1. Komisja Krajowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” (dalej: NSZZ Solidarność) wniosła o zbadanie zgodności:
1) art. 1 pkt 5 lit. b, art. 1 pkt 8 i art. 12 pkt 1 lit. c i d ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach
i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 637; dalej: ustawa nowelizująca z 2012
r.) w zakresie, w jakim przewidują podwyższenie wieku uprawniającego do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej:
FUS) oraz emerytury dożywotniej dla kobiet i mężczyzn powyżej 65 roku życia, z art. 26 ust. 2 Konwencji nr 102 Międzynarodowej
Organizacji Pracy dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, przyjętej w Genewie dnia 28 czerwca 1952 r. (Dz.
U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775; dalej: konwencja nr 102 MOP),
2) art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej z 2012 r. w zakresie, w jakim przewiduje zrównanie wieku uprawniającego do emerytury
z FUS dla kobiet i mężczyzn, z art. 32 Konstytucji i wyrażonymi tam zasadami równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w
życiu politycznym, społecznym i gospodarczym oraz z art. 33 Konstytucji i sformułowanymi tam zasadami równouprawnienia kobiet
i mężczyzn w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym oraz równych praw kobiety i mężczyzny do zabezpieczenia
społecznego,
3) art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej z 2012 r. z art. 32 Konstytucji i wyrażonymi tam zasadami równości wobec prawa i zakazu
dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym oraz z art. 33 Konstytucji i sformułowanymi tam zasadami równouprawnienia
kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym oraz równych praw kobiety i mężczyzny do zabezpieczenia
społecznego.
Uzasadniając zarzuty sformułowane w punkcie pierwszym wniosku NSZZ Solidarność stwierdził, że w Polsce nie zostały spełnione
określone w art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP warunki do podwyższenia wieku emerytalnego powyżej 65 roku życia. Wskazał,
że zgodnie z danymi „Rządowego programu na rzecz aktywności społecznej osób starszych na lata 2012-2013” przewidywana długość
życia w zdrowiu kobiet, które w 2010 r. miały 65 lat, to 7,5 lat (38,7% dalszego przewidywanego trwania życia, które wynosi
19,5 roku), mężczyzn – 6,7 lat (44,7% dalszego przewidywanego życia, które wynosi 15,1 roku). Według danych Eurostatu kobiety
urodzone w 2010 r. będą żyły w zdrowiu przeciętnie 62,2 roku, co stanowi 77,1% całej oczekiwanej długości życia (80,7 lat),
mężczyźni – 58,5 roku, tj. 81,2% oczekiwanej długości życia (72,1 roku). Zdaniem wnioskodawcy analiza danych z lat 2005-2010
prowadzi do wniosku, że wraz ze zwiększeniem liczby lat życia spada liczba lat życia w zdrowiu zarówno dla całej populacji,
jak i dla osób w wieku 65 lat i więcej.
Uzasadniając kolejne zarzuty, NSZZ Solidarność przypomniał, że w polskim systemie ubezpieczenia społecznego odmienny wiek
kobiet i mężczyzn uprawniający do świadczeń wprowadzono na mocy dekretu z dnia 25 czerwca 1954 r. o powszechnym zaopatrzeniu
emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 30, poz. 116). Jest on traktowany zwykle jako tzw. uprzywilejowanie wyrównawcze
służące wyrównaniu faktycznie występujących różnic pomiędzy kobietami i mężczyznami. Wnioskodawca powołał przy tym stanowisko
Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 15 lipca 2010 r. (sygn. K 63/07, OTK nr 6/A/2010, poz. 60) oraz liczne orzecznictwo
dotyczące zasady równości wobec prawa.
Zdaniem NSZZ Solidarność w ostatnich dwóch latach w Polsce nie zaszły zmiany powodujące zatarcie różnic społecznych pomiędzy
kobietami i mężczyznami, które uzasadniałyby ujednolicenie wieku emerytalnego. Ponieważ kobiety aktywne zawodowo w stopniu
nieporównanie większym aniżeli mężczyźni nadal obciążone są obowiązkami związanymi z urodzeniem i wychowaniem dzieci oraz
z utrzymaniem domu, tak znaczące (o 7 lat) podwyższenie wieku emerytalnego kobiet i jego zrównanie z wiekiem emerytalnym mężczyzn
pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Wnioskodawca zauważył, że występowanie warunków różnicowania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn potwierdzają autorzy projektu
ustawy nowelizującej z 2012 r., przedstawiający w jego uzasadnieniu (s. 4-6) motywy wprowadzenia instytucji tzw. emerytury
częściowej.
Jeśli chodzi o instytucję tzw. emerytury częściowej (art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej z 2012 r.), NSZZ Solidarność zaznaczył,
że zaskarżenie wynika tu z ostrożności procesowej; zarzut wobec tego przepisu będzie aktualny, jeśli Trybunał Konstytucyjny
uzna, że zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn i ustalenie tego wieku na poziomie 67 lat nie narusza art. 32 i art.
33 Konstytucji.
Wnioskodawca stwierdził, że wymieniona instytucja ma charakter dyskryminacyjny (wskazał przy tym „Opinię o zgodności z prawem
Unii Europejskiej projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych
innych ustaw wyrażonej na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej,
Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, ze zm., przez ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii
Europejskiej”, znak: DPUE-920-261-12/as/5, SM-749, dot.: RM-10-35-12 z 19 kwietnia 2012 r.). Uznał, że skoro ustawodawca założył,
że powody, które uzasadniały różnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, przestały być aktualne, to powinien wykazać,
że zróżnicowanie warunków nabywania prawa do emerytury częściowej przez kobiety i mężczyzn nie ma charakteru dyskryminacyjnego
i jest proporcjonalne do zakładanego celu. NSZZ Solidarność stwierdził, że argumenty wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy
nowelizującej z 2012 r. nie są wystarczające do uzasadnienia zróżnicowania wieku kobiet i mężczyzn oraz okresów składkowych
i nieskładkowych uprawniających do emerytury częściowej.
2. Grupa posłów na Sejm wniosła o zbadanie zgodności:
1) art. 1, art. 24, art. 27 i art. 183 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz.
1227, ze zm.; dalej: ustawa FUS),
2) art. 24 i art. 62a ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, ze zm.; dalej: ustawa o prokuraturze),
3) art. 19 i art. 19a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291;
dalej: u.s.r.),
4) art. 10 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnymfunkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu,Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego BiuraAntykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej StrażyPożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67; dalej:
u.z.e.f.),
5) art. 69 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.),
6) art. 30 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.; dalej: ustawa o SN)
– w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z 2012 r., z art. 2, art. 9, art. 18, art. 20, art. 23, art. 32, art. 33 i
art. 67 Konstytucji, w zakresie:
– „dokonanego wbrew wartościom konstytucyjnym zrównania i podwyższenia wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn bez respektowania
konstytucyjnej zasady ciągłości zachowania praw nabytych obowiązującej w odniesieniu do osób, które rozpoczynając okres ubezpieczenia
społecznego liczący się do nabywania uprawnień emerytalnych powinny mieć prawo do przejścia na emeryturę wedle obowiązujących
w tym czasie reguł (zasada ochrony praw nabytych). Nagła zmiana zasad na znaczną niekorzyść tych osób w trakcie tego okresu
(…) to pogwałcenie zasady zaufania obywatela do państwa”;
– „niedopuszczalnej dyskryminacji grup zawodowych w zakresie nieuzasadnionego zróżnicowania czasu pracy (stażu ubezpieczeniowego)
w określeniu zasad nabywania uprawnień emerytalnych (np. prokurator, sędzia, rolnicy, niektóre tzw. służby mundurowe). Różnicowanie
zasad w odniesieniu do określonych grup zawodowych należy traktować jako faworyzowanie jednych grup społecznych nad drugimi
i dyskryminowanie innych grup. Stanowi to wprost pogwałcenie konstytucyjnej i międzynarodowej zasady równości wobec prawa”;
– „niezachowania konstytucyjnych gwarancji konsultacji społecznych, referendum ogólnokrajowego, a także wysłuchania publicznego
w trakcie prac legislacyjnych przy wyjątkowo newralgicznym i ważnym społecznie przedmiocie regulacji ustawowej, jakim jest
ustalenie prawa i warunków uprawniających do pobierania (lub uzyskania prawa do) świadczeń emerytalnych”;
– „niedopuszczalnego uchwalenia zaskarżonych przepisów zaskarżonej ustawy w drodze arbitralnego jej narzucenia, bez sygnalizowanych
konsultacji z odpowiednimi szeroko reprezentowanymi grupami zawodowymi, a przede wszystkim bez koniecznych kalkulacji i obliczeń
finansowych oraz aktuarialnych, bez pogłębionej analizy skutków ekonomicznych, gospodarczych, społecznych i demograficznych
koniecznych do prognozowania konsekwencji funkcjonowania zaskarżonych przepisów ustawy”;
– „niedopełnienia obowiązku państwa w stworzeniu kompleksowego, trwałego i bezpiecznego systemu zabezpieczenia społecznego,
czyli takiego systemu, który oparty jest na konstytucyjnej zasadzie «obowiązku solidarności z innymi» (solidarności zbiorowej,
solidarności wspólnot) oraz prawa do wolności od skrajnego ubóstwa, gwarantującego ubezpieczonym bezpieczeństwo socjalne (tzn.
trwałe i uzasadnione przekonanie, że w razie braku możliwości uzyskania środków utrzymania z własnej pracy zostaną one dostarczone
na zasadach solidarności ze środków ubezpieczenia społecznego)”;
– „pogwałcenia zasad podstawowego ustroju rolnego opartego na rodzinnym gospodarstwie rolnym, poprzez ustawowe wymaganie,
aby rolnicy pracowali do 67 roku życia i uzależnienie przez to sukcesji rodzinnego gospodarstwa rolnego od osiągnięcia tego
wieku przez rolnika, przez co ograniczono lub wręcz zablokowano proces przekazania gospodarstwa kolejnym rodzinnym następcom
w każdym czasie oraz niezależnie od osiągniętego wieku emerytalnego”.
W pismach z 27 września i 22 października 2012 r. przedstawiciele grupy posłów wyjaśnili dodatkowo, które jednostki redakcyjne
przepisów wymienionych we wniosku są przedmiotem zaskarżenia.
Uzasadniając wniosek, wnioskodawca zaznaczył, że kwestionuje co do zasady zmiany w systemie emerytalnym, polegające na podwyższeniu
wieku emerytalnego do 67 roku życia i jego zrównaniu dla kobiet i mężczyzn. Jego zdaniem, zmiany wprowadzone przez ustawę
nowelizującą z 2012 r. de facto likwidują system ubezpieczenia społecznego oparty na zasadzie solidarności i wprowadzają system celowego przymusowego oszczędzania
na emeryturę.
Omówiwszy przywołane we wniosku wzorce konstytucyjne, grupa posłów wskazała kilka argumentów szczegółowych.
Wnioskodawca stwierdził, że „najczęściej zmieniającym się polem regulacji prawnych wprost dotyczących położenia obywatela
są kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym, zwłaszcza z prawem do świadczeń emerytalnych, które powinny być uważane jako
szczególnego rodzaju prawo nabyte, które z natury rzeczy jest prawem ograniczonym w czasie i jako takie w ogóle nie może podlegać
niespodziewanym modyfikacjom powodowanym bliżej nieokreślonymi determinantami”.
Zdaniem wnioskodawcy, zakwestionowane przepisy zostały uchwalone arbitralnie, mają radykalne skutki i wprowadzają przymus
pracy do 67 roku życia wobec pracowników, rolników i osób samozatrudniających się, które rozpoczęły okres nabywania praw emerytalnych
nawet przed kilkudziesięciu laty (np. urodzeni w 1949 r. mogli podjąć pracę w 1967 r.). Wprowadzenie kolejnych, skrajnie niekorzystnych
wobec osób uprawnionych, reguł wymiaru emerytury narusza zasadę lojalności państwa wobec obywateli, zasadę zaufania do państwa
i stanowionego przez nie prawa.
Grupa posłów podkreśliła, że w polskim prawie od wielu dziesięcioleci istnieje zasada określająca wiek emerytalny kobiet –
60 lat i mężczyzn – 65 lat. Zaznaczono przy tym, że wprowadzone ustawą nowelizującą z 2012 r. zmiany dotkną osób w zaawansowanym
wieku – mężczyzn w wieku 64 lat, kobiet w wieku 59 lat. Osoby te nie mają „możliwości decydowania o swoim postępowaniu i kształtowania
zgodnie z prawem swoich stosunków życiowych i rodzinnych”.
Wnioskodawca wskazał, że nie przedstawiono obywatelom żadnego uzasadnienia merytorycznego (względy ekonomiczne, społeczne,
demograficzne) ani nie określono okoliczności usprawiedliwiających naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i
stanowionego przez nie prawa. Zdaniem wnioskodawcy, nowe reguły dotyczące wieku emerytalnego powinny mieć zastosowanie wobec
osób, które dopiero „pretendują” do uprawnień emerytalnych (tzn. wejdą na rynek pracy), a nie wobec tych osób, które już od
kilkudziesięciu i kilkunastu lat są ubezpieczone. Osoby należące do tej drugiej grupy, podejmując zatrudnienie „profilowały
także swoje wykształcenie, zawód i plany na przyszłość”. Państwo zmusza do zmiany zawodu, pracy, sposobu życia, sytuacji rodzinnej,
będąc bierne w zakresie stworzenia realnej możliwości dostosowania się do zmienionych warunków.
Zdaniem grupy posłów, zmiany wprowadzone przez ustawę nowelizującą z 2012 r. dyskryminują mężczyzn urodzonych w latach 1949-1955.
W roku 2008 kobiety mające określony ustawą 30-letni staż pracy oraz ukończone 55 lat mogły do końca 2008 r. przejść na wcześniejszą
emeryturę. Takiego warunku nie mogli spełnić mężczyźni urodzeni np. w 1953 r., którzy muszą pracować o 12 lat dłużej od kobiet.
Grupa posłów wskazała, że zmiany dotyczą osób urodzonych także w 1948 r. Rocznik ten nie był objęty reformą emerytalną wprowadzoną
w 1999 r. Po raz kolejny zmienia się zatem sytuacja tej grupy osób.
Kolejne zarzuty wnioskodawca sformułował w odniesieniu do zmian dotyczących uprawnień emerytalnych sędziów i prokuratorów.
Zauważył, że możliwość wcześniejszego przejścia w stan spoczynku osób należących do tych dwóch grup zawodowych występowała
od 1998 r., a zatem osoby te mogły zakładać, że stan prawny ma charakter stabilny i że przejdą w stan spoczynku na wówczas
określonych zasadach. Tymczasem sytuacja tych osób została zróżnicowana według niekonstytucyjnego kryterium, a mianowicie
nabycia uprawnień do 31 grudnia 2017 r. Wnioskodawca stwierdził ponadto, że sytuacja osób, które w tym dniu nadal będą aktywne
zawodowo, ma charakter tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, czyli „oczekiwania mającego doniosłość prawną”.
Wnioskodawca uznał za niejasne i niezrozumiałe to, że ustawodawca połączył zmiany dotyczące sędziów i prokuratorów ze zmianami
w powszechnym systemie emerytalnym. Jego zdaniem: „Profil obydwu reżimów emerytalnych jest oczywisty i nie można tu przyrównywać
zasad powszechnego systemu emerytalnego z zasadami zaopatrzenia emerytalnego sędziów i prokuratorów. Niekonstytucyjność jest
tu zasadnicza i wynika z trójpodziału władzy w Polsce”. Nadto zauważył, że nowe rozwiązania wprowadzają zróżnicowanie jeszcze
na jednej płaszczyźnie, a mianowicie co do służb mundurowych znajdą zastosowanie tylko wobec osób, które rozpoczną służbę
(świadczenie pracy) od 2013 r.
Grupa posłów sformułowała zarzut naruszenia art. 20 Konstytucji, zakładając, że dialog społeczny oparty jest na niezależności
i równowadze stron, a także na zaufaniu i kompromisie, „gdzie strony powinny kierować się zasadami wzajemnego zaufania, poszanowania
oraz prowadzenia dialogu w dobrej wierze”. Zdaniem wnioskodawcy, „materię ustawową narzucono mechanicznie i arbitralnie, dokonując
również nieprawidłowych zabiegów”, a mianowicie nie przeprowadzono konsultacji społecznych, gdyż w istocie dotyczyły one projektu
ustawy, który został następnie w sposób istotny zmieniony. Wnioskodawca podniósł, że „zlekceważono (…) wysłuchanie publiczne,
które potrzebne byłoby po to, żeby obywatele, choć w części mieli możliwość wypowiedzenia się publicznie o ważnych dla nich
sprawach z zakresu zabezpieczenia emerytalnego”. Wskazał, że „zdeprecjonowano w ogóle instytucję referendum ogólnokrajowego,
bowiem skoro referendum jest wyrazem funkcjonowania demokracji w państwie, to dlaczego odmówiono przeprowadzenia tego referendum,
pomimo poparcia kilku milionów obywateli”. Wnioskodawca podkreślił, że nie wysłuchano też organizacji reprezentujących sędziów
i prokuratorów.
Grupa posłów uznała, że zaskarżona regulacja jest sprzeczna z art. 23 Konstytucji, ponieważ odbiera rolnikom prawo wcześniejszego
przechodzenia na emeryturę, co stanowi istotne zagrożenia dla utrzymania gospodarstw rodzinnych stanowiących podstawę ustroju
rolnego państwa. Prawo wcześniejszego przechodzenia rolników na emeryturę (kobiet w wieku 55 lat i mężczyzn w wieku 60 lat)
wynikało z uzasadnionej względami ekonomicznymi i społecznymi sytuacji w rolnictwie i konieczności zmian struktury agrarnej.
Wnioskodawca wskazał, że odebranie rolnikom prawa do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę zmieniło warunki przekazywania
ziemi następcy, co poważnie utrudni zachowanie rodzinnego charakteru gospodarstw rolnych (następca będzie przejmował gospodarstwo
w wieku 40 lat i więcej). Wnioskodawca dodał, że jest to sprzeczne z programem „Młody rolnik”, a ponadto może uniemożliwić
wykorzystanie przez rolników środków unijnych. Jak podkreślił, obecnie można korzystać z funduszy unijnych, jeśli przekaże
się gospodarstwo rolne synowi lub córce w wieku do 40 roku życia. Zdaniem wnioskodawcy, tego rodzaju zmiany cechuje zatem
wewnętrzna sprzeczność, co prowadzi też do naruszenia rzetelnej legislacji.
Następnie wnioskodawca sformułował zarzuty dotyczące zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, stwierdzając, iż prowadzi
to do naruszenia art. 18 Konstytucji. Zdaniem grupy posłów, „drastyczne przedłużenie przymusu pracy dla kobiet” rozrywa więzi
rodzinne, gdyż „wyrywa kobietę z ważnych ról w rodzinie” wyznaczonych przez tradycję – kobiety z natury rzeczy wypełniają
funkcje opiekuńcze i pielęgnacyjne związane z opieką nad starszymi członkami rodziny, nad dziećmi, nad osobami niepełnosprawnymi
i niesamodzielnymi.
Wnioskodawca stwierdził, że przedłużenie okresu aktywności zawodowej kobiet powinno być zsynchronizowane z programami polityki
ludnościowej i polityki rodzinnej. Tymczasem obecnie istnieje niedostatecznie rozwinięty system opieki nad dziećmi i osobami
starszymi, co powoduje, że obowiązki w tym zakresie muszą wypełniać członkowie rodziny.
Wnioskodawca podkreślił, że prawo do świadczenia po osiągnięciu wieku emerytalnego nie może być kształtowane dowolnie. Prawo
to musi zapewnić zastąpienie dochodu utraconego z pracy na określonym poziomie zapewniającym środki utrzymania osobie niezdolnej
do pracy. Art. 183 ustawy FUS wprowadza do systemu zabezpieczenia społecznego zasadę, która może odnosić się do emerytur kapitałowych,
ale nie powinna mieć zastosowania w ubezpieczeniu społecznym. Tym samym ustawa FUS traci charakter zabezpieczenia społecznego,
przekształcając się w latach 2009-2014 w system kapitałowy. Wnioskodawca zauważył, że emerytury zarówno z FUS, jak i OFE będą
wyliczane na zasadach kapitałowych, tzn. przez podzielenie kwoty zgromadzonych składek na dalsze przeciętne trwanie życia
(wspólnie dla kobiet i mężczyzn). Całkowite wycofanie z systemu emerytalnego kwoty bazowej w 2014 r., tj. tej części, która
ma charakter solidarnościowy, spowoduje istotne obniżenie wartości nominalnej i realnej emerytur.
W ostatniej części wnioskodawca odniósł się do niezgodności zakwestionowanych regulacji prawnych z art. 9 Konstytucji, stwierdzając,
że naruszają następujące akty prawne o randze międzynarodowej: a) Powszechną deklaracją praw człowieka (art. 2 – prawo do
korzystania na równi z innymi obywatelami z praw i wolności wyrażonych w deklaracji, art. 5 – zakaz upokarzającego traktowania,
art. 7 – równość wobec prawa, zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji); b) Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych
(art. 17 – zakaz ingerencji w życie prywatne, rodzinne, zakaz bezprawnego zamachu na cześć i dobre imię); c) Międzynarodowy
pakt praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych (art. 10 – ochrona rodziny); d) Konwencję o ochronie praw człowieka i
podstawowych wolności (art. 8 – prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, art. 14 – zakaz dyskryminacji w związku
z każdym prawem zagwarantowanym w konwencji); a ponadto – konwencję nr 102 MOP (art. 26 i nast.), Europejską kartę społeczną
(art. 12 i nast.), a także Europejski kodeks zabezpieczenia społecznego (art. 26 i nast.).
3. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych wniosło o zbadanie zgodności:
1) art. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. z art. 2 Konstytucji,
2) art. 24 ust. 1, 1a, 1b i art. 27 ustawy FUS, w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z 2012 r., z art. 2 Konstytucji;
3) art. 26b ustawy FUS, w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z 2012 r., z art. 2, art. 32 i art. 33 Konstytucji.
Uzasadniając zarzut ujęty w punkcie 1 wniosku, omówiwszy wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego o zasadach demokratycznego państwa
prawnego, wnioskodawca zauważył, że ustawa nowelizująca z 2012 r. wprowadziła do ustawy FUS ponad 20 poprawek, które dokonały
zmiany konstrukcji i istoty całego aktu normatywnego; poprawki te nie mają tylko technicznego i nieistotnego charakteru, wprowadzają
nowe, bardzo rozbudowane jednostki redakcyjne. Zdaniem wnioskodawcy powoduje to, że ustawa FUS stała się nieczytelna, nieprzejrzysta
i nieklarowna. W takiej sytuacji racjonalny prawodawca powinien uchwalić nową ustawę, aby adresaci nie byli zmuszeni do dokonywania
skomplikowanych zabiegów umożliwiających im prawidłowe odczytanie i zrozumienie norm zawartych w akcie normatywnym.
Ponadto – zdaniem wnioskodawcy – liczba odesłań w znowelizowanych przepisach, powoduje ich sprzeczność z zasadami poprawnej
legislacji. Wnioskodawca wskazał, że poszczególne artykuły odsyłają do więcej niż jednego przepisu, poszczególne artykuły,
do których wskazane regulacje ustawy z FUS odsyłają, zawierają dalsze odesłania do innych przepisów, a także niektóre przepisy
odsyłają do innych ustaw niż ustawa FUS. W konsekwencji sformułowania tego aktu prawnego są całkowicie nieczytelne dla przeciętnego
adresata.
Uzasadniając zarzuty ujęte w punkcie 2, wnioskodawca wskazał, że art. 24 ustawy FUS wprowadził wydłużenie wieku emerytalnego mężczyzn o 2 lata i kobiet o 7 lat. Zgodnie
z uzasadnieniem projektu ustawy wiek emerytalny, poczynając od 1 stycznia 2013 r., miał być podnoszony o 1 miesiąc co cztery
miesiące, co zapowiadał także premier w swoim exposé. Wbrew temu, przedłożony projekt, który stał się obowiązującym prawem, podnosi wiek emerytalny o miesiąc co kwartał, czyli
o 4 miesiące w roku. Okres wydłużenia wieku emerytalnego ma charakter kroczący i uzależniony jest od daty urodzenia (wieku)
pracownika. Wnioskodawca podkreślił, że adresatami zmian są osoby (pracownicy), do których miały zastosowanie wcześniej obowiązujące
przepisy.
Wnioskodawca, wskazując, że art. 27 ustawy FUS po nowelizacji wydłuża wiek emerytalny osób, które urodziły się przed dniem
1 stycznia 1949 r., stwierdził, iż regulacja ta jest jeszcze bardziej dotkliwa, gdyż dotyczy osób, które już ukończyły 60
rok życia i oczekują na osiągnięcie odpowiedniego wieku i nabycie uprawnień emerytalnych.
Wnioskodawca zaznaczył, że mężczyzna, który urodził się 1 stycznia 1948 r. i kobieta, która urodziła się 1 stycznia 1953 r.
– w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. (art. 22), tj. 1 stycznia 2013 r., ukończą odpowiednio: mężczyzna
65 lat i kobieta 60 lat. Z tym dniem nabyliby prawa emerytalne i mieliby prawo przejścia na emeryturę. Zatem – zdaniem wnioskodawcy
– zmiany art. 24 i art. 27 ustawy FUS obejmują ich ekspektatywę i wydłużają wiek niezbędny do uzyskania emerytury. W konsekwencji
osoby te nie będą miały prawa przejścia na emeryturę 1 stycznia 2013 r. i będą musiały pracować dłużej, niż to wynikało z
przepisów prawa obowiązujących przed nowelizacją.
Wnioskodawca podkreślił, iż w świetle celów ustawy nowelizującej z 2012 r. nie jest uzasadnione objęcie regulacją wydłużającą
wiek emerytalny mężczyzn urodzonych w okresie przed 1 stycznia 1949 r. W szczególności wskazał, że celem zaskarżonej ustawy
nowelizującej z 2012 r. jest zapewnienie wzrostu wysokości świadczenia emerytalnego. W świetle powyższego, nowelizacja art.
27 ustawy FUS jest bezpodstawna, gdyż nie wiąże się dla adresatów tego przepisu ze wzrostem przyznanego im świadczenia. W
istocie bowiem, mężczyźni urodzeni przed 1 stycznia 1949 r. są objęci prawem do emerytury na starych zasadach (a nie zasadach
kapitałowych).
Wnioskodawca stwierdził, że prawodawca, zmieniając art. 24 i art. 27 ustawy FUS, naruszył wynikającą z art. 2 Konstytucji
zasadę zaufania do państwa i prawa. Jednostka ma prawo oczekiwać od państwa, że regulacje prawne dotyczące określonego stosunku
prawnego nie zostaną zmienione w trakcie jego istnienia. W niniejszej sprawie owo oczekiwanie dotyczyło stosunku pracy i uprawnień
emerytalnych nabywanych po jego ustaniu i osiągnięciu odpowiedniego wieku. Prawodawca, ustanowiwszy stosowane regulacje, zapewnił
pracowników, że kobiety po osiągnięciu 60 lat, a mężczyźni po osiągnięciu 65 lat będą uprawnieni do przejścia na emeryturę.
Zdaniem wnioskodawcy – mimo uznania celów ustawy nowelizującej z 2012 r. – wątpliwości budzi forma i sposób przeprowadzenia
reformy. Negatywne skutki (ciężary) związane z naprawą niewydolnego systemu zostały przeniesione na obywateli. Pracownicy
zostali potraktowani przez prawodawcę instrumentalnie, jako środek służący prawodawcy do naprawienia błędów i niepowodzeń
wcześniejszych reform.
Wnioskodawca stwierdził, że nowe reguły nabywania prawa do emerytury i uzyskiwania związanych z tym uprawnień mogą być ustanowione
tylko w stosunku do osób, które rozpoczną pracę po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. Ustawodawca ma prawo ustawowo
wydłużyć wiek emerytalny, jednakże może to uczynić tylko w stosunku do osób, które jeszcze nie rozpoczęły pracy i które po
raz pierwszy zostaną zatrudnione po wejściu w życie nowelizacji. W opinii wnioskodawcy, pracownicy objęci nowelizacją mieli
prawo oczekiwać przejścia na emeryturę po ukończeniu 65 lat – mężczyźni i 60 lat – kobiety. Mieli oni również prawo snuć plany
życiowe i osobiste, opierając się na tych założeniach.
Wnioskodawca założył, że w stosunku do osób, które rozpoczęły pracę przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2012 r.,
zmiany w zasadach nabywania uprawnień emerytalnych mogą nastąpić tyko za ich zgodą. Jego zdaniem, niedopuszczalne jest dokonywanie
tego typu zmian w stosunku do pracowników, którzy należą do ukształtowanego zgodnie ze starymi regulacjami systemu emerytalnego
i którzy mają (mieli) wobec niego określone oczekiwania. Podkreślił, że dokonane zmiany mają charakter jednostronny i autorytatywny.
W demokratycznym państwie prawnym takie rozwiązanie jest niedopuszczalne, zwłaszcza, że dotyczy szczególnej sfery, jaką jest
zabezpieczenie społeczne.
Wnioskodawca zauważył ponadto, że prawodawca, dokonując zmian ustawy FUS, pominął problematykę wydłużenia się okresów zatrudnienia
w przypadku wykonywania prac, które są szkodliwe lub niebezpieczne dla życia i zdrowia pracowników i innych osób. Chodzi tu
przede wszystkim o pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów
ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656; dalej: u.e.p.). Części osób wykonujących
prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze ustawodawca podnosi wiek emerytalny dla mężczyzn o 12, a dla
kobiet o 17 lat. Wnioskodawca przytoczył tu wyniki badań przeprowadzanych przez Centralny Instytut Ochrony Pracy i Instytut
Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi w zakresie zdolności do pracy (Work Ability Index – WAI) oraz dane z rocznika statystycznego
GUS. Wnioskodawca wskazał, że podniesienie wieku emerytalnego do poziomu 67 lat spowoduje, że mieszkańcy niektórych regionów
kraju pobierać będą emeryturę średnio 3 lata. Na przykład w województwie łódzkim średnia długość trwania życia mężczyzn jest
najkrótsza w Polsce – w 2009 r. wynosiła 69,2 roku.
Wnioskodawca w szczególności podkreślił, że znacznemu pogorszeniu ulegnie sytuacja kobiet. Okres oczekiwania na emeryturę
(przy istniejących realiach rynku pracy nie jest to równoznaczne z wydłużeniem okresu zatrudnienia) tej grupy osób wydłuży
się aż o 7 lat. Część prac i zawodów, wykonywanych przez kobiety w wieku do 60 lat, jest zbyt obciążająca dla osób starszych.
Prawodawca nie stworzył przy tym warunków wcześniejszego przechodzenia na emeryturę w tego typu zawodach. W konsekwencji –
jak zauważa wnioskodawca – grupa pracowników będzie pracować w podeszłym wieku w zawodach, które nie są przeznaczone dla osób
starszych i które będą ponad ich siły. Zdaniem wnioskodawcy, jest to naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości
społecznej.
Uzasadniając zarzuty wobec art. 26b ustawy FUS, który umożliwia wcześniejsze przejście na emeryturę, wnioskodawca stwierdził,
że regulacja ta jest rażąco niesprawiedliwa i niekorzystna dla pracownika. Wnioskodawca zauważył, że osobie, która skorzysta
z tej możliwości, przysługiwać będzie zaledwie połowa świadczenia, które równocześnie nie zostanie podwyższone do poziomu
najniższej emerytury. Zdaniem wnioskodawcy, omawiany przepis skonstruowano tak, żeby zniechęcić adresatów do korzystania z
przewidzianej w nim instytucji. Ponadto – zdaniem wnioskodawcy – art. 26b ustawy FUS w sposób nieuprawniony uprzywilejowuje
kobiety. Na przykład, w świetle wskazanego przepisu, kobieta, która rozpocznie w tym samym roku pracę co mężczyzna i w tym
samym zakładzie pracy, będzie uprawniona do wcześniejszego uzyskania emerytury częściowej. Nie ma tu podstaw do zastosowania
tzw. uprzywilejowania wyrównawczego kobiet, w szczególności dlatego, że nowelizacja ustawy FUS powoduje wyrównanie wieku emerytalnego
mężczyzn i kobiet, który wynosi 67 lat dla obydwóch płci.
4. Prokurator Generalny w piśmie z 11 grudnia 2012 r. zajął stanowisko, że:
1) art. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji, wyrażoną w art. 2 Konstytucji,
2) art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej z 2012 r., nadający nowe brzmienie art. 24 ust. 1 ustawy FUS i dodający w art. 24 ustawy
FUS ustępy 1a i 1b, oraz art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej z 2012 r., nadający nowe brzmienie art. 27 ustawy FUS, w zakresie,
w jakim przepisy te dotyczą wieku emerytalnego, są zgodne z art. 2, art. 32 i art. 33 Konstytucji i nie są niezgodne z art.
18 i art. 20 Konstytucji;
3) art. 1 pkt 5 lit. b, art. 1 pkt 8 i art. 12 pkt 1 lit. c i d ustawy nowelizującej z 2012 r. są zgodne z art. 26 ust. 2
konwencji nr 102 MOP,
4) art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej z 2012 r. w zakresie, w jakim w dodanym do ustawy FUS art. 26b ust. 1 ustala różne dla
kobiet i mężczyzn warunki nabycia prawa do emerytury częściowej, jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 33 Konstytucji,
5) art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z 2012 r. jest zgodny z art. 67 ust. 1, art. 2 i art. 32 Konstytucji i nie jest niezgodny
z art. 18 i art. 20 Konstytucji,
6) art. 2 pkt 1 i 2 ustawy nowelizującej z 2012 r. w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 24 pkt 11, art. 62a ust.
3 i 4a ustawy o prokuraturze, jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji,
7) art. 2 pkt 2 lit. b ustawy nowelizującej z 2012 r. w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 62a ust. 4 ustawy o prokuraturze,
jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, jest zgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji,
8) art. 3 pkt 3 lit. a i b ustawy nowelizującej z 2012 r., nadający nowe brzmienie art. 19 ust. 1 u.s.r. oraz dodający w art.
19 u.s.r. ustępy 1a i 1b, jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 33 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konstytucji,
9) art. 4 ustawy nowelizującej z 2012 r. jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji,
10) art. 7 pkt 1 oraz art. 9 ustawy nowelizującej z 2012 r. są zgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji,
11) w pozostałym zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.
U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), postępowanie podlega umorzeniu, z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
Prokurator Generalny przede wszystkim stwierdził, że przedmiotem kontroli konstytucyjności powinny być przepisy ustawy nowelizującej
z 2012 r., gdyż – zgodnie z art. 22 tej ustawy – wejdą one w życie dopiero 1 stycznia 2013 r.
Prokurator Generalny, po pierwsze, odniósł się do zarzutu niezgodności całego art. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. z wyrażoną
w art. 2 Konstytucji zasadą określoności ze względu na wprowadzenie do ustawy FUS przepisów rozbudowanych i zawierających
liczne odesłania. Przede wszystkim, powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że stosowanie techniki odesłań
do innych przepisów, a także do instytucji funkcjonujących w systemie prawa, nie narusza per se zasady poprawnej legislacji. W przypadku zakwestionowanych przepisów użyta technika odesłań ma na celu uniknięcie powtarzania
tych samych treści, a przy tym nie powoduje nieczytelności i braku precyzji zawartych w nich regulacji. Prokurator Generalny
dodał, że wnioskodawca nie wskazał, jakie niespójności powstały w ustawie FUS w wyniku wcześniejszych nowelizacji tej ustawy,
bądź jakie wystąpią od 1 stycznia 2013 r., w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. Stwierdził w konsekwencji,
że omawiany zarzut jest nietrafny.
Po drugie, Prokurator Generalny zajął stanowisko w kwestii konstytucyjności przepisów zmieniających wiek emerytalny poszczególnych
grup uprawnionych. Zauważył, że wątpliwości konstytucyjne wszystkich wnioskodawców budzi to, że ustawodawca wprowadził mechanizm
prowadzący do stopniowego zrównywania – do 67 lat – wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn objętych powszechnym systemem emerytalnym,
a także podwyższenie wieku emerytalnego ubezpieczonych – mężczyzn, objętych tzw. starym systemem emerytalnym, tj. systemem
zdefiniowanego świadczenia. W tej części rozważań odniósł się także do zarzutów dotyczących zmian w zakresie wieku emerytalnego
w u.s.r, p.u.s.p., ustawie o SN oraz ustawie o prokuraturze.
Prokurator Generalny, omówiwszy podstawowe założenia reformy emerytalnej wprowadzonej w 1998 r. oraz tezy wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z 15 lipca 2010 r. o sygn. K 63/07, stwierdził, że wyrok ten nie stanowi uzasadnienia poglądu, że konstytucyjnie
niedopuszczalne jest stopniowe zrównywanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn oraz jego stopniowe podwyższanie.
Prokurator Generalny uznał, że skoro proces zrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn jest rozłożony na wiele lat i
zachowuje na prawie dwadzieścia osiem lat niższy wiek emerytalny kobiet niż mężczyzn, to trudno ocenić wyznaczające go przepisy
jako naruszające zasadę równości i zakaz dyskryminacji ze względu na płeć. Powolne dochodzenie do zrównania sytuacji kobiet
i mężczyzn, na gruncie systemu emerytalnego przewidzianego dla osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r., zostało uzasadnione
między innymi w wyroku Trybunału o sygn. K 63/07 i postanowieniu sygnalizacyjnym o sygn. S 2/10. Prokurator dodał, że kwestie
te zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy, opisującym zmiany społeczne, przyczyny demograficzne
i ekonomiczne, podbudowane stosownymi statystykami. W opinii Prokuratora przyczyny te uzasadniają konstytucyjną dopuszczalność
zmian systemu zabezpieczenia emerytalnego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, wobec przyjętej w nowym systemie emerytalnym metody obliczania wysokości emerytury, według
jednakowej reguły dla kobiet i mężczyzn, stopniowe zrównywanie wieku emerytalnego doprowadzić może do wyrównania szans kobiety
uzyskania świadczenia na poziomie emerytury uzyskiwanej przez mężczyznę i zapewnienia jej środków utrzymania na starość w
podobnej wysokości, w jakiej uzyskuje je mężczyzna, który w zbliżonym okresie aktywności zawodowej otrzymywał wynagrodzenie
w takiej samej lub zbliżonej wysokości, jak kobieta. Na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych pracownicy – kobiety i mężczyźni
– urodzeni po dniu 31 grudnia 1948 r. są podmiotami należącymi do tej samej grupy podmiotów, a to znaczy, że na gruncie ustawy
FUS powinni być traktowani w taki sam sposób co do przesłanek nabycia prawa do emerytury.
Prokurator Generalny nie podzielił stanowiska grupy posłów, że zakwestionowane przepisy są niezgodne z art. 32 i art. 33 Konstytucji
z tego powodu, że różnicują sytuację prawną ubezpieczonych urodzonych w latach 1949-1953 według kryterium płci, a przez to
mają charakter dyskryminujący mężczyzn, oraz iż różnicują ubezpieczonych na podstawie kryterium daty urodzenia. Podkreślił,
że prawo ubezpieczonych, urodzonych po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 stycznia 1969 r., do wcześniejszej emerytury reguluje
niezmieniony ustawą nowelizującą z 2012 r. art. 46 ustawy FUS. Na mocy tego przepisu, ubezpieczonym, urodzonym w tym okresie,
którzy do 31 grudnia 2008 r. spełnili wymagania określone w art. 29 ustawy FUS, przyznane zostało uprawnienie do skorzystania
z wcześniejszej emerytury. Na podstawie tych regulacji ustawy FUS z prawa do wcześniejszej emerytury mogły i mogą nadal (do
ukończenia 60 roku życia) skorzystać kobiety urodzone do 31 grudnia 1953 r. i mężczyźni urodzeni do 31 grudnia 1948 r. (do
ukończenia 65 roku życia).
Prokurator Generalny zaznaczył, że różne potraktowanie kobiet i mężczyzn urodzonych w tym samym roku w latach 1949-1953 w
zakresie prawa do wcześniejszej emerytury ma miejsce na gruncie art. 46 w związku z art. 29 ustawy FUS. Skutkiem tego zróżnicowania,
po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2012 r., wiek emerytalny mężczyzn urodzonych w roku 1953, który ma wynosić 67 lat,
będzie o 12 lat dłuższy niż wiek emerytalny kobiet urodzonych w tym samym roku, które nabyły prawo do emerytury w wieku lat
55. Zdaniem Prokuratora Generalnego stwierdzenie to nie może jednak stanowić argumentu uzasadniającego niekonstytucyjność
rozwiązań przyjętych w ustawie nowelizującej z 2012 r. Skoro bowiem na podstawie dotychczasowych przepisów (tj. art. 46 ustawy
FUS) mężczyznom urodzonym w latach 1949-1953 nie przysługiwało prawo do wcześniejszej emerytury, zaś art. 46 w związku z art.
29 ustawy FUS jest przepisem wygaszającym prawo do nabycia emerytury w obniżonym wieku (w omawianym przypadku z prawa tego
mogą skorzystać kobiety urodzone najpóźniej w 1953 r.), to nie można pod adresem ustawodawcy formułować zarzutu naruszenia
zasady równości przez to, że wprowadzając – na przyszłość – nowe rozwiązania dotyczące wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn,
zagwarantował ochronę praw nabytych w 2008 r. do wcześniejszej emerytury przez kobiety urodzone w 1953 r.
Prokurator Generalny wskazał, że podniesienie wieku emerytalnego, zarówno kobiet, jak i mężczyzn, następować będzie według
tej samej reguły. Różny dla kobiet i mężczyzn jest natomiast „punkt wyjścia” przyjętej metody obliczeń wieku emerytalnego
kobiet i mężczyzn. Jest to bowiem aktualny wiek, uprawniający do emerytury (60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn), od którego
następować będzie to podwyższenie. Odniesienia się przez ustawodawcę do aktualnie obowiązujących przepisów nie można – w opinii
Prokuratora Generalnego – uznać za przypadkowe i arbitralne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, że celem ustawy nowelizującej
z 2012 r. jest stopniowe, rozłożone w czasie na prawie 28 lat, zapewnienie stosowania, choć w coraz mniejszym zakresie, dotychczasowego
mechanizmu wyrównującego prawa kobiet, który to mechanizm – w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – jest konstytucyjnie
dopuszczalny i nie może być oceniany jako przejaw dyskryminacji mężczyzn.
Prokurator Generalny zauważył, że na skutek wprowadzonego mechanizmu wiek emerytalny urodzonych w różnych latach będzie zróżnicowany
(zarówno w grupie kobiet, jak i mężczyzn), gdyż będzie on niższy dla osób starszych i coraz wyższy – dla młodszych roczników.
A zatem kryterium różnicującym ubezpieczonych, w tym aspekcie, w zakresie wieku emerytalnego jest data urodzenia. Zdaniem
Prokuratora Generalnego kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem ustawy nowelizującej z 2012 r. Takie kryterium
jest również uzasadnione wartościami konstytucyjnymi, zwłaszcza chodzi o zasadę ochrony bezpieczeństwa prawnego i zasadę sprawiedliwości
społecznej, gdyż umożliwia się starszym osobom uzyskanie świadczenia we wcześniejszym terminie niż w przypadku jednorazowego
wprowadzenia wieku równego dla wszystkich ubezpieczonych, po upływie w miarę niedługiego okresu od osiągnięcia aktualnie obowiązującego
wieku emerytalnego.
Prokurator Generalny za nietrafny uznał kolejny zarzut naruszenia zasady równości, przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej
z 2012 r., polegający na tym, że ustawodawca do 2017 r. zapewnił osobom objętym odrębnymi systemami zaopatrzenia emerytalnego
ochronę nabywanego prawa do emerytury i do stanu spoczynku oraz nie dokonał zmian w u.z.e.f., podczas gdy w stosunku do pracowników
znowelizowana ustawa FUS będzie miała zastosowanie od dnia wejścia w życie. Prokurator Generalny zaznaczył, że porównywane
sytuacje dotyczą odmiennych zagadnień: dla pracowników – podwyższenia podstawowego wieku emerytalnego, zaś dla rolników oraz
dla sędziów i prokuratorów – zachowania do końca 2017 r. uprawnienia do skorzystania ze świadczenia przysługującego w obniżonym
wieku. Ponadto porównywane regulacje, także dotyczące emerytur policyjnych, odnoszą się do podmiotów objętych różnymi systemami
emerytalnymi, których zróżnicowanie, na gruncie art. 67 ust. 1 Konstytucji, jest dopuszczalne.
Prokurator Generalny odniósł się następnie do zarzutu niezgodności art. 1 pkt 5 lit. b, art. 1 pkt 8 oraz art. 12 pkt 1 lit.
c i d ustawy nowelizującej z 2012 r. z art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP.
Prokurator Generalny zauważył, że planowane wydłużenie wieku emerytalnego obywateli było poprzedzone bardzo szczegółowymi
analizami i prognozami, i to w różnych aspektach, dotyczącymi długości życia Polaków, długości ich życia w zdrowiu, prognozami
demograficznymi, analizą wieku emerytalnego obowiązującego w krajach Unii Europejskiej, jak i wpływu podwyższenia wieku emerytalnego
na sytuację makroekonomiczną Polski, na wysokość świadczeń oraz wzrostu PKB. Z obszernego uzasadnienia projektu ustawy wynika,
że analizowane były między innymi dane statystyczne dotyczące przeciętnego dalszego trwania życia mężczyzn i kobiet w wieku
60 lat w Polsce w latach 1950-2010, jak i dane dotyczące życia w zdrowiu po ukończeniu 65 lat życia. Prokurator Generalny
stwierdził, że wobec braku odpowiednich instrumentów prawnych, trudno jest ocenić, czy i w jakim stopniu przeprowadzone analizy
oraz opinie eksperckie są trafne, a w konsekwencji – czy trafne są założenia, jakie stanowiły podstawę rozstrzygnięć ustawodawcy
dotyczących wydłużenia wieku emerytalnego, a także czy analizowane przez projektodawców kryteria demograficzne, ekonomiczne
i społeczne uzasadniają podniesienie wieku emerytalnego Polaków powyżej 65 roku życia. Niemniej jednak – zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – ocena celowości i trafności rozstrzygnięć ustawodawcy, także dotyczących zabezpieczenia
społecznego, wykracza poza zakres kompetencji sądu konstytucyjnego. Obowiązek wyboru optymalnego w danej sytuacji rozwiązania
spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystywania kompetencji prawotwórczych. Do
Trybunału należy wyłącznie kontrola kwestionowanych aktów normatywnych co do ich zgodności z aktami normatywnymi o wyższej
mocy prawnej, przy czym punktem wyjścia tej kontroli jest zawsze domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją. Dlatego – zdaniem
Prokuratora Generalnego – art. 1 pkt 5 lit. b, art. 1 pkt 8 i art. 12 pkt 1 lit. c i d ustawy nowelizującej z 2012 r. nie
można zarzucić niezgodności z art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP.
Prokurator Generalny odniósł się następnie do zarzutu naruszenia przez kwestionowane przepisy art. 2 Konstytucji w części
dotyczącej ochrony praw nabytych i ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie
prawa.
Prokurator Generalny nie przyjął założenia wnioskodawców, że wszystkie osoby, które rozpoczęły pracę zawodową pod rządami
dotychczasowych przepisów ustawy FUS, mogły oczekiwać, że przez cały okres ich aktywności zawodowej nie nastąpi zmiana zasad
nabywania uprawnień emerytalnych oraz że z zasady ochrony praw nabytych wynika, że wszystkie osoby, które przed 1 stycznia
2013 r. rozpoczęły aktywność zawodową, nabywały prawo do emerytury na podstawie przepisów dotychczasowych.
Prokurator Generalny przypomniał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada zaufania do państwa
i stanowionego przez nie prawa, stanowiąca element zasady demokratycznego państwa prawnego, nie oznacza niezmienności prawa.
Także sama zmiana warunków nabywania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych nie może być postrzegana jako naruszenie tej
zasady konstytucyjnej. Gdyby bowiem przyjąć odmienne założenie, to prowadziłoby ono do absurdalnej tezy o niemożliwości dokonywania
jakichkolwiek reform systemu ubezpieczeń społecznych, nawet korzystnych dla osób zainteresowanych.
Według Prokuratora Generalnego ustawodawca pozostawił osobom, które nie nabyły prawa do emerytury, okres na dostosowanie się
do nowej sytuacji. Ustawa nowelizująca z 2012 r. opublikowana została w Dzienniku Ustaw z 6 czerwca 2012 r., wejdzie w życie
z dniem 1 stycznia 2013 r. Ponadto ze względu na przyjętą metodę kroczącego podwyższania wieku emerytalnego kolejnych roczników
ubezpieczonych, okres na dostosowanie się do nowych rozwiązań będzie coraz dłuższy i dla kobiet urodzonych w 1973 r. wyniesie
aż 28 lat. Nowe rozwiązania, podwyższające wiek emerytalny, nie dotyczą osób, które nabyły już prawo do emerytury, także do
emerytury wcześniejszej.
Prokurator Generalny stwierdził, że w odniesieniu do osób, które pod rządami dotychczasowych przepisów nie spełniły zasadniczego
warunku, jakim jest osiągnięcie wieku emerytalnego, nie można mówić o powstaniu maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw; skoro
nie spełniły materialnych przesłanek nabycia prawa do emerytury, nie można mówić o ich prawach podmiotowych ani o ekspektatywach
maksymalnie ukształtowanych
Prokurator Generalny wskazał, że bardziej skomplikowany jest problem zastosowania nowych rozwiązań do osób, które urodziły
się w roku 1953 – kobiety i w roku 1948 – mężczyźni, zwłaszcza że będą one miały zastosowanie już do tych kobiet, które urodziły
się 1 stycznia 1953 r. i do mężczyzn urodzonych 1 stycznia 1948 r., zatem osób, które 1 stycznia 2013 r., tj. w dniu wejścia
w życie ustawy nowelizującej z 2012 r., na podstawie przepisów dotychczasowych osiągnęłyby wiek emerytalny, a tym samym nabyłyby
prawo do emerytury.
Prokurator Generalny przypomniał w tym miejscu, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmowano, że co najmniej pięcioletni
okres na przystosowanie się do nowej regulacji jest okresem wystarczającym i nie narusza bezpieczeństwa prawnego jednostki
w takim stopniu, aby można było stwierdzić naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego. Kobietom urodzonym w 1953 r.
i mężczyznom urodzonym w 1948 r. ustawodawca pozostawił zaś na dostosowanie się do nowych rozwiązań okres ponad sześciu miesięcy
(dla urodzonych w pierwszym kwartale, odpowiednio, 1953 r. i 1948 r.) oraz okres prawie półtora roku dla osób urodzonych w
czwartym kwartale, odpowiednio, 1953 r. i 1948 r. W opinii Prokuratora Generalnego, zastosowanie nowych rozwiązań w stosunku
do tej grupy ubezpieczonych, która już na początku 2012 r., tj. przed uchwaleniem ustawy nowelizującej z 2012 r., mogła oczekiwać,
że w roku następnym, po osiągnięciu wieku emerytalnego, uzyska emeryturę i będzie mogła zakończyć aktywność zawodową, nie
jest jednak nadmierną ingerencją, prowadzącą do naruszenia zasady bezpieczeństwa prawnego. Dla tej grupy ubezpieczonych wydłużenie
wieku emerytalnego nastąpi bowiem na stosunkowo krótki okres, wynoszący od miesiąca (dla urodzonych w pierwszym kwartale 1948
r. – mężczyzn i w pierwszym kwartale 1953 r. – kobiet) do czterech miesięcy (dla osób urodzonych w czwartym kwartale, odpowiednio,
1948 r. i 1953 r.). Ponadto ubezpieczeni urodzeni w omawianych latach, w okresie od publikacji ustawy nowelizującej z 2012
r. do końca 2013 r. (zależnie od dnia urodzenia): mężczyźni, jeśli spełniają warunki posiadania określonych ustawą okresów
składkowych i nieskładkowych, oraz kobiety, które do końca 2008 r. spełniły warunek posiadania określonych ustawą okresów
ubezpieczeniowych, mogli i mogą nadal do dnia poprzedzającego dzień ukończenia 60 roku życia (kobiety) lub 65 roku życia (mężczyźni)
skorzystać z prawa do wcześniejszej emerytury, przysługującej w obniżonym wieku. Ustawa nie ingeruje bowiem w prawa nabyte
do wcześniejszej emerytury.
Prokurator Generalny przeanalizował następnie zarzut niezgodności art. 1 pkt 5 i 8 ustawy nowelizującej z 2012 r. z art. 2
Konstytucji w odniesieniu do osób, które wykonują pracę w szczególnych warunkach, co skutkuje tym, iż wiek emerytalny osób
zatrudnionych w takich warunkach po dniu 1 stycznia 1999 r., w porównaniu z wiekiem emerytalnym osób zatrudnionych przed wskazanym
dniem, zostanie wydłużony: kobiet – o 17 lat i mężczyzn – o 12 lat.
Prokurator Generalny, rozpatrując ten zarzut, zauważył przede wszystkim, że podnoszony przez wnioskodawców problem wynika
z ustawowego ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do emerytury pomostowej do tych osób, które w szczególnych warunkach
były zatrudnione przed 1 stycznia 1999 r. (art. 4 pkt 5 u.e.p.). Problem konstytucyjności takiego rozwiązania, polegającego
na przyznaniu uprawnienia do świadczenia z zabezpieczenia społecznego w obniżonym wieku tylko tym pracownikom zatrudnionym
w szczególnych warunkach, którzy w warunkach takich byli zatrudnieni przed 1 stycznia 1999 r., był zaś przedmiotem oceny Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 17/09.
Prokurator Generalny stwierdził, że powyższe rozważania uzasadniają także zgodność art. 3 pkt 3 lit. a i b ustawy nowelizującej
z 2012 r., nadającego nowe brzmienie art. 19 ust. 1 u.s.r. oraz dodającego w art. 19 u.s.r. ustępy 1a i 1b, oraz art. 4 ustawy
nowelizującej z 2012 r. z art. 32, art. 33 i z art. 2 Konstytucji.
Rozpatrując zarzuty wobec art. 3 pkt 3 lit. a i b ustawy nowelizującej z 2012 r., Prokurator Generalny uznał, że przepis ten
nie jest niezgodny z art. 23 Konstytucji. Analizując treść wskazanego przepisu Konstytucji, Prokurator Generalny uznał, że
brak jest relacji treściowej między nim a poddanym kontroli przepisem ustawy nowelizującej z 2012 r.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, przedstawiona przez niego argumentacja, uzasadniająca stanowisko co do konstytucyjności art.
1 pkt 5 i 8 ustawy nowelizującej z 2012 r., przemawia za zgodnością z art. 2 i art. 32 Konstytucji również: art. 7 pkt 1 lit.
a i b, art. 9, art. 2 pkt 1 i 2 lit. a i b ustawy nowelizującej z 2012 r.; a argumenty odnoszące się do regulacji wygaszających
prawo do emerytury w obniżonym wieku uzasadniają również pogląd o konstytucyjności rozwiązań, jakie z dniem 1 stycznia 2013
r. zostaną wprowadzone do p.u.s.p, a które będą miały zastosowanie również do prokuratorów, oraz do ustawy o SN, wygaszających
prawo do stanu spoczynku w obniżonym wieku.
Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące sytuacji sędziów, Prokurator Generalny dodatkowo zauważył, że 1 stycznia 2013 r., od kiedy
biegnie pięcioletni termin wygaszania uprawnienia do przejścia w stan spoczynku w obniżonym wieku, nie jest datą przypadkową
i arbitralnie wyznaczoną przez ustawodawcę. Jest to data rozpoczęcia procesu podwyższania i zrównywania wieku, osiągnięcie
którego jest warunkiem uprawniającym do uzyskania świadczeń po zakończeniu aktywności zawodowej.
Na marginesie rozważań, dotyczących znowelizowanych przepisów p.u.s.p., Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w sytuacji,
gdy po 31 grudnia 2017 r. nastąpi wygaszenie uprawnienia przewidzianego w art. 69 § 2 p.u.s.p., kobiety – sędziowie urodzone
po dniu 31 grudnia 1962 r. nie będą objęte tzw. uprzywilejowaniem wyrównawczym, na takich samych zasadach, jak kobiety zatrudnione
w innych zawodach. Można byłoby zatem rozważać, czy prawidłowym rozwiązaniem było przyjęcie w znowelizowanym art. 69 § 1a
p.u.s.p. odwołania do art. 24 ust. 1a pkt 61-84 ustawy FUS, czy też przepis ten wskazywać powinien wcześniejsze punkty art.
24 ust. 1a ustawy FUS. Problem ten nie został jednakże podniesiony przez wnioskodawców.
Prokurator Generalny podzielił natomiast zarzuty niekonstytucyjności wobec art. 62a ust. 4 ustawy o prokuraturze (art. 2 pkt
2 lit. b ustawy nowelizującej z 2012 r.) w zakresie, w jakim przepis ten, odsyłając do art. 69 § 1a p.u.s.p., ustala dla osób
urodzonych po dniu 31 grudnia 1952 r. wiek, w jakim prokurator prokuratury wojskowej, będący oficerem, przechodzi w stan spoczynku.
Zauważył, że w świetle obowiązującego stanu prawnego, w 2013 r. prawo do przejścia w stan spoczynku nabyliby oficerowie –
prokuratorzy wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury urodzeni w 1953 r. Porównanie dotychczasowych i nowych regulacji
wskazuje, że wiek, w jakim prokurator wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, będący oficerem, urodzony w 1953 r.
przechodzi w stan spoczynku, podwyższa się: dla kobiet o 5 lat (art. 24 ust. 1a pkt 61 ustawy FUS), dla mężczyzn zaś – o co
najmniej 6 lat i 9 miesięcy (art. 24 ust. 1b pkt 17 ustawy FUS). O ile przyjęte w ustawie nowelizującej z 2012 r. stopniowe
wydłużanie o miesiąc okresu aktywności zawodowej można ocenić jako ingerujące w niewielkim stopniu w plany życiowe obywateli,
o tyle wydłużenie wieku omawianej grupy prokuratorów, z dniem wejścia w życie ustawy, o tak długi okres (o ponad 6 lat) ocenić
należy jako ingerujące w bezpieczeństwo prawne jednostki. Prokurator Generalny dodał, że regulacja ta budzi również wątpliwości
interpretacyjne, a – tym samym – wątpliwości co do zgodności z zasadą poprawnej legislacji.
W następnej części swego pisma Prokurator Generalny ustosunkował się do zarzutów odnoszących się do instytucji emerytury częściowej
(art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej 2012 r., dodający art. 26b ustawy FUS), doprecyzowując, że dotyczą one w istocie zróżnicowania
na podstawie kryterium płci warunków nabycia prawa do emerytury częściowej oraz ustalenia jej wysokości.
Prokurator Generalny przychylił się do stanowiska wnioskodawców, że zakwestionowany przepis różnicuje kobiety i mężczyzn,
traktując kobiety w sposób korzystniejszy. Skoro założeniem ustawy nowelizującej z 2012 r. była konstatacja, że przyczyny,
które uzasadniają zróżnicowanie warunków nabywania uprawnień do emerytury przez kobiety i mężczyzn, przestają być aktualne,
a tym samym, że sytuacja pracownicza kobiet i mężczyzn jest taka sama, czy też staje się taka sama, to nie można tym samym
uznać, że przyczyny uzasadniające obecne zróżnicowanie podstawowego wieku emerytalnego kobiet (60 lat) i mężczyzn (65 lat)
mogłyby stanowić uzasadnienie zróżnicowania, według kryterium płci, warunków nabycia prawa do nowego świadczenia z ubezpieczenia
społecznego, jakim jest emerytura częściowa. Zróżnicowanie to jest także niesprawiedliwe.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalania wysokości emerytury częściowej, Prokurator Generalny przede wszystkim zaznaczył,
że zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji, ustawodawcy przysługuje swoboda regulacyjna praw socjalnych, przysługujących obywatelom
po osiągnięciu wieku emerytalnego. Emerytura częściowa jest nowym świadczeniem, jakie będzie przysługiwało z systemu ubezpieczeń
społecznych ubezpieczonym, legitymującym się długim stażem ubezpieczeniowym, po osiągnięciu niższego wieku niż podstawowy
wiek emerytalny. Już sama jego nazwa wskazuje, że jego wysokość będzie ustalana jako część świadczenia, przysługującego w
związku z osiągnięciem wieku emerytalnego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, samo ograniczenie wysokości nowego świadczenia z ubezpieczenia społecznego do kwoty odpowiadającej
wysokości 50% emerytury, obliczonej według reguły przyjętej w art. 26 ustawy FUS, nie może przesądzać o niekonstytucyjności
omawianej instytucji.
Jeśli chodzi o zarzuty wobec art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z 2012 r., nadającego nowe brzmienie art. 183 ust. 5 ustawy
FUS, Prokurator Generalny zauważył, że ostatni powołany przepis jest przepisem przejściowym i dotyczy reguły obliczania wysokości
emerytury pierwszych roczników świadczeniobiorców objętych nowym systemem emerytalnym, tj. osób, które osiągną wiek uprawniający
do emerytury w latach 2009-2014, nie miały prawa do świadczenia na podstawie art. 46 lub art. 50 i nie przystąpiły do OFE.
Przepis ten nie dotyczy metody obliczania emerytury z tzw. nowego systemu, tj. jako ilorazu wielkości zgromadzonego kapitału
i wieku wynikającego z tabel, o których mowa w art. 26 ust. 4 ustawy FUS, nieuwzględniającej kwoty bazowej. Sposób obliczania
emerytury ubezpieczonych urodzonych po dniu 31 grudnia 1948 r. określa art. 26 ustawy FUS.
Prokurator stwierdził zatem, że zarzuty zostały skierowane pod adresem niewłaściwego przepisu.
Prokurator Generalny odniósł się następnie do zarzutów niezgodności art. 1 pkt 5, 8 i 19 oraz art. 2, art. 3 pkt 3 i 4 ustawy
nowelizującej z 2012 r. z art. 20 Konstytucji.
Stwierdził, że władze publiczne, w tym władza wykonawcza i ustawodawcza, w procesie stanowienia prawa nie podlegają regułom
wyrażonym w art. 20 Konstytucji. Trybu uchwalania ustawy i konsultowania projektu dotyczą inne normy konstytucyjne, w tym
art. 7 ustawy zasadniczej. Konstytucja nie nakłada na ustawodawcę obowiązku przeprowadzania referendum w każdej sprawie (art.
125 Konstytucji). Art. 20 Konstytucji, w aspekcie sformułowanych zarzutów, nie może zatem stanowić adekwatnego wzorca kontroli
wskazanych wyżej przepisów ustawy nowelizującej z 2012 r.
Podobnie – Prokurator Generalny stwierdził nieadekwatność wzorca wynikającego z art. 18 Konstytucji. Zakwestionowane przepisy
dotyczą wieku emerytalnego ubezpieczonego jako przesłanki nabycia prawa do emerytury, zaś art. 183 ust. 5 ustawy FUS (art.
1 pkt 19 ustawy nowelizującej z 2012 r.) sposobu obliczania emerytury osób, które osiągną wiek emerytalny w latach 2013-2014.
Przepisy te odnoszą się do wszystkich ubezpieczonych z określonej grupy wiekowej, i to bez względu na to, czy ubezpieczeni
ci są osobami samotnymi, czy też nie.
Jeśli chodzi o ocenę zgodności art. 1 pkt 5, 8 i 19 ustawy nowelizującej z 2012 r. z art. 23 Konstytucji, Prokurator Generalny
stwierdził, że na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, postępowanie powinno podlegać umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność
orzekania wynikającą z braku uzasadnienia zarzutów. Takie same okoliczności zachodzą – zdaniem tego uczestnika postępowania
– co do postawionego we wniosku grupy posłów zarzutu niezgodności wszystkich zaskarżonych przepisów (poza art. 1 pkt 19 ustawy
nowelizującej z 2012 r.) z art. 67 Konstytucji przez przekształcenie systemu zdefiniowanego świadczenia w system zdefiniowanej
składki oraz „wycofanie z sytemu emerytalnego w roku 2014 kwoty bazowej” oraz art. 19a u.s.r.
Co do postawionego we wniosku grupy posłów zarzutu niezgodności art. 24 ust. 1, ust. 1a i 1b, art. 27 oraz art. 183 ust. 5
ustawy FUS, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r., z art. 9 i art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał,
że z uzasadnienia wniosku wynika, że niektóre zarzuty naruszenia norm międzynarodowych zostały sformułowane w tożsamy sposób
z zarzutami naruszenia poszczególnych norm konstytucyjnych, tj. art. 2, art. 18, art. 32 i art. 33 Konstytucji. W tej sytuacji
ocena, iż zakwestionowane przepisy są zgodne z art. 2, art. 32 i art. 33 Konstytucji i nie są niezgodne z art. 18 Konstytucji,
czyni ocenę ich zgodności z normami międzynarodowymi zbędną.
Z kolei jeśli chodzi o art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, to – w opinii Prokuratora Generalnego
– wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób zaskarżone przepisy dotyczące podwyższenia wieku emerytalnego ingerują w wyrażone
we wskazanej normie prawo każdego „do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji”.
Wnioskodawca nie wyjaśnił również, na czym polega niezgodność zakwestionowanych przepisów z art. 12 Europejskiej karty społecznej,
i z którą z norm zawartych w tym przepisie sprzeczne są zaskarżone rozwiązania ustawy FUS. Brak jest również argumentacji
dotyczącej sposobu naruszenia przez zakwestionowane przepisy art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP oraz art. 26 europejskiego
kodeksu zabezpieczenia społecznego. Z przedstawionych względów, postępowanie w zakresie kontroli zgodności art. 1 pkt 5, 8
i 19 ustawy nowelizującej z 2012 r. z art. 9 Konstytucji, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, także powinno zostać
umorzone z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
5. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 21 listopada 2013 r., zajął stanowisko, że:
1) art. 24 ust. 1, 1a, 1b, art. 26b, art. 27 ustawy FUS, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r., są zgodne z wynikającymi
z art. 2 Konstytucji zasadami ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych i ekspektatyw
maksymalnie ukształtowanych, prawidłowej legislacji, sprawiedliwości społecznej, art. 32, art. 33 Konstytucji oraz nie są
niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony interesów w toku,
2) art. 24 ust. 1, 1a, 1b, art. 27, art. 183 ustawy FUS nie są niezgodne z art. 20 Konstytucji,
3) art. 24 ust. 1, 1a ustawy FUS jest zgodny z art. 18 Konstytucji,
4) art. 183 ust. 5 ustawy FUS jest zgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji,
5) art. 3 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 10a ust. 1, art. 13 ust. 3a, art. 25 ust. 1-1c, art. 27a, art. 28, art. 29 ust. 1, art.
32 ust. 1, art. 39, art. 62 ust. 1 pkt 4, art. 87 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1b, art. 103 ust. 2, art. 116 ust. 1a, art. 127 ust.
1a, art. 129 ust. 3, art. 183 ust. 5, art. 184 ust. 2 ustawy FUS są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej
legislacji,
6) art. 24 ust. 1a pkt 62-85 i ust. 1b, art. 27 ust. 3 pkt 2-5 ustawy FUS oraz art. 7 ust. 3, 3a ustawy z dnia 21 listopada
2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507, ze zm.; dalej: u.e.k.), w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą
z 2012 r., w zakresie, w jakim przewidują podwyższenie wieku uprawniającego do emerytury z FUS oraz emerytury dożywotniej
kobiet i mężczyzn powyżej 65 roku życia, są zgodne z art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP,
7) art. 62a ust. 4 i 4a ustawy o prokuraturze, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r., jest zgodny z wynikającymi
z art. 2 Konstytucji zasadami ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych i ekspektatyw
maksymalnie ukształtowanych oraz nie jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony interesów w toku oraz
art. 20 Konstytucji,
8) art. 19 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i 1b u.s.r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r., jest zgodny z wynikającymi
z art. 2 Konstytucji zasadami ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych i ekspektatyw
maksymalnie ukształtowanych, art. 23 Konstytucji oraz nie jest niegodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony interesów
w toku oraz art. 20 Konstytucji;
9) art. 69 § 1, 1a, 2a p.u.s.p., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r., jest zgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji
zasadami ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych i ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych,
art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony interesów w toku;
10) art. 30 § 2 pkt 1, § 3, § 4 ustawy o SN, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r., jest zgodny z wynikającymi
z art. 2 Konstytucji zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych i ekspektatyw
maksymalnie ukształtowanych, art. 32 Konstytucji, oraz nie jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony
interesów w toku.
W pozostałym zakresie Sejm wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
Zajmując stanowisko w sprawie, Sejm przede wszystkim wyjaśnił, że wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawy
nowelizującej z 2012 r., zarzuty wnioskodawców należy odpowiednio odnieść do przepisów ustaw znowelizowanych w brzmieniu nadanym
im przez ustawę nowelizującą z 2012 r.; przedmiotem kontroli konstytucyjności powinny być zatem znowelizowane przepisy poszczególnych
ustaw.
Przed ustosunkowaniem się do zarzutów sformułowanych we wnioskach, Sejm wskazał te z nich, wobec których wnioskodawcy nie
spełnili formalnoprawnych warunków wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o TK. Zdaniem Sejmu, z tego powodu postępowanie
powinno być umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku w zakresie dotyczącym: zarzutu niezgodności art. 1 ustawy
nowelizującej z 2012 r. w części, w jakiej deroguje art. 87 ust. 6 ustawy FUS, z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej
legislacji, wszystkich zarzutów dotyczących art. 1 ustawy FUS, art. 24 pkt 11 oraz art. 62a ust. 3 ustawy o prokuraturze,
art. 10 ust. 5 u.z.e.f. oraz art. 19a u.s.r., zarzutu niezgodności art. 183 ust. 5 ustawy FUS z art. 18, art. 23, art. 32
i art. 33 Konstytucji, sformułowanego we wniosku grupy posłów zarzutu niezgodności poszczególnych kwestionowanych przepisów
z art. 9 Konstytucji oraz zarzutów niezgodności art. 19 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, 1b u.s.r. i art. 62a ust. 4 i 4a ustawy o prokuraturze
z art. 32 Konstytucji oraz art. 24 ust. 1b i art. 27 ustawy FUS z art. 18 Konstytucji.
Sejm odniósł się następnie do sformułowanego we wniosku grupy posłów zarzutu niezgodności wszystkich kwestionowanych przez
tego wnioskodawcę przepisów z art. 20 Konstytucji. Przeprowadziwszy analizę treści art. 20 Konstytucji, przede wszystkim odwoławszy
się do Komentarza do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sejm uznał, że przepis ten nie dotyczy trybu uchwalenia ustaw („kwestia niezgodności z art. 20 Konstytucji nie może stanowić
zarzutu naruszenia drogi ustawodawczej”) i w związku tym nie stanowi – wbrew założeniu wnioskodawcy – adekwatnego wzorca kontroli
w niniejszej sprawie.
Sejm dodał przy tym, że z żadnego przepisu Konstytucji nie wynika nakaz przeprowadzenia wysłuchania publicznego, a warunki
przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego określa art. 125 Konstytucji. Odnosząc się natomiast do wyrażonego przez wnioskodawcę
oczekiwania, iż dla swojej skuteczności proponowane przez parlament zmiany musiałyby zostać zaakceptowane przez adresatów
przepisów, Sejm wskazał, że przyjmowane przez wnioskodawcę założenie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami stanowienia
prawa. Na gruncie obowiązujących unormowań konstytucyjnych, w tym zwłaszcza wyrażonej w art. 4 ust. 2 ustawy zasadniczej zasady
demokracji przedstawicielskiej, to do parlamentu należy podejmowanie decyzji legislacyjnych (art. 95 Konstytucji).
Oceniając zgodność poszczególnych kwestionowanych przepisów ze wskazanymi we wnioskach wzorcami kontroli, Sejm – po pierwsze
– nie zgodził się z zarzutem niezgodności art. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej
legislacji. Zdaniem Sejmu, dokonanie dwudziestu zmian w ustawie FUS polegających na podwyższeniu i zrównaniu wieku emerytalnego,
wprowadzeniu emerytury częściowej i dostosowaniu pozostałych przepisów do tych modyfikacji nie naruszyło standardu konstytucyjnego;
zakres tych zmian nie wypełnia hipotezy § 84 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.
w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Sejm stwierdził, że rozmiar modyfikacji systemu emerytalnego
nie powoduje naruszenia konstrukcji albo spójności ustawy FUS, a tekst tej ustawy po nowelizacji jest wystarczająco komunikatywny,
uwzględniając stopień skomplikowania regulowanej dziedziny prawa. Sejm zauważył, że nie ma w nim odesłań zewnętrznych do gałęzi
prawa, których standard konstytucyjny określoności przepisów byłby odmienny (np. prawa karnego czy daninowego). Wszystkie
wskazane przez wnioskodawcę odesłania kierują adresatów prawa do przepisów ustaw z zakresu prawa pracy i ubezpieczenia społecznego.
Po drugie, Sejm odniósł się do zarzutów niezgodności art. 24 ust. 1, 1a, 1b, art. 26b, art. 27 ustawy FUS, art. 19 ust. 1
pkt 1, ust. 1a, 1b u.s.r., art. 62a ust. 4 i 4a ustawy o prokuraturze, art. 69 § 1, 1a, 2a u.s.p., art. 30 § 2 pkt 1 oraz
§ 3 i 4 ustawy o SN, z zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych i ekspektatyw maksymalnie
ukształtowanych oraz ochrony interesów w toku, a także z zasadą sprawiedliwości społecznej, stwierdzając, iż przepisy te są
zgodne z art. 2 Konstytucji we wskazanym zakresie.
Sejm zaznaczył, że jeśli chodzi o podwyższenie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, nie określa go żaden przepis ustawy zasadniczej.
Z redakcji art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika, że ustalenie tego wieku należy do ustawodawcy, przy czym wyznaczając zasady
i formę prawa do zabezpieczenia społecznego, musi on określić wiek emerytalny tak, by nie naruszyć istoty prawa do emerytury.
Ustalenie wieku na zbyt wysokim poziomie mogłoby stanowić takie naruszenie, gdyby ubezpieczeni, ze względu na długość życia,
co do zasady, nie mogli go osiągnąć. Zdaniem Sejmu, tak ustalone prawo do emerytury stanowiłoby swoistą fikcję prawną, co
równoznaczne byłoby z naruszeniem zasady lojalności wynikającej z art. 2 Konstytucji.
Sejm stwierdził, że określenie podstawowego wieku emerytalnego na poziomie 67 lat dla kobiet i mężczyzn nie narusza standardu
konstytucyjnego. Dane statystyczne dotyczące długości życia Polaków wskazują, że prawo do emerytury, które uzyskiwano by po
osiągnięciu 67 roku życia, nie byłoby prawem pustym. Sejm zaznaczył, że wiek emerytalny wyznaczono na tym poziomie, dążąc
do zapewnienia finansowej efektywności systemu emerytalnego oraz realizując dyrektywę nakazującą zapewnienie minimalnego poziomu
świadczenia. Dodał, że jeśli utrzymają się negatywne tendencje demograficzne, brak ingerencji ustawodawcy polegającej na podniesieniu
wieku emerytalnego, mógłby zagrozić wypłacalności całego systemu. Art. 67 ust. 1 Konstytucji nakłada na parlament, ze względu
na interes samych ubezpieczonych, obowiązek przeciwdziałania takim zagrożeniom.
Omówiwszy wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. K 5/99 oraz K 17/09, Sejm stwierdził, że oceniana w niniejszym
postępowaniu modyfikacja pułapu wieku emerytalnego w powszechnym systemie emerytalnym ma charakter mniej rygorystyczny niż
rozwiązania normatywne oceniane przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanych wyrokach.
Zdaniem Sejmu, nie można uznać, że doszło do naruszenia zasady lojalności, gdyż podwyższenie wieku emerytalnego od dnia wejścia
w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. następuje w sposób łagodny (ewolucyjny), zmiana na niekorzyść kobiet ubezpieczonych
polegająca na podwyższeniu wieku emerytalnego o więcej niż 2 lata następuje dopiero po sześciu latach od wejścia w życie ustawy,
a okres vacatio legis został znacząco wydłużony w stosunku do standardowego.
Sejm odniósł się następnie do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, stwierdzając – na podstawie dotychczasowego dorobku
orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego regulacji z dziedziny ubezpieczeń społecznych – że kwestionowane przepisy
nie naruszą tej zasady. Osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniały kryterium wieku (osiągnęły wiek emerytalny na
podstawie dotychczasowych regulacji), nabyły prawo do emerytury. Natomiast nie stanowi prawa nabytego ani ekspektatywy maksymalnie
ukształtowanej oczekiwanie prawne uzyskania prawa do emerytury po osiągnięciu wieku emerytalnego wyznaczonego na podstawie
dotychczasowych regulacji. Ponadto, w dniu ogłoszenia ustawy, od spełnienia wszystkich istotnych warunków nabycia prawa do
świadczenia, w tym przede wszystkim kryterium wieku, dzielił ubezpieczonych okres co najmniej 6 miesięcy. Pogorszenie sytuacji
prawnej jednostki następuje wraz z wydłużeniem się okresu pomiędzy opublikowaniem ustawy nowelizującej z 2012 r. a spełnieniem
warunku wieku na podstawie dotychczasowych przepisów. Sejm podkreślił, że osoby, które od uzyskania prawa do emerytury na
dawnych zasadach dzieliło od 6 do 9 miesięcy, uzyskują prawo do emerytury jedynie o miesiąc później.
Sejm zwrócił nadto uwagę, że ustawodawca wprowadził mechanizmy ochronne, które mają złagodzić dolegliwość podwyższenia wieku
emerytalnego. Po pierwsze, zgodnie z art. 18 ustawy nowelizującej z 2012 r., pracownicy, którzy w dniu wejścia w życie niniejszej
ustawy są objęci ochroną stosunku pracy wynikającą z art. 39 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998
r. Nr 21, poz. 94, ze zm.), lub osoby, które mogłyby być nią objęte, jeżeli w tym dniu pozostawałyby w stosunku pracy – są
objęci tą ochroną przez czas do osiągnięcia wieku emerytalnego określonego w art. 24 ust. 1a i 1b oraz art. 27 ust. 2 i 3
ustawy FUS. Po drugie, utrzymany został pułap wieku uprawniający do świadczeń o charakterze wygasającym, tj. do emerytur pomostowych
i świadczeń kompensacyjnych nauczycieli. Nie ulegają zmianie warunki nabywania prawa do świadczeń przedemerytalnych, a konsekwencją
podwyższenia podstawowego wieku emerytalnego jest wydłużenie czasu pobierania ww. świadczeń (art. 17 ustawy nowelizującej
z 2012 r.). Po trzecie, zgodnie z art. 20 ustawy nowelizującej z 2012 r., minister właściwy do spraw pracy przygotuje do 31
grudnia 2013 r. program dotyczący wspierania zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób powyżej 60 roku życia oraz równości
płci na rynku pracy. Sejm uznał, że do mechanizmów ochronnych należy zaliczyć także instytucję tzw. emerytur częściowych.
Podobnie Sejm stwierdził zgodność z omawianymi zasadami przepisów u.s.r. w zakresie, w jakim podwyższają wiek emerytalny rolników,
a także regulacji dotyczących wydłużenia okresów zatrudnienia w przypadku wykonywania prac, które są szkodliwe lub niebezpieczne
dla życia i zdrowia.
W opinii Sejmu, nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące art. 26b ust. 2 ustawy FUS, zarówno dotyczące całej tej instytucji,
jak i wysokości emerytury częściowej. Wprowadzenie emerytury częściowej ma umożliwić szybsze nabycie prawa do emerytury. Kosztem
skrócenia okresu zatrudnienia jest uzyskiwanie niższej wysokości świadczenia. Sejm podkreślił, że skorzystać z tego prawa
(mającego charakter fakultatywny) mogą jedynie osoby ubezpieczone w systemie zdefiniowanej składki – kobiety urodzone po 31
grudnia 1958 r. (przejdą na emeryturę w 2020 r.) oraz mężczyźni urodzeni po 31 grudnia 1948 r. (wynika to z odesłania w art.
26b ust. 2 ustawy FUS do zasad obliczania emerytury dla osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r., to jest do art. 26 ustawy FUS).
Wysokość świadczenia w tym systemie zależy od kwoty środków zgromadzonych w trakcie aktywności zawodowej. Zdaniem Sejmu, rozpoczęcie
ich wypłacania w pełnej (lub jej bliskiej) wysokości już po osiągnięciu 62 lat przez kobiety oraz 65 lat przez mężczyzn spowodowałoby
szybsze wyczerpanie zgromadzonych zasobów oraz konieczność ich uzupełnienia. W tej sytuacji to wspólnota narodowa (wszyscy
obywatele RP) za pomocą dotacji z budżetu państwa lub wspólnota ubezpieczonych płacąc podwyższone składki, musiałyby zasilić
fundusz ubezpieczeniowy. Z tych powodów kwota świadczenia częściowego została określona na stosunkowo niskim poziomie, z jednoczesnym
wykluczeniem możliwości jej podwyższenia do kwoty najniższej emerytury. Emerytura częściowa ma stanowić swoiste zabezpieczenie
zainteresowanych, którzy ze względu na wcześniejszą utratę sił albo realizując akcentowane przez wnioskodawców obowiązki rodzinne,
zdecydują się na ograniczenie pracy albo nawet jej zaprzestanie.
W tej części stanowiska Sejm – omówiwszy wcześniej obowiązujące regulacje – stwierdził, że poszczególne kwestionowane przepisy
dotyczące stanu spoczynku sędziów i prokuratorów są zgodne z art. 2 Konstytucji.
Sejm podkreślił, że jak wyraźnie wynika z brzmienia przepisu konstytucyjnego, to ustawodawca ustala granicę wieku przejścia
w stan spoczynku sędziów. Ustalając ją, musi brać pod uwagę nadany tej instytucji konstytucyjny charakter, jako przede wszystkim
przejaw gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Dopiero w drugiej kolejności może uwzględnić socjalny charakter (zabezpieczenia
społecznego) tego mechanizmu. A jeśli chodzi o stan spoczynku prokuratorów, swoboda regulacyjna prawodawcy jest większa, gdyż
nie znajduje on podstawy w ustawie zasadniczej.
Zdaniem Sejmu, konstytucyjność wyznaczenia wieku przejścia w stan spoczynku na poziomie 67 lat nie powinna być kwestionowana.
Wręcz odwrotnie, taki pułap pozwala na zachowanie w korpusie sędziowskim przez kolejne dwa lata, w stosunku do dawnej regulacji,
wysoko wyspecjalizowanej kadry, której członkowie wykazali się przez lata służby profesjonalizmem oraz odpowiednimi cechami
charakteru gwarantującymi niezawisłość. Argument socjalny nie jest przekonujący, gdyż jeśli sędzia nie będzie mógł sprawować
swojego urzędu na skutek choroby lub utraty sił, może przejść w stan spoczynku w każdym wieku (art. 70 § 1 p.u.s.p.; art.
31 § 1 ustawy o SN). Ponadto także wobec tej grupy adresatów aktualne są powody dokonania zmiany przedstawione w uzasadnieniu
projektu ustawy nowelizującej z 2012 r. Wydłużanie się czasu życia powoduje, że nie można uznać badanych przepisów za regulacje
kreujące puste normatywnie prawo.
Przechodząc do oceny regulacji przejściowych ustalających ścieżkę dojścia do poziomu wieku 67 lat sędziów i prokuratorów,
Sejm uznał za adekwatne argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku TK o sygn. akt K 5/99. Ustawodawca, kierując się wytycznymi
wskazanymi w tym wyroku, pozostawił możliwość skorzystania z prawa do przejścia w stan spoczynku kobiet w wieku 55 lat oraz
mężczyzn w wieku 60 lat do końca 2017 r. Po tym okresie przywilej ten wygasa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych oraz ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, Sejm stwierdził,
że jest ona zachowana, gdyż od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. sędziowie i prokuratorzy będą mogli skorzystać
jeszcze przez pięć lat z przywileju przejścia w stan spoczynku w obniżonym wieku.
Oddzielnie Sejm odniósł się do art. 62a ust. 4 i 4a ustawy o prokuraturze. Wskazał, że z informacji uzyskanych przez Sejm
w związku z przygotowywanym stanowiskiem w niniejszej sprawie z Ministerstwa Obrony Narodowej (pismo z 1 marca 2013 r. dotyczące
kobiet prokuratorów pełniących zawodową służbę wojskową) wynika, że służbę w Siłach Zbrojnych pełni 11 kobiet prokuratorów
żołnierzy zawodowych i wszystkie urodzone są po 1 stycznia 1967 r. A zatem ukończą one 60 lat dopiero w 2027 r., to jest 15
lat po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. Nie istnieje zatem grupa kobiet prokuratorów wojskowych urodzonych w
1953 r., dla której wiek emerytalny skokowo zostałby podwyższony o 5 lat. Natomiast słusznie Prokurator Generalny zwraca uwagę
na to, iż wiek przejścia w stan spoczynku, wraz z wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2012 r., został podwyższony dla
mężczyzn urodzonych po 31 grudnia 1952 r. co najmniej o 6 lat i 9 miesięcy. Zmiana ta nastąpiła gwałtownie i gdyby ustawodawca
nie przewidział instrumentów łagodzących pogorszenie sytuacji prawnej adresata normy można byłoby mieć wątpliwości co do jej
konstytucyjności. Jednakże – zdaniem Sejmu – takie rozwiązania ustawa przewiduje, utrzymując możliwość uzyskania emerytury
wojskowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich
rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.). Zdaniem Sejmu, utrzymanie możliwości nabycia prawa do emerytury wojskowej
łagodzi rygoryzm podwyższenia wieku emerytalnego w taki sposób, iż pozwala uznać zaskarżone przepisy za zgodne z przytoczonym
we wnioskach wzorcem kontroli.
W kolejnej części pisma Sejm rozpatrzył zarzuty niezgodności z art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP, wskazując przy tym, że
powinny być one powiązane jedynie z art. 24 ust. 1a pkt 62-85 i ust. 1b, art. 27 ust. 3 pkt 2-5 ustawy FUS oraz art. 7 ust.
3 i 3a u.e.k., gdyż tylko z tych przepisów wynika nakaz podwyższenia wieku emerytalnego ponad 65 lat.
Uznając, że kwestionowane przepisy nie naruszają wzorca konwencyjnego, Sejm powołał się na dane statystyczne wskazane w uzasadnieniu
projektu ustawy nowelizującej z 2012 r. i stwierdził, że uzasadniają one podwyższenie wieku emerytalnego powyżej 65 lat; zaznaczył,
że „Rządowy programu na rzecz aktywności społecznej osób starszych na lata 2012-2013”, cytowany przez jednego z wnioskodawców,
został sporządzony w celu przedstawienia działań, które mogą doprowadzić do poprawy jakości i poziomu życia osób starszych,
nie stanowił zaś analizy możliwości podwyższenia wieku emerytalnego w świetle przesłanek konwencji nr 102 MOP albo prognozy
zdolności do pracy osób, które ukończą 65 lat, począwszy od 1 stycznia 2013 r.
Sejm wymienił dodatkowo opublikowany w roku 2013 raport Global Age Watch Index 2013 (dalej: GAW). Stan zdrowia został zmierzony
na podstawie trzech współczynników: oczekiwanej długości życia po przekroczeniu 60 lat (life expectancy at 60); oczekiwanej długości życia w dobrym zdrowiu po przekroczeniu 60 lat (healthy life expectancy at 60), dobrego samopoczucia (poczucia, że życie ma sens; relative psychological/mental wellbeing). Generalny wskaźnik stanu zdrowia według GAW nie wypada zadowalająco (87 miejsce na świecie, 23,9% zakładajać, że 100% stanowi
maksymalne zadowolenie). Jednakże równocześnie czynnik oczekiwanej długości życia w dobrym zdrowiu, już w roku 2013 znacznie
przekracza powszechny wiek emerytalny wprowadzony zaskarżonymi przepisami. Według raportu GAW, indeks długości życia w dobrym
zdrowiu po osiągnięciu 60 roku życia wynosi bowiem dla Polski 16,2 roku. Zdaniem Sejmu, badania te potwierdzają przyjęte przez
ustawodawcę założenie, że okres zdolności do pracy będzie wzrastać wraz z długością życia, co z kolei zmusza prawodawcę do
dopasowania powszechnego wieku emerytalnego do tego stanu.
Następnie Sejm odniósł się do zarzutów naruszenia zasady równości wobec prawa oraz zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn.
Omówiwszy dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące wymienionych zasad, w szczególności w dziedzinie
zabezpieczenia społecznego, Sejm podkreślił, że wobec negatywnych trendów demograficznych, rezygnacja z podwyższenia wieku
emerytalnego kobiet do pułapu 67 lat i zrównania go z wiekiem emerytalnym mężczyzn mogłaby zachwiać funkcjonalnością systemu
emerytalnego. Za podniesieniem i zrównaniem wieku uprawniającego do przejścia na emeryturę przemawia interes finansów publicznych
oraz ściśle z nim związany interes gospodarczy państwa, a także interes wspólnoty ubezpieczonych (finansowe ustabilizowanie
i zrównoważenie systemu emerytalnego). Zdaniem Sejmu, argumentem, który uzasadnia decyzję ustawodawcy, jest również zwiększenie
wysokości świadczenia emerytalnego, a zatem ochrona interesu indywidualnego jednostki.
Ponadto Sejm przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 63/07 oraz postanowieniu sygnalizacyjnym o sygn. S
2/10 stwierdził, iż model, w którym wiek emerytalny kobiet i mężczyzn jest zróżnicowany, stanowi rozwiązanie tymczasowe, zaś
na ustawodawcy ciąży konstytucyjny obowiązek przeprowadzenia procesu zrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, z uwzględnieniem
kryteriów demograficznych, ekonomicznych i społecznych.
Sejm uznał, że zarzuty wnioskodawców są „przedwczesne”. Do 2040 r. wiek emerytalny kobiet i mężczyzn będzie zróżnicowany,
przy czym do 2020 r. kobiety nadal będą nabywały prawo do emerytury w podstawowym wieku niższym od mężczyzn o 5 lat. Dopiero
w okresie pomiędzy 2020 r. a 2040 r. różnica ta będzie się zmniejszać. Zatem – w opinii Sejmu – ocena, czy zaskarżona regulacja
narusza zasadę równości oraz nakaz równego traktowania kobiet i mężczyzn (czy przestały istnieć przesłanki usprawiedliwiające
odmienne traktowanie) będzie możliwa najwcześniej w 2040 r.
Jeśli chodzi o zarzut niezgodności przepisów przewidujących tzw. emeryturę częściową z art. 32 i art. 33 Konstytucji, Sejm
stwierdził, że pomiędzy podwyższeniem i zrównaniem wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn a emeryturą częściową występuje
ścisły związek; instytucja ta łagodzić ma rygoryzm reformy. Nie ma zatem sprzeczności pomiędzy przyjęciem jednolitego, podstawowego
wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn i zróżnicowaniem wieku nabycia prawa do emerytury częściowej, a istnienie obu instytucji
nie wyklucza się.
Odnosząc się do zarzutu grupy posłów, że zakwestionowane przepisy dyskryminują mężczyzn, Sejm przypomniał, iż celem nowelizacji
było zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, a zatem wprowadzenie regulacji jednakowo kształtującej ich sytuację prawną
w zakresie wieku, w którym nabywają prawo do emerytury. Rozłożenie w czasie tego procesu wynika z konieczności zachowania
standardu konstytucyjnego wynikającego z zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. A zatem – w opinii
Sejmu – z punktu widzenia docelowego rozwiązania legislacyjnego nie można podzielić zarzutu dyskryminacji mężczyzn.
Ponadto Sejm zauważył, że zarzut dotyczący zróżnicowania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn urodzonych w 1953 r. (mężczyźni
pracować będą o 12 lat dłużej niż kobiety) opiera się na pewnym nieporozumieniu. Ustawodawca przewidział dla kobiet i mężczyzn
taki sam mechanizm podnoszenia podstawowego wieku emerytalnego. Wraz z rozpoczęciem reformy, zgodnie z wymogami zasady lojalności,
wiek emerytalny wydłużano nieznacznie osobom, które w stosunkowo krótkim czasie od uchwalenia ustawy nowelizującej z 2012
r. (sześć miesięcy) miały osiągnąć dawny wiek emerytalny. I tak kobietom, które w 2013 r. ukończyły (albo ukończą) 60 lat
(urodzonym w 1953 r.) wydłużono wiek emerytalny od 1 do 4 miesięcy. Identycznie została ukształtowana regulacja mężczyzn,
którzy mieli osiągnąć wiek emerytalny wynoszący 65 lat w 2013 r. (urodzeni w 1948 r.). Natomiast osoby, którym do uzyskania
prawa do emerytury na dawnych zasadach pozostawało odpowiednio więcej czasu, muszą liczyć się z tym, że ich nowy wiek emerytalny
będzie bliższy docelowemu (podwyższony zgodnie z przyjętym mechanizmem), gdyż stopień wprowadzania reformy jest bardziej zaawansowany.
Dlatego Sejm uznał, że grupy podmiotów podobnych nie mogą stanowić osoby, które urodziły się w tym samym roku (kobiety i mężczyźni),
gdyż ze względu na to, że ich wiek emerytalny był na starych zasadach zróżnicowany, skala podwyższenia wieku emerytalnego
będzie różna (stopień zaangażowania reformy).
Jeśli chodzi o mężczyzn urodzonych w 1948 r., Sejm wyjaśnił, że ustawodawca przyjął założenie, iż proces podwyższania wieku
emerytalnego ma się rozpocząć od 1 stycznia 2013 r. i dotyczyć wszystkich, którzy nie nabyli jeszcze prawa do emerytury na
podstawie dawnych regulacji. A zatem podwyższenie wieku emerytalnego dotknąć musiało osoby – kobiety i mężczyzn – które przed
1 stycznia 2013 r. nie nabyły prawa do emerytury na dawnych zasadach. Takie rozstrzygnięcie ustawodawcy wynika z realizacji
nakazu jednakowego traktowania osób mających wspólną cechę istotną, w tym przypadku jest nią niespełnienie przesłanek nabycia
prawa do emerytury przed 1 stycznia 2013 r. Cechą wspólną nie jest natomiast objęcie reformą z roku 1998.
Odnosząc się do zarzutu odmiennego uregulowania procesu podwyższania wieku emerytalnego osób uczestniczących w powszechnym
systemie ubezpieczenia emerytalnego od uregulowań dotyczących rolników, sędziów, prokuratorów, a także służb mundurowych,
Sejm stwierdził, że co do zasady, mechanizm przyjęty w procesie podwyższania wieku emerytalnego w powszechnym systemie ubezpieczenia
emerytalnego (zob. art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS) oraz ubezpieczeniu społecznym rolników (zob. art. 19 ust. 1a i 1b u.s.r.)
jest identyczny. Także podwyższenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów i prokuratorów (powyżej dotychczasowego wieku
podstawowego wynoszącego 65 lat) następować będzie w zgodzie z mechanizmem systemu powszechnego, do którego przepisy p.u.s.p.
oraz ustawy o prokuraturze odsyłają.
Różnice pomiędzy systemami polegają na utrzymaniu do 2017 r. możliwości nabycia prawa do emerytury lub przejścia w stan spoczynku
w obniżonym wieku (kobiety w wieku 55 lat, mężczyźnie 60 lat). Sejm zajął stanowisko, że porównywanie sytuacji prawnej osób
uprawnionych do świadczenia w obniżonym wieku z innych systemów zabezpieczenia społecznego oraz podmiotów, wobec których rozpoczęto
proces podwyższania wieku emerytalnego w powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego, jest niezasadne. Osoby uprawnione
do nabycia prawa do świadczenia w obniżonym wieku oraz jednostki „przechodzące na emeryturę” w wieku podstawowym nie posiadają
wspólnej cechy istotnej (relewantnej). Zdaniem Sejmu, nieuprawnione jest również porównywanie sytuacji prawnej uczestników
powszechnego systemu ubezpieczenia emerytalnego oraz zabezpieczenia społecznego służb mundurowych.
Sejm odniósł się też do podnoszonego we wniosku grupy posłów zróżnicowania sytuacji sędziów i prokuratorów polegającego na
tym, iż prawo do przejścia w stan spoczynku w obniżonym wieku uzyskają jedynie te osoby, które spełnią wymagane warunki, w
tym przesłankę wieku, do 31 grudnia 2017 r. Zaznaczył, że cechą relewantną, dzięki której będzie można wyodrębnić tu grupę
podmiotów podobnych, jest przesłanka wieku i odpowiedniego stażu zawodowego. W ramach tak wyodrębnionego kręgu, ustawodawca
zróżnicował sytuację prawną podmiotów ze względu na moment spełnienia wymienionych warunków (do 31 grudnia 2017 r.).
Zdaniem Sejmu, w omawianym przypadku nie doszło do naruszenia zasady równości; wybrane przez prawodawcę kryterium ma charakter
racjonalny. Data rozstrzygająca o odmiennym ukształtowaniu sytuacji prawnej sędziów i prokuratorów jest ściśle związana z
datą urodzenia; z dobrodziejstwa wcześniejszego przejścia w stan spoczynku będą mogły skorzystać kobiety urodzone przed 1
stycznia 1962 r. oraz mężczyźni urodzeni przed 1 stycznia 1957 r. Podobieństwo sytuacji „granicznych” nie może automatycznie
przesądzać o konieczności podobnego traktowania poszczególnych podmiotów. Sejm dodał, że argumentacja ta jest również zasadna
w przypadku oceny konstytucyjności art. 30 § 4 ustawy o SN.
Dalej Sejm odniósł się do zarzutu niezgodności przepisów podwyższających i zrównujących wiek emerytalny kobiet i mężczyzn
z art. 18 oraz art. 23 Konstytucji. Zdaniem Sejmu argumenty przedstawione wcześniej są aktualne także w przypadku oceny zgodności
kwestionowanych przepisów z wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi.
Odnosząc się do zarzutu opóźniania wymiany pokoleniowej w rolniczych gospodarstwach rodzinnych, Sejm wyjaśnił dodatkowo, że
zgodnie z art. 16 u.s.r. rolniczemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlegają z mocy ustawy rolnik, a także domownik rolnika.
Ponadto art. 16 ust. 2 pkt 2 u.s.r. statuuje, iż ww. ubezpieczeniem obejmuje się na wniosek osobę, która podlegała ubezpieczeniu
jako rolnik i zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej, nie nabywając prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia,
jeżeli podlegała ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez co najmniej 12 lat i 6 miesięcy. A zatem również po 31 grudnia 2017
r. będzie możliwe przekazanie gospodarstwa rolnego zstępnym przed osiągnięciem wskazanego w przepisach wieku emerytalnego
(docelowo 67 lat) i pozostanie w reżimie ubezpieczeń społecznych rolników.
W ostatniej części Sejm uzasadnił swe stanowisko, że art. 183 ust. 5 ustawy FUS jest zgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Sejm wyjaśnił, że art. 183 ustawy FUS stanowi przepis przejściowy. Jego adresatem są pierwsze roczniki świadczeniobiorców
z nowego systemu emerytalnego. Jeśli spełniają wskazane w przepisie warunki, to do wyznaczonego przez ustawodawcę momentu
mogą nabyć prawo do tzw. emerytury mieszanej, rezygnując równocześnie z uprawnienia do świadczenia z nowego systemu (zdefiniowanej
składki). Rok 2013 miał być ostatnim, w którym zainteresowani mogli skorzystać z prawa do nabycia emerytury mieszanej. Dopiero
art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z 2012 r. zmieniając art. 183 ust. 5 ustawy FUS wydłużył o rok tę możliwość.
6. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 25 kwietnia 2014 r., zmodyfikował stanowisko, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 129 ust. 3 ustawy FUS, w brzmieniu nadanym ustawą
nowelizującą z 2012 r. oraz art. 7 ust. 3 i 3a u.e.k., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r. W pozostałym zakresie
stanowisko podtrzymał.
Sejm wskazał, że 1 lutego 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem
zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717; dalej ustawa nowelizująca
z 2013 r.). Ustawa ta uchyliła art. 129 ust. 3 ustawy FUS (art. 6 pkt 7 ustawy nowelizującej z 2013 r.), art. 7 ust. 3a u.e.k
(art. 9 pkt 3 lit. c ustawy nowelizującej z 2013 r.) oraz nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 3 u.e.k. (art. 9 pkt 3 lit. b
ustawy nowelizującej z 2013 r.). Wskutek nowelizacji normy prawne wyrażone we wskazanych przepisach utraciły moc. Uregulowane
w tych przepisach dożywotnie emerytury kapitałowe do chwili ich uchylenia nie były wypłacane, a zatem nie ma spraw, w których
przepisy te mogły znaleźć zastosowanie. Tym samym art. 129 ust. 3 ustawy FUS oraz art. 7 ust. 3 i 3a u.e.k. – w brzmieniu
nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r. – nie obowiązują ani w znaczeniu formalnym, ani materialnym.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Legitymacja podmiotów, które wystąpiły z wnioskami.
Dwa spośród trzech wniosków, na podstawie których wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie, pochodzą od tzw. podmiotów szczególnie
legitymowanych. W tym przypadku są to związki zawodowe, reprezentowane przez organ ogólnokrajowy (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).
Legitymacja tego typu podmiotów ograniczona jest w ten sposób, że mogą one wystąpić z wnioskiem do Trybunału, jeżeli kwestionowany
akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Z pierwszym wnioskiem wystąpiła Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” na podstawie uchwały KK nr 20/12 – we wniosku, zgodnie
z treścią uchwały, zakwestionowano zgodność niektórych przepisów ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach
i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 637; dalej: ustawa nowelizująca z 2012
r.) z wybranymi przepisami Konstytucji. Zgodnie z § 34 ust. 3 Statutu NSZZ „Solidarność” Komisja Krajowa jest ogólnokrajową
władzą wykonawczą Związku. Wniosek został podpisany przez Przewodniczącego KK NSZZ „Solidarność” i przez jego zastępcę, do
której to czynności zostali ono upoważnieni wprost w uchwale.
Sam wnioskodawca wskazał, że kwestionowane przepisy mieszczą się w zakresie działania związków zawodowych, gdyż określają
wiek, którego osiągnięcie uprawnia do świadczeń emerytalnych osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu. Zgodnie z § 5 ust.
1 Statutu NSZZ „Solidarność” Związek zrzesza nie tylko pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę czy osoby „czerpiące
środki utrzymania z pracy wykonywanej na innej podstawie prawnej niż stosunek pracy”, ale także emerytów czy rencistów. Ponadto
– zgodnie z § 6 pkt 1, 4 i 6 – celem Związku jest zabezpieczenie praw pracowniczych w zakresie wykonywanej pracy zawodowej,
wynagrodzenia, warunków socjalno-bytowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrona interesów zdrowotnych, materialnych,
socjalnych i kulturalnych członków Związku oraz ich rodzin, a także wpływanie na kształt polityki gospodarczej i społecznej.
Z drugim wnioskiem wystąpiło Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych; wniosek został podpisany przez przewodniczącego
i wiceprzewodniczącego OPZZ. Podstawą wniosku jest uchwała Rady OPZZ z 13 czerwca 2012 r. – przedmiot i wzorce kontroli wskazane
w uchwale są takie same jak we wniosku. Najwyższym organem stanowiącym OPZZ jest Kongres (art. 13 Statutu OPZZ), przy czym
w okresach między posiedzeniami Kongresu, naczelnym organem stanowiącym OPZZ jest Rada (art. 14 Statutu OPZZ). Przewodniczący
lub wiceprzewodniczący OPZZ są upoważnieni do reprezentowania OPZZ (art. 17 Statutu).
Wnioskodawca wskazuje, że podstawą wystąpienia z wnioskiem jest między innymi art. 5 ust. 2 pkt 1 Statutu OPZZ, zgodnie z
którym zadaniem OPZZ jest obrona praw i godności, a także interesów zawodowych i socjalnych pracowników, emerytów i rencistów,
bezrobotnych i ich rodzin.
Określając zakres działania związków zawodowych, trzeba brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach
zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 167). Związki zawodowe są powołane do reprezentowania i obrony praw ludzi pracy, ich interesów
zawodowych i socjalnych (art. 1 ust. 1), bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych,
jak i indywidualnych (art. 4). Należy zauważyć, że przejście na emeryturę lub rentę nie pozbawia prawa przynależności i wstępowania
do związków zawodowych (art. 2 ust. 3).
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należy stwierdzić, że wnioski NSZZ „Solidarność” oraz OPZZ pochodzą od podmiotów uprawnionych
oraz dotyczą spraw objętych zakresem ich działania.
Pomocniczo można wskazać, że w ostatnich latach Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie uznawał legitymację związków zawodowych
w sprawach dotyczących ubezpieczenia społecznego, w tym ustaw dotyczących emerytur, np. w wyrokach: z 3 marca 2011 r. (sygn.
K 23/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 8, wniosek Prezydium Forum Związków Zawodowych – emerytury pomostowe), z 25 listopada 2010
r. (sygn. K 27/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 109, wniosek OPZZ, emerytury pomostowe), z 10 lipca 2008 r. (sygn. K 33/06, OTK
ZU nr 6/A/2008, poz. 106, wniosek OPZZ – emerytury z FUS).
Jeśli chodzi o wstępne rozpoznanie wniosków NSZZ „Solidarność” oraz OPZZ w trybie art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), to na tym etapie nie stwierdzono żadnych
braków formalnych wniosków (wnioskodawcy nie byli wzywani do ich uzupełnienia) – wnioski w całości przekazano do merytorycznego
rozpoznania.
2. Rekonstrukcja przedmiotu kontroli – kwestionowane przepisy i zarzuty niekonstytucyjności.
2.1. Przedmiot kontroli oraz treść zarzutów podlegających merytorycznemu rozpoznaniu.
Przedmiotem kontroli konstytucyjności może być sama czynność prawodawcza, w tym nowelizacja jako jej rodzaj, oraz rezultat
takiej czynności (ustanowiony, a więc także znowelizowany, akt normatywny lub poszczególne znowelizowane jego przepisy). Przy
czym jeżeli przedmiotem kontroli są przepisy jako rezultat czynności prawodawczej, to mogą być zaskarżone ze względu na ich
treść lub ze względu na ich właściwości formalne. Zależnie od przedmiotu zaskarżenia inaczej powinien być wskazany przedmiot
kontroli. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się jednak, że niezależnie od tego, jakie przepisy wskazano
we wniosku, o tym, co jest przedmiotem kontroli, rozstrzyga rodzaj sformułowanego we wniosku zarzutu. W szczególności jeśli
zarzut dotyczy treści normy prawnej, przedmiotem kontroli jest przepis, który tę normę wyraża (zależnie od terminu, w jakim
dokonano zaskarżenia – przepis aktu nowelizującego albo znowelizowanego). Jeśli zarzut dotyczy samej czynności prawodawczej,
przedmiotem kontroli jest zgodność czynności z przepisami, które wyznaczają kompetencje do jej dokonania i sposób czynienia
z niej użytku, oraz tzw. tryb jej dokonania.
W sprawie rozstrzyganej przez Trybunał jako przedmiot poszczególnych wniosków wskazano zarówno przepisy ustawy nowelizującej,
jak i przepisy znowelizowane tą ustawą. Odnosząc poczynione wyżej ustalenia do sprawy rozpatrywanej przez Trybunał, można
podzielić zarzuty postawione we wnioskach na:
a) zarzuty dotyczące czynności prawodawczej,
b) zarzuty dotyczące przepisów, a te z kolei na dotyczące ich formy oraz ich treści.
2.1.1. Zarzuty dotyczące czynności prawodawczej.
2.1.1.1. OPZZ zakwestionowało art. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r., wprowadzający zmiany do ustawy z dnia 17 grudnia 1998
r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.; dalej: ustawa FUS), jako
niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji, a ściśle z zasadą określoności. Zdaniem wnioskodawcy,
ustawa nowelizująca z 2012 r. do tego stopnia zmieniła „konstrukcję i istotę” ustawy FUS, że ta ostatnia stała się nieprzejrzysta
i nieczytelna. Wobec licznych i obszernych zmian, jakie wprowadziła ustawa nowelizującą z 2012 r., należało (uwzględniając
dyrektywę wyrażoną w § 84 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki
prawodawczej”, Dz. U. Nr 100, poz. 98; dalej: ZTP) zaniechać nowelizacji i wydać ustawę nową. Innymi słowy – wnioskodawca
uznał, że tak głęboka ingerencja ustawodawcy w treść i konstrukcję ustawy FUS wymagała uchwalenia nowej ustawy, a posługując
się niewłaściwą formą legislacyjną (nowelizacja), ustawodawca doprowadził do nieczytelności ustawy znowelizowanej. W tak sformułowanym
zarzucie akcent położony jest nie na nieokreśloność rezultatu (ustawy znowelizowanej), lecz na wadliwą decyzję legislacyjną
(nowelizacja), która doprowadziła do tego rezultatu.
2.1.1.2. Grupa posłów wysunęła zarzut niezgodności ustawy nowelizującej z 2012 r. z art. 20 Konstytucji ze względu na nieprawidłowości
w procesie jej stanowienia: brak konsultacji społecznych i wysłuchania publicznego, nieprzeprowadzenie referendum ogólnokrajowego,
a nadto nieskonsultowanie ustawy ze środowiskami sędziów i prokuratorów. Tak sformułowany zarzut odnosi się do trybu uchwalenia
ustawy (a więc do czynności prawodawczej), a wnioskodawca przyporządkował go w petitum wniosku poszczególnym znowelizowanym przepisom. Rodzaj zarzutu, analiza uzasadnienia wniosku i zastosowanie zasady falsa demonstratio pozwalają przyjąć, że wnioskodawca kwestionuje nie przepisy ustaw znowelizowanych, ale odpowiednie przepisy ustawy nowelizującej
z 2012 r., tj. art. 1 pkt 5, 8 i 19, art. 2, art. 3 pkt 3 i 4, art. 4, art. 7 pkt 1 i art. 9.
Zgodnie z dotychczasową praktyką Trybunału Konstytucyjnego w sentencjach większości orzeczeń, w których rozpoznawano zarzuty
dotyczące czynności prawodawczej, Trybunał wskazywał przepisy kwestionowane przez wnioskodawców, a nie całą ustawę, w której
je zamieszczono. Niemniej jednak trzeba zauważyć, że w rozważanym wniosku niektóre wady wskazane przez wnioskodawcę (brak
wysłuchania publicznego oraz nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych i referendum) odnoszą się do celu ustawy nowelizującej
z 2012 r. realizowanego przez wszystkie jej przepisy, natomiast zarzuty braku konsultacji ze wskazanymi grupami zawodowymi
odnieść można jedynie do przepisów regulujących sytuację tych grup.
2.1.2. Zarzuty dotyczące przepisów.
Zarzuty dotyczące przepisów, niezależnie od tego, czy dotyczą ich formy, czy treści, są skierowane przez wnioskodawców do
przepisów ustawy nowelizującej z 2012 r. bądź przepisów znowelizowanych tą ustawą.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zaskarżenie przepisu nowelizującego może oznaczać, że zarzut został skierowany
przeciwko czynności nowelizacji. Z uzasadnienia każdego z dalej omawianych zarzutów nie można jednak wysunąć wniosku, że przedmiotem
zaskarżenia jest sama nowelizacja. Przeciwnie – zarzuty są kierowane do formy lub treści przepisów nowelizujących albo znowelizowanych.
Trybunał rozważa więc te zarzuty niezależnie od tego, jak wnioskodawcy oznaczyli przedmiot wniosku, ponieważ ich treść i forma
w chwili formułowania wniosków i rozpatrywania ich przez Trybunał jest taka sama. Dla uproszczenia jednak w dalszej części
wywodu wskazywane będą przepisy ustawy FUS i innych ustaw w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r., bo ustawy te
obowiązują w chwili rozpatrywania wniosków. Należy nadto zaznaczyć, że po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, w przypadku
niektórych z tych ustaw ogłoszono ich teksty jednolite. Trybunał Konstytucyjny w dalszej części wywodu, a także w sentencji
orzeczenia odwołuje się do tych tekstów, ponieważ kwestionowane przepisy są w nich zamieszczone w brzmieniu nadanym im przez
ustawę nowelizującą z 2012 r.
2.1.2.1. OPZZ zakwestionowało zgodność art. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. z zasadą poprawnej legislacji, dokładnie – zasadą
określoności przepisów. Zdaniem wnioskodawcy, zasadę tę naruszono, stosując w ustawie nowelizującej z 2012 r. liczne odesłania,
co uczyniło jej przepisy (i przepisy znowelizowanej ustawy FUS) skomplikowanymi i przez to niekomunikatywnymi dla nieprofesjonalnego
odbiorcy.
Zarzut powyższy sformułowano nader ogólnie. Na jego uzasadnienie przytoczono jedynie liczne przykłady przepisów odsyłających,
nie wykazując, w jaki sposób zastosowana przez ustawodawcę technika odesłań spowodowała, w poszczególnych przypadkach, nieczytelność
ustawy w takim stopniu, że stała się ona niekonstytucyjna. Dlatego też Trybunał uznał, że nie spełniono wymagań określonych
w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, i postępowanie w zakresie tego zarzutu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zostało
umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.1.2.2. NSZZ Solidarność w petitum wniosku zakwestionował art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej z 2012 r. dodający w art. 24 ustawy FUS ustęp 1a i 1b. Przedstawiciel
wnioskodawcy wyjaśnił na rozprawie, że w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. przedmiotem wniosku są
przepisy znowelizowane tą ustawą.
Językowe sformułowanie wniosku sugeruje, że przepisy te zaskarżono zakresowo:
a) art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS w zakresie, w jakim przewidują podwyższenie wieku uprawniającego do emerytury z FUS kobiet
i mężczyzn powyżej 65 roku życia, z art. 26 ust. 2 Konwencji nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej minimalnych
norm zabezpieczenia społecznego, przyjętej w Genewie dnia 28 marca 1952 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775; dalej: konwencja
nr 102 MOP);
b) art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS w zakresie, w jakim przewidują zrównanie wieku uprawniającego do emerytury z FUS kobiet
i mężczyzn, z art. 32 i art. 33 Konstytucji.
Trzeba jednak zauważyć, że art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS określa wiek emerytalny przekraczający 65 lat – w odniesieniu do
kobiet urodzonych od dnia 1 stycznia 1968 r. (art. 24 ust. 1a pkt 62-85); z kolei art. 24 ust. 1b ustawy FUS określa wiek
emerytalny przekraczający 65 lat – w odniesieniu do mężczyzn urodzonych od dnia 1 stycznia 1949 r., a zatem dla wszystkich
mężczyzn będących adresatami tego przepisu (art. 24 ust. 1b pkt 1-20). Ściśle rzecz biorąc, wnioskodawca kwestionuje zatem
zakresowo tylko art. 24 ust. 1a ustawy FUS, natomiast jeśli chodzi o art. 24 ust. 1b ustawy FUS – kwestionuje ten przepis
w pełnym zakresie jego treści.
Z kolei z porównania treści art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS wynika, że taki sam wiek emerytalny – 67 lat – dotyczy kobiet
urodzonych po 30 września 1973 r. (art. 24 ust. 1a pkt 85) oraz mężczyzn urodzonych po 30 września 1953 r. (art. 24 ust. 1
pkt 20), natomiast w odniesieniu do kobiet i mężczyzn urodzonych przed tak wyznaczonymi datami – nadal występuje zróżnicowanie
wieku emerytalnego. Z analizy uzasadnienia wniosku w tym punkcie wynika jednak, że wnioskodawca kwestionuje proces zrównywania,
a nie samo „zrównanie” wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn; Trybunał Konstytucyjny rozpoznał zatem rozważany zarzut wiążąc
go z całym art. 24 ust. 1a i 1b.
We wniosku grupy posłów zakwestionowano cały art. 24 ustawy o FUS. Jeśli chodzi o ten wniosek, to należy zauważyć, że sformułowano
go w ten sposób, że w jego w petitum jako przedmiot wskazano szereg przepisów różnych ustaw „w brzmieniu nadanym (…)” im przez ustawę nowelizującą z 2012 r., przy
czym wymaga zaznaczenia, że nie wszystkie kwestionowane przepisy były modyfikowane w drodze przedmiotowej nowelizacji. W piśmie
z 27 września 2012 r. przedstawiciele wnioskodawcy wyjaśnili, że w istocie chodzi tylko o te jednostki redakcyjne (ustępy,
paragrafy, punkty) poszczególnych przepisów, które dodano ustawą nowelizującą z 2012 r. lub którym ustawa ta nadała nowe brzmienie.
Ponadto co do wszystkich zaskarżonych przepisów we wniosku grupy posłów jako wzorce kontroli powołano zbiorczo art. 2, art.
9, art. 18, art. 20, art. 23, art. 32, art. 33 i art. 67 Konstytucji. Ze względu na sposób sformułowania petitum wniosku, przyporządkowanie treści zarzutu do poszczególnych kwestionowanych przepisów i powołanych wzorców kontroli jest
możliwe tylko na podstawie szczegółowej analizy uzasadnienia, przy czym pewnych wskazówek dostarcza także pismo przedstawicieli
wnioskodawcy z 27 września 2012 r.
I tak – co do art. 24 ustawy FUS, a ściśle co do art. 24 ust. 1, 1a i 1b, gdyż tylko te ustępy bądź zmodyfikowano, bądź zmieniono
– z analizy uzasadnienia wniosku wynika, że wnioskodawca kwestionuje co do zasady podwyższenie i zrównywanie wieku emerytalnego
kobiet i mężczyzn. Temu przepisowi można przyporządkować zarzut niezgodności z art. 2, art. 32 i art. 33 oraz art. 18 Konstytucji.
Jeśli chodzi o zarzut niezgodności z art. 18 Konstytucji, to sformułowano go nader ogólnie. Wnioskodawca twierdzi bowiem,
że stopniowe podwyższanie wieku emerytalnego kobiet oraz zrównanie go z wiekiem emerytalnym mężczyzn prowadzi do „rozerwania
więzi rodzinnych” i znacznie utrudnia wypełnienie przez rodzinę funkcji opiekuńczych, ale nie powołuje żadnych argumentów
uzasadniających taką tezę. Dlatego też Trybunał uznał, że nie spełniono wymagań określonych w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy
o TK i postępowanie w zakresie tego zarzutu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zostało umorzone ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
Art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy FUS zakwestionował także OPZZ, jako niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Podsumowując – przedmiotem merytorycznego rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego są zarzuty dotyczące zgodności art. 24 ust.
1, 1a i 1b ustawy FUS z art. 2 (z wyrażonymi w tym przepisie zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz
ochrony praw nabytych), art. 32 i art. 33 Konstytucji, a także zarzut niezgodności art. 24 ust. 1a pkt 62-85 i art. 24 ust.
1b z art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP.
2.1.2.3. NSZZ Solidarność zakwestionował art. 26b ustawy FUS, dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej z 2012 r. Jako
wzorce kontroli wskazano art. 32 i art. 33 Konstytucji. Konstytucyjność art. 26b ustawy FUS zakwestionowano także we wniosku
OPZZ, przy czym w tym wniosku jako wzorce kontroli wskazano art. 2, art. 32 i art. 33 Konstytucji.
2.1.2.4. NSZZ Solidarność zakwestionował dalej art. 27 ust. 3 pkt 2-5 ustawy FUS, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy
nowelizującej z 2012 r., jako niezgodny z art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP. Zarzut jest skierowany przeciw treści przepisu
znowelizowanego.
Art. 27 ustawy FUS został zakwestionowany także we wniosku grupy posłów oraz OPZZ jako niezgodny z art. 2 Konstytucji – w
oparciu o takie same argumenty jak przytoczone co do art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy FUS.
2.1.2.5. NSZZ Solidarność zakwestionował art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507,
ze zm.; dalej: u.e.k.), w brzmieniu nadanym przez art. 12 pkt 1 lit. c i d ustawy nowelizującej z 2012 r. Zarzuty są analogiczne
do pozostałych zarzutów niezgodności z art. 26 ust. 1 konwencji nr 102 MOP.
W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym normy prawne wysłowione w zakwestionowanych art. 7 ust. 3 i 3a u.e.k.
derogowano; art. 9 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty
emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717; dalej: ustawa nowelizująca z 2013
r.) nadał nowe, następujące brzmienie art. 7 ust. 3 u.e.k.: „Okresowa emerytura kapitałowa jest finansowana z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych”, a art. 9 pkt 3 lit. c tej ustawy uchylił art. 7 ust. 3a u.e.k. Tym samym instytucja dożywotniej emerytury kapitałowej
uregulowana na dotychczasowych zasadach została zlikwidowana. Jest to konsekwencją wejścia w życie nowych regulacji dotyczących
przekazywania środków zgromadzonych na rachunku w otwartym funduszu emerytalnym na subkonto ubezpieczonego w ZUS, sposobu
obliczenia emerytury na podstawie środków zewidencjonowanych na koncie i subkoncie ubezpieczonego w ZUS, zasilonego środkami
z OFE, oraz wypłaty obliczonej w ten sposób emerytury przez ZUS (por. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw
w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, druk sejmowy
nr 1946/VII kadencja). Należy nadto zaznaczyć, że dożywotnie emerytury kapitałowe do chwili uchylenia regulujących je przepisów
nie były wypłacane.
Co do art. 7 ust. 3 i 3a u.e.k. zaszła zatem przesłanka utraty mocy obowiązującej, co spowodowało umorzenie postępowania w
tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
2.1.2.6. Poza omówionymi wcześniej przepisami i sformułowanymi wobec nich zarzutami, do omówienia pozostały jeszcze przepisy
zaskarżone tylko we wniosku grupy posłów.
Wnioskodawca zakwestionował następujące przepisy:
a) art. 1 ustawy FUS w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r.
Art. 1 ustawy FUS nie był zmieniany przez ustawę nowelizującą z 2012 r. i ma następujące brzmienie: „Ustawa określa: 1) warunki
nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych; 2) zasady ustalania wysokości świadczeń;
3) zasady i tryb przyznawania oraz wypłaty świadczeń. (…) 4. Warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych przysługujących
z ubezpieczenia z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej oraz wysokość tych świadczeń określają odrębne przepisy”.
W uzasadnieniu wniosku nie powołano żadnych argumentów uzasadniających zarzut niezgodności tego przepisu z którymkolwiek wzorcem
konstytucyjnym. Skutkuje to umorzeniem postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu
na niedopuszczalność orzekania.
b) art. 183 ustawy FUS w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z 2012 r.
Ustawa nowelizująca z 2012 r. zmieniła brzmienie tylko jednego ustępu wskazanego przepisu. Ze sformułowania petitum wniosku nie wynika jednoznacznie, czy grupa posłów kwestionuje art. 183 ustawy FUS w pełnym zakresie jego treści, czy tylko
ust. 5 tego przepisu. Biorąc pod uwagę, że co do istoty wnioskodawca kwestionuje założenia ustawy nowelizującej z 2012 r.,
należy przyjąć, że kwestionuje jedynie art. 183 ust. 5 ustawy FUS, co znajduje potwierdzenie w wyjaśnieniach przedstawicieli
wnioskodawcy zawartych w piśmie z 27 września 2012 r. oraz w piśmie wnioskodawcy z 22 października 2012 r.; co do pozostałych
ustępów brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu ich niezgodności z którymkolwiek wzorcem konstytucyjnym, co skutkuje
umorzeniem postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność orzekania.
Z analizy uzasadnienia wynika, że jedynym spośród wymienionych w petitum wzorców kontroli, który można powiązać z zarzutem postawionym wobec art. 183 ust. 5 ustawy FUS jest art. 67 Konstytucji.
c) art. 24 i art. 62a ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, ze zm.; dalej:
ustawa o prokuraturze) w brzmieniu nadanym przez art. 2 ustawy nowelizującej z 2012 r.
Jeśli chodzi o art. 24 ustawy o prokuraturze, to art. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. nadał nowe brzmienie tylko pkt
11 tego artykułu. Przepis ten Krajowej Radzie Prokuratury przyznaje kompetencję do opiniowania wniosków o dalsze zajmowanie
stanowiska przez prokuratora po osiągnięciu przez niego wieku emerytalnego, który w wyniku nowelizacji podniesiono do 67 lat.
Z uzasadnienia wniosku wynika, że grupa posłów nie kwestionuje samej kompetencji KRP i sposobu jej ukształtowania, lecz wprowadzenie
do tego przepisu zmiany polegającej na zastąpieniu wyrażenia „65 roku życia” wyrażeniem „67 roku życia”. Jest to konsekwencją
sposobu sformułowania wniosku: grupa posłów kwestionuje co do zasady zmiany wprowadzone przez ustawę nowelizującą z 2012 r.
w poszczególnych ustawach emerytalnych, często nie analizując treści tych znowelizowanych przepisów. W istocie brak tu odrębnego
i samodzielnego zarzutu, to znaczy, że wnioskodawca nie spełnił warunków art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Spowodowało to
umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zakresie dotyczącym art. 24 ustawy o prokuraturze ze
względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jeśli chodzi o art. 62a ustawy o prokuraturze, to – analogicznie jak przyjęto wcześniej – przedmiotem wniosku są tylko te
jego ustępy, które otrzymały nowe brzmienie w wyniku nowelizacji z 2012 r., a zatem ust. 3, 4, 4a, 5a i 6, przy czym Trybunał
wziął także pod uwagę, że w piśmie z 22 października 2012 r. wnioskodawca uściślił, że zarzuty niekonstytucyjności formułuje
jedynie wobec art. 62a ust. 3, 4 i 4a. Jeśli chodzi o ust. 3 i 6, to dodatkowo zachodzą tego rodzaju okoliczności jak wskazane
wyżej co do art. 24 pkt 11 ustawy o prokuraturze, natomiast co do art. 62a pkt 5a ustawy o prokuraturze we wniosku brak jakiegokolwiek
uzasadnienia dotyczącego jego niezgodności z Konstytucją. A zatem co do art. 62a ust. 3, 5a i 6 postępowanie zostało umorzone
ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Z analizy uzasadnienia wynika, że art. 62a ust. 4 i 4a ustawy o prokuraturze można przyporządkować zarzut naruszenia art.
2 i art. 32 Konstytucji. Będzie to zatem generalny zarzut dotyczący podniesienia wieku emerytalnego (art. 2 Konstytucji) oraz
zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji) przez zróżnicowanie prokuratorów według kryterium nabycia uprawnień
przed 31 grudnia 2017 r. lub później.
d) art. 19 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, ze zm.; dalej:
u.s.r.) w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 3 ustawy nowelizującej z 2012 r. i art. 19a u.s.r. dodany przez art. 3 pkt 4
ustawy nowelizującej z 2012 r.
Jeśli chodzi o art. 19a u.s.r., regulujący instytucję tzw. rolniczej emerytury częściowej, to można mu przyporządkować zarzut
niezgodności z art. 2 oraz art. 32 i art. 33 Konstytucji.
Jeśli chodzi o art. 19 u.s.r. to – analogicznie do tego jak przyjęto wcześniej – przedmiotem wniosku są tylko te jego ustępy,
które otrzymały nowe brzmienie w wyniku nowelizacji z 2012 r., a zatem ust. 1, 1a, 1b, 2a.
Mimo że w uzasadnieniu wniosku argumenty za niekonstytucyjnością tej regulacji zawarto w części odnoszącej się do zarzutu
naruszenia art. 23 Konstytucji, to mają one różnorodny charakter i niektóre z nich dotyczą niezgodności z innymi wzorcami
konstytucyjnymi. Po analizie uzasadnienia wniosku trzeba omawianemu art. 19 ust. 1, 1a i 1b u.s.r. przyporządkować zarzut
naruszenia art. 2 Konstytucji oraz zarzut naruszenia zasady równości kobiet i mężczyzn (art. 32 i art. 33 Konstytucji). Natomiast
jeśli chodzi o art. 19 ust. 2a u.s.r., to wnioskodawca twierdzi, że przepis ten jest niezgodny z zasadą równości (art. 32
Konstytucji), gdyż wobec rolników zachowuje na określony czas uprawnienie do przejścia na emeryturę w obniżonym wieku.
e) art. 10 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.; dalej:
u.z.e.f.) w brzmieniu nadanym przez art. 4 ustawy nowelizującej z 2012 r.
Analogicznie do tego jak przyjęto wcześniej – przedmiotem wniosku są tylko te ustępy kwestionowanego przepisu, które otrzymały
nowe brzmienie w wyniku nowelizacji z 2012 r., a zatem tylko ust. 5. Grupa posłów – ściśle rzecz biorąc – nie kwestionuje
regulacji zawartej w tym przepisie, ale jedynie wiąże jego zaskarżenie z wprowadzeniem do jego treści odesłania do zaskarżonego
art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS. Powstało zatem pytanie, czy takie ujęcie wniosku traktować jako samodzielny zarzut wobec
art. 10 ust. 5 u.z.e.f. Można przyjąć, że wnioskodawca kwestionuje podwyższenie wieku emerytalnego także tej grupy osób, o
której mowa w art. 10 ust. 1 i 2 u.z.e.f., a zatem kwestionuje wskazany przepis zakresowo – w zakresie, w jakim odsyła do
art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS (ewentualnie także do art. 27 ust. 2 i 3). W takim wypadku zaskarżenie tego przepisu należy
wiązać z art. 2 Konstytucji, a dokładnie – z wyrażoną w nim zasadą ochrony praw nabytych i zasadą zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa, a także z art. 32 i art. 33 Konstytucji (zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn).
f) art. 69 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 427, ze zm.; dalej:
p.u.s.p.) w brzmieniu nadanym przez art. 7 pkt 1 ustawy nowelizującej z 2012 r.
Analogicznie do tego jak przyjęto wcześniej – przedmiotem wniosku są tylko te paragrafy kwestionowanego przepisu, które otrzymały
nowe brzmienie w wyniku nowelizacji z 2012 r., a zatem tylko § 1, 1a, 2a.
Zarzuty są w tej części analogiczne do sformułowanych przez wnioskodawcę wobec przepisów ustawy o prokuraturze, a zatem dotyczą
niezgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
g) art. 30 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499; dalej: ustawa o SN) w brzmieniu
nadanym przez art. 9 ustawy nowelizującej z 2012 r.
Także w tym przypadku, przedmiotem wniosku są tylko te paragrafy kwestionowanego przepisu, które otrzymały nowe brzmienie
w wyniku nowelizacji z 2012 r., a zatem tylko § 2 pkt 1, § 3 i 4. Zarzuty są w tej części analogiczne do sformułowanych przez
wnioskodawcę wobec przepisów ustawy o prokuraturze i przepisów p.u.s.p., a zatem dotyczą niezgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
2.1.2.7. Co do wniosku grupy posłów należy jeszcze poczynić ogólną uwagę, aktualną w odniesieniu do wszystkich kwestionowanych
w tym wniosku przepisów, że grupa posłów w ogóle nie uzasadniła zarzutu ich niezgodności z art. 9 Konstytucji. W uzasadnieniu
wniosku, we fragmencie „Zarzut naruszenia przepisu art. 9 Konstytucji” wnioskodawca stwierdził jedynie, że kwestionowane przepisy
są niezgodne z regulacjami z zakresu „szeroko rozumianej ochrony praw człowieka” i wymienił szereg umów międzynarodowych,
nie podając w uzasadnieniu żadnego argumentu. Nie spełnił zatem warunków określonych w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, co
spowodowało niedopuszczalność wydania wyroku w tym zakresie skutkującą umorzeniem postępowania.
3. Kwestie podstawowe z punktu widzenia zarzutów rozpoznawanych w niniejszej sprawie.
3.1. Wyrok o sygn. K 63/07 i postanowienie sygnalizacyjne o sygn. S 2/10 – zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 2012 r., w toku prac legislacyjnych oraz podczas dyskusji o proponowanych w
tej ustawie rozwiązaniach, a także we wnioskach i stanowiskach w niniejszej sprawie wielokrotnie przywoływane są wyrok pełnego
składu Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2010 r. (sygn. K 63/07, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 60) oraz pozostające z nim w
związku postanowienie sygnalizacyjne z 15 lipca 2010 r. (sygn. S 2/10, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 65).
Trybunał w sprawie o sygn. K 63/07 orzekł o zgodności z art. 32 i art. 33 Konstytucji przewidzianego w art. 24 ust. 1 ustawy
FUS (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2012 r.) zróżnicowania wieku emerytalnego według kryterium płci (kobiety – 60 lat, mężczyźni
– 65 lat) w grupie ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r. (czyli osób objętych tzw. nowym systemem emerytalnym).
Trybunał nie kontrolował zatem konstytucyjności przesłanek nabycia uprawnień do emerytury, w szczególności nie oceniał wyznaczenia
wieku emerytalnego na takim, a nie innym poziomie.
Trybunał przyjął, że zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn nie dyskryminuje kobiet, lecz jest przejawem uprzywilejowania
wyrównawczego, uzasadnionego tym, że przemiany, które powodują zrównywanie społecznej pozycji obu płci, nie zostały jeszcze
zakończone i również obecnie można mówić o występowaniu, choć w mniejszym stopniu niż wcześniej, różnic społecznych mających
swe źródło w roli, jaką pełnią kobiety w tradycyjnym modelu rodziny.
Trybunał uznał także, że zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej
(art. 2 Konstytucji), która w odniesieniu do omawianych relacji nakazuje uwzględnianie odmiennej sytuacji kobiet w społeczeństwie.
Swoista pod wieloma względami społeczna pozycja kobiet i obiektywne różnice natury biologicznej tworzą konstytucyjne uzasadnienie
wprowadzania szczególnych rozwiązań dotyczących kobiet w porównaniu z mężczyznami.
Należy jednak zaznaczyć, że w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał wskazywał także, że opisana sytuacja ma charakter dynamiczny,
a przyjęte regulacje, choć usprawiedliwione w świetle norm konstytucyjnych, nie są optymalne. Dlatego TK zasygnalizował Sejmowi
rozważenie potrzeby podjęcia działań ustawodawczych zmierzających do stopniowego zrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn.
Podkreślił przy tym, że obserwowany od wielu lat proces zmiany wzorców ról kobiet i mężczyzn w poszczególnych sferach życia,
wzrost popularności partnerskiego modelu rodziny oraz aktywności zawodowej kobiet tworzą nowy kontekst społeczno-ekonomiczny
określenia wieku emerytalnego. Wyrównywanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, a także podwyższanie go wynika również z
dostosowania systemów emerytalnych do zjawisk demograficznych: wydłużania się przeciętnego trwania życia, dłuższego przeciętnego
wieku życia kobiet niż mężczyzn, poprawy stanu zdrowia ludności, spadku dzietności, prowadzącego do braku zastępowalności
pokoleń. Zjawiska te, obserwowane we wszystkich krajach europejskich, składają się na proces starzenia się społeczeństw, który
może zagrozić stabilności finansowej systemów emerytalnych i stworzyć problemy na rynku pracy.
We wspomnianej sygnalizacji Trybunał uznał, że istnieje potrzeba rozpoczęcia działań ustawodawczych zmierzających do przeprowadzenia
reformy systemu emerytalnego, która będzie uwzględniać odpowiednie kryteria demograficzne, ekonomiczne i społeczne. Zdaniem
TK, specyfika wskazanej reformy wymaga rozłożenia procesu zrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn na wiele lat, a
przede wszystkim podjęcia decyzji przez ustawodawcę na długo przed rozpoczęciem samego procesu podwyższania tego wieku. Takie
działanie pozwoliłoby osobom ubezpieczonym na racjonalne dostosowanie się do nowych warunków przechodzenia na emeryturę.
Już w tym miejscu można zaznaczyć, że założenia i argumenty podane w wyroku o sygn. K 63/07 nie przesądzają – co do zasady
– o niezgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w ustawie nowelizującej z 2012 r. w zakresie dotyczącym stopniowego i
rozłożonego w czasie podwyższania wieku emerytalnego kobiet i zrównywania go z wiekiem emerytalnym mężczyzn.
3.2. Reforma systemu emerytalnego z 1999 r. a ustawa nowelizująca z 2012 r.
Jednym z zarzutów postawionych we wnioskach jest to, że ustawa nowelizującą z 2012 r. zmieniła istotnie założenia obowiązującego
systemu ubezpieczeń społecznych. W kwestii założeń tego systemu Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie, przypominając,
że celem reformy z 1999 r. było stworzenie stabilnego systemu emerytalno-rentowego w warunkach niekorzystnych tendencji demograficznych,
prowadzących do wzrostu liczby świadczeniobiorców przy jednoczesnym spadku liczby osób płacących składki na ubezpieczenia
społeczne. Ustawodawca dążył wtedy do stworzenia jednolitego systemu emerytalno-rentowego, który obejmowałby możliwie najszerszy
krąg osób podlegających ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym na gruncie dotychczasowych przepisów. Jak stwierdził Trybunał,
celem nowego systemu emerytalnego było stworzenie mechanizmu gromadzenia środków finansowych łagodzących w przyszłości zwiększone
wydatki związane z postępującym procesem starzenia się ludności, przy ograniczeniu roli państwa.
Trybunał w wielu orzeczeniach stwierdzał, że przeprowadzona reforma systemu ubezpieczeń społecznych znajdowała oparcie w wartościach
i normach konstytucyjnych, „urzeczywistniając” prawo do zabezpieczenia społecznego w aktualnych warunkach demograficznych
i gospodarczych (zamiast wielu zob. powołany wcześniej wyrok pełnego składu TK z 15 lipca 2010 r., sygn. K 63/07).
Trybunał powrócił do tych zagadnień w wyrokach dotyczących emerytur pomostowych (zob. wyroki z: 16 marca 2010 r., sygn. K
17/09, OTK nr ZU nr 3/A/2010, poz. 21; 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09 i 3 marca 2011 r., sygn. K 23/09), w których orzekł
o zgodności niektórych przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656; dalej:
u.e.p.) z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony praw
nabytych, a także z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazał, że uchwalenie ustawy o emeryturach pomostowych stanowiło element
reformy systemu ubezpieczeń społecznych i realizowało jej cele, jednocześnie wpisując się w występujące od dłuższego czasu
w prawie międzynarodowym tendencje do promowania możliwie najdłuższej aktywności zawodowej.
Cele ustawy nowelizującej z 2012 r. tylko w pewnym stopniu pokrywają się z celami reformy emerytalnej z 1999 r., a mianowicie nowelizacja
ta jest reakcją na zmieniające się czynniki demograficzne oraz pogłębiający się i permanentny deficyt Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych. Na dalszy plan schodzi tu podstawowe dla reformy z 1999 r. dążenie do objęcia powszechnym systemem emerytalnym
różnych grup zawodowych, także tych, których świadczenia finansowane są z budżetu państwa. W 1999 r. ustawodawca rozpoczął
proces tworzenia jednolitego systemu emerytalnego, między innymi ograniczając tzw. przywileje emerytalne i zrównując wcześniejszy
wiek emerytalny niektórych grup zawodowych z powszechnym wiekiem emerytalnym. W ustawie nowelizującej z 2012 r., reagując
na nowe zjawiska niewystępujące pod koniec lat dziewięćdziesiątych, wprowadził do systemu emerytalnego dwie istotne zmiany:
podniósł wiek emerytalny i przewidział stopniowe zrównywanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn oraz ustanowił emeryturę
częściową. Trybunał nie podzielił więc poglądu wnioskodawców, że te nowe rozwiązania zmieniają założenia obowiązującego systemu
emerytalnego.
W sprawie rozważanej przez Trybunał wnioskodawcy zaskarżyli wiele przepisów kilku ustaw i wskazali szereg wzorców konstytucyjnych.
Niemniej jednak podstawowe zawarte we wnioskach merytoryczne problemy konstytucyjne sprowadzają się do dwóch:
a) jakie są granice swobody ustawodawcy wyznaczającego tzw. wiek emerytalny jako warunek nabycia prawa do emerytury;
b) czy i ewentualnie w jakich okolicznościach ustawodawca jest legitymowany do dokonania zmiany wieku emerytalnego w czasie
nabywania uprawnień emerytalnych.
Odpowiedź na powyższe pytania wymagała uwzględnienia szerokiego kontekstu: obowiązków państwa w zakresie zabezpieczenia emerytalnego
obywateli oraz ich prawa do emerytury jako bardzo ważnego prawa socjalnego.
3.3. Swoboda i obowiązki ustawodawcy w zakresie kształtowania praw do zabezpieczenia społecznego.
3.3.1. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej zapewnienie obywatelom bezpieczeństwa emerytalnego jest konstytucyjnym
obowiązkiem państwa. Jego wypełnienie polega na powołaniu i zorganizowaniu sytemu zabezpieczenia społecznego, a następnie
udziale w jego funkcjonowaniu tak, by zapewnić mu efektywność, zdolność gromadzenia wystarczających funduszy i realizowania
założonego programu zabezpieczenia społecznego.
Realizacja wyznaczonego państwu obowiązku polega nie tylko na utworzeniu systemu i określeniu reguł jego funkcjonowania, lecz
także na wypełnianiu funkcji gwaranta systemu, w razie potrzeby wprowadzającego w nim zmiany pozwalające systemowi należycie
pełnić funkcje zabezpieczenia społecznego. To znaczy, że na państwie ciąży obowiązek monitorowania systemu oraz społecznego
i gospodarczego otoczenia, w jakim działa.
Polski system emerytalny podlegał licznym zmianom. W rezultacie reformy wprowadzonej w 1999 r. dla osób urodzonych po 31 grudnia
1948 r. utworzono nowy system emerytalny, składający się z trzech filarów. Natomiast dla ubezpieczonych urodzonych przed 1
stycznia 1949 r. zachowano rozwiązania oparte na modelu repartycyjnym i zasadzie zdefiniowanego świadczenia. W systemie tym
istnieje co do zasady nie tylko zależność między wysokością emerytury a długością zawodowej aktywności, lecz także mechanizm
pozwalający na zmniejszenie różnicy wysokości świadczeń emerytalnych osób o niskich i wysokich zarobkach. Wysokość emerytury
w nowym systemie w związku z przyjętym w ustawie FUS sposobem jej obliczenia zależy od okresu aktywności zawodowej, a zatem
okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne. Późniejsze przejście na emeryturę powoduje wzrost wysokości świadczenia.
Polski system emerytalny uwzględnia więc repartycyjną metodę finansowania świadczenia, jak i metodę kapitałową, przy czym
ta ostatnia jest uzupełnieniem systemu repartycyjnego. Zabezpieczenie realizuje się w tym systemie przez utworzenie wspólnoty
osób narażonych na określone zdarzenie losowe (ryzyko), jakim jest osiągnięcie wieku emerytalnego. Fundusz na świadczenia
pochodzi ze składek, świadczenia są różnicowane odpowiednio do udziału w tworzeniu wspólnego funduszu, a przystąpienie do
ubezpieczenia ma charakter przymusowy.
Niezależnie od tego, jaką metodę finansowania świadczeń przyjęto w danym systemie emerytalnym, w każdym z nich państwo ma
do spełnienia określoną rolę; większą w systemie repartycyjnym, mniejszą w kapitałowym. W tym pierwszym państwo organizuje
publiczne usługi emerytalne i zarządza ich wykonywaniem przez wyspecjalizowaną instytucję (ZUS), w drugim określa zasady nabywania
powszechnych świadczeń emerytalnych i nadzoruje zarządzanie kapitałami emerytalnymi, a więc posługuje się głównie instytucjami
nadzoru.
Metodą repartycyjną, z bieżących wpływów ze składek, są finansowane emerytury pochodzące ze składek wpłacanych do ZUS jako
instytucji wykonującej usługi emerytalne, dysponującej środkami prawnymi właściwymi dla organów administracji państwowej.
System repartycyjny jako sposób redystrybucji międzypokoleniowej przeważa w bazowych systemach emerytalnych. Opiera się na
założonej umowie społecznej, zgodnie z którą pokolenie obecnie pracujących powinno spełnić zobowiązanie wobec aktualnych świadczeniobiorców
(uprawnionych do emerytury), którzy wcześniej względem innych z takiego zobowiązania się wywiązali. Mimo że system repartycyjny
uważany jest za stosunkowo odporny na dekoniunkturę gospodarczą, to jednak na jego kondycję finansową wpływ ma wiele czynników:
aktualna w gospodarce narodowej liczba osób w wieku produkcyjnym, które opłacając składki, pokrywają bieżące koszty funkcjonowania
systemu, przede wszystkim aktualnie wypłacanych świadczeń, relacja zatrudnionych do świadczeniobiorców, co z kolei zależy
od zmian demograficznych, proces starzenia się społeczeństwa, skala bezrobocia. Jeżeli w obszarach tych nasilają się tendencje
niekorzystne i przyjęte rozwiązania systemu emerytalnego okazują się nieefektywne, pojawia się konieczność wprowadzenia zmian,
a jednymi z nich są zmiany w prawie emerytalnym. Prowadzi to zazwyczaj do nieuchronnego konfliktu wartości takich jak pewność
prawa i cele społeczne, jakim służy system emerytalny. Konflikt ten rozstrzygnąć musi państwo jako gwarant systemu emerytalnego,
ważąc zdolność systemu do wypełniania jego zadań oraz indywidualne prawa jednostki.
W systemie emerytalnym, w którym przyjęto repartycyjną metodę finansowania świadczeń na wypadek starości, kosztami tych świadczeń
obciążone są generacje, które nie osiągnęły wieku emerytalnego (a także ci, którzy go przekroczyli, ale nie skorzystali z
prawa do zaprzestania wykonywania pracy). Owo zobowiązanie osób płacących składki (a więc tworzących fundusz) na rzecz aktualnie
pobierających świadczenia ma swe źródło w konstytucyjnym prawie do emerytury. Wobec takiego rozwiązania uzasadnione jest oczekiwanie
trwałości regulacji prawnych, które je wyrażają. Zapewnienie tej trwałości nieuchronnie wiąże się – ujmując sprawę w odległej
perspektywie czasowej – z obciążeniem przyszłych generacji kosztami wypłaty świadczeń przyszłym świadczeniobiorcom, a więc
decyduje się o ich zobowiązaniach bez ich udziału. To znaczy, że aktualnie obowiązujące regulacje prawne dotyczące prawa do
emerytury przesądzają, a co najmniej w znacznym stopniu współdecydują, o zakresie obciążeń przyszłych pokoleń. Na zakres tych
obciążeń wpływa także aktualna i prognozowana kondycja finansowa systemu emerytalnego. Wśród dylematów, które przychodzi rozstrzygnąć
ustawodawcy mającego świadomość złego stanu systemu emerytalnego, jest także pytanie, czy i w jaki sposób zmienić ów system,
by nie był ponad miarę obciążeniem kolejnych generacji.
Państwo zobowiązane do świadczeń emerytalnych na rzecz obywateli i zarazem mające świadomość złej kondycji systemu emerytalnego
ma powinność podjęcia działań naprawczych. Obejmować one mogą różne dziedziny życia i wzajemnie się uzupełniać. Ustawodawca
polski, podobnie jak to miało lub ma miejsce w innych krajach, wybrał jako główny środek naprawczy podwyższenie wieku emerytalnego.
Zgodnie z prognozami środek ten powinien doprowadzić do polepszenia stanu systemu emerytalnego. Po pierwsze, jego skutkiem
ma być zmniejszenie deficytu funduszu emerytalnego. Wprawdzie zgodnie z „Prognozą wpływów i wydatków funduszu emerytalnego
do 2060 r.” (ZUS, Departament Statystyki i Prognoz Aktuarialnych, Warszawa 2013 r. http://www.zus.pl/bip/pliki/Prognoza_fundusz_emerytalny_2015_2060.pdf)
przez wszystkie objęte prognozą lata fundusz emerytalny osiąga ujemne saldo roczne, jednak deficyt ma się zmniejszać. W opracowanych
w „Prognozie wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 2060 r.” wariantach (pośrednim, pesymistycznym i optymistycznym)
widoczny jest podobny co do kształtu przebieg zdyskontowanego (według wartości zdyskontowanych na 2012 r.; jako stopę dyskontową
przyjęto założoną stopę inflacji) salda rocznego: po okresie pogłębiającego się deficytu, który największą wartość osiąga
w latach 2026-2028 (w zależności od wariantu), następuje wzrost salda rocznego (co oznacza spadek deficytu) do 2046-2047 r.,
po czym ponownie następuje spadek salda rocznego. Na przykład w wariancie pośrednim saldo roczne funduszu emerytalnego zdyskontowane
na 2012 r. (w mln zł) wynosi w: 2015 r.: -51 158, 2016 r.: -53 042, 2017 r.: -54 675, 2018 r.: -55 516, 2019 r.: -55 798,
2020 r.: -55 715, 2021 r.: -56 185, 2022 r.: -57071, 2023 r.: -58 063, 2024 r.: -58 933, 2025 r.: -59 756, 2030 r.: -59 629,
2035 r.: -49 728, 2040 r.: -36 893, 2045 r.: -32 668, 2050 r.: -36 320, 2055 r.: -43 334 i 2060 r.: -45 084.
Po drugie, podwyższenie i zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn ma prowadzić do zmniejszenia – w porównaniu z warunkami,
w których wiek emerytalny nie byłby zmieniony – obciążenia osób w wieku produkcyjnym osobami w wieku poprodukcyjnym. Zachowując
definicję ekonomicznych grup wieku sprzed podwyższenia wieku emerytalnego populacja w wieku produkcyjnym cały czas maleje
osiągając w 2060 r. poziom o przeszło 8,7 mln osób mniejszy niż w 2013 r., a populacja osób w wieku poprodukcyjnym rośnie
(poza latami 2057-2060) osiągając w 2060 r. poziom o przeszło 5 mln osób większy niż w 2013 r. Po zmianie definicji wieku
produkcyjnego i poprodukcyjnego – uwzględniającej podwyższenie wieku emerytalnego – populacja w wieku produkcyjnym również
maleje, ale w wolniejszym tempie i w 2060 roku osiąga poziom o przeszło 7 mln osób mniejszy niż w 2013 roku. Podwyższenie
wieku emerytalnego nie zapobiega także wzrostowi populacji w wieku poprodukcyjnym (w 2060 r. populacja w wieku poprodukcyjnym
osiąga poziom o blisko 3,4 mln osób większy niż w 2013 r.), ale tempo tego wzrostu jest mniejsze niż w przypadku dotychczasowego
wieku emerytalnego (60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn).
W warunkach bez podwyższania wieku emerytalnego rośnie stosunek liczby osób w wieku poprodukcyjnym do liczby osób w wieku
produkcyjnym. W 2013 r. na 1000 osób w wieku produkcyjnym przypada 295 osób w wieku poprodukcyjnym, a w 2060 r. liczba ta
wynosi 786 osób. W warunkach uwzględniających podwyższenie wieku emerytalnego wzrost ilorazu liczby osób w wieku poprodukcyjnym
i liczby osób w wieku produkcyjnym jest wolniejszy, a w latach 2032-2035 następuje nawet niewielki spadek. W warunkach po
podwyższeniu wieku emerytalnego w 2013 r. na 1000 osób w wieku produkcyjnym przypada 291 osób w wieku poprodukcyjnym, natomiast
w 2060 r. liczba ta wynosi 607 osób.
Reforma ubezpieczeń społecznych z 1999 r. utrwaliła w Polsce funduszowy model finansowania świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kształcie określonym ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, ze zm.) jest państwowym funduszem celowym powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń
społecznych. Fundusz emerytalny, jako gromadzący środki na wypłatę emerytur dla wszystkich ubezpieczonych, działa w ramach
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dochodami FUS są środki pochodzące ze składek ubezpieczeniowych, a także dotacje celowe
z budżetu państwa. Wobec tych dwóch źródeł tworzenia funduszu emerytalnego na zdolność systemu do realizowania zobowiązań
wobec ubezpieczonych wpływa wielkość zgromadzonych składek oraz stan finansów publicznych. Decyduje to o treści i zakresie
konstytucyjnych obowiązków państwa jako gwaranta wypłaty świadczeń. Obowiązki te są wyznaczone przez art. 20 Konstytucji –
wyrażający zasadę społecznej gospodarki rynkowej jako podstawy ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej i zobowiązujący państwo
do organizacji i utrzymania efektywnego systemu emerytalnego (zob. bliżej pkt 4.1.2. tej części uzasadnienia), art. 2 Konstytucji
– wyrażający zasadę sprawiedliwości społecznej i nakazujący przyjęcie odpowiednich formuł rozdziału świadczeń emerytalnych
jako szczególnego rodzaju dóbr oraz możliwie równego, i w tym sensie zarazem sprawiedliwego, obciążenia kosztami systemu różnych
generacji świadczeniobiorców i pracujących, wreszcie art. 216 ust. 5 i art. 220 Konstytucji – wyrażające nakaz dyscyplinowania
finansów publicznych, a zwłaszcza ograniczania wydatków ze środków publicznych w sytuacji deficytowego budżetu państwa. Powinności
państwa aksjologicznie wyznacza idea solidarności, także międzypokoleniowej, wyrażona w preambule Konstytucji.
Trybunał przypomina tu swe stale aktualne stanowisko, że stabilność finansów publicznych jest wartością konstytucyjną wymagającą
ochrony. Zaznacza także, że utrzymanie w dłuższym czasie niezbilansowanego budżetu państwa, na co może mieć wpływ dotowanie
funduszu emerytalnego, jest życiem na kredyt przyszłych pokoleń, bo ogranicza ich szanse rozwojowe, a więc jest niespełnieniem
powinności przekazania im państwa w stanie co najmniej niepogorszonym.
Kryzys gospodarczy oraz potwierdzona w ekspertyzach i prognozach licznych instytucji, w tym międzynarodowych, bardzo niekorzystna
tendencja demograficzna stanowią istotne zagrożenie dla systemów emerytalnych współczesnych państw. Jednym z podstawowych
środków przeciwdziałania zagrożeniom – jak wspomniano – jest podwyższenie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, mające miejsce
zarówno w krajach bogatych jak i stosunkowo biednych. Dokonywane jest ono stopniowo, niekiedy metodą automatycznego indeksowania
wieku emerytalnego przewidywaną długością życia, przy czym wiek 67 lat jako uprawniający do „pełnej” emerytury należy do najwyższych.
W wielu państwach, w których zdecydowano się na podwyższenie wieku emerytalnego, rozstrzygnięcia te były przedmiotem kontroli
sądów konstytucyjnych. Orzekały one co do zasady, że w sprawach ustalenia wieku emerytalnego, w tym jego zmiany w trakcie
nabywania prawa do emerytury, przysługuje ustawodawcy znaczny zakres swobody decyzyjnej.
3.3.2. Obowiązki państwa stworzenia efektywnego systemu emerytalnego są instrumentalne wobec wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji
prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego (prawa do emerytury). Konstytucyjne prawo
do emerytury jest prawem do otrzymania świadczenia w formach i zakresie określonych w ustawie, należnym obywatelowi za jego
wysługi lub zasługi związane z pracą, po osiągnięciu określonego wieku. Przy czym ów wiek jest jedynym konstytucyjnym warunkiem
nabycia prawa do emerytury; inne warunki mogą być określone ustawą, co do wieku emerytalnego ustawodawca jest upoważniony
i obowiązany określać jego wysokość, nie może jednak z niego zrezygnować.
Prawo do emerytury jest prawem podmiotowym, podlegającym takiej samej ochronie jak inne prawa konstytucyjne. Jego treść jest
jednak współwyznaczana przez ustawę. Powołany art. 67 ust. 1 Konstytucji zobowiązuje bowiem ustawodawcę, by określił „zakres
i formy” zabezpieczenia społecznego, a więc w wyznaczonych przez ustawę zasadniczą ramach skonkretyzował prawo do emerytury.
Zarówno w nauce prawa, jak i bogatym orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że ustawodawca ma dużą swobodę kształtowania zakresu
i form oraz konkretyzowania treści praw socjalnych, w tym także prawa do emerytury. Przesądza o tym sama natura praw socjalnych
sprowadzających się do obowiązku świadczenia (przybierającego charakter pieniężny lub rzeczowy). Wymaga to uzgodnienia, zharmonizowania
potrzeb i oczekiwań oraz możliwości ich zaspokojenia, jeśli przyznane uprawnienie nie ma być „pustą obietnicą”. Ustalając
zakres i formy prawa do emerytury, trzeba zatem uwzględnić różne czynniki, w szczególności gospodarcze i społeczne, postrzegane
przy tym w odległej perspektywie. Ich ustalenie, jako warunek trafnej decyzji legislacyjnej, należy do władzy prawodawczej
ponoszącej za swoje rozstrzygnięcia odpowiedzialność polityczną przed wyborcami.
Choć ustawodawca ma znaczną swobodę określenia konkretnego kształtu prawa do emerytury oraz instrumentów służących jego urzeczywistnianiu,
to jego działania podlegają określonym ograniczeniom. Nie może więc ingerować w istotę tego prawa, formą konkretyzacji prawa
do emerytury może być jedynie ustawa jako akt demokratycznie wyłonionego parlamentu, a regulacja ustawowa winna się charakteryzować
dużym stopniem szczegółowości. Kształtując wysokość świadczeń emerytalnych, musi uwzględnić, że występuje w nich element wzajemności,
a dokonując zmian regulacji emerytalnych, kierować się zasadą ochrony praw nabytych.
W sprawach, w których Trybunał wypowiadał się na temat różnych przepisów ustawy FUS, często podkreślał ów duży zakres swobody
regulacyjnej ustawodawcy, wskazując treść zdania drugiego art. 67 ust. 1 Konstytucji. W wyroku o sygn. K 63/07 stwierdził,
że z mocy Konstytucji, obowiązek wyboru uzasadnionych społecznie i ekonomicznie rozstrzygnięć w zakresie prawa do zabezpieczenia
społecznego spoczywa na parlamencie, który też ponosi za nie odpowiedzialność.
Odpowiedź na pytanie, gdzie Trybunał Konstytucyjny dostrzega granice swobody ustawodawcy w zakresie praw socjalnych, jest
możliwa po przeanalizowaniu poszczególnych rozstrzygnięć Trybunału, innymi słowy – trzeba opisać sytuacje kwalifikowane jako
przekroczenie lub nieprzekroczenie granic tej swobody.
I tak w jednej z pierwszych spraw dotyczących ustawy FUS Trybunał stwierdził, że ustawa zasadnicza z 1997 r. wprowadziła istotne
zmiany w regulacji praw socjalnych. Nie zawiera ona przepisu nakazującego wzrost świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a
z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika, że prawodawca konstytucyjny pozostawia określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego
ustawie zwykłej. Zdaniem Trybunału, regulacja konstytucyjna akcentuje w ten sposób jeszcze wyraźniej dużą swobodę działania
pozostawioną parlamentowi w zakresie „urzeczywistniania” prawa do zabezpieczenia społecznego, jego prawo decydowania, jakie
rozwiązania uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz rozwoju gospodarczego kraju. Trybunał Konstytucyjny
zaznaczył, że określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa. Ustawodawca
nie dysponuje zatem pełną swobodą, ani ustalając krąg osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych, ani ustalając
treść oraz wysokość świadczeń. Trybunał stwierdził między innymi, że prawo ustawodawcy do określania zakresu zabezpieczenia
społecznego obejmuje w szczególności prawo do wyznaczenia wieku emerytalnego w ramach pewnego przedziału czasowego, którego
granice wyznacza istota prawa do emerytury (zob. wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, w którym
TK orzekł o zgodności niektórych przepisów ustawy FUS, a zarzut dotyczył włączenia pracowników kolei do powszechnego systemu
emerytalnego i w związku z tym podniesienia dla tej grupy osób wieku emerytalnego).
Co do zasady, tezy zawarte w powyższym wyroku były powtarzane lub rozwijane w późniejszych orzeczeniach. Trybunał dodawał
jeszcze, że choć zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa, to jednak musi opierać się na konstytucyjnej aksjologii,
zwłaszcza na zasadach sprawiedliwości społecznej i równości (zob. wyrok z 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK nr 6/2000,
poz. 185, TK rozstrzygnął tu o zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji przepisów ustawy FUS różnicujących osoby podlegające
ubezpieczeniu z różnych tytułów w zakresie prawa do wcześniejszej emerytury). W wyroku z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12
(OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136) Trybunał stwierdził, że o jakości danego systemu zabezpieczenia społecznego świadczy przede
wszystkim wysokość średniego świadczenia emerytalnego, uwzględniającego wysokość średnich przychodów pracowniczych, a także
zagwarantowanie mechanizmów zapewniających utrzymanie ekonomicznej realności wypłat emerytur w długiej, kilkupokoleniowej
perspektywie czasowej (zob. też § 11 Ogólnego komentarza z 4 lutego 2008 r. Komitetu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych ONZ do art. 9 Paktu praw gospodarczych, społecznych
i kulturalnych uznającego «prawo każdego do zabezpieczenia społecznego, włączając w to ubezpieczenia społeczne») (E/C.12/GC/19).
Trybunał podkreślał ponadto, że kształtując zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawodawca musi – zgodnie z zasadą
sprawiedliwości społecznej – zachować słuszne, sprawiedliwe proporcje pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy
świadczeniem „zasłużonym”, a rozmiarami „zasługi” wyznaczonymi przede wszystkim przez długość aktywności zawodowej prowadzącej
do nabycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności; przy czym z konstytucyjnego punktu widzenia nie
oznacza to zawsze prostej zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opłacania i rozmiarem składek (zob.
wyrok z 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia).
3.4. Określenie wieku emerytalnego.
Świadczenie emerytalne przysługuje po osiągnięciu określonego wieku. Wieku tego, jak zaznaczono, Konstytucja nie wyznacza,
pozostawia to zadanie ustawodawcy, który podejmując decyzję, kierować się musi określonymi względami prawnymi oraz faktycznymi.
Prawne wyznaczniki wieku emerytalnego znajdują się w dwóch źródłach: Konstytucji oraz aktach prawa międzynarodowego. Mimo
lakoniczności konstytucyjnego unormowania, można wywieść, że prawem do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67
ust. 1 Konstytucji, są objęci: a) obywatele w razie niezdolności do pracy spowodowanej chorobą lub inwalidztwem, niezależnie
od wieku, w jakim ta niezdolność nastąpiła oraz b) obywatele, którzy osiągnęli wiek emerytalny. Tym ostatnim gwarantuje się
zabezpieczenie społeczne przyjąwszy, że w typowych sytuacjach po osiągnięciu określonego wieku maleje ich zdolność do normalnej
wydajnej pracy (ze względu na ubytek sił czy silniej odczuwane choroby), a zarazem, że uzasadnione racjami społecznymi i aksjologicznymi
jest, by ze względu na ich wysługę czy zasługę mogli ułożyć sobie życie bez pracy zarobkowej, choćby nadal byli zdolni do
zarobkowania.
Ustalając górną granicę wieku, którego osiągnięcie warunkuje uzyskanie prawa do emerytury, ustawodawca musi zatem uwzględnić
zdolność jednostki do pracy zarobkowej w typowych sytuacjach oraz – co ważne – kierować się dyrektywą, by odbiór wysługi czy
zasługi związanej z pracą był w sytuacjach typowych możliwy. Dlatego wyznaczenie wieku emerytalnego na poziomie faktycznie
uniemożliwiającym skorzystanie z tego prawa jest konstytucyjnie niedopuszczalne. W Konstytucji odnaleźć można także wskazówki
co do ustalenia najniższej granicy wieku emerytalnego. Jak była o tym mowa ze względu na właściwości świadczenia emerytalnego
każde pokolenie pracujące w danym czasie musi zrealizować zobowiązania wobec aktualnych beneficjentów – uprawnionych do świadczeń
ze względu na ich wysługę lub zasługę. System ubezpieczeń emerytalnych opiera się bowiem na pewnej swoistej obietnicy i niedopuszczalne
jest, na gruncie zasad i wartości konstytucyjnych, zwłaszcza zasady sprawiedliwości społecznej, ani to, by jakieś określone
pokolenie nie uzyskało zabezpieczenia społecznego za swoją wysługę czy zasługi związane z pracą, ani by zostało ponad miarę
obciążone zobowiązaniem wobec swoich poprzedników ze względu na to, że okres wysługi czy zasługi tych ostatnich związanej
z pracą był zbyt krótki. Granica wieku emerytalnego nie może być więc ustalona w taki sposób (na tak niskim poziomie), by
społeczne zobowiązanie, ze względu na liczbę beneficjentów lub okres pobierania przez nich świadczeń, stało się jaskrawo niesprawiedliwe,
a nawet niemożliwe do spełnienia. W tych dwóch, z konieczności nieostro wyznaczonych granicach, ustawodawca może podejmować
konstytucyjnie legitymowaną decyzję co do wieku emerytalnego. Podejmując tę decyzję, powinien kierować się wskazaniami zawartymi
w art. 65 ust. 5 ustawy zasadniczej – ustalenie wieku, po osiągnięciu którego jest społeczne przyzwolenie na niewykonywanie
pracy, musi wiązać się z tym, by zatrudnienie w okresie przedemerytalnym było produktywne.
Podsumowując powyższe ustalenia, Trybunał stwierdził, że ustrojodawca nie określa wieku emerytalnego, lecz jedynie wskazuje
jego nieostre granice. Wiek 65 lat, uznawany w Polsce za powszechny wiek emerytalny, jest wyznaczony przez ustawę i ustawą
może być zmieniony, jeżeli istnieją okoliczności usprawiedliwiające jego podwyższenie albo obniżenie i jeżeli decyzja ustawodawcy
mieści się w granicach swobody wyznaczonej przez art. 67 ust. 1 w związku z art. 65 ust. 5 Konstytucji. Z tych też względów
obalenie domniemania konstytucyjności przepisów wyznaczających wiek emerytalny jest wysoce utrudnione.
Inny charakter mają postanowienia dotyczące wieku emerytalnego we wskazanym przez wnioskodawców art. 26 konwencji nr 102 MOP,
ustalającym górną granicę wieku emerytalnego na 65 lat. Postanowienie to potwierdza, iż jednym z wyznaczników wieku emerytalnego
są czynniki biologiczne przesądzające o zdolności człowieka do świadczenia pracy. Uwzględniając te czynniki konwencja dopuszcza
podwyższenie wieku emerytalnego, jeżeli w danym kraju osoby starsze mają zdolność do pracy.
Dodać należy, że postanowienia o podobnej treści znajdują się też w innych aktach prawa międzynarodowego: w konwencji nr 128
z dnia 7 czerwca 1967 r. dotyczącej świadczeń w razie inwalidztwa, na starość i w razie śmierci żywiciela rodziny (nieratyfikowanej
przez Polskę) oraz Europejskiej karcie społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr
8, poz. 67, ze zm.) i w rozważanej przez Trybunał sprawie zmienionej w Zrewidowanej europejskiej karcie społecznej, przyjętej
w Strasburgu 3 maja 1996 r. (nieratyfikowanej przez Polskę).
Wśród czynników, które uwzględnić powinien ustawodawca podejmujący racjonalną decyzję o wieku emerytalnym, wyróżnia się czynnik
biologiczny związany z naturalnym zjawiskiem starzenia się organizmu i stopniową utratą przez ludzi zdolności do wykonywania
pracy zarobkowej. Czynnikami takimi są także sytuacja ekonomiczna, poziom gospodarczy kraju i prognozy rozwoju gospodarczego,
w tym dynamika gospodarki, jej innowacyjność, sytuacja na rynku pracy. W istotnym stopniu o ustaleniu wieku emerytalnego decydują
sytuacja demograficzna, w szczególności relacja osób pracujących i opłacających składki do świadczeniobiorców funduszu emerytalnego,
stan zdrowia społeczeństwa i prognozy dotyczące wydłużania się życia. Czynniki te mogą zagrażać stabilności systemu emerytalnego
i jego zdolności do finansowania świadczeń ze składek, a także ograniczać możliwości udzielenia dotacji budżetowych na finansowanie
ubezpieczeń społecznych.
Decyzja w sprawie wieku emerytalnego wymaga też uwzględnienia, w jakim stopniu postęp techniczny i automatyzacja przyczyniają
się do polepszania warunków pracy i czynią ją lżejszą lub łatwiejszą, oraz wzięcia pod uwagę sytuacji społeczno-kulturowej,
w szczególności oczekiwań społecznych co do wieku emerytalnego, występującego wraz z postępem cywilizacyjnym dążenia do skracania
czasu pracy zarobkowej, a także oczekiwania, że mimo osiągnięcia określonego wieku możliwa i pożądana jest zawodowa aktywność.
Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że praca jest wartością, dostarcza nie tylko środków utrzymania, lecz bywa źródłem satysfakcji,
a aktywność zawodowa sprzyja często zachowaniu dobrej kondycji zdrowotnej oraz przeciwdziała wyłączeniu z pewnych ról i relacji
społecznych.
Dokonanie diagnozy stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich naszkicowanych czynników i prawodawczych preferencji umożliwia
prawodawcy podjęcie niearbitralnej decyzji co do wieku emerytalnego. Dokonana diagnoza może też prowadzić do wniosku, że dotychczasowy
wiek emerytalny należy zmienić.
3.5. Zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do oceny regulacji z dziedziny zabezpieczenia społecznego.
Ze względu na to, że unormowanie prawa do emerytury (wprawdzie w wyznaczonym zakresie) Konstytucja powierza ustawodawcy, i
ze względu na to, że decyzje w tej sprawie wymagają rozległej wiedzy pozaprawnej, która nie przesądza jednoznacznie o jedynie
słusznych i trafnych rozstrzygnięciach legislacyjnych, Trybunał – aby nie pełnić roli trzeciej izby parlamentu – musi zachować
się powściągliwie i, dokonując kontroli norm ustawowych, nie tylko kierować się domniemaniem ich konstytucyjności, lecz także
wychodzić z założenia, że parlament działa z należytą starannością, racjonalnie i odpowiedzialnie. Niemniej jednak kontroli
Trybunału podlega to, czy prawodawca rzetelnie zgromadził i wykorzystał wiedzę, na jakiej oparł swoje ustalenia.
W rozważanej przez Trybunał sprawie przedmiotem dyskusji może być to, dlaczego zastosowano takie właśnie rozwiązanie, a nie
inne rozwiązania, które mogłyby wchodzić w rachubę (np. zreformowanie ZUS, by obniżyć koszty obsługi systemu, podniesienie
wysokości składki ubezpieczeniowej), czy zastosowany środek jest dostatecznie skuteczny, czy przyniesie – i w jakiej perspektywie
– zadowalające i trwałe rezultaty. Wątpliwości nasuwa brak jednocześnie podjętych działań wspierających wprowadzone zmiany:
zmian na rynku pracy powodujących zwiększenie miejsc pracy i ich przystosowanie do osób w starszym wieku, brak odpowiedniej
polityki prorodzinnej, efektywnej profilaktyki (co wiąże się między innymi z medycyną pracy) oraz ochrony zdrowia i wielu
innych.
Przedmiotem oceny mogły być poszczególne rozwiązania, które wprowadził ustawodawca, jak choćby to, czy przyjęty wiek 67 lat
jako uprawniający do świadczeń emerytalnych nie jest zbyt wysoki, czy nie na zbyt wysokim poziomie nastąpiło zrównanie wieku
emerytalnego kobiet i mężczyzn, dlaczego proces podwyższania wieku emerytalnego kobiet rozłożono na wiele lat, podczas gdy
w wypadku mężczyzn ma się ono dokonać w ciągu 2 lat.
Mając świadomość doniosłości odpowiedzi na wiele pytań, które nasuwały się w związku ze zmianami wprowadzonymi w systemie
emerytalnym, Trybunał zwrócił uwagę, idąc w ślad za wieloma swymi wcześniejszymi orzeczeniami, że nie ma instrumentów, a także
merytorycznych kompetencji, by kontrolować celowość i skuteczność decyzji legislacyjnych oraz to, czy w zespole okoliczności,
w jakich działa prawodawca, są one optymalne.
W orzecznictwie Trybunału wskazywano nawet, że nie każda ustawa zawierająca błędne rozwiązania prawne, niepozwalające na osiągnięcie
zamierzonego celu, wychodząca z wadliwych założeń czy ocen ekonomicznych i społecznych jest per se niezgodna z Konstytucją. W ramach swobody ustawodawcy pozostaje nawet podjęcie rozwiązań dysfunkcjonalnych, chyba że ich konstrukcja
jest tak oczywiście błędna, że można przewidzieć ich całkowitą nieprzydatność do realizacji założonych celów (zob. wyrok z
11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48).
3.6. Ochrona praw nabytych i ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego.
Ze względu na postawione w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia praw nabytych (art. 2 Konstytucji) należało najpierw odwołać
się do dotychczasowego dorobku orzeczniczego dotyczącego standardu ochrony takich praw (zamiast wielu zob. wyroki z: 22 czerwca
1999 r., sygn. K 5/99 oraz 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, będąca
jedną z zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego, wymaga poszanowania praw nabytych (tego, by prawa nabyte
były chronione). Chodzi przy tym o ochronę takich tylko sytuacji prawnych jednostki, które mają charakter praw podmiotowych
zarówno prywatnych, jak i publicznych. Nie jest natomiast ważne, czy dane prawo zostało nabyte na podstawie indywidualnego
aktu organu władzy czy z mocy ustawy, z chwilą spełnienia określonych w niej warunków.
Zasada ochrony praw nabytych zakazuje „arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych”, takich wszakże tylko, które
zostały nabyte słusznie (sygn. K 5/99). Zapewnia ona między innymi poszanowanie praw do świadczeń emerytalnych, dla ochrony
których szczególną doniosłość ma zasada wzajemności. Ubezpieczony nabywa je bowiem w związku z jego własnym udziałem w tworzeniu
funduszu ubezpieczeniowego. Więź między wkładem pracy pracownika i uiszczoną przez niego składką a gromadzonym funduszem ubezpieczeniowym
jest ważkim argumentem na rzecz silnej ochrony tych praw.
Zasadą ochrony praw nabytych obejmuje się w orzecznictwie Trybunału także tzw. ekspektatywy, zwłaszcza ekspektatywy praw z
zakresu ubezpieczeń społecznych. Pojęcie ekspektatywy nie zostało w orzecznictwie ukształtowane precyzyjnie. W odniesieniu
do praw emerytalnych Trybunał odróżnił je jednak od praw nabytych w drodze skonkretyzowanych ostatecznych decyzji przyznających
świadczenia, jak i od praw nabytych in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Twierdził, że potrzeba ochrony ekspektatywy praw emerytalnych
wynika z samej natury systemu ubezpieczeń społecznych opartego na założeniach: w zamian za składki – wkład pracy tworzy się
gwarancję przyszłych, stopniowo narastających praw, przy czym ochroną objęte są jedynie ekspektatywy maksymalnie ukształtowane,
tj. takie, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami dawnej ustawy bez względu na
stosunek do nich ustawy nowej. Dalej idąca ochrona ekspektatyw mogłaby utrudnić zasadniczą reformę polskiego systemu ubezpieczeń
społecznych stosownie do zasad społeczno-gospodarczego ustroju państwa (zob. wyrok w sprawie o sygn. K 5/99 i powołane tam
wcześniejsze orzeczenia). Według Trybunału ochrona przysługuje zatem prawom podmiotowym nabytym in concreto, nabytym in abstracto, oraz maksymalnie ukształtowanym ekspektatywom tych praw, w odróżnieniu od ekspektatyw, które nie są maksymalnie ukształtowane.
W orzecznictwie Trybunału ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Możliwe są od niej odstępstwa, przy czym ocena
dopuszczalności odstępstwa może być dokonana w konkretnej sytuacji z uwzględnieniem całokształtu okoliczności. Uzasadnieniem
naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być w szczególności potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla
systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych.
Precyzując pojęcie „szczególnych okoliczności”, uzasadniających odejście od ochrony praw nabytych, Trybunał Konstytucyjny
stwierdzał, że chodzi tutaj o sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych trzeba dać pierwszeństwo określonej
wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Ingerując w prawa nabyte, prawodawca powinien jednak
umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej sytuacji.
Trybunał, wielokrotnie podkreślając doniosłość stabilności przepisów emerytalno-rentowych, zaznaczał jednocześnie, że ustawodawca
ma prawo modyfikowania opartych na tych przepisach praw słusznie nabytych. Może to mieć miejsce zwłaszcza w sytuacji przeobrażeń
społecznych i gospodarczych. Wskazywał przy tym, że w przypadku kompleksowych i głębokich reform, takich jak wprowadzona w
życie w 1999 r. reforma emerytalno-rentowa, potrzeba zapewnienia jednolitości, spójności i sprawiedliwości nowego systemu
uzasadniać może modyfikację przyznanych wcześniej uprawnień. Trybunał uznał też, że ubezpieczony musi liczyć się z tym, że
w warunkach recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają wpływy ze składek ubezpieczeniowych,
państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść zainteresowanych, dostosowując zakres realizacji
praw socjalnych do istniejących warunków ekonomicznych.
Zdaniem Trybunału, by ocenić dopuszczalność ograniczeń praw nabytych, należy rozważyć:
1) czy podstawą wprowadzonych ograniczeń są inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne,
2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych,
3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji
przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także
4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej
regulacji.
Na dopuszczalność ograniczania praw socjalnych w okresach kryzysów gospodarczych zwrócono ostatnio uwagę w liście z 16 maja
2012 r. Przewodniczącego Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych do Państw-Stron Międzynarodowego paktu praw
społecznych, gospodarczych i kulturalnych. Podkreślono w nim, że dostosowanie praw socjalnych do okoliczności kryzysowych
musi być konieczne, mieć charakter czasowy, nie może doprowadzić do dyskryminacji jednostek i grup nieuprzywilejowanych oraz
nie może naruszać istoty praw socjalnych, a zaniechanie działań dostosowawczych lub zastosowanie innych środków dostosowawczych
miałoby prowadzić do następstw gorszych niż przyjęte ograniczenia.
4. Ocena konstytucyjności kwestionowanych przepisów.
4.1. Zarzuty dotyczące czynności prawodawczej.
4.1.1. Zarzut niezgodności art. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej (rzetelnej)
legislacji.
OPZZ postawiło zarzut, że dokonana ustawą nowelizującą z 2012 r. ingerencja w treść i konstrukcję ustawy FUS jest na tyle
głęboka, iż wymagała uchwalenia nowej ustawy. Podwyższono bowiem wiek emerytalny oraz zrównano wiek emerytalny kobiet i mężczyzn,
dostosowując do tych rozwiązań liczne przepisy ustawy FUS, wprowadzono emerytury częściowe, wydłużono do końca 2014 r. możliwość
uzyskania tzw. emerytury mieszanej, a także zmodyfikowano przepisy dotyczące ubiegania się o prawo do emerytury z tytułu prac
w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zdaniem wnioskodawcy, zmiany te są liczne i istotne, a przy tym ustawodawca
wyraził je w przepisach nadmiernie rozbudowanych i zawierających liczne odesłania. Stosując niewłaściwą formę legislacyjną
nowelizacji zamiast wydania nowej ustawy, prawodawca doprowadził do nieczytelności ustawy znowelizowanej, przez co rażąco
naruszył wywodzoną w art. 2 Konstytucji zasadę poprawnej legislacji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wywodzona z art. 2 ustawy zasadniczej zasada poprawnej (rzetelnej)
legislacji nakazuje prawodawcy m.in., by teksty aktów normatywnych formułował w sposób językowo poprawny, a nadto precyzyjny
i komunikatywny (jasny), a zatem, by były one zrozumiale dla ich adresatów i innych podmiotów zainteresowanych oraz by na
ich podstawie można było bez wątpliwości ustalić, jakie i komu wyznaczają obowiązki oraz przyznają prawa (zob. zamiast wielu
wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51). W orzecznictwie Trybunału podkreśla się przy tym,
że nie każde uchybienie wymaganiu precyzji i komunikatywności aktu normatywnego uzasadnia uznanie go za niekonstytucyjny.
Dopiero przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności
z art. 2 Konstytucji (zob. np. wyrok z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71, a wcześniej wyrok
TK z 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83).
Rozpatrując zarzut wnioskodawcy, Trybunał odwołał się pomocniczo do reguł techniki prawodawczej, zgodnie z którymi projekt
nowej ustawy należy opracować, jeśli zmiany wprowadzone w ustawie miałyby być liczne lub miałyby naruszać konstrukcję lub
spójność ustawy, a także jeśli ustawa była już wielokrotnie nowelizowana (§ 84 ZTP, zob. też. S. Wronkowska, M. Zieliński,
Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 186).
Aby ocenić rozpatrywany zarzut trzeba było zbadać, czy zmiany wprowadzone przez ustawę nowelizującą z 2012 r. powodują nieczytelność
i nieprzejrzystość ustawy FUS, utrudniając odtworzenie jej aktualnego tekstu, bądź naruszają spójność tej ustawy, wprowadzając
do niej przepisy, które nie są należycie zharmonizowane z innymi przepisami lub naruszają funkcjonowanie przewidzianych w
niej instytucji. Ustawa FUS składa się ze 196 artykułów i reguluje: 1) warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z
ubezpieczenia emerytalnego i rentowych, 2) zasady ustalania wysokości świadczeń, 3) zasady i tryb przyznawania oraz wpłaty
świadczeń. Ustawa nowelizująca z 2012 r. zmieniła art. 3 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 10a ust. 1, art. 13 ust. 3a, zmieniła art.
24 ust. 1 i dodała do niego ust. 1a i 1b, zmieniła art. 25 i dodała do niego ust. 1a-1c, dodała art. 26b, zmieniła art. 27
i art. 27a, art. 28, art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 39, art. 62 ust. 1 pkt 4, zmieniła art. 87 ust. 1 pkt 1 i 2 i dodała
do niego ust. 1b, zmieniła art. 103 ust. 2, art. 116 ust. 1a, art. 127 ust. 1a, art. 129 ust. 3, art. 183 ust. 5 oraz art.
184 ust. 2 ustawy FUS (art. 1 pkt 1-20 ustawy nowelizującej z 2012 r.). Główne zmiany dotyczą dwóch spraw: określenia nowego
wieku emerytalnego poszczególnych grup ubezpieczonych (art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy FUS; co w dalszej części uzasadnienia
określane jest jako mechanizm podwyższenia wieku emerytalnego) oraz wprowadzenia instytucji tzw. emerytury częściowej; pozostałe
zmiany mają charakter pochodny – dostosowują tekst poszczególnych przepisów do tych dwóch podstawowych rozwiązań. Ściśle rzecz
biorąc, nie są to zmiany liczne, choć tekst niektórych z nich jest rozbudowany. Nawet jednak najbardziej rozbudowane przepisy
(art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS) regulują jednolite zagadnienia, a ich objętość wynika z wyodrębnienia według daty urodzenia
poszczególnych roczników ubezpieczonych i przyporządkowania im różnego wieku przechodzenia na emeryturę – innymi słowy regulują
one jeden proces, ale rozciągnięty w czasie, czyniąc to precyzyjnie i komunikatywnie.
Podwyższenie wieku emerytalnego oraz zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn jest zmianą o istotnych konsekwencjach
społecznych. Doniosłość tej zmiany dla wszystkich, których ona dotyczy, nie przesądza jednak, że wprowadzając ją, naruszono
konstrukcję lub spójność ustawy FUS. Ustawa nowelizująca z 2012 r. nie przewiduje bowiem nowych zasad przyznawania świadczenia
ubezpieczeniowego (emerytury) ani nowego rodzaju warunków jego nabycia, ale modyfikuje warunek wieku emerytalnego oraz wprowadza
nową instytucję emerytury częściowej, która ma wprawdzie szczególny charakter, ale także nie narusza konstrukcji ustawy.
Jeśli chodzi o zastosowaną przez ustawodawcę technikę odesłań, stwierdzić należy, że występujące w ustawie odesłania wewnętrzne
jak i odesłania do innych aktów normatywnych wyraźnie służą osiąganiu skrótowości tekstu (tę funkcję spełniają przede wszystkim
odesłania do obszernego art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS) oraz jego spójności. Nie ma przy tym wśród nich odesłań do takich
aktów normatywnych, których standard określoności przepisów byłby odmienny od wymaganego w prawie ubezpieczeń społecznych.
I choć zgodzić się należy, że liczne odesłania – zwłaszcza zewnętrzne – mogą powodować, że zrozumienie tekstu wymaga znacznego
wysiłku, to ustawodawca posłużył się nimi w usprawiedliwionym celu, osiągając dopuszczalny kompromis między spójnością, precyzją,
zwięzłością i komunikatywnością ustawy.
Biorąc pod uwagę sformułowane wyżej argumenty, Trybunał stwierdził, że zaskarżona regulacja nie jest niejasna i nieokreślona
w stopniu kwalifikowanym, uzasadniającym stwierdzenie jej niekonstytucyjności ze względu na naruszenie zasady poprawnej legislacji,
i nie podzielił zarzutu wnioskodawcy.
4.1.2. Zarzut naruszenia przez ustawę nowelizującą z 2012 r. art. 20 Konstytucji.
Kolejny zarzut dotyczący czynności prawodawczej to zarzut niezgodności ustawy nowelizującej z 2012 r. z art. 20 Konstytucji
ze względu na nieprawidłowości w procesie jej stanowienia: brak konsultacji społecznych i wysłuchania publicznego, nieprzeprowadzenie
referendum ogólnokrajowego oraz nieskonsultowanie ustawy ze środowiskami sędziów i prokuratorów.
Zgodnie ze wskazanym jako wzorzec kontroli art. 20 Konstytucji podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej jest
społeczna gospodarka rynkowa. Przepis ten wyraża normę zasadę adresowaną do wszelkich władz publicznych i wyznaczającą im
powinność takiego ukształtowania ustroju gospodarczego (przez odpowiednie regulacje prawne, stworzenie warunków gospodarowania
oraz instytucji społecznych), by odpowiadał przyjętemu przez ustrojodawcę wzorcowi społecznej gospodarki rynkowej.
Art. 20 ustawy zasadniczej nie definiuje „społecznej gospodarki rynkowej”, lecz odsyła do jej koncepcji wypracowanej we współczesnej
myśli społecznej i – co należy zauważyć – podlegającej pewnym modyfikacjom pod wpływem zmieniających się warunków. Niektóre
z komponentów społecznej gospodarki rynkowej są jednak wprost wyrażone w omawianym przepisie i wyznaczają normatywną treść
tego pojęcia. Chodzi o wolność działalności gospodarczej, własność prywatną oraz solidarność, dialog i współpracę partnerów
społecznych. Treść pojęcia „społeczna gospodarka rynkowa” współwyznaczają też, choć pośrednio, art. 21, art. 22, art. 23 i
art. 24 Konstytucji. Art. 21 precyzuje pojęcie prawa własności, art. 22 – zakres wolności działalności gospodarczej, art.
23 – określa swoiste cechy ustroju gospodarczego w rolnictwie, zaś art. 24 wyraża zasadę ochrony pracy, co m.in. wyznacza
zakres i sposób pojmowania zasady swobody działalności gospodarczej.
Społeczna gospodarka rynkowa przyjęta, jak zaznaczono, jako wzorzec ustroju gospodarczego jest koncepcją ładu gospodarczego
i społecznego zarazem. Komponent gospodarczy łączy się w niej bowiem ze społecznym, są względem siebie komplementarne i wzajemne
się warunkują. Zgodnie z tym wzorcem gospodarka, choć rynkowa, ma wyraźne cele społeczne, takie jak równomierny rozwój, wysoki
poziom zatrudnienia, godność pracy, odpowiedni system ubezpieczenia społecznego, a także ochronę środowiska, zapewnienie energii,
transport (zob. K. Strzyczkowski, Konstytucyjna zasada społecznej gospodarki rynkowej jako podstawa tworzenia i stosowania prawa, [w:] Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania Konstytucji, red. C. Kosikowski, Warszawa 2005, s. 12 i 13). Osiąganie tych celów jest jednak uwarunkowane wydolnością gospodarki. Dlatego
we wzorcu, o którym mowa, uwzględnia się rolę państwa nie tylko jako arbitra, lecz także jako podmiotu współuczestniczącego
w gospodarowaniu i realizowaniu polityki społecznej, a to może wymagać ingerowania w proces gospodarczy.
Rozważany art. 20 Konstytucji nakłada też obowiązek kształtowania i realizowania społecznej gospodarki rynkowej (podejmowania
decyzji dotyczących ładu społeczno-gospodarczego) w oparciu o solidarność, dialog i współpracę partnerów społecznych. Adresatem
tego obowiązku są władze publiczne oraz takie podmioty jak związki zawodowe, inne organizacje reprezentujące producentów i
drobnych wytwórców, organizacje pracodawców, samorząd gospodarczy. Podejmując decyzje dotyczące ładu społecznego i gospodarczego,
należy zatem dążyć do wspólnego ustalenia ich treści, równoważącego niezgodne interesy poszczególnych partnerów społecznych.
Wobec tego każdy z tych partnerów musi być gotowy do uznania i zaakceptowania potrzeb i interesów pozostałych stron dialogu
– celem tego dialogu ma być bowiem sformułowanie rozstrzygnięcia, równomiernie rozkładającego ustępstwa i korzyści. Jak zauważył
TK, art. 20 Konstytucji „zakłada koncepcję równowagi interesów uczestników rynku i zarazem poszanowania ich autonomii (...)
Zgodnie z poglądami [solidaryzmu społecznego] (...) życie społeczne opiera się na współzależności i współodpowiedzialności
wszystkich jego uczestników. Solidaryzm głosi zgodność i wspólnotę interesów wszystkich jednostek i grup społecznych w obrębie
danej społeczności, a także obowiązek partycypowania w obciążeniach na rzecz społeczeństwa” (wyrok z 30 stycznia 2001 r.,
sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4). Trybunał zaznaczył też, że społeczna solidarność oznacza konieczność obciążania
wszystkich warstw społecznych skutkami kryzysu gospodarczego (zob. np. wyrok z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99, OTK ZU nr
2/2000, poz. 61), a także „konstytucyjny obowiązek (…) ponoszenia przez partnerów społecznych, a więc także przez pracodawców,
kosztów transformacji społecznej” (sygn. K 17/00; zob. również np. – w odniesieniu do przepisów o czasie pracy – wyrok z 24
lutego 2004 r., sygn. K 54/02, OTK ZU nr 2/2004, poz. 10, s. 191). Jak wskazuje się w komentarzu do Konstytucji, te wszystkie
nakazy wyznaczają, z jednej strony – moralne powinności „kapitału i pracy”, zarazem jednak – i tu pojawia się ich prawny wymiar
– zobowiązują władze publiczne do podejmowania określonych działań regulacyjnych i organizacyjnych, jak też wyznaczają sposób
wykładni i stosowania przepisów szczegółowych, zwłaszcza odnoszących się do rozdziału obciążeń między poszczególnych uczestników
procesów gospodarczych (zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa).
W wymiarze proceduralnym „solidarność, dialog i współpraca” nakazują stworzenie negocjacyjnego sposobu rozstrzygania spraw
spornych, form wymiany informacji, prezentacji stanowisk, instytucjonalnych gwarancji dyskursu społecznego (czego przejawem
jest np. art. 59 ust. 2 i 3 Konstytucji), w tym także dyskursu prawodawczego. Obowiązkiem ustawodawcy jest stworzenie niezbędnej
infrastruktury prawnej i instytucjonalnej, a także stworzenie gwarancji, że w każdej istotnej sprawie spornej będzie istniała
procedura dialogu, pozwalająca na poszukiwanie rozwiązania. Konieczne jest więc zapewnienie wszystkim partnerom możliwie równorzędnej
sytuacji negocjacyjnej (zob. wyrok TK z 18 listopada 2002 r., sygn. K 37/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 82, s. 1067, w którym
uznano, że przepisy obciążające pracodawców wyłącznym ryzykiem wygaśnięcia układu zbiorowego pracy naruszają m.in. art. 20).
Ale system negocjacyjny nie może skutkować niezdolnością do podjęcia jakiejkolwiek decyzji: choć art. 20 Konstytucji należy
rozumieć jako nakaz zachowania dialogu, to nie wynika z niego nakaz dochodzenia do treści ustaw tylko przez konsensus. Władze
publiczne ponoszą bowiem odpowiedzialność nie tylko za właściwe przeprowadzenie dialogu partnerów społecznych, ale i zapewnienie
należytego funkcjonowania gospodarki (zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, j.w.).
Biorąc po uwagę zarysowaną powyżej treść art. 20 Konstytucji, Trybunał nie podzielił zarzutu wnioskodawcy. Uzasadniając ów
zarzut, wnioskodawca wskazał nieprawidłowości w procesie tworzenia ustawy nowelizującej z 2012 r. Te jednak mogłyby być następstwem
naruszenia określonych reguł procesu ustawodawczego wyrażonych w przepisach innych niż powołany jako wzorzec kontroli art.
20 ustawy zasadniczej, tych mianowicie, w których ustawodawca – konkretyzując postanowienia art. 20 Konstytucji – przewidział
różne formy dialogu w procesie prawodawczym. Trybunał w jednym ze swych orzeczeń (zob. postanowienie z 2 września 2002 r.,
sygn. K 17/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 68) wskazywał, że art. 20 Konstytucji nie ustanawia obowiązku przeprowadzenia konsultacji
każdej ustawy (aktu normatywnego), i to w formie, na jaką się godzą wszyscy partnerzy społeczni. Wymóg dialogu społecznego
nie idzie tak daleko, aby mógł być rozumiany jako nakaz dochodzenia do treści ustaw przez konsensus. Pogląd ten Trybunał w
niniejszym składzie podtrzymał. Art. 20 Konstytucji sam przez się nie może być zatem wzorcem kontroli konkretnego postępowania
ustawodawczego, choć może być wzorcem oceny, czy tworząc ustawy konstruujące ład społeczno-gospodarczy, prawodawca starannie
wykorzystał przewidziane w systemie prawnym i pozostające do jego dyspozycji formy współpracy i dialogu społecznego. Z tego
punktu widzenia na sprawę patrząc proces przygotowania i uchwalenia ustawy nowelizującej z 2012 r. wpisuje się w praktykowaną
w Polsce koncepcję demokracji większościowej, a nie deliberacyjnej, co Trybunał ocenia krytycznie.
Uwzględniając powyższe argumenty, Trybunał uznał, że art. 20 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonych
przez wnioskodawcę przepisów.
Niezależnie od konstatacji o nieadekwatności art. 20 Konstytucji jako wzorca kontroli poprawności postępowania ustawodawczego
w rozważanej sprawie, Trybunał zauważył, że zarzutu wnioskodawcy o braku konsultacji społecznych i wysłuchania publicznego,
nieprzeprowadzeniu referendum ogólnokrajowego oraz nieskonsultowaniu ustawy z określonymi grupami zawodowymi, nie potwierdza
analiza materiałów z przebiegu procesu przygotowania projektu ustawy nowelizującej z 2012 r. i procesu legislacyjnego w obu
izbach parlamentu. Projekt tej ustawy był bowiem przekazany do konsultacji. Konsultacje takie miały miejsce, a wnioskodawca
nie wykazał, iż sposób ich przeprowadzenia wypaczał cel tej formy dialogu i współpracy.
Należy też zauważyć, że w toku prac sejmowych rozpatrywano wniosek o przeprowadzenie wysłuchania publicznego. Kwestia ta była
poddana dyskusji, a zatem nie uniemożliwiono jej rozważania, a nieskorzystanie z tej formy współpracy i dialogu było wynikiem
decyzji podjętej przez upoważnione gremium.
We wniosku grupy posłów sformułowano dodatkowo zarzut dotyczący braku przeprowadzenia referendum. Instytucja referendum ma
swą samodzielną silną podstawę konstytucyjną (art. 125 Konstytucji), a z upoważnienia ustrojodawcy zasady i tryb jego przeprowadzenia
określa ustawa. Trybunał w wyroku z 26 lutego 2006 r. (sygn. K 30/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 16) stwierdził ogólnie, że
obowiązek przeprowadzenia referendum, niezależnie od stopnia związania jego wynikiem, nie może być przyrównywany do systemu
negocjacji partnerów społecznych ujętego w art. 20 Konstytucji. Zarzuty dotyczące braku referendum (lub sposobu jego przeprowadzenia)
powinny zatem zostać oparte na innych wzorcach konstytucyjnych.
4.2. Zarzuty dotyczące przepisów poszczególnych ustaw w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r.
4.2.1. Zarzuty niezgodności art. 24 ust. 1, 1a i 1b i art. 27 ustawy FUS oraz art. 19 ust. 1, 1a i 1b u.s.r. z wyrażonymi
w art. 2 Konstytucji zasadą ochrony praw nabytych i zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy FUS ustanawia nowy – w stosunku do obowiązującego przed nowelizacją z 2012 r. – wiek emerytalny
ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r. Wiek ten jest podwyższany stopniowo o 1 miesiąc co 3 miesiące, według następującego
mechanizmu:
– urodzonych do 31 grudnia 1952 r. wiek ten wynosi co najmniej 60 lat,
– urodzonych po 31 grudnia 1952 r. a przed 30 września 1973 r. – 60 lat i 1 miesiąc plus 1 miesiąc co 3 miesiące dla poszczególnych
przedziałów dnia urodzenia,
– urodzonych po 30 września 1973 r. wiek ten wynosi 67 lat.
Ponieważ kobiety urodzone w 1973 r. ukończą 67 lat w 2040 r., do tego czasu będzie trwał proces stopniowego podwyższania wieku
emerytalnego kobiet i zrównywania go z wiekiem emerytalnym mężczyzn.
– urodzonych od 1 stycznia 1949 r. do 31 marca 1949 r. wiek ten wynosi 65 lat i 5 miesięcy,
– urodzonych od 1 kwietnia 1949 r. do 30 września 1953 r. – 65 lat i 6 miesięcy plus 1 miesiąc co 3 miesiące dla poszczególnych
przedziałów dnia urodzenia,
– urodzonych po 30 września 1953 r. wiek ten wynosi 67 lat.
Ponieważ mężczyźni urodzeni w 1953 r. ukończą 67 lat w 2020 r., do tego czasu będzie trwał proces stopniowego podwyższania
ich wieku emerytalnego do nowego pułapu.
Z porównania treści art. 24 ust. 1a i art. 24 ust. 1b ustawy FUS wynika, że w grupie wszystkich ubezpieczonych urodzonych
po dniu 31 grudnia 1948 r. proces podwyższenia wieku emerytalnego powyżej dotychczasowego poziomu 60 lat dla kobiet i 65 lat
dla mężczyzn, obejmie tylko niektóre kobiety (urodzone od dnia 1 stycznia 1953 r., kobiety urodzone przed tym dniem zachowały
uprawnienie do przejścia na emeryturę po osiągnięciu 60 roku życia) oraz wszystkich ubezpieczonych-mężczyzn. Należy przy tym
zauważyć, że pierwsza wyodrębniona według rocznika grupa kobiet, którym podwyższa się wiek emerytalny (powyżej 60 lat o 1
do 4 miesięcy), czyli kobiety urodzone w 1953 r., dotychczasowy wiek 60 lat osiągnęły już w 2013 r., a pierwsza wymieniona
w art. 24 ust. 1b ustawy FUS grupa mężczyzn, wobec której podwyższa się wiek emerytalny (powyżej 65 lat o 5 do 8 miesięcy),
czyli mężczyźni urodzeni w 1949 r., dotychczasowy wiek 65 lat osiągają w 2014 r.
Zrównanie wieku emerytalnego na poziomie 67 lat dotyczy kobiet urodzonych po dniu 30 września 1973 r. i mężczyzn urodzonych
po dniu 30 września 1953 r.
Art. 27 ustawy FUS dotyczy ubezpieczonych urodzonych przed dniem 1 stycznia 1949 r., a zatem osób pozostających w starym systemie
tzw. zdefiniowanego świadczenia. Ta grupa ubezpieczonych nabywa uprawnienia emerytalne po osiągnięciu wieku emerytalnego i
wykazaniu się odpowiednim stażem ubezpieczeniowym (okresami ubezpieczenia). Art. 27 ustawy FUS w brzmieniu nadanym ustawą
nowelizującą z 2012 r. wobec kobiet urodzonych przed dniem 1 stycznia 1949 r. nie zmienia wcześniej obowiązujących warunków
nabycia prawa do emerytury (wiek emerytalny co najmniej 60 lat oraz co do zasady okres składkowy i nieskładkowy wynoszący
co najmniej 20 lat – art. 27 ust. 2 oraz art. 27 ust. 1 pkt 2), natomiast wobec mężczyzn zmienia warunek wieku emerytalnego
przy pozostawieniu dotychczasowego stażu ubezpieczeniowego (co do zasady okres składkowy i nieskładkowy co najmniej 25 lat
– art. 27 ust. 1 pkt 2). Wiek emerytalny mężczyzn w zależności od dnia urodzenia:
1) do 31 grudnia 1947 r. wynosi co najmniej 65 lat;
2) od 1 stycznia 1948 r. do 31 marca 1948 r. wynosi co najmniej 65 lat i 1 miesiąc;
3) od 1 kwietnia 1948 r. do 30 czerwca 1948 r. wynosi co najmniej 65 lat i 2 miesiące;
4) od 1 lipca 1948 r. do 30 września 1948 r. wynosi co najmniej 65 lat i 3 miesiące;
5) od 1 października 1948 r. do 31 grudnia 1948 r. wynosi co najmniej 65 lat i 4 miesiące.
Mężczyźni urodzeni w 1948 r. ukończyli 65 lat (wiek, który dotychczas uprawniał mężczyzn do przejścia na emeryturę) w 2013
r.
Analogiczne rozwiązania przyjęto, z zachowaniem odrębności co do wymaganego okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu,
w art. 19 ust. 1, 1a i 1b u.s.r.
Rozważane w tym punkcie zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji, a dokładnie wyrażonych w nim zasady ochrony praw nabytych i
zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, dają się sformułować następująco:
– po pierwsze, ubezpieczeni urodzeni po 31 grudnia 1947 r. (zarówno kobiety jak i mężczyźni) nabyli prawa do emerytury na
zasadach przewidzianych w ustawie FUS sprzed nowelizacji (lub u.s.r. sprzed nowelizacji), wskazane przepisy naruszają zatem
ich prawa nabyte, ewentualnie ich ekspektatywy maksymalnie ukształtowane;
– po drugie, podwyższenie wieku emerytalnego ponad poziom przewidziany w przepisach sprzed ich nowelizacji jest dopuszczalne
tylko w stosunku do osób, które zostaną zatrudnione po raz pierwszy (będą podlegały ubezpieczeniu społecznemu) po wejściu
w życie ustawy nowelizującej z 2012 r., a zatem od 1 stycznia 2013 r.
Trybunał przypomniał, że nabycie prawa do emerytury zależy od spełnienia warunków wskazanych w Konstytucji oraz w przepisach
ustawy; dopiero po ich spełnieniu powstaje obowiązek świadczenia, trwający do śmierci uprawnionego. Do warunków tych zalicza
się osiągnięcie wieku emerytalnego i posiadanie określonego stażu ubezpieczeniowego. Ich spełnienie wymaga odpowiednio długiego
czasu. Stąd nabywanie prawa do emerytury jest procesem wieloletnim.
Od spełnienia przez określony podmiot wskazanych w przepisach prawa warunków koniecznych i wystarczających nabycia prawa do
emerytury należy odróżnić sytuację, w której w stosunku do konkretnego zainteresowanego wydano decyzję stanowiącą podstawę
realizacji nabytego prawa (tzw. decyzję emerytalną). Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, tj. stwierdza zajście chronionej
sytuacji i spełnienie (bądź niespełnienie) wszystkich warunków nabycia prawa do świadczenia. Uwzględniając powyższe uwagi,
można mówić o nabyciu prawa do emerytury przez imiennie określony podmiot, co jest potwierdzone wydaną przez upoważniony organ
decyzją emerytalną, oraz o nabyciu uprawnienia w sensie spełnienia wszystkich przewidzianych prawem warunków, lecz przed wydaniem
stosownej decyzji, a także o zazwyczaj kilkudziesięcioletnim okresie nabywania uprawnień emerytalnych.
Art. 67 ust. 1 Konstytucji upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form m.in. ubezpieczenia emerytalnego. To znaczy,
że ustawodawca może ukształtowany system emerytalny zmieniać lub modyfikować. Wnioskodawcy nie negują tego prawa ustawodawcy.
Utrzymują jednak, że zmiany systemu nie mogą dotyczyć tych, którzy rozpoczęli nabywanie uprawnień emerytalnych na warunkach
obowiązujących przed dokonaną zmianą. Przekładając te uwagi na sprawę rozpatrywaną przez Trybunał, twierdzą, że podwyższeniem
wieku emerytalnego można było objąć jedynie tych, którzy od momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. rozpoczynają
wieloletni proces nabywania prawa do emerytury. Za niedopuszczalne uważają objęcie nią wszystkich, którzy już ten proces rozpoczęli
na warunkach obowiązujących przed 1 stycznia 2013 r.
Rozważając możliwe zmiany przepisów emerytalnych w okresie od przystąpienia przez dany podmiot do systemu do momentu, w którym
kończy się pobieranie przez niego świadczenia emerytalnego, trzeba zauważyć, że zmiany tego rodzaju mogą nastąpić (co nie
znaczy, że są dopuszczalne) w okresie nabywania prawa do emerytury, w okresie od spełnienia warunków nabycia tego prawa do
wydania stosownej decyzji emerytalnej oraz na etapie realizowania prawa do emerytury (spełniania świadczenia).
W dwóch ostatnio wyróżnionych okresach zmiany nie mogą odnosić się do warunków uzyskania prawa do emerytury, ponieważ jest
ono już (in abstracto lub in concreto) nabyte. Mogą dotyczyć warunków waloryzacji należnych świadczeń, sposobu ich wypłaty. Konstytucyjnie jest niedopuszczalne
odebranie słusznie nabytych praw emerytalnych. Natomiast w okresie nabywania prawa do emerytury możliwe są zmiany warunków
jego nabycia; konstytucyjnie niedopuszczalne jest zniesienie prawa do emerytury (jeszcze nienabytego).
Powstaje zatem pytanie, czy wyrażone w art. 67 ust. 1 Konstytucji upoważnienie ustawodawcy do regulowania, a zatem także zmieniania,
„zakresu i form zabezpieczenia społecznego” doznaje ograniczeń – ze względu na zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa – w każdym z wyróżnionych okresów i czy w takim samym stopniu w każdym z nich. W szczególności, czy dopuszczalna
jest zmiana warunków nabycia prawa do emerytury w trakcie jego nabywania oraz zmiana wysokości i sposobu realizacji nabytego
już prawa.
Odpowiadając na to pytanie w kontekście sprawy rozstrzyganej przez Trybunał, należy przypomnieć, że ustawa nowelizująca z
2012 r. zmieniła warunki nabycia prawa do emerytury dla tych wszystkich, którzy przed jej wejściem w życie praw tych nie nabyli.
Podwyższenie wieku emerytalnego objęło więc osoby, które są w trakcie nabywania uprawnień emerytalnych; nie objęło natomiast
tych, którzy prawa takie, zarówno rozumiane jako prawa in concreto jak i prawa in abstracto przed jej wejściem w życie uzyskali. Rozstrzygnięcie ustawodawcy nie naruszyło zatem zasady ochrony nabytych praw emerytalnych.
Od momentu nabycia prawa do emerytury in concreto następuje – co do zasady – realizacja należnego świadczenia. Jego wysokość oraz realność może być narażona na ewentualne zmiany
treści norm prawnych. Biorąc pod uwagę, że świadczeniobiorca spełnił wszystkie wymagane prawem warunki, w szczególności że
zaprzestał pracy w czasie, w którym jest na to przyzwolenie społeczne, uwzględniając akcentowany w prawie do emerytury element
wzajemności oraz to, że należne świadczenie ma zapewnić świadczeniobiorcy środki do życia, ochrona realizowania prawa do świadczenia
powinna być szczególnie silna. Trybunał przypomina jednak, że zgodnie z jego orzecznictwem nie jest wykluczona ingerencja
ustawodawcy nawet w nabyte prawa podmiotowe („ukształtowane prawa podmiotowe”), jeżeli istnieją bardzo istotne konstytucyjne
racje, które ją usprawiedliwiają. Racje takie wskazał Trybunał np. w wyroku pełnego składu z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K
9/12.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ochronie podlegają także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy prawa do
emerytury, tj. od momentu gdy spełnione są „wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa”. Trybunał nie wypowiadał
się jednoznacznie, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Jej ustalenie jest trudne m.in. dlatego, że nabycie prawa emerytalnego
opiera się na konstrukcji ubezpieczenia, jednym z podstawowych warunków, a przy tym jedynym konstytucyjnym, jest osiągnięcie
wieku emerytalnego. Dlatego Trybunał w niniejszym składzie nie odwołał się do pojęcia ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej,
ale rozważył, jak intensywnej ochronie podlega prawo do emerytury w okresie jego nabywania.
Dla ubezpieczonego i w założeniu przyszłego świadczeniobiorcy istotne jest, by przystępując do ubezpieczenia mającego charakter
przymusowy, przede wszystkim znał jego warunki, bo to pozwoli mu podjąć działania zmierzające do zapewnienia sobie świadczenia,
i ponadto, by miał podstawy, aby przypuszczać, że po spełnieniu warunków otrzyma określone świadczenie.
Ze względu na wieloletni okres nabywania uprawnień emerytalnych mogą, o czym była mowa, nastąpić takie zmiany okoliczności,
które wymuszą zmiany warunków nabywania prawa do emerytury, a rozstrzygnięcie ustawodawcy warunki te zmieniającego – usprawiedliwią.
Co do zasady więc zmiana warunków nabycia prawa do emerytury w trakcie jego nabywania uznawana jest w orzecznictwie i nauce
prawa za dopuszczalną. Dotyczy to także zmiany wieku emerytalnego jako jednego z warunków nabycia prawa do emerytury, choć
jest to warunek istotny, a jego podwyższenie jest uważane za zmianę standardowo niekorzystną. Swoboda ustawodawcy co do zmiany
warunków nabycia świadczeń emerytalnych jest większa, jeśli perspektywa spełnienia owych warunków jest odległa i istnieje
jakaś możliwość, by się do zmienionych warunków dostosować. Maleje natomiast wraz ze zbliżaniem się do momentu spełnienia
warunków, zwłaszcza osiągnięcia granicy wieku emerytalnego. Jednocześnie wraz ze zbliżaniem się do spełnienia warunków nabycia
prawa wzrasta oczekiwanie zainteresowanego, że nie zostaną one decyzją ustawodawcy zmienione. Trybunał dodaje, że w tym zwłaszcza
okresie swoboda prawodawcy dokonującego zmian jest mniejsza, jeśli chodzi o zmiany katalogu warunków nabycia prawa do emerytury,
nieco większa – jeśli chodzi o zmiany treści każdego z nich. Wszakże – jak w każdym przypadku – konieczna zmiana powinna być
jak najmniej uciążliwa dla zainteresowanych.
Wnioskodawcy twierdzą, że zmiana warunków nabycia świadczeń w okresie ich nabywania, zwłaszcza w czasie bezpośrednio poprzedzającym
spełnienie warunków dotąd obowiązujących (co określają jako maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę) narusza zasadę zaufania
obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadę lojalności). Trybunał przypomina, że treścią zasady lojalności
nie jest zakaz dokonywania wszelkich zmian prawa, lecz zakaz dokonywania zmian zaskakujących, nieprzewidywalnych, nieznajdujących
usprawiedliwienia w zaistniałych okolicznościach, a więc przede wszystkim – arbitralnych. Z zakazem skierowanym do prawodawcy
korespondować ma wszakże przezorna postawa zainteresowanych, wolna od przekonania, że prawo nie ulegnie zmianom nawet wtedy,
gdy są one konieczne i usprawiedliwione konstytucyjnymi wartościami.
Prawo do emerytury nabywa się przez wiele lat, wobec tego związanie ustawodawcy zakazem dokonywania w tym czasie zmian w przepisach
określających warunki nabywania tego prawa oznaczałoby ograniczenie jego swobody w wyjątkowo długiej perspektywie i uniemożliwienie
mu reagowania na zaistniałe zmiany społeczne i ekonomiczne.
Z formalnego punktu widzenia podwyższenie wieku emerytalnego dokonane ustawą nowelizującą z 2012 r. jest modyfikacją jednego
z warunków nabycia prawa do świadczeń emerytalnych, nieingerującą w samo to prawo. Wpływa ono jednak istotnie na sytuację
prawną każdego z podmiotów pozostających w stosunku ubezpieczenia emerytalnego. Nie ulega więc wątpliwości, że aktem prawodawczym
zmieniono warunki porozumienia między państwem jako świadczeniodawcą a przyszłymi świadczeniobiorcami, przy czym zmiana może
być odczuwana jako zaskakująca przez tych zwłaszcza, którzy są bliscy spełnienia warunków obowiązujących przed jej dokonaniem.
Biorąc pod uwagę treść zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz do oceny konstytucyjności dokonanej
zmiany stosując odpowiednio kryteria opracowane przez Trybunał co do dopuszczalności ograniczania praw nabytych, Trybunał
poczynił następujące ustalenia:
Ustawa nowelizująca z 2012 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 2012 r. pod poz. 637 oznaczonym datą 6 czerwca 2012 r.,
zgodnie z jej art. 22 weszła w życie 1 stycznia 2013 r., a zatem po upływie prawie sześciomiesięcznej vacatio legis. Był to okres wystarczający, by zapoznać się z jej rozwiązaniami.
Z punktu widzenia tej ustawy można wyróżnić takie osoby, które od 1 stycznia 2013 r. zostały po raz pierwszy zatrudnione i
rozpoczął się dla nich okres nabywania prawa do emerytury, oraz takie, które nie nabyły jeszcze tego prawa, choć były już
w okresie jego nabywania. Osoby z pierwszej grupy – zgodnie z ustawą – nabędą prawo do emerytury po ukończeniu 67 lat życia.
Osoby należące do drugiej grupy będą nabywały prawo do emerytury sukcesywnie, zawsze jednak ich wiek emerytalny będzie wyższy
od obowiązującego przed zmianą. Cele rozważanej ustawy prawodawca postanowił bowiem osiągnąć stopniowo, przewidując rozwiązania,
które w jego zamyśle, mają uczynić dokonywane zmiany mniej zaskakującymi i dotkliwymi dla tych, którzy są w okresie nabywania
prawa do emerytury.
Ze względu na przyjętą metodę stopniowego podwyższania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, okres dostosowania do nowych
rozwiązań jest faktycznie różny dla poszczególnych wyodrębnionych roczników; dla pierwszych roczników kobiet i mężczyzn objętych
zmianą okres ten pokrywał się z okresem vacatio legis ustawy – chodzi tu o kobiety urodzone w 1953 r. i mężczyzn urodzonych w 1948 r., dla kolejnych wydłuża się stopniowo nawet
do kilkudziesięciu lat. Kobiety urodzone w 1953 r. i mężczyźni urodzeni w 1948 r. dotychczasowy wiek emerytalny (60 i 65 lat)
osiągnęli w 2013 r., a zatem osoby, które urodziły się 1 stycznia, już 1 stycznia 2013 r. miały prawo przejść na emeryturę
na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją z 2012 r.
Zaskarżone przepisy można było rozważać z dwóch perspektyw: procesu wydłużania wieku emerytalnego przewidzianego szczegółowo
przez ustawę oraz stworzenia zainteresowanym warunków na dostosowanie się do zmian, którymi zostali objęci.
We wcześniej omówionych wyrokach dotyczących długości okresu dostosowania się do wydłużenia wieku emerytalnego, w sprawach
o sygn. K 5/99 i K 17/09, Trybunał uznał, że podniesienie wieku emerytalnego osób, którym do osiągnięcia wieku emerytalnego
określonego w dotychczas obowiązujących przepisach pozostało co najmniej 5 lat, nie narusza bezpieczeństwa prawnego jednostki
w takim stopniu, iżby naruszało to zasadę demokratycznego państwa prawnego. Przy czym należy zauważyć, że wyroki te dotyczyły
grup ubezpieczonych, których wiek emerytalny określony był wcześniej poniżej progu powszechnego wieku emerytalnego – tzn.
pracowników kolejowych i osób wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, a ponadto podwyższono
ich wiek emerytalny o kilka lat aktem jednorazowym. Ci, którym podwyższono wiek emerytalny, mieli więc 5 lat na dostosowanie
się do dokonanej zmiany, ale podwyższenie wieku było znaczące.
Rozważana ustawa nowelizująca z 2012 r. rozłożyła proces podwyższania wieku emerytalnego na wiele lat. Wśród adresatów art.
24 ust. 1, 1a i 1b oraz art. 27 ustawy FUS, pierwszemu rocznikowi kobiet i mężczyzn (odpowiednio 1953 r. i 1948 r.) podwyższono
wiek emerytalny od 1 miesiąca do 4 miesięcy. O 1 rok i więcej wiek emerytalny podwyższono kobietom urodzonym od 1 października
1955 r. (dotychczasowy wiek emerytalny 60 lat osiągnęłyby w roku 2015 r. i później) i mężczyznom urodzonym od 1 października
1950 r. (dotychczasowy wiek emerytalny osiągnęliby w 2015 r. i później). O pięć lat i więcej podwyższono wiek emerytalny kobietom
urodzonym od dnia 1 października 1967 r. (dotychczasowy wiek emerytalny osiągnęłyby one w 2027 r. i później), mężczyznom maksymalnie
podniesiono wiek emerytalny o 2 lata i dotyczy to mężczyzn urodzonych po 30 września 1953 r. (dotychczasowy wiek emerytalny
osiągnęliby w 2018 r. i później).
Wyznaczony przez ustawodawcę mechanizm podwyższania wieku emerytalnego, powoduje, że odpowiednio do zwiększania się różnicy
między dotychczasowym wiekiem emerytalnym a wiekiem przewidzianym w ustawie nowelizującej z 2012 r. wydłuża się okres dostosowywania
do nowych warunków. Biorąc pod uwagę przewidziany w zaskarżonej ustawie sposób stopniowego podwyższania wieku emerytalnego,
Trybunał stwierdził, że pozwala on, co do zasady, przystosować się zainteresowanym do wprowadzonej zmiany. Jeśli chodzi o
kobiety urodzone w 1953 r. i mężczyzn urodzonych w 1948 r., dla których okres dostosowawczy był nader krótki, usprawiedliwieniem
jest to, że dotyczyło ich niewielkie podwyższenie wieku emerytalnego (od 1 do 4 miesięcy). Choć powszechnie wiadomo, że przejście
na emeryturę wymaga przygotowania, a zmiana wieku emerytalnego może powodować konieczność zmiany planów lub przyjętych zobowiązań,
to wydłużenie aktywności zawodowej o krótki czas nie powinno pociągać za sobą tak istotnych komplikacji dla osób objętych
zarówno ubezpieczeniem z tytułu stosunku pracy jak i innych tytułów, by uznać je za naruszające ustawę zasadniczą. Inne rozwiązanie,
które mógłby przyjąć ustawodawca, polegające na jednorazowym podniesieniu wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn oraz jego zrównaniu,
z zachowaniem wszakże kilkuletniego okresu dostosowawczego, pozwoliłoby uniknąć zaskoczenia osób bliskich spełnienia warunków
nabycia emerytury. Byłoby jednak – ze względu na wielkość podwyższenia wieku emerytalnego – dotkliwe dla wszystkich innych.
Mogłoby też wywołać poczucie niesprawiedliwości ze względu na konieczność wyznaczenia daty, od której następowałoby istotne
podwyższenie wieku emerytalnego w stosunku do obowiązującego wcześniej.
Rozwiązaniem najbardziej lojalnym wobec ubezpieczonych byłoby skojarzenie mechanizmu stopniowego podwyższania wieku emerytalnego
z odpowiednim okresem dostosowawczym. To rozwiązanie opóźniłoby jednak wprowadzaną zmianę uzasadnioną pilną potrzebą reagowania
na niekorzystną kondycję systemu ubezpieczeń społecznych.
Argumentem usprawiedliwiającym dokonane zmiany jest również to, że ustawodawca objął podwyższeniem wieku emerytalnego w zasadzie
wszystkich ubezpieczonych podlegających powszechnemu systemowi emerytalnemu, przez co nie doprowadził do kolejnych jego dyferencjacji,
a jednocześnie wybrał rozwiązanie uwzględniające potrzebę stopniowego wprowadzania zmian w odniesieniu do poszczególnych roczników
ubezpieczonych.
Przede wszystkim jednak dokonana zmiana nie ma charakteru arbitralnego. Wprowadzona została – co uzasadniono – w warunkach
kryzysu systemu ubezpieczeń społecznych wywołanego wieloma obiektywnymi czynnikami. Jej celem bezpośrednim jest zapewnienie
systemowi zdolności realizacji zadań, do których został powołany, a pośrednio sprzyjać ma – jak twierdzi ustawodawca – rozwojowi
gospodarczemu i społecznemu kraju. Zmiana treści warunków nabycia prawa do emerytury w okresie jego nabywania jest uzasadniona
takimi wartościami konstytucyjnymi jak sprawiedliwość rozumiana jako możliwie równe ponoszenie kosztów funduszu przez kolejne
generacje ubezpieczonych, solidarność społeczna i stabilność finansów publicznych. Podważone zaufanie jednostki do gwaranta
systemu pozostaje w odpowiedniej proporcji do wartości, jaką jest solidarność wspólnoty ubezpieczonych.
Stwierdziwszy, że dokonana zmiana nie jest arbitralna, zważywszy wartości, w imię których naruszono zaufanie nabywających
prawa do emerytury, i uwzględniwszy, że przewidziany przez ustawodawcę mechanizm dokonania koniecznej zmiany czyni ją stosunkowo
mało dotkliwą, Trybunał nie podzielił zarzutów wnioskodawców.
We wnioskach pojawia się jeszcze zarzut, że zmiany wieku emerytalnego nie powinny w ogóle dotknąć osób urodzonych przed 1
stycznia 1949 r. (dotyczy to wyłącznie mężczyzn urodzonych w 1948 r.), gdyż nie były one objęte reformą systemu ubezpieczeń
społecznych z 1999 r. To, że grupa mężczyzn urodzonych w 1948 r. przechodzi na emeryturę na innych zasadach niż osoby urodzone
później, nie jest tu adekwatnym argumentem za niekonstytucyjnością przyjętego rozwiązania, gdyż także w odniesieniu do osób
objętych starym systemem wiek był jednym z warunków nabycia prawa do emerytury. Przyjęte przez ustawodawcę kryterium wieku
jako warunkujące prawo do emerytury jest więc wspólne dla ubezpieczonych w dawnym i nowym systemie emerytalnym. To, że pewna
grupa osób nie została w 1999 r. objęta nowym systemem ubezpieczenia społecznego, nie uzasadnia wniosku, że dotyczące jej
warunki przejścia na emeryturę mają niezmienny charakter.
Ponadto we wnioskach podnoszono, że wydłużenie podstawowego wieku emerytalnego nie powinno dotyczyć osób, które wykonują pracę
w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Jak słusznie zauważył Prokurator Generalny, podnoszony przez wnioskodawców
problem wynika przede wszystkim z ustawowego ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do emerytury pomostowej do tych osób,
które w szczególnych warunkach były zatrudnione przed 1 stycznia 1999 r. (art. 4 pkt 5 u.e.p.). Problem konstytucyjności takiego
rozwiązania, polegającego na przyznaniu uprawnienia do świadczenia z zabezpieczenia społecznego w obniżonym wieku tylko tym
pracownikom zatrudnionym w szczególnych warunkach, którzy w warunkach tych byli zatrudnieni przed 1 stycznia 1999 r., a tym
samym – wygaszania uprawnienia do tego świadczenia, był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn.
K 17/09.
4.2.2. Zarzuty niezgodności art. 24 ust. 1a pkt 62-85 i ust. 1b oraz art. 27 ust. 3 pkt 2-5 ustawy FUS z art. 26 ust. 2 konwencji
nr 102 MOP.
Wszystkie wskazane przepisy określają wiek emerytalny poszczególnych grup ubezpieczonych na poziomie przewyższającym 65 lat
(od 65 lat i 1 miesiąca do 67 lat). Wnioskodawcy kwestionują je jako niezgodne z art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP, podnosząc,
że nie zostały spełnione warunki uzasadniające podwyższenie wieku emerytalnego powyżej progu 65 lat i na dowód przytaczają
dane zawarte w „Rządowym programie na rzecz aktywności społecznej osób starszych na lata 2012-2013”.
Konwencja nr 102 MOP jest umową międzynarodową, która – w myśl art. 89 ust. 1 Konstytucji – wymaga ratyfikacji za uprzednią
zgodą wyrażoną w ustawie. Zgodę taką wyrażono ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 1065), a ratyfikowanie
przez Prezydenta nastąpiło 21 sierpnia 2003 r. Składając dokumenty ratyfikacyjne Rzeczpospolita Polska przyjęła zobowiązania
m.in. do części konwencji – „Świadczenia na starość”. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdził, że art. 26 ust. 2 konwencji
nr 102 MOP może być wzorcem kontroli zaskarżonych przepisów ustawy; znajduje to też potwierdzenie w kilku innych sprawach,
w których Trybunał uznał swą kompetencję do orzekania o zgodności przepisów ustawy z konwencjami MOP.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP, ustalony wiek emerytalny nie powinien przekraczać sześćdziesięciu pięciu lat.
Jednocześnie przepis ten dopuszcza, by właściwe władze krajowe wyznaczyły wyższy wiek emerytalny, pod warunkiem że w tym kraju
osoby starsze mają zdolność do pracy zarobkowej. Zwrócić należy nadto uwagę, że w myśl art. 26 ust. 1 konwencji wartością
chronioną jest to, by osoby odchodzące na emeryturę miały możność skorzystania z niej („Przedmiot ochrony powinien obejmować
przypadki przeżycia ponad ustalony wiek”). Inaczej więc niż w Konstytucji, która wskazuje jedynie granice, w jakich ustawodawca
może ustalać wiek emerytalny, przepisy konwencyjne wyznaczają standardowy wiek emerytalny, dopuszczając od niego wyjątki.
Nie formułują więc zakazu jego podwyższania. Jeśli w danym kraju nie istnieją szanse przeżycia ponad wiek standardowy i skorzystania
z emerytury – wiek emerytalny powinien być niższy. Jeśli natomiast ustawodawca krajowy zamierza wiek emerytalny podwyższyć,
obowiązany jest wykazać, że w danym kraju osoby w wieku wyższym niż 65 lat mają zdolność do pracy, a zarazem, mimo podwyższenia
wieku emerytalnego, możliwość skorzystania z emerytury. Ustawodawca krajowy jest więc upoważniony do podwyższenia wieku emerytalnego
ponad konwencyjny standard, jeśli zostaną spełnione warunki, o których mowa w rozważanym przepisie konwencji.
W niniejszej sprawie zbadanie relacji między zakwestionowanymi przepisami ustawowymi a wzorcem konwencyjnym polegało na ustaleniu,
czy spełniono te warunki. Dopiero bowiem po ich spełnieniu aktualizuje się upoważnienie dla ustawodawcy do podwyższenia wieku
emerytalnego przekraczającego 65 lat. Należało zatem odpowiedzieć na pytania, jaka jest w Polsce długość życia i czy w Polsce
osoby, które ukończyły 65 lat, mają zdolność do pracy. Ustawodawca udzielił na nie odpowiedzi twierdzącej i uznał, że jest
w tej sytuacji uprawniony do podwyższenia wieku emerytalnego.
Uczynienie użytku z kompetencji wyrażonej w art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP wymagało dokonania diagnozy stanu społecznego,
opartej na ustaleniu wielu faktów i zjawisk, np. starzenia się społeczeństwa, stanu jego zdrowia, prognozowanej długości życia
Polaków, w tym życia w zdrowiu. Ustalenie, czy zaszły lub zachodzą w tych sferach tego rodzaju zmiany, które uzasadniają podwyższenie
wieku emerytalnego, należy do ustawodawcy. W takich sytuacjach TK musi – jak wskazywano – wykorzystywać powszechnie dostępne,
oficjalne informacje i wskaźniki (zob. wyrok z 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134).
Przed wskazaniem argumentów wyprowadzonych z diagnozy stanu faktycznego oraz prognoz Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę
na pewne cechy konwencji będącej w niniejszej sprawie wzorcem kontroli. Jest oczywiste, że przywołany przez wnioskodawców
art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP pełni funkcję ochronną. Zmusza bowiem państwa, by nie podwyższały arbitralnie wieku emerytalnego
ponad wskazaną w nim granicę. Trzeba jednak uwzględnić, że jest to Konwencja z 1952 r., kiedy granica 65 lat była – biorąc
pod uwagę długość życia w tym czasie, rodzaj wykonywanych prac i ich warunki – granicą wysoką. Od tego czasu minęło ponad
60 lat, obejmujących ponad trzy pokolenia pracujących. Konwencję ratyfikowały 44 państwa, a więc wyznaczony przez nią standard
wieku emerytalnego stał się niemal powszechnie możliwy do spełnienia.
Trybunał zwrócił nadto uwagę na wymienioną już konwencję nr 128 z 1967 r. dotyczącą świadczeń w razie inwalidztwa, na starość
i w razie śmierci żywiciela rodziny. Nie została ona wprawdzie ratyfikowana przez Polskę, ale wskazano w niej, że ustalony
wiek uprawniający do świadczeń nie powinien przekraczać 65 lat, jednakże może być podwyższony ze względu na zmiany warunków
demograficznych, ekonomicznych i społecznych, uzasadnionych danymi statystycznymi. Trzeba podkreślić ostatnie z przywołanych
zastrzeżeń. Prawodawca krajowy, ustalając, czy w jego kraju osoby w wieku powyżej 65 lat mają zdolność do pracy, opierać się
może właśnie przede wszystkim, jeśli nie wyłącznie, na danych statystycznych i prognozach. Jego decyzje z konieczności są
podejmowane w warunkach niepewności.
Także dane, które przywoływał polski prawodawca uzasadniając dopuszczalność przedłużenia okresu aktywności zawodowej, mają
przeważnie charakter danych statystycznych i prognoz – dotyczą zjawisk, które według przyjętych metod analizy następują i
mają następować w przewidzianym czasie. Zakwestionowanie przepisów, ustalających wiek emerytalny na poziomie przekraczającym
65 lat, byłoby możliwe, gdyby uzasadnienie ich wprowadzenia oparte było na oczywiście nieprawdziwych przesłankach lub było
nierzetelne. Zdaniem Trybunału takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą.
Uzasadniając proponowane rozwiązania, powołano się na kryteria demograficzne, ekonomiczne i społeczne. W uzasadnieniu projektu
(druk sejmowy nr 329) podano opis zjawisk powodujących konieczność zmian legislacyjnych. Trybunał postanowił przytaczyć jedynie
niektóre fragmenty tego dokumentu i niektóre zawarte w nim informacje.
„(…) Optymizmem napawa fakt, że Polacy żyją przeciętnie coraz dłużej. Jest to jedno z największych osiągnięć cywilizacyjnych
Polski w ostatnich dwudziestu latach. Dla przykładu, zgodnie z danymi Głównego Urzędu Statystycznego w 1950 r. przeciętny
sześćdziesięcioletni mężczyzna miał przed sobą 14,55 lat życia, w 1989 r. 15,42 lat, a w 2010 r. już 18,25 lat życia. Dla
kobiet liczby te wynosiły odpowiednio 17,05 lat, 19,92 lat i 23,47 lat. Oznacza to, że w ciągu ostatnich dwudziestu lat średnie
dalsze trwanie życia sześćdziesięciolatków wzrosło o 2,83 lat, a sześćdziesięciolatek o 3,55 lat. (…)
Komentując zmiany umieralności Polaków, Rządowa Rada Ludnościowa w raporcie «Sytuacja Demograficzna Polski. Raport 2010-2011»
zauważa:
«Efektem spadku natężenia zgonów w latach 1990-2010 jest znaczny wzrost długości życia mieszkańców Polski. Przeciętne dalsze
trwanie życia noworodka płci męskiej zwiększyło się o prawie 6 lat z 66,23 do 72,10 roku, a w przypadku kobiet nastąpił przyrost
z 75,24 do 80,59 roku, czyli o ponad 5 lat. Przyrost długości życia zarówno mężczyzn, jak i kobiet, jaki odnotowano w latach 2009-2010, był w porównaniu do ostatnich
lat bardzo duży. Przeciętne dalsze trwanie życia noworodka płci męskiej zwiększyło się bowiem o 0,6 roku, a noworodka płci
żeńskiej o prawie 0,5 roku. Od 1990 r. dla mężczyzn tylko dwukrotnie odnotowano w Polsce większy przyrost (w latach 1992-1993
i 1999-2000), a wśród kobiet tylko raz (1999-2000) taka sytuacja miała miejsce. Tym samym może to być traktowane jako sygnał,
że dalsze obniżanie umieralności w naszym kraju jest możliwe i często pojawiające się w ostatnich latach obawy dotyczące wyczerpywania
rezerw w tym zakresie się nie spełnią.
Zmiany długości życia, jakich doświadczyliśmy w Polsce od 1990 r. były ogromne w porównaniu do lat wcześniejszych. W zbiorowości
mężczyzn od 1965 r. do 1990 r. panowała bowiem stagnacja w tym zakresie. W krańcowych latach tego okresu przeciętne dalsze
trwanie życia noworodka płci męskiej wynosiło odpowiednio 66,58 i 66,51 roku. W zbiorowości kobiet sytuacja kształtowała się
korzystniej, przeciętne dalsze trwanie życia noworodka wynosiło w 1965 r. 72,40 roku i w ciągu 25 lat wzrosło o około 3 lata».
Polacy nie tylko żyją przeciętnie coraz dłużej, ale również żyją przeciętnie długo w dobrym zdrowiu [przez co rozumie się
życie wolne od inwalidztwa]. Zgodnie z danymi Eurostatu z 2009 roku po ukończeniu 65. roku życia przeciętny Polak mógł oczekiwać
6,8 lat życia w dobrym zdrowiu, a przeciętna Polka w tym samym wieku 7,2 lat. W tej sytuacji według wszelkich dostępnych prognoz
relacja liczby osób w wieku poprodukcyjnym (ponad 65 lat) do liczby osób w wieku produkcyjnym (współczynnik obciążenia demograficznego)
będzie rosła. Jeżeli zatem więcej osób przez dłuższy okres ma pobierać emerytury, to niezbędne jest wydłużenie okresu aktywności
zawodowej Polaków, aby ich wysokość mogła być zbliżona do świadczeń wypłacanych w chwili obecnej”.
W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej zwrócono także uwagę, że: „Polska ma obecnie jedno z najmłodszych społeczeństw
Europy, z najmniejszą liczbą emigrantów. Zgodnie z prognozami Głównego Urzędu Statystycznego, w roku 2035 liczba Polaków spadnie
jednak do 35,9 mln, a liczba ludności w wieku poprodukcyjnym (wg dzisiejszych definicji 60 lat dla kobiet, 65 lat dla mężczyzn)
przekroczy 9,6 mln (wzrost o 3,5 mln w porównaniu z 2007 r.), co oznaczać będzie, że co czwarty Polak osiągnie wiek emerytalny.
(…) Rośnie także współczynnik obciążenia ekonomicznego (rozumiany jako iloraz liczby osób w wieku nieprodukcyjnym do liczby
osób w wieku produkcyjnym); w 2007 r. na 1000 osób w wieku produkcyjnym przypadło średnio 553 osoby w wieku nieprodukcyjnym,
w 2035 r. liczba ta – zgodnie z prognozą demograficzną – wynosić będzie 736, a w 2060 r. już 1.070.
Starzenie się ludności jest spowodowane dwoma czynnikami: wydłużającym się trwaniem życia i malejącą dzietnością. Wydłużanie
trwania życia oznacza, że przy niezmienionym wieku emerytalnym wydłuża się okres pobierania świadczenia, co oznacza konieczność
zmian w systemie emerytalnym”.
Spośród wielu danych dotyczących długości życia Polaków i starzenia się społeczeństwa można jeszcze zwrócić uwagę na następujące:
Zgodnie z przedstawioną przez Główny Urząd Statystyczny Prognozą ludności Polski na lata 2008-2035 mają postępować niekorzystne zmiany w strukturze ludności według wieku. Nadwyżka zgonów nad urodzeniami w 2035 r. zbliży się
do 180 tys.
Prognoza liczby ludności według ekonomicznych grup wieku w wybranych latach 2005-2035 (w tys.) pokazuje, że następuje spadek
liczby ludności z 38 157, 1 w 2005 r. do 35 993,1 w 2035 r., przy czym zmieniają się także proporcje między poszczególnymi
grupami wiekowymi: w 2005 r. osób w wieku 0-17 było 7863,8 18-59/64 – 24 405,0, 60+/65+ – 5888,2; a w 2035 r. prognozuje się,
że osób w wieku 0-17 będzie 5632,1, 18-59/64 – 20739,3, a 60+/65+ – 9621,7. Zmniejsza się liczba dzieci i osób pracujących,
zwiększa się liczba ludzi starszych w wieku 65 lat i więcej, a w tej grupie wzrośnie liczba osób w wieku sędziwym, tj. 80
lat i więcej (zob. też J. Szymańczak, Starzenie się polskiego społeczeństwa – wybrane aspekty demograficzne, [w:] Starzenie się społeczeństwa polskiego, red. G. Ciura i W. Zgliczyński, „Studia BAS” nr 2/2012).
Prognozowane przeciętne dalsze trwanie życia mężczyzn wzrośnie od poziomu 71 lat (w 2007 r.) do 77,1 roku w 2035 r., zaś kobiet
o niewiele ponad 3 lata, tj. do 82,9 roku w 2035 r. Różnica między przeciętnym dalszym trwaniem życia kobiet i mężczyzn z
obecnych 8,7 roku zmniejszy się do 5,8 roku. Zatem nadal będzie utrzymywać się nadumieralność mężczyzn, jednak jej skala będzie
znacznie mniejsza. Podsumowując przytoczone dane, Trybunał stwierdził, że poprawia się w Polsce tzw. wiek na dożycie i zgodnie
z powołanymi prognozami także po podwyższeniu wieku emerytalnego okres korzystania z emerytury nie zmniejszy się w porównaniu
z sytuacją sprzed kilku lat.
Dokonując oceny uzasadnienia konieczności stopniowego podwyższania wieku emerytalnego, należy podkreślić, że stwierdzenie
zgodności kwestionowanych przepisów z art. 26 ust. 2 konwencji nr 102 MOP nie oznacza, że w przyszłości przepisy te nie mogą
być ponownie poddane ocenie z punktu widzenia Konstytucji i standardu konwencyjnego. Trybunał zaznacza, że choć ustalenie
wieku emerytalnego pozostawia konwencja nr 102 MOP władzom krajowym, to możliwa jest weryfikacja ich decyzji przez zastosowanie
międzynarodowych procedur sprawozdawczych z realizacji postanowień konwencji, a w konsekwencji nawet poddanie ewentualnych
sporów rozstrzygnięciu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Jest bowiem możliwe, że prognozy, na których oparto rozstrzygnięcie
ustawodawcze, nie znajdą potwierdzenia w zmieniającej się rzeczywistości i przyjęty obecnie mechanizm stopniowego podwyższania
wieku emerytalnego aż do osiągnięcia poziomu 67 lat przestanie służyć realizacji założonego celu, a okres przeżycia ponad
określony wiek emerytalny będzie zbyt krótki. Zależy to nie tylko od zmieniającej się rzeczywistości, ale także od prowadzonej
na wielu płaszczyznach polityki rozwoju, w tym np. polityki społecznej i ochrony zdrowia, a także działań redukujących niekorzystne
tendencje demograficzne oraz umożliwiających aktywność zawodową osób powyżej 65 roku życia. Obecnie aktywność ta nie jest
wysoka; według przeprowadzonych badań aktywność ekonomiczna osób powyżej 50 roku życia według grup wieku i płci w IV kwartale
2011 r. (zob. GUS „Osoby powyżej 50 roku życia na rynku pracy w 2011 r., Warszawa – Bydgoszcz 2013) kształtowała się następująco:
– 60-64 lata – mężczyźni: 32,0% – pracujący, 2,2% – bezrobotni, 65,8% – bierni zawodowo; kobiety: 13,5% – pracujące, 0,6%
– bezrobotne, 85,9% – bierne zawodowo;
– 65 lat i więcej – mężczyźni: 7,9% – pracujący, 0,0% – bezrobotni, 91,9% – bierni zawodowo; kobiety: 3,2% – pracujące, 0,0%
– bezrobotne, 96,8% – bierne zawodowo.
Nie bez znaczenia pozostaje także to, jak w dłuższej perspektywie czasowej kształtować się będą dane dotyczące stanu zdrowia
osób powyżej 65 roku życia.
Pogarszanie się stanu zdrowia wraz z wiekiem potwierdzają wyniki samooceny stanu zdrowia ludności Polski. W kolejnych przedziałach
wiekowych spada liczba respondentów oceniających swój stan zdrowia jako bardzo dobry i dobry i wzrasta liczba osób oceniająca
go negatywnie.
Ostatnie badanie stanu zdrowia ludności w Polsce z 2009 r. zrealizowane przez GUS pokazuje, że w 2009 r. we wszystkich grupach wiekowych nastąpiła poprawa oceny stanu zdrowia w porównaniu z badaniem z 2004
r. Jak należało oczekiwać, najgorsze oceny stanu zdrowia występowały w najstarszych grupach wiekowych. W grupie 70-latków
i starszych 85% (w 2004 r. – 87%) ankietowanych oceniło swój stan zdrowia poniżej oceny dobrej, w grupie 60-69-latków tak
oceniających swój stan zdrowia było 72% (w 2004 r. było ich 79%). Wraz ze spadkiem wieku ankietowanych obniżał się odsetek osób negatywnie oceniających swój stan zdrowia.
W uzasadnieniu zmian wprowadzanych w ustawie nowelizującej z 2012 r. zabrakło stanowczej odpowiedzi na pytanie, czy badania
dotyczące stanu zdrowia ubezpieczonych w wieku 60-67 lat i prognozy na przyszłość, ze szczególnym uwzględnieniem różnic pomiędzy
płciami, wskazują na realną możliwość aktywności zawodowej tej grupy osób. W praktyce istotna okaże się tu dążenie do korzystania
z renty z tytułu niezdolności do pracy.
Opierając się na opublikowanym w 2013 r. raporcie Globe Age Watch Index (dalej: GAW), trzeba zauważyć, że generalny wskaźnik
stanu zdrowia (mierzony na podstawie trzech współczynników: oczekiwanej długości życia po przekroczeniu 60 lat, oczekiwanej
długości życia po przekroczeniu 60 lat w dobrym zdrowiu oraz dobrego samopoczucia) nie wypada zadowalająco. Jednocześnie według
tego raportu przewidywana długość życia w dobrym zdrowiu po osiągnięciu 60 roku życia wynosi dla Polski 16,2 lat, a więc znacznie
przekracza powszechny wiek emerytalny wprowadzony zaskarżonymi przepisami.
Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że kwestionowane przepisy w chwili ich badania nie naruszają konwencji nr 102 MOP, brał
pod uwagę także to, że ustawodawca wprowadził instrumenty kontroli funkcjonowania nowego systemu. Otóż zgodnie z art. 21 ustawy
nowelizującej z 2012 r. Rada Ministrów dokonuje przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego po wejściu w życie ustawy i
przedkłada Sejmowi informację o skutkach jej obowiązywania nie rzadziej niż co 4 lata, przy czym pierwszy ma mieć miejsce
nie później niż 31 grudnia 2016 r. (ust. 2). Ponadto minister właściwy do spraw pracy miał do 31 grudnia 2013 r. przygotować
program na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009
r. Nr 84, poz. 712, ze zm.) dotyczący wspierania zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób powyżej 60 roku życia oraz wspierania
równości płci na rynku pracy (art. 20 ustawy nowelizującej z 2012 r.). Wiele zależy zatem od realizacji celów polityki senioralnej
(zob. np. Założenia długofalowej polityki senioralnej w Polsce na lata 2014-2020, uchwała Rady Ministrów nr 239 z 24 grudnia
2013 r. w sprawie ustanowienia programu solidarność pokoleń. Działania dla zwiększenia aktywności zawodowej osób w wieku 50+”,
M. P. z 2014 r. poz. 115).
4.2.3. Zarzuty niezgodności art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy FUS i art. 19 ust. 1, 1a, 1b u.s.r. z art. 32 i art. 33 Konstytucji.
Oprócz podwyższenia wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn celem ustawy nowelizującej z 2012 r. jest też zrównanie tego wieku,
osiągane przez stopniowe podwyższanie emerytalnego wieku kobiet dokonywane w przedziale czasowym od 2013 r. do 2040 r. Twórca
ustawy rozpoczyna ten proces, uzasadniając go względami prawnymi oraz społecznymi, a także gospodarczymi i finansowymi (w
szczególności kosztami systemu emerytalnego).
Jeżeli chodzi o argumenty natury prawnej, przede wszystkim należy zwrócić uwagę na akty prawa międzynarodowego statuujące
zasadę równego prawa kobiet i mężczyzn do korzystania z wszystkich praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, w tym do
zabezpieczenia społecznego (włączając w to ubezpieczenie społeczne) oraz ustanawiające zakaz dyskryminacji w zakresie zabezpieczenia
społecznego (art. 3 i art. 9 Międzynarodowego paktu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, otwartego do podpisu w
Nowym Jorku dnia 9 grudnia 1966 r., Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169 oraz Konwencję w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji
kobiet, przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 18 grudnia 1979 r., Dz. U. z 1982 r. Nr 10, poz. 71).
Szczególnie ważną prawną podstawą dokonanej zmiany jest dyrektywa Rady nr 79/7/EWG z dnia 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego
wprowadzania w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L z
10.01.1979, s. 24).
Akty te dopuszczają wprawdzie zróżnicowanie wieku emerytalnego ze względu na płeć, traktują jednak niższy wiek emerytalny
kobiet jako czasowe uprzywilejowanie wyrównawcze, przewidziane w celu osiągnięcia faktycznej równości kobiet i mężczyzn w
korzystaniu z praw ekonomicznych i społecznych. Określone wyjątki od równego traktowania obu płci w dziedzinie zabezpieczenia
społecznego przewiduje również przywołana wyżej dyrektywa Rady. Niemniej jednak stanem pożądanym, celem, który należy osiągnąć,
jest zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, będących „podmiotami podobnymi”, a zatem takimi, którym powinny przysługiwać
równe prawa o charakterze socjalnym. Dyrektywa zobowiązuje państwa członków UE do okresowego badania, czy nadal istnieją okoliczności
usprawiedliwiające uprzywilejowanie kobiet. Także z analizy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że w coraz mniejszym
stopniu usprawiedliwia się różnicowanie sytuacji prawnej lub faktycznej kobiet i mężczyzn ze względu na kryterium płci (np.
wyrok z 22 listopada 2012 r. w sprawie C-385/11 Elbal Moreno przeciwko INSS i TGSS, wyrok z 18 listopada 2010 r. w sprawie
C-356/09 Pensionversicherungsanstalt przeciw Kleist). Trybunał Konstytucyjny zauważa również, że zasada równego traktowania
kobiet i mężczyzn jest zasadą znajdującą wyraz we współczesnych konstytucjach.
W świetle powyższych uwag rozpoczęte przez ustawodawcę stopniowe podwyższanie wieku emerytalnego kobiet i zrównywanie go z
wiekiem emerytalnym mężczyzn należy uznać za w pełni legitymowane.
Dokonana zmiana jest zgodna także z art. 32 i art. 33 Konstytucji. Art. 32 wyraża zasadę równości adresowaną do wszelkich
organów władzy publicznej i nakazuje im jednakowe traktowanie podmiotów podobnych charakteryzujących się w takim samym lub
podobnym stopniu daną cechą istotną. W myśl ust. 2 tego artykułu żadne kryterium nie może stanowić podstawy różnicowań niesprawiedliwych,
dyskryminujących określone podmioty. Art. 33 Konstytucji wyraża natomiast zasadę równych praw kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym,
politycznym, społecznym i gospodarczym, w tym także równych praw do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust.
1 ustawy zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, że ustrojodawca eksponuje w nim równość kobiet i mężczyzn,
co wykracza poza nakaz równego traktowania i zakaz dyskryminacji ze względu na płeć.
Na gruncie obu wskazanych przepisów należy bez wątpliwości przyjąć, że kobiety i mężczyźni tworzą jedną klasę podmiotów podobnych,
które muszą być traktowane przez prawo równo, także w zakresie uprawnienia do emerytury. Myśl tę wyraził Trybunał następująco:
„W świetle art. 32 i art. 33 Konstytucji należy przyjąć, że kobiety i mężczyźni tworzą jedną kategorię (klasę) podmiotów prawa.
(…) Oznacza to zatem domniemanie istnienia równych praw i ich równego stosowania niezależnie od płci. Zróżnicowanie sytuacji
prawnej kobiet i mężczyzn jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy (…) spełniają przesłanki relewancji, proporcjonalności oraz
pozostają w związku z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. (…) w pewnych przypadkach dopuszczalne jest
[jednak] stanowienie szczególnych regulacji, w celu wyrównywania faktycznych nierówności pomiędzy kobietami i mężczyznami,
czyli wprowadzenie tzw. uprzywilejowania wyrównawczego” (wyrok o sygn. K 63/07).
We wskazanym wyżej wyroku o sygn. K 63/07 (przywoływanym w toku prac legislacyjnych nad ustawą nowelizującą z 2012 r., a także
we wnioskach i stanowiskach uczestników postępowania w niniejszej sprawie) Trybunał uznał za zgodne z Konstytucją zróżnicowanie
wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Potraktował to zróżnicowanie jako dopuszczalne – także na gruncie prawa międzynarodowego
– uprzywilejowanie wyrównawcze. Zarazem jednak wyraził pogląd, że nie jest to rozwiązanie optymalne. W towarzyszącej temu
wyrokowi sygnalizacji (sygn. S 2/10) Trybunał rekomendował ustawodawcy podjęcie działań legislacyjnych zmierzających do stopniowego
zrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Zastrzegał przy tym, że proces wyrównywania wieku emerytalnego powinien
być rozłożony w czasie, a decyzja w tej sprawie powinna być podjęta z odpowiednim wyprzedzeniem. Wskazał w nim także na istniejące
już w polskim prawie mechanizmy znoszące niekorzystne skutki zróżnicowania wieku emerytalnego.
Pogląd, że uprzywilejowanie wyrównawcze ma charakter wyjątkowy, znalazł wyraz także we wcześniejszych wyrokach, w których
poddano kontroli regulacje prawne różnicujące wiek emerytalny kobiet i mężczyzn w szczególnych systemach emerytalnych dotyczących
określonych zawodów. Trybunał nie traktował tego uprzywilejowania jako odnoszącego się do wszystkich grup zawodowych i wszelkich
sytuacji, lecz badał, czy jest uzasadnione w świetle dopuszczalnego różnicowania podmiotów podobnych. I tak, na przykład uznał
je za akceptowalne, gdy kobiecie pozostawiono decyzję co do przejścia na emeryturę w wieku wcześniejszym niż mężczyzna lub
gdy wcześniejsze przechodzenie kobiet na emeryturę było związane ze szczególnym charakterem wykonywanej przez nie pracy (np.
orzeczenia z: 24 września 1991 r., sygn. Kw 5/91, OTK w 1991 r., poz. 5, 29 września 1997 r., sygn. K 15/97, OTK ZU nr 3-4/1997,
poz. 37 oraz wyroki z: 28 marca 2000 r., sygn. K 27/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 62, 11 grudnia 2008 r., sygn. K 33/07, OTK
ZU nr 10/A/2008, poz. 177).
Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, związane z istotnym podwyższeniem go w odniesieniu do kobiet, podyktowane
jest także potrzebą dostosowania systemów emerytalnych do zjawisk demograficznych, w szczególności wspomnianego już wydłużenia
przeciętnego trwania życia i dłuższego przeciętnego wieku życia kobiet niż mężczyzn, a co się z tym wiąże – dłuższego pobierania
przez kobiety świadczeń emerytalnych.
W przywoływanym już wyroku o sygn. K 63/07 Trybunał stwierdził, że mimo obowiązywania zasady równości istnieją społeczne powody
usprawiedliwiające zróżnicowanie wieku emerytalnego wyrażające się w utrwalonej tradycją społecznej roli kobiet. Wnioskodawcy
argumentują inaczej – dopóki istnieją przesłanki usprawiedliwiające niższy wiek emerytalny kobiet, ustawodawca nie jest upoważniony,
by go zrównać z wiekiem emerytalnym mężczyzn. Trybunał uznał ten pogląd za nietrafny i podzielił stanowisko Sejmu, że z tego,
iż istnieją powody usprawiedliwiające zróżnicowanie, nie można wnioskować, że obowiązuje konstytucyjny zakaz jednakowego uregulowania
wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Wobec zachodzących zmian w sytuacji kobiet w rodzinie i społeczeństwie, zmiany modelu
rodziny na partnerski, zwiększenia się liczby samotnych kobiet, niemających materialnego oparcia w rodzinie, oraz liczby kobiet
zainteresowanych dłuższą aktywnością zawodową, ustawodawca ma powinność wycofywania uprzywilejowania wyrównawczego. Nie jest
bliżej znane tempo tych zmian, ale też proces wyrównywania wieku emerytalnego został rozłożony na wiele lat – jego zakończenie
przewidział ustawodawca w 2040 r., a dynamika życia społecznego uzasadnia prognozę, że względy społeczne i kulturowe usprawiedliwiające
uprzywilejowanie wyrównawcze będą traciły na znaczeniu. Wnioskodawcy nie dostrzegają przy tym, że zachowując zróżnicowanie
wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn we wprowadzonym w 1999 r. mechanizmie wypracowywania i naliczania emerytury, zależnym
w znacznym stopniu od kapitału zgromadzonego ze składek, doprowadza się do sytuacji, w której emerytury kobiet są niższe niż
mężczyzn.
Należy nadto zwrócić uwagę, że kryterium płci jako kryterium zróżnicowania wieku emerytalnego, a w konsekwencji nabycia uprawnień
emerytalnych, może być uznane za kryterium dyskusyjne, nie uwzględnia bowiem tego, że kobiety nie pełnią jednakowych ról społecznych
(np. nie wszystkie są obciążone obowiązkami z tytułu rodzicielstwa i macierzyństwa).
Biorąc pod uwagę, że zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn ma charakter z założenia tymczasowy i wyjątkowy, uwzględniając
konstytucyjny nakaz równego traktowania kobiet i mężczyzn i ich równych praw w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, mając
na uwadze ponaddwudziestopięcioletni okres dochodzenia do stanu zrównania wieku emerytalnego oraz takie wartości konstytucyjne
jak zapewnienie realności świadczeń emerytalnych i nakaz dbania o finanse publiczne, Trybunał stwierdził, że dokonana zmiana
nie narusza Konstytucji.
Dodatkowo Trybunał zaznaczył, że jedną z przesłanek zrównania i podwyższenia wieku emerytalnego było zapobieżenie poważnemu
spadkowi tzw. stopy zastąpienia. Decyzja o podwyższeniu wieku emerytalnego z tego punktu widzenia musiała dotyczyć i kobiet,
i mężczyzn, aby nie prowadzić do pogłębienia istniejących różnic w zakresie wysokości świadczeń emerytalnych tych grup ubezpieczonych.
4.2.4. Zarzut niezgodności art. 19 ust. 1, 1a i 1b u.s.r. z art. 23 Konstytucji.
We wniosku grupy posłów sformułowano dodatkowo zarzut, że stopniowe podwyższanie wieku emerytalnego rolników narusza art.
23 Konstytucji. Jest ono, zdaniem wnioskodawcy zagrożeniem „dla utrzymania gospodarstw rodzinnych stanowiących podstawę ustroju
rolnego państwa”, ponieważ przyjęte rozwiązania ograniczają możliwość przekazywania gospodarstw rolnych młodszemu pokoleniu.
Zgodnie z art. 23 ustawy zasadniczej gospodarstwo rodzinne jest podstawą ustroju rolnego państwa, z zastrzeżeniem, że zasada
ta nie narusza postanowień art. 21 i art. 22 Konstytucji (dotyczących własności i wolności działalności gospodarczej).
W Komentarzu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazano, że art. 23 ustawy zasadniczej wyraża zasadę ustrojową dopełniającą i konkretyzującą zasady bardziej ogólne, w szczególności
zasadę społecznej gospodarki rynkowej (i trzech składających się na nią filarów). Zasada wysłowiona w tym przepisie nie wyklucza
istnienia innych typów gospodarstw rolnych. Nakazuje jednak utrzymanie w polskim rolnictwie takiej struktury, która zapewnia
gospodarstwom rodzinnym charakter „podstawy ustroju rolnego państwa”; gospodarstwo rodzinne ma więc być efektywną formą gospodarowania
(zob. wyrok TK z 31 stycznia 2000 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5, s. 61), zapewniającą „godziwe” utrzymanie rodzinom
rolniczym oraz zaspokajającą potrzeby społeczeństwa. Zasada, o której mowa, wyznacza też kierunki polityki państwa – nakazuje
władzom publicznym, zwłaszcza ustawodawcy, tak kształtować ustrój rolnictwa, aby zapewnić gospodarstwom rodzinnym należyte
wsparcie (finansowe, społeczne i gospodarcze).
Jeśli chodzi o samo pojęcie „gospodarstwa rodzinnego”, to jest nim gospodarstwo, którego własność pozostaje w zasadzie w rękach
jednej rodziny.
Zmiana jednego z warunków uzyskania przez rolnika uprawnień emerytalnych, a dotycząca podwyższenia wieku emerytalnego, nie
powoduje sama przez się zmian w strukturze własnościowej gospodarstwa rolnego ani – tym bardziej – nie zmienia ustroju rolnego
w Polsce.
Podwyższenie wieku emerytalnego starszych członków rodziny prowadzącej gospodarstwo rolne może mieć oczywiście wpływ na sytuację
młodszych jej członków. Wynika to z różnego rodzaju powiązań w ramach rodziny, przede wszystkim tych w sferze majątkowej,
i ze związanej z nią kwestii następstwa prawnego. Tylko w tym znaczeniu okoliczności wskazywane we wniosku grupy posłów, tego
rodzaju jak późniejsze przejęcie prowadzenia gospodarstwa rolnego przez kolejne, młodsze pokolenie, mogą być jednym z następstw
późniejszego przejścia na emeryturę starszych członków rodziny. Nie są to jednak skutki bezpośrednio pozostające w związku
z treścią zakwestionowanych przepisów. Wynikają one systemowo z regulacji przyjmowanych w różnych dziedzinach, związanych
bezpośrednio z treścią wzorca konstytucyjnego z art. 23 Konstytucji, np. dotyczących struktury gospodarstw rolnych, w tym
określających krąg osób takie gospodarstwo prowadzących (zob. np. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu
ustroju rolnego, Dz. U. z 2012 r. poz. 803, ze zm., zgodnie z którym „Uważa się, że osoba fizyczna osobiście prowadzi gospodarstwo
rolne, jeżeli: a) pracuje w tym gospodarstwie, b) podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej
w tym gospodarstwie”), czy określających zasady przekazywania inter vivos lub zasady dziedziczenia gospodarstw rolnych.
Odnosząc się do zarzutu opóźnienia wymiany pokoleniowej w rolniczych gospodarstwach rodzinnych, Trybunał zaznaczył jeszcze,
że rolniczemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlegają rolnik oraz domownik rolnika, a na wniosek – osoba, która podlegała
ubezpieczeniu jako rolnik i zaprzestała działalności rolniczej, nie nabywając prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia,
jeżeli podlegała ona ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez co najmniej 12 lat i 6 miesięcy (art. 16 u.s.r). Przekazanie
gospodarstwa rolnego zstępnym przed osiągnięciem wskazanego w przepisach wieku emerytalnego, którym docelowo będzie 67 lat,
i pozostanie w reżimie ubezpieczenia społecznego rolników, jest więc możliwe również po 31 grudnia 2012 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał nie podzielił zarzutu wnioskodawcy o niezgodności art. 19 ust. 1, 1a i 1b u.s.r. z art.
23 Konstytucji.
4.2.5. Zarzut niezgodności art. 10 ust. 5 u.z.e.f. z art. 2, art. 32 i art. 33 Konstytucji.
Art. 10 ust. 1 i 2 u.z.e.f. pozbawia prawa do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (oraz emerytów i rencistów), którzy
zostali skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia
publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej,
albo za przestępstwo określone w art. 258 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.)
lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe,
które zostało popełnione przed zwolnieniem ze służby. Zgodnie z ustępem 5 tego artykułu, ustalając prawo do świadczeń pieniężnych
z ubezpieczenia emerytalnego i rentowych osoby, o której mowa w ust. 1 lub 2, która osiągnęła wiek emerytalny, o którym mowa
w art. 24 ust. 1a i 1b oraz w art. 27 ust. 2 i 3 ustawy FUS, uwzględnia się również okresy pobierania emerytury lub renty
inwalidzkiej, jeżeli okresy składkowe i nieskładkowe ustalone na zasadach określonych w art. 5-7 i art. 10 ustawy FUS są krótsze
od okresu wymaganego do przyznania tych świadczeń.
Art. 10 ust. 5 u.z.e.f. został w istocie zakwestionowany przez wnioskodawcę ze względu na to, że odsyłając do art. 24 ust.
1a i 1b oraz do art. 27 ust. 2 i 3 ustawy FUS, wprowadził mechanizm podwyższania wieku emerytalnego również w stosunku do
podmiotów, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.z.e.f. Z uwagi na to, że przepisy kreujące ów mechanizm zostały uznane za zgodne
z art. 2 oraz art. 32 i art. 33 Konstytucji, Trybunał nie dostrzegł argumentów za tym, że niekonstytucyjne jest ich zastosowanie,
a w konsekwencji zastosowanie przewidzianego w nich mechanizmu, do funkcjonariuszy wskazanych w art. 10 ust. 1 u.z.e.f.
4.2.6. Zarzuty niezgodności art. 26b ustawy FUS oraz art. 19a u.s.r. z art. 32 i art. 33 Konstytucji oraz z wyrażoną w art.
2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej.
Art. 26b ustawy FUS przewiduje rozwiązanie szczególne, nazwane przez ustawodawcę „emeryturą częściową”, a wykazujące cechy
emerytury, ale także świadczenia przedemerytalnego. Jest ona w istocie nowym rodzajem świadczenia wprowadzonym z zamiarem
łagodzenia rygoryzmu decyzji podwyższającej wiek emerytalny i zrównującej wiek emerytalny kobiet i mężczyzn.
Sama emerytura częściowa, jako instytucja o charakterze osłonowym, nie została przez wnioskodawców zakwestionowana. Kwestionują
oni natomiast sposób jej ukształtowania, przy czym należy przypomnieć, że NSZZ Solidarność zaskarża art. 26b ustawy FUS warunkowo:
jeżeli Trybunał uzna za zgodne z ustawą zasadniczą zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Miałoby to bowiem w opinii
wnioskodawcy znaczyć, że na gruncie prawa do emerytury kobiety i mężczyźni są (a nie dopiero stają się) podmiotami równymi.
Zgodnie z art. 26b ustawy FUS ubezpieczonym, którzy nie osiągnęli wieku emerytalnego określonego w art. 24 ust. 1a pkt 26-85
i ust. 1b pkt 2-20, przysługuje emerytura częściowa, jeżeli spełnili łącznie następujące warunki: 1) mają okres składkowy
i nieskładkowy wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn; 2) osiągnęli wiek wynoszący co najmniej 62 lata
dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn. Jest więc ona przewidziana dla osób z długim stażem ubezpieczeniowym, lecz po
osiągnięciu wieku niższego niż „podstawowy” wprowadzony przez ustawę nowelizującą z 2012 r. wiek emerytalny. Wysokość emerytury
częściowej wynosi 50% kwoty emerytury ustalonej zgodnie z art. 26 ustawy FUS i nie podlega podwyższeniu do kwoty najniższej
emerytury (art. 26 b ust. 2 ustawy FUS).
Z analizy art. 26b ust. 1 ustawy FUS wynika, że z prawa do emerytury częściowej będą mogły skorzystać kobiety urodzone od
dnia 1 stycznia 1959 r., których wiek emerytalny będzie wynosił co najmniej 62 lata i 1 miesiąc (art. 24 ust. 1a pkt 26 ustawy
FUS), oraz mężczyźni urodzeni od dnia 1 kwietnia 1949 r., dla których wiek emerytalny wynosić będzie co najmniej 65 lat i
6 miesięcy (art. 24 ust. 1b pkt 2 ustawy FUS), mający określone w tych przepisach okresy składkowe i nieskładkowe, wynoszące
dla kobiet 35 lat i dla mężczyzn – 40 lat, pod warunkiem, że kobieta ukończyła co najmniej 62 lata, a mężczyzna ukończył co
najmniej 65 lat. Emeryturę częściową może zatem docelowo uzyskać mężczyzna na dwa lata przed wiekiem emerytalnym uprawniającym
go do „pełnego” świadczenia emerytalnego, natomiast kobieta – 5 lat przed osiągnięciem takiego wieku. Nadto kobiety mogą uzyskać
emeryturę częściową po krótszym o 5 lat od mężczyzn stażu ubezpieczeniowym. Dodać jednak należy, że im dłużej się ją pobiera,
tym niższa jest wysokość emerytury „pełnej”, co może obniżać zwłaszcza wysokość świadczeń emerytalnych kobiet.
Zgodnie z analizowanymi przepisami, z emerytury częściowej będą mogły skorzystać osoby (mężczyźni i kobiety) urodzone po 31
grudnia 1948 r. Wszystkie one podlegają ubezpieczeniu społecznemu na takich samych zasadach, opłacają składkę według tych
samych reguł, a wysokość ich emerytur jest obliczona według tej samej metody. Wiek emerytalny jako warunek nabycia przez nich
świadczeń jest przez ustawodawcę stopniowo zrównywany. Tymczasem kształtując instytucję emerytury częściowej, ustawodawca
zróżnicował tę grupę osób na podstawie kryterium płci i według tego kryterium zróżnicował warunki nabycia prawa do emerytury
częściowej.
Trybunał zwrócił uwagę, że emerytura częściowa jest świadczeniem, z którego, zgodnie z ustawą, będą mogły skorzystać osoby
objęte nowym systemem emerytalnym w trwającym do 2040 r. procesie zrównywania wieku emerytalnego oraz osoby po zakończeniu
procesu zrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, co nastąpi w 2040 r. Między tymi okresami zachodzi istotna różnica,
której ustawodawca nie dostrzegł.
Wprowadzając warunki nabycia emerytury częściowej różne dla kobiet i mężczyzn, ustawodawca wyszedł z założenia, że sytuacja
prawna kobiet i mężczyzn w zakresie prawa do emerytury jest odmienna oraz że nadal jeszcze istnieją okoliczności usprawiedliwiające
uprzywilejowanie wyrównawcze kobiet i choć – co też zauważył – stopniowo tracą one na doniosłości, to moment ten jeszcze nie
nastąpił. Przyjął więc za punkt wyjścia aktualną w chwili dokonywania zmiany sytuację, w której między kobietami i mężczyznami
w zakresie prawa do emerytury istnieje usprawiedliwiona nierówność. Opierając się na tym ustaleniu, zachował przez cały okres
zrównywania wieku emerytalnego różne dla kobiet i mężczyzn warunki nabycia emerytury częściowej. Takie rozstrzygnięcie ustawodawcy
Trybunał uznał za nienaruszające standardu konstytucyjnego. W okresie dochodzenia do stanu równości, co jest jednym z celów
wprowadzonych zmian, a więc w swoistym okresie przejściowym, dopuszczalne jest bowiem nierówne traktowanie podmiotów, które
mają stać się równe. W okresie tym mamy bowiem do czynienia z przechodzeniem od nierówności (choć usprawiedliwionej) do zrównania
warunków nabywania uprawnień emerytalnych.
Inaczej rzecz się ma w sytuacji, gdy nastąpi zrównanie wieku emerytalnego. Rozwiązanie przyjęte w ustawie naruszać będzie
konstytucyjną zasadę równości nakazującą nakładać jednakowe obowiązki lub przyznawać jednakowe prawa podmiotom wykazującym
tę samą cechę istotną, którą jest w tym przypadku jednolity wiek emerytalny.
Instytucja emerytury częściowej ze względu na brak czasowego ograniczenia jej stosowania stanie się zatem niekonstytucyjna
i owa niekonstytucyjność jest założona w treści zakwestionowanego przepisu. Dlatego Trybunał uznał, że art. 26b ustawy FUS,
jest niezgodny z art. 32 i art. 33 Konstytucji; narusza nakaz równego traktowania podmiotów podobnych i ma charakter dyskryminujący
mężczyzn.
Trybunał podzielił stanowisko co do celowości samego istnienia emerytury częściowej i jej społecznej roli jako rozwiązania
osłonowego. Wobec znacznego podwyższenia wieku emerytalnego emerytura częściowa stwarza zainteresowanym możliwość wyboru,
choć warunki jej uzyskania są bardzo wymagające i mogą zniechęcać do skorzystania z niej. Ustawodawca nie przekroczył także
granic swobody, ustalając wysokość tego świadczenia na granicy 50% kwoty emerytury ustalonej zgodnie z art. 26 ustawy FUS.
Jest ona wprawdzie bardzo niska, ale Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, przyznawana jest mimo niespełnienia podstawowego
warunku nabycia uprawnień, jakim jest osiągnięcie wieku emerytalnego, po drugie, pozostaje w proporcji do wkładu ubezpieczonego
w tworzenie funduszu. Należy nadto zauważyć, że brak gwarancji podwyższenia najniższej emerytury częściowej do wysokości emerytury
minimalnej wynika z ubezpieczeniowego charakteru systemu emerytalnego i zasady ustalania wysokości świadczenia w proporcji
do udziału ubezpieczonego w tworzeniu funduszu. Korekta wysokości emerytury częściowej nie jest wymagana przez art. 67 ust.
1 Konstytucji. Standard ochrony prawa do emerytury przewidziany przez ten przepis odnosi się bowiem do świadczeń należnych
po osiągnięciu „podstawowego” wieku emerytalnego.
Powyższe nie znaczy, że Trybunał nie dostrzega, iż rozwiązanie przewidziane w art. 26b ustawy FUS niebezpiecznie zbliża się
do granicy wyznaczonej przez zasadę sprawiedliwości społecznej. Ponadto jest niespójne z założonym przez prawodawcę celem.
Niespójność ta przejawia się na dwa sposoby. Wprowadzając instytucję emerytury częściowej i nie wyznaczając okresu, w jakim
będzie można z niej skorzystać (nie kształtując jej jako instytucji czasowej), ustawodawca utrwalił obecny stan nierówności.
Inaczej mówiąc, wprowadził do ustawy FUS instytucję trwałą, której obecność w systemie jest niezależna od procesu zrównywania
wieku emerytalnego oraz rezultatu tego procesu i spowoduje w przyszłości konstytucyjnie niedopuszczalną nierówność kobiet
i mężczyzn. Nie zharmonizował też warunków nabywania świadczenia z postępującym podwyższaniem wieku emerytalnego i zrównywaniem
sytuacji kobiet i mężczyzn.
Dostrzeżenie tej wady zaskarżonej regulacji prawnej nie przesądza o niecelowości emerytury częściowej w systemie, w którym
nastąpi zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Jeżeli jednak ustawodawca się na nią zdecyduje, będzie musiał ją ukształtować
zgodnie z konstytucyjną zasadą równości.
Mankamentem instytucji emerytury częściowej jest także to, że z upływem czasu będzie się zwiększał czas jej pobierania; innymi
słowy różnica między datą, w której nabywa się uprawnienie do emerytury częściowej, a datą osiągnięcia wieku emerytalnego
zwiększa się dla ubezpieczonych urodzonych później. Konsekwencją tego jest, co sygnalizowano, zwiększenie różnicy między wysokością świadczenia uzyskiwanego w „podstawowym” wieku
emerytalnym w przypadku nieskorzystania z emerytury częściowej i wysokością tego świadczenia w przypadku skorzystania z tej
instytucji.
4.2.7. Zarzuty niezgodności art. 183 ust. 5 ustawy FUS z art. 67 Konstytucji.
Art. 183 ustawy FUS jest przepisem przejściowym i dotyczy tzw. „emerytury mieszanej” (zob. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2013, s. 124). Emerytura tego rodzaju została przewidziana dla pierwszych roczników ubezpieczonych objętych nowym
systemem emerytalnym, tj. dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny w latach 2009-2013, jeżeli nie pobierają emerytury w systemie
zdefiniowanego świadczenia i nie były członkami otwartego funduszu emerytalnego albo złożyły wniosek o przekazanie środków
zgromadzonych na rachunku w OFE na dochody budżetu państwa. Celem tej instytucji jest łagodzenie skutków wprowadzenia nowej
formuły emerytalnej. W trakcie prac nad ustawą w 1998 r. uznano, że będą mogły z niej korzystać osoby, które podlegają zreformowanemu
ubezpieczeniu emerytalnemu nie dłużej niż 15 lat od 1 stycznia 1999 r. Ratio legis tego przepisu wiąże się zatem ze zbyt krótkim okresem gromadzenia środków na emeryturę na koncie w ZUS, co mogło mieć negatywne
konsekwencje dla wymiaru świadczenia.
Grupa osób, o których mowa, może otrzymać emeryturę składającą się z kwoty odpowiadającej określonemu procentowi emerytury
wyliczonej w systemie zdefiniowanego świadczenia (zgodnie z art. 53 ustawy FUS) i z kwoty odpowiadającej określonemu procentowi
emerytury wyliczonej według nowych zasad, tj. w systemie zdefiniowanej składki (zgodnie z art. 26 ustawy FUS). Jednym z elementów
wyliczenia emerytury w systemie zdefiniowanego świadczenia jest określony procent tzw. kwoty bazowej, czyli 100% przeciętnego
wynagrodzenia pomniejszonego o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia społeczne, określone w przepisach o systemie
ubezpieczeń społecznych, w poprzednim roku kalendarzowym (art. 53 w związku z art. 19 ustawy FUS).
Art. 183 ustawy FUS, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2012 r., w następujący sposób ustalał proporcje wyżej opisanych części
emerytury mieszanej osób, które osiągnęły wiek emerytalny w poszczególnych latach:
a) w 2009 r. – 80% emerytury obliczonej na podstawie art. 53 oraz 20% emerytury obliczonej na podstawie art. 26;
b) w 2010 r. – 70% emerytury obliczonej na podstawie art. 53 oraz 30% emerytury obliczonej na podstawie art. 26;
c) w 2011 r. – 55% emerytury obliczonej na podstawie art. 53 oraz 45% emerytury obliczonej na podstawie art. 26,
d) w 2012 r. – 35% emerytury obliczonej na podstawie art. 53 oraz 65% emerytury obliczonej na podstawie art. 26.
e) w 2013 r. – 20% emerytury obliczonej na podstawie art. 53 oraz 80% emerytury obliczonej na podstawie art. 26.
W 2013 r. dotychczasowy wiek emerytalny osiągnęły kobiety urodzone w 1953 r. oraz mężczyźni urodzeni w 1948 r. Wobec tych
grup ubezpieczonych ustawą nowelizującą z 2012 r. podniesiono wiek emerytalny od 1 miesiąca do 5 miesięcy w odniesieniu do
kobiet i od 1 miesiąca do 4 miesięcy wobec mężczyzn (art. 24 ust. 1a pkt 2-5 oraz art. 27 ust. 3 ustawy FUS). W związku z
tym niektóre z tych osób (w zależności od miesiąca, w którym się urodziły) nowy wiek emerytalny osiągnęły w 2013 r. lub osiągną
go w 2014 r. Ustawodawca musiał zatem dostosować treść art. 183 ust. 5 ustawy FUS do tych okoliczności i dlatego w określeniu
„która osiągnęła wiek uprawniający do emerytury w roku kalendarzowym 2013” po wyrażeniu „2013” dodał określenie „albo 2014”.
Zmiana była konieczna, aby art. 183 ustawy FUS po podniesieniu wieku emerytalnego nadal dotyczył tej samej grupy adresatów
i w tym sensie miała charakter dostosowujący do zmian dokonanych w innych przepisach tej ustawy.
Grupa posłów zakwestionowała ten przepis jako niezgodny z art. 67 Konstytucji, gdyż ich zdaniem, „całkowite wycofanie z systemu
emerytalnego kwoty bazowej w 2014 roku tj. tej części, która ma charakter solidarnościowy spowoduje istotne obniżenie wartości
nominalnej i realnej emerytur”. Ten fragment wniosku grupy posłów jest szczególnie trudny do odczytania. Wnioskodawca nie
formułuje zarzutu niezgodności z Konstytucją instytucji emerytur mieszanych, a kształtującemu tę instytucję art. 183 ustawy
FUS nadaje znaczenie, którego w istocie nie ma. Przepis ten nie wprowadza bowiem żadnej nowej treści co do sposobu wyliczenia
emerytur ani mieszanych, ani wyliczanych w całości w systemie zdefiniowanej składki. Gdyby nawet przyjąć, że wnioskodawca
kwestionuje cały mechanizm wyliczania emerytur tych ubezpieczonych, którzy podlegali ubezpieczeniu przed reformą systemu i
podlegają mu nadal już w systemie nowym, to powinien wskazać inne przepisy ustawy FUS określające sposób obliczania emerytury
ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r.
Niezależnie od tego, czy postawiony zarzut odczytać jako dotyczący całego art. 183 ustawy FUS, czy jako dotyczący zmiany wprowadzonej
w ust. 5 tego przepisu, Trybunał stwierdził, że został on postawiony nazbyt ogólnie, a wnioskodawcy nie przedstawili argumentacji
pozwalającej na obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanego przepisu z punktu widzenia wzorca konstytucyjnego
z art. 67 Konstytucji.
W tym stanie rzeczy Trybunał uznał, że art. 183 ust. 5 ustawy FUS jest zgodny z art. 67 Konstytucji.
4.2.8. Zarzuty niezgodności art. 69 § 1, 1a i 2a p.u.s.p. i art. 30 § 2, 3 i 4 ustawy o SN z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
4.2.8.1. Grupa posłów postawiła zarzut niezgodności przepisów podwyższających wiek, w którym sędziowie przechodzą w stan spoczynku,
z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Podobnie jak w przypadku zarzutu dotyczącego podniesienia wieku emerytalnego w systemie powszechnym, wnioskodawca argumentował,
że nowe zasady powinny dotyczyć tylko tych osób, które rozpoczną aktywność zawodową po ich wejściu w życie.
Zgodnie z art. 69 § 1 p.u.s.p. sędzia przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 67 roku życia (poprzednio był to wiek
65 lat dla wszystkich sędziów, zarówno kobiet jak i mężczyzn). Przy czym jeśli chodzi o kobiety sędziów urodzone do 30 września
1973 r. i mężczyzn sędziów urodzonych do 30 września 1953 r. wiek, którego osiągnięcie powoduje przejście sędziego w stan
spoczynku, jest równy najniższemu wiekowi emerytalnemu określonemu odpowiednio w art. 24 ust. 1a pkt 61-84, art. 24 ust. 1b
i art. 27 ust. 3 ustawy FUS (chodzi tu o stopniowe podwyższanie wieku powyżej 65 lat wobec poszczególnych roczników). Nadal
sędziowie mogą – nie później niż na sześć miesięcy przed ukończeniem wieku uprawniającego do stanu spoczynku – oświadczyć
Ministrowi Sprawiedliwości wolę dalszego zajmowania stanowiska, przedstawiając zaświadczenie stwierdzające zdolność, ze względu
na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego, wydane na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie.
Prawodawca nie uchylił art. 69 § 2 p.u.s.p. głoszącego: „Sędzia przechodzi na swój wniosek w stan spoczynku, z zachowaniem
prawa do uposażenia określonego w art. 100 § 2, po ukończeniu 55 lat przez kobietę, jeżeli przepracowała na stanowisku sędziego
lub prokuratora nie mniej niż 25 lat, a 60 lat przez mężczyznę, jeżeli przepracował na stanowisku sędziego lub prokuratora
nie mniej niż 30 lat”. Ograniczył jednak zakres podmiotowy tego uprawnienia w ten sposób, że przysługuje ono sędziom, którzy
wymagane warunki spełnią do dnia 31 grudnia 2017 r. (czyli w ciągu pięciu lat od wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2012
r.).
Podobny mechanizm wprowadzono w ustawie o SN, przy czym co do zasady sędzia SN – tak jak dotychczas – przechodzi w stan spoczynku
z dniem ukończenia 70 roku życia (art. 30 § 1 ustawy o SN). Na swój wniosek sędzia SN przechodzi w stan spoczynku po ukończeniu
67 roku życia albo – jeśli chodzi o kobiety sędziów urodzone do dnia 30 września 1973 r. i mężczyzn sędziów urodzonych do
dnia 30 września 1953 r. w wieku równym najniższemu wiekowi emerytalnemu określonemu odpowiednio w art. 24 ust. 1a pkt 61-84,
art. 24 ust. 1b i art. 27 ust. 3 ustawy FUS (art. 30 § 2 pkt 1 w związku z art. 30 § 3 ustawy o SN). Ustawa o SN przewiduje
także uprawnienie – obecnie ograniczone podmiotowo do osób, które spełnią określone warunki do dnia 31 grudnia 2017 r. – do
wcześniejszego przejścia w stan spoczynku, a mianowicie po ukończeniu 60 roku życia i przepracowaniu na stanowisku sędziego
SN nie mniej niż 9 lat (art. 30 § 2 pkt 2 w związku z art. 30 § 4 ustawy o SN).
Na marginesie Trybunał zauważył, że w stanowisku SN do projektu ustawy nowelizującej z 2012 r. wskazano, że uzasadnione byłoby
usunięcie ograniczenia możliwości orzekania przez sędziów, którzy ukończyli 70 rok życia, jeśli złożą oświadczenia woli co
do dalszego zajmowania stanowiska i przedstawią zaświadczenie stwierdzające zdolność ze względu na stan zdrowia do dalszego
pełnienia obowiązków.
Jest oczywiste, że między powszechnym system emerytalnym a zaopatrzeniem sędziów i prokuratorów istnieją zasadnicze różnice;
przede wszystkim ze względu na cechy ich stosunku służbowego oraz ze względu na zasadę składkowości. Uprawnienie do stanu
spoczynku jest przy tym jedną z konstytucyjnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Trybunał zaznaczył jednak, że wiek,
w którym sędzia przechodzi w stan spoczynku, określa ustawa, a nie Konstytucja. Również ustawa, a nie Konstytucja, przyznaje
sędziom przywilej w postaci wcześniejszego stanu spoczynku. Jeżeli istnieją ważkie względy przemawiające za potrzebą podwyższenia
wieku emerytalnego i ciężar decyzji ów wiek podwyższającej ponoszą wszystkie osoby, które przed 1 stycznia 2013 r. nie nabyły
prawa do emerytury, to Trybunał nie znajduje powodów, by uwzględniając również i tę okoliczność, podwyższenie wieku uprawniającego
sędziego do stanu spoczynku uznać za konstytucyjnie niedopuszczalne. Odwołując się do argumentów wyłożonych w części III punkcie
3 oraz pkt 4.2.1 i 4.2.2 uzasadnienia, Trybunał uznał decyzję ustawodawcy podwyższającą ten wiek za zgodną z art. 2 Konstytucji
– wywodzonymi z niego zasadami ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stwierdził ponadto,
że wypracowana w dotychczasowym jego orzecznictwie teza dotycząca wynagrodzeń sędziowskich, a mianowicie, że sytuacja społeczno-gospodarcza
państwa może wymuszać zmiany obowiązującego prawa dotyczące wszystkich obywateli, w tym także należących do grup zawodowych
o szczególnej pozycji, jest aktualna także w przypadku świadczenia na wypadek zaprzestania aktywności zawodowej w związku
z osiągnięciem określonego wieku.
Podwyższając wiek uprawniający sędziego do przejścia w stan spoczynku oraz zrównując go dla kobiet i mężczyzn, ustawodawca
zrezygnował z dotychczasowego rozwiązania uprawniającego do wcześniejszego stanu spoczynku.
Rozwiązanie to było oparte na zróżnicowaniu sędziów kobiet i sędziów mężczyzn, zgodnie z przyjętą w czasie jego tworzenia
koncepcją uprzywilejowania wyrównawczego. Stwierdzając, że zanikają powody usprawiedliwiające jego utrzymanie, ustawodawca
zdecydował, by uprzywilejowanie to utrzymać przez 5 lat. Przewidział więc rozwiązanie przejściowe, które czasowo zachowując
nierówność, łagodzi skutki wprowadzonej zmiany i przyjmuje jednolicie, że skorzystać z niego mogą ci wszyscy, którzy spełnią
do 31 grudnia 2017 r. warunki uprawniające dotąd do przejścia w stan spoczynku w wieku obniżonym. Przewidziany przez ustawodawcę
okres „dostosowawczy” nie jest arbitralny i odpowiada wymaganiom sformułowanym w dotychczasowym orzecznictwie TK (zob. wcześniej
powołany i omówiony wyrok o sygn. K 5/99). Samo zaś podobieństwo przypadków „granicznych” (spełnienie warunków krótko przed
31 grudnia 2017 r. i krótko po tej dacie) nie przesądza o konieczności podobnego ich potraktowania.
4.2.8.2. Trybunał przypomina, że zgodnie z dotychczasowym jego orzecznictwem warunki uzyskania świadczeń na wypadek zaprzestania
aktywności zawodowej w związku z osiągnięciem określonego wieku mogą być różne dla poszczególnych grup wyodrębnionych według
daty urodzenia, tym bardziej że w rozważanej sprawie ustawodawca, zapewniając odpowiednio długi okres dostosowawczy, wygasza
uprawnienie, mające przy tym charakter przywileju.
4.2.9. Zarzuty niezgodności art. 62a ust. 4 i 4a ustawy o prokuraturze z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
Zarzuty są tu tożsame z zarzutami dotyczącymi regulacji zawartych w p.u.s.p. i w ustawie o SN. Co do zasady, do stanu spoczynku
prokuratorów stosuje się odpowiednio przepisy p.u.s.p., z zastrzeżeniami wskazanymi w art. 62a ust. 2-5, a zatem także w zakwestionowanych
ust. 4 i 4a ustawy o prokuraturze.
Art. 62a ust. 4 ustawy o prokuraturze, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2012 r., stanowił:
„Prokurator wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, będący oficerem, przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia
sześćdziesiątego roku życia, chyba że:
1) nie później niż na sześć miesięcy przed ukończeniem sześćdziesiątego roku życia oświadczy Prokuratorowi Generalnemu wolę
dalszego zajmowania stanowiska po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przedstawi zaświadczenie stwierdzające, że jest
zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków prokuratora, wydane na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko
prokuratorskie, lub
2) został powołany na stanowisko prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury”.
W świetle tak ukształtowanego stanu prawnego w 2013 r. prawo do przejścia w stan spoczynku nabyliby oficerowie prokuratorzy
wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury urodzeni w 1953 r.
Art. 62a ust. 4 ustawy o prokuraturze, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r., stanowi:
„4. Prokurator wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, będący oficerem, przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia
67 roku życia albo po osiągnięciu wieku przewidzianego odpowiednio w art. 69 § 1a ustawy wymienionej w art. 62a ust. 1, chyba
że:
1) nie później niż na sześć miesięcy przed ukończeniem 67 roku życia albo przed osiągnięciem wieku przewidzianego odpowiednio
w art. 69 § 1a ustawy wymienionej w art. 62a ust. 1, oświadczy Prokuratorowi Generalnemu wolę dalszego zajmowania stanowiska
po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przedstawi zaświadczenie stwierdzające, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia,
do pełnienia obowiązków prokuratora, wydane na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko prokuratorskie, lub
2) został powołany na stanowisko prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury”.
Z porównania przedstawionych wyżej rozwiązań ustawowych wynika zatem, że wiek, w jakim prokurator wojskowej jednostki organizacyjnej
prokuratury, będący oficerem, przechodzi w stan spoczynku, podwyższa się: dla kobiet o 5 lat (art. 24 ust. 1a pkt 61 ustawy
FUS), dla mężczyzn zaś – o co najmniej 6 lat i 9 miesięcy (art. 24 ust. 1b pkt 17 ustawy FUS).
Omawiany przepis koresponduje z art. 111 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
(Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593, ze zm.), zgodnie z którym „żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej
wskutek: (...) 5) osiągnięcia wieku sześćdziesięciu lat, z zastrzeżeniem art. 111b.”
W myśl zaś art. 45 ust. 4 tejże ustawy, „zwolnienie żołnierza zawodowego ze stanowiska służbowego (...) prokuratora wojskowej
jednostki organizacyjnej prokuratury następuje z uwzględnieniem przepisów (...) ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze”.
Z kolei, stosownie do art. 110 ust. 2 ustawy o prokuraturze, „prokuratora lub asesora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury
nie można zwolnić z zawodowej służby wojskowej przed odwołaniem go ze stanowiska prokuratora lub asesora, chyba że przechodzi
w stan spoczynku lub zachodzi sytuacja określona w art. 62a ust. 4”.
Należy tu przychylić się do poglądu Prokuratora Generalnego, że o ile przyjęte w ustawie nowelizującej z 2012 r., i omówione
wyżej, stopniowe wydłużanie o miesiąc okresu aktywności zawodowej można ocenić jako ingerujące w niewielkim stopniu w plany
życiowe obywateli, o tyle wydłużenie wieku dla omawianej grupy prokuratorów, z dniem wejścia w życie ustawy, o tak długi okres
(o ponad 6 lat) ocenić należy jako ingerujące w bezpieczeństwo prawne jednostki. Zdaniem Trybunału, ingerencja ta ma jednak
silne uzasadnienie aksjologiczne, dlatego że chodzi tu o ujednolicenie sytuacji wszystkich podmiotów korzystających ze stanu
spoczynku. Trybunał, oceniając jej zgodność z Konstytucją, nie mógł tracić z pola widzenia, że stan spoczynku prokuratorów
nie ma umocowania konstytucyjnego. Nadto prokuratorzy wojskowi oficerowie korzystali z przywileju, ich sytuacja była ukształtowana
korzystniej niż sytuacja innych prokuratorów, w szczególności prokuratorów wojskowych niebędących oficerami. Trybunał wziął
także pod uwagę argumenty wysunięte przez Sejm, a mianowicie że utrzymanie możliwości nabycia prawa do emerytury mundurowej
łagodzi rygoryzm podwyższenia wieku, w jakim prokuratorzy wojskowi mogą przechodzić na emeryturę.
Jeśli chodzi o kobiety prokuratorów wojskowych, to w istniejącym stanie faktycznym pierwsza grupa kobiet, której podwyższono
wiek emerytalny, osiągnie go po upływie długiego okresu dostosowawczego.
Jeśli chodzi natomiast o art. 62a ust. 4a ustawy o prokuraturze, zgodnie z którym prokurator wojskowej jednostki organizacyjnej
prokuratury, niebędący oficerem, przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 67 roku życia albo po osiągnięciu wieku przewidzianego
odpowiednio przez art. 69 § 1a p.u.s.p. (wcześniej był to wiek 65 lat) należy ocenić jako zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji,
analogicznie do odpowiednich przepisów p.u.s.p.
5. Rozstrzygnięcie o konstytucyjności zakwestionowanych przepisów dotyczących podwyższenia i zrównania wieku emerytalnego
kobiet i mężczyzn nie oznacza, że Trybunał nie dostrzega podniesionych w toku konsultacji społecznych i w literaturze wątpliwości
co do tego, czy przewidziane w ustawie rozwiązania doprowadzą do realizacji wszystkich wskazanych przez prawodawcę celów.
Analiza prac nad ustawą nowelizującą z 2012 r. budzi obawy, że prawodawca nie ma klarownej wizji realizacji zabezpieczenia
społecznego na wypadek starości (zob. K. Ślebzak, Niektóre uwagi na tle zmian w prawie emerytalnym wprowadzonych ustawą z 11 maja 2012 r., „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” nr 7/2012, s. 23 i nast.). Podwyższenie wieku emerytalnego jest tylko jednym z elementów
zmian dokonywanych w systemie emerytalnym, ale konieczne są także inne działania. Na przykład wskazać można politykę zatrudnienia,
w tym w szczególności aktywną politykę na rzecz podniesienia współczynnika aktywności zawodowej osób starszych, politykę zdrowotną
i politykę prorodzinną.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z intencją ustawodawcy podwyższenie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, a
zatem ich dłuższa aktywność zawodowa, ma doprowadzić do relatywnie wyższych świadczeń emerytalnych (ze względu na to, że ich
wysokość zależy nie tylko od stażu pracy i opłacanych składek, wkładu ubezpieczonego do systemu, lecz także od dalszego trwania
życia) oraz do zwiększenia średniego tempa wzrostu PKB. To na państwie, jako gwarancie systemu, spoczywa odpowiedzialność
za to, że deklaracje te będą realizowane, że przyjęte rozwiązania nie okażą się jedynie doraźnymi i krótkotrwałymi rozwiązaniami
oszczędnościowymi, lecz doprowadzą do zagwarantowania odpowiednio wysokiego, także z punktu widzenia wymagań wynikających
z art. 67 ust. 1 Konstytucji, dochodu na starość.
Poddany kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie mechanizm podwyższenia i zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn
został rozłożony w czasie, a jego działanie uzależnione jest od bardzo wielu zróżnicowanych czynników. Trybunał orzekając
w niniejszej sprawie o konstytucyjności przepisów kształtujących ten mechanizm musiał uwzględnić warunki, w jakich została
podjęta decyzja prawodawcy. Trybunał ma jednocześnie świadomość, że warunki te mogą się zmienić, prognozy mogą się nie sprawdzić,
a sytuacja zmienić w nieprzewidywany sposób, co może wpłynąć na ocenę konstytucyjności regulacji dotyczącej podwyższenia i
zrównania wieku emerytalnego w przyszłości.
Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.