1. Prezydent RP, pismem z 30 listopada 2009 r., wniósł o stwierdzenie, że:
ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej: ustawa o skok) jest niezgodna
z art. 2 Konstytucji, w związku z niezachowaniem norm obowiązujących podczas tworzenia prawa, a także z art. 2, art. 20, art.
21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji. W razie nieuznania zasadności
powyższego wniosku Prezydent RP wniósł o stwierdzenie, że:
a) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-7, art. 53 ust. 2-3 oraz art. 86 ustawy o skok jest niezgodny
z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji,
b) art. 4, art. 17 pkt 1, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art.
49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art.
32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
c) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4 i 5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy o skok jest niezgodny
z art. 2 Konstytucji,
d) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy o skok jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
e) art. 54 ust. 1 ustawy o skok w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, jest
niezgodny z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,
f) art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy
o skok jest niezgodny z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
g) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,
h) art. 93 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 Konstytucji,
i) art. 7 ust. 6 ustawy o skok jest niezgodny z art. 93 ust. 1 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazał, że ustawa o skok jest efektem prac parlamentu nad projektem poselskim (druk sejmowy
nr 1349/VI kadencja). Jak wynika z uzasadnienia tego projektu ustawy, jej celem było dostosowanie regulacji prawnych obejmujących
działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (dalej także: kasy, SKOK) i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej
(dalej: Kasa Krajowa) do zmian, jakie dokonały się w ostatnich latach w sferze ich funkcjonowania –znaczny wzrost liczby członków
zrzeszonych w kasach oraz zgromadzona w nich kwota aktywów przewyższająca 8 mld złotych. Ustawodawca zdecydował się m.in.
na przesunięcie szeroko pojętych kompetencji nadzorczych z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF), wprowadził
wymóg uzyskania zezwolenia KNF na utworzenie kasy, określił wymagany dla kas współczynnik wypłacalności na poziomie co najmniej
5%, wprowadził zasadę jednego głosu dla każdej kasy na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej (obecnie liczba głosów zależy od
wielkości udziałów), ustanowił zakaz prowadzenia przez Kasę Krajową działalności innej niż określona w ustawie.
Zdaniem Prezydenta, w aspekcie konstytucyjnym spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe należy zakwalifikować, tak jak inne
rodzaje spółdzielni, do dobrowolnych zrzeszeń (art. 12 Konstytucji), korzystających z gwarancji ustanowionych w art. 58 Konstytucji.
Jednocześnie poszczególne kasy, tak jak i Kasa Krajowa, jako osoby typu korporacyjnego, korzystają z konstytucyjnie zagwarantowanych
wolności i praw jednostki, w tym zwłaszcza z ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Ograniczając
zatem prawa spółdzielni, ustawodawca nie może zapominać, że ma do czynienia ze zrzeszeniami, które nigdy nie są segmentem
władzy publicznej, ale należą do struktury społeczeństwa obywatelskiego. Tym samym wszelka ingerencja w prawa i wolności tych
podmiotów musi spełniać kryteria proporcjonalności, wyznaczone w art. 31 Konstytucji.
Wniosek Prezydenta zawiera dwa rodzaje zarzutów: formalne (naruszenie przepisów obowiązujących przy tworzeniu prawa) i merytoryczne.
1.1. Zarzut naruszenia procedury ustawodawczej dotyczy całej ustawy. Dodatkowo Prezydent wskazuje także na niezgodność art.
4 i art. 83 ustawy o skok w związku z przekroczeniem przez Senat konstytucyjnych granic poprawek w odniesieniu do tych przepisów.
Naruszenia procedury ustawodawczej Prezydent upatruje w następujących nieprawidłowościach:
– pierwsze czytanie odbyło się bez zachowania 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47; dalej: regulamin
Sejmu),
– konsultacje społeczne miały charakter pozorny – brak opinii skok oraz zasięgnięcie opinii Kasy Krajowej w terminie uniemożliwiającym
zajęcie stanowiska przed I czytaniem projektu,
– nie skierowano projektu do Komisji Ustawodawczej w celu uzyskania opinii o jego zgodności z Konstytucją,
– w trakcie prac podkomisji utworzonej po pierwszym czytaniu nie przedstawiono opinii KNF, Narodowego Banku Polskiego (dalej:
NBP) ani Europejskiego Banku Centralnego (dalej: EBC),
– opinię EBC zaprezentowano po terminie umożliwiającym wnoszenie poprawek;
– wobec zmienionego projektu ustawy nie wystąpiono o ponowną opinię EBC,
– stanowisko Rady Ministrów przedstawiono w momencie, w którym nie było możliwości wnoszenia poprawek (podczas rozpatrywania
przez komisję poprawek zgłoszonych w drugim czytaniu),
– nie uwzględniono żadnych poprawek zgłaszanych przez inne podmioty niż wnioskodawcy,
– założenia aktów wykonawczych do ustawy zostały sporządzone w sposób lakoniczny i nieprecyzyjny,
– art. 4 oraz art. 83 pkt 2 ustawy o skok naruszają przepisy Konstytucji, gdyż „stanowią (...) dokonane w drodze poprawki
Senatu istotne rozszerzenie przedmiotu regulacji Ustawy w stosunku do przedłożenia”.
1.2. Zarzuty merytoryczne, które zostały przedstawione zarówno wobec całości ustawy o skok jak i poszczególnych jej przepisów,
dotyczą podobnych regulacji, wprowadzonych przez ustawę o skok.
1.2.1. Ustanowienie nadzoru KNF nad działalnością SKOK i Kasy Krajowej w aspekcie personalnym i organizacyjnym (art. 7, art.
8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-6, art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok).
Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, wprowadzając nadzór KNF nie uwzględnił formy organizacyjno-prawnej, w jakiej funkcjonują
nadzorowane podmioty, niwecząc tym samym ich istotę. W szczególności dotyczy to wprowadzenia takich obowiązków jak: uzyskanie
zezwolenia KNF na utworzenie kasy (art. 7), zatwierdzenie przez KNF zmiany statutu SKOK oraz Kasy Krajowej (art. 8 ust. 2
oraz art. 53 ust. 2 i 3), uzyskanie zgody KNF na powołanie prezesa zarządu kasy (art. 21 ust. 1 ustawy), a w stosunku do Kasy
Krajowej trzech osób z pięcioosobowego składu zarządu (art. 51 ust. 1 ustawy). Przyjęte rozwiązania budzą istotne wątpliwości
co do pozostawania w zgodzie z wyrażoną w art. 58 i art. 12 Konstytucji zasadą wolności zrzeszania się oraz wynikającą z art.
32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe zostały bowiem w procesie ich tworzenia
potraktowane odmiennie niż inne formy spółdzielczości. Ustawodawca uczynił to przy tym w sposób trudny do pogodzenia z zasadą
proporcjonalności.
1.2.2. Określenie zasad i środków nadzoru (art. 46, art. 60, art. 64 ust. 2, 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt
2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 77 ust. 9, art. 78 ust. 3 i art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2).
W opinii wnioskodawcy, zakres wprowadzonego nadzoru organu państwowego nad skok i Kasą Krajową został określony w sposób naruszający
jedną z podstawowych zasad prawa spółdzielczego, to jest zasadę autonomii spółdzielczości, wyprowadzaną z art. 58 ust. 1 Konstytucji.
Ustawodawca pominął bowiem istotne cechy, jakimi odznaczają się jako spółdzielnie również skok i objął je nadzorem charakterystycznym
dla instytucji bankowych. Wątpliwości konstytucyjne budzi przede wszystkim to, że przesłanki zastosowania, mocno wkraczających
w sferę praw i wolności jednostek, sankcji nadzorczych zostały oparte albo na ogólnych klauzulach, albo na bardzo szerokim
zakresie kontroli legalności prowadzonej działalności, charakterystycznym dla kontroli, jaką sprawują nad zrzeszeniami niezawisłe
sądy.
1.2.3. Uregulowanie wewnętrznych stosunków danej kasy (art. 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2 i 4, art. 17, art. 18 ust. 2,
art. 19 ust. 1, art. 20, art. 22, art. 41 ust. 2).
W ustawie bezzasadnie uznano relację pomiędzy członkami a spółdzielnią za stosunek pomiędzy przedsiębiorcą i konsumentem,
podczas gdy członkowie skok to osoby połączone wspólną więzią – stąd też między spółdzielnią i jej członkiem zachodzi podobny
stosunek jak między spółką i jej wspólnikiem. Dlatego przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie powinny mieć
zastosowania do stosunków pomiędzy kasami a ich członkami.
Art. 17 ust. 1 ustawy o skok określa katalog organów spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, do których zalicza: zarząd,
radę nadzorczą oraz zebranie przedstawicieli. W opinii Prezydenta regulacja ta arbitralnie wprowadza zebranie przedstawicieli,
nie pozwalając członkom spółdzielni na przyjęcie modelu najbardziej korzystnego w ich sytuacji, tj. walnego zgromadzenia.
Walne zgromadzenie odzwierciedla zasadę demokracji wewnętrznej, zapewniając członkom kas realny wpływ na działalność organizacji.
Ponadto jest organem charakterystycznym dla tego typu osób prawnych i występuje obligatoryjnie we wszystkich spółdzielniach.
Nieuzasadnione w tym względzie zróżnicowanie kas z innymi spółdzielniami nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, co
narusza wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Prezydent wskazuje, że pominięcie tego organu w istocie uniemożliwia
funkcjonowanie kasy. Wynika to z tego, że wśród organów kasy nie ma też grup członkowskich, co jest warunkiem sine qua non funkcjonowania zebrania przedstawicieli. Grupy te dokonują bowiem wyboru przedstawicieli na zebranie przedstawicieli członków.
1.2.4. Uregulowanie statusu Kasy Krajowej i jej gospodarki finansowej (art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49
ust. 1, art. 51 ust. 1-6 i art. 52 ust. 2, art. 55 ust. 1 i 4, art. 56 ust. 1), a także określenie funduszów Kasy Krajowej
(art. 54 ust. 1).
Zdaniem Prezydenta, za nieuzasadnione z punktu widzenia zasady proporcjonalności należy uznać ograniczenie zawarte w art.
43 i art. 44 ust. 1 ustawy, polegające na zakazaniu Kasie Krajowej prowadzenia jakiejkolwiek innej działalności niż określona
w ustawie i ustawach odrębnych oraz pozbawienie jej – pomimo wprowadzenia nadzoru państwowego nad działalnością Kasy Krajowej
– szeregu istotnych z punktu widzenia rozwoju systemu SKOK kompetencji (np. art. 52 ust. 2, art. 56 ust. 1 ustawy o skok).
Z kolei wprowadzenie zasady głosowania w Kasie Krajowej na zasadzie jeden członek – jeden głos (art. 48 ust. 2 ustawy o skok)
podważa podstawową regułę prawa spółdzielczego i prawa handlowego, dotyczącą proporcjonalnego transformowania ilości i wysokości
udziałów (kapitału) na proces decyzyjny. Ponadto przyjęte rozwiązanie nie uwzględnia znacznego zróżnicowania wielkości poszczególnych
kas i co za tym idzie, dużych różnic we wnoszonych przez poszczególne kasy opłatach na rzecz funduszu stabilizacyjnego Kasy
Krajowej.
Przepis art. 49 ust. 1 ustawy o skok wprowadza zasadę, że rada nadzorcza Kasy Krajowej będzie mogła być wybrana tylko spośród
pełnomocników, reprezentujących kasy na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej. Przepis ten w sposób nieuzasadniony narusza zasadę
wolności zrzeszania się i wyprowadzanej z niej zasadę autonomii spółdzielczości, a przyjęte rozwiązanie uniemożliwia wybór
do rady nadzorczej najlepszych kandydatów.
Wątpliwości wnioskodawcy budzi także niezaliczenie funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej do jej funduszów własnych, wbrew
dotychczasowym regulacjom. Jego zdaniem, powiązanie treści zawartych w art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji pozwala na wskazanie,
że prawa majątkowe, które zostały nabyte zgodnie z prawem, podlegać muszą ochronie konstytucyjnej. Tymczasem ustawodawca,
nie wskazując żadnych powodów, uznał, iż fundusz stabilizacyjny Kasy Krajowej nie będzie od chwili wejścia w życie ustawy
jej funduszem własnym.
1.2.5. Gospodarka finansowa SKOK, m.in. wprowadzająca tzw. normy ostrożnościowe, regulacje udzielania pożyczek, kredytów oraz
sposobu inwestowania środków pieniężnych SKOK (art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32).
Zdaniem wnioskodawcy, za niezgodną z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa należy uznać
regulację zawartą w art. 24 ust. 5 ustawy o skok, przewidującą współczynnik wypłacalności kas w wysokości 5%. Regulacja ta
została wprowadzona bez niezbędnych studiów i analiz, pozwalających na słuszne określenie tego wskaźnika, a ponadto kasy zostały
zobowiązane do zwiększenia poziomu współczynnika wypłacalności o ¼ (obecnie wynosi 4%) w ciągu niespełna 9 miesięcy, z zastosowaniem
nieokreślonych w chwili wejścia w życie ustawy o skok kryteriów. Przepis ten nakłada wymóg, którego spełnienie jest z góry
niewykonalne.
Przepisy art. 30 ust. 2 i art. 32 ustawy w nieuzasadniony sposób ograniczają możliwość korzystania z kredytów i pożyczek udzielanych
przez kasy przez członków, którzy potrzebują takiego kredytu lub pożyczki na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Biorąc pod uwagę, że wspieranie drobnej i średniej przedsiębiorczości jest jednym z podstawowych celów istnienia kas, ograniczenie
takie narusza zasadę wolności działalności gospodarczej zawartą w art. 20 Konstytucji.
1.2.6. Zastosowanie klauzul generalnych i pojęć ogólnych (art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4, art. 21 ust. 2 pkt 4, art.
24 ust. 4, art. 87).
Zakwestionowane rozwiązania budzą wątpliwości co do ich zgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów
i zasadą poprawnej legislacji.
1.2.7. Ustanowienie upoważnień ustawowych do wydawania rozporządzeń (art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art.
62 ust. 1 i art. 64 ust. 3, 80 ust. 3).
Wnioskodawca przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie ma wykonywać ustawę,
a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę.
Ponadto nie jest dopuszczalne formułowanie „blankietowych” upoważnień ustawowych. Upoważnienie do wydania aktu podustawowego
nie może przekazywać do uregulowania w rozporządzeniu spraw, które należą do materii ustawowej. Rolą rozporządzenia jest bowiem
konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnienie.
Zdaniem wnioskodawcy, wskazane upoważnienia nie spełniają tych wymogów. Przede wszystkim niektóre kwestie pozostawione do
uregulowania w rozporządzeniu są zbyt istotne i powinny zostać uregulowane na poziomie ustawowym, np. dotyczące minimalnych
wymogów kwalifikacyjnych dla członków zarządów kas (art. 18 ustawy o skok), a także wysokości składki przeznaczonej na pokrycie
kosztów działalności Kasy Krajowej oraz KNF, terminów jej uiszczania, sposobu obliczania oraz podziału składki pomiędzy Kasę
Krajową a KNF (art. 46 ust. 3). Z kolei delegacja zawarta w art. 24 ust. 6 ustawy o skok jest zbyt ogólna i nieprecyzyjna.
A delegacja zawarta w art. 64 ust. 3 ustawy o skok nie konkretyzuje przepisów ustawy, ale uzupełnia ją w sposób samoistny,
regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę – upoważnia ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia
szczegółowych zasad i trybu wykonywania czynności w SKOK i Kasie Krajowej.
1.2.8. Brzmienie przepisów przejściowych (art. 91 ust. 1-2) oraz określających moment wejścia w życie ustawy (art. 93).
Wobec art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok Prezydent podnosi m.in. zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego
zasady lex retro non agit. Zdaniem Prezydenta, funkcją tego przepisu jest zapewnienie właściwego okresu przejściowego dla nowej regulacji w zakresie
gwarantowania depozytów w kasie. Przepis ten reguluje okoliczności mające zaistnieć w roku 2009 i 2010. Jeżeli okres ten minie przed wejściem w życie ustawy
o skok, nie będzie możliwe zrealizowanie celu w nim określonego.
Art. 93 określa wejście w życie ustawy o skok. Zdaniem wnioskodawcy głębokość zmian organizacyjno-prawnych wprowadzanych ustawą
powoduje, iż przewidziane tam terminy wejścia jej w życie są niewystarczające. Nie można dokonać szeregu zmian w zakresie
funkcjonowania Kasy Krajowej, powiązań kapitałowych oraz w zakresie funkcjonowania samych kas, w tak krótkim czasie bez uszczerbku
dla samych członków kas. Ponadto na potrzebę zachowania co najmniej 6-miesięcznej vacatio legis zwracał w swoim stanowisku, wyrażonym do projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych,
zawartym jeszcze w druku sejmowym nr 650, Narodowy Bank Polski.
1.2.9. Upoważnienie do wydania aktów powszechnie obowiązujących (art. 7 ust. 6 ustawy o skok).
Zdaniem wnioskodawcy, niedopuszczalne jest upoważnienie KNF do określenia wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie
kasy zawarte w tym przepisie. Kasy są bowiem podmiotami niezależnymi od organów administracji państwowej. KNF, w świetle Konstytucji,
upoważniona jest jedynie do wydawania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym. W związku z powyższym, przekazanie przez
ustawodawcę uprawnień do określenia wzoru dokumentów dotyczących utworzenia kasy podmiotowi, który nie jest legitymowany do
wydawania aktów wykonawczych o charakterze powszechnie obowiązującym, stanowi naruszenie art. 93 ust. 1 Konstytucji. Obowiązkiem
prawodawcy w takim wypadku było upoważnienie właściwego ministra do wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 92 ust. 1
Konstytucji, które określiłoby wzór stosownego dokumentu.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 21 maja 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że:
1) ustawa o skok jest zgodna z wynikającym z art. 2 Konstytucji nakazem dochowania trybu ustawodawczego,
2) art. 4 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji,
3) art. 83 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie jest niezgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 86-90, art. 91 ust. 2, art. 93 oraz art. 91 ust. 1 i 3 w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2010, ustawy wymienionej
w pkt 1, są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit, natomiast art. 91 ust. 1 i 3 tej ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest niezgodny z wynikającą z art. 2
Konstytucji zasadą lex retro non agit,
5) art. 17 pkt 1 ustawy wymienionej w pkt 1 w zakresie, w jaki pomija walne zgromadzenie SKOK, oraz art. 24 ust. 5 ww. ustawy
są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,
6) art. 48 ust. 2 oraz art. 86 ust. 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych,
7) art. 93 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zachowania odpowiedniej vacatio legis
8) art. 7 ust. 5 pkt 1, 2 i ust. 5 pkt 3 w zakresie, w jakim odsyła do art. 18 ust. 4 ustawy wymienionej w pkt 1, art. 18
ust. 4, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2, art. 71 ust. 1, 2, ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1, art. 87 ustawy
wymienionej w pkt 1 są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji,
9) art. 7 ust. 1-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1-3 i 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 51 ust. 1, 3-4 i 6, art. 53 ust.
2 i 3, art. 56 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji,
10) art. 51 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji,
11) art. 10 ust. 1, art. 17 pkt 1-3, art. 18 ust. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 41 ust. 2, art. 46 ust. 2 i 3, art. 48
ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1, art. 60, art. 68 ust. 2 i 3, art.
86 ust. 3 i 6 oraz art. 87 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z 31 ust. 3 Konstytucji,
12) art. 71 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 2, art. 72 ust. 1-5, art. 73 ust. 1, art. 78 ust. 3, art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt
2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 12 i art. 58 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
13) art. 7 ust. 1 i 5, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1-3 i 5, art. 51 ust.1, 3, 4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 86 ust.
1, 2 i 7 nie są niezgodne z art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
14) art. 7 ust. 1-6, art. 8 ust. 2, 3, art. 21 ust. 1-3 i 5, art. 51 ust. 1, 3, 4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 1-7
ustawy są zgodne z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą pomocniczości,
15) art. 48 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji; art. 54 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1 w zakresie, w jakim pomija
wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, jest zgodny z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji
oraz z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony praw nabytych,
16) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz wywiedzioną z art. 2 Konstytucji
zasadą ochrony praw nabytych,
17) art. 4, art. 7 ust 1-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 17 pkt 1, art. 21 ust. 1-3, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust.
1-6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 1, 2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
18) art. 64 ust. 2 oraz art. 78 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji,
19) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z
art. 92 ust. 1 Konstytucji,
20) art. 7 ust. 6 oraz art. 83 pkt 1 i 2 ustawy w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust.
2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, są zgodne z art. 93 ust. 1 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia całości ustawy o skok, Marszałek Sejmu zaznaczył, że uznanie niekonstytucyjności całości
ustawy może nastąpić w ściśle określonych wypadkach, tj. w razie naruszenia trybu legislacyjnego, w razie ustanowienia przez
tę ustawę instytucji prawnych, których funkcjonowanie powoduje niespójność systemu prawa w sposób kwalifikowany, kiedy cały
stworzony przez akt normatywny mechanizm prawny narusza Konstytucję oraz w razie uznania niekonstytucyjności poszczególnych
regulacji ustawy, które są nierozerwalnie związane z całą ustawą. W związku z powyższym Marszałek Sejmu, mając na uwadze zarzuty
przedstawione we wniosku, uznał, że należy rozstrzygnąć o konstytucyjności poszczególnych zespołów regulacji (mechanizmów),
a nie całej ustawy, a następnie ocenić, czy ewentualnie uznane za niekonstytucyjne przepisy ustawy powodują kwalifikowaną
niespójność systemu prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy lub czy niekonstytucyjne przepisy
pozostają w nierozerwalnym związku z pozostałymi regulacjami.
2.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu legislacyjnego, Marszałek Sejmu wskazał na następujące argumenty:
– Brak dochowania siedmiodniowego terminu od doręczenia posłom druku projektu nie narusza przepisów regulaminu Sejmu. Zgodnie
z art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu Sejm lub komisja mogą zdecydować o przystąpieniu do pierwszego czytania bez zachowania tego
terminu. W sprawie ustawy o skok zadecydowała o tym Komisja Finansów Publicznych na posiedzeniu 22 kwietnia 2009 r.
– Naruszenia regulaminu Sejmu nie stanowi brak wystąpienia do Komisji Ustawodawczej w celu wyrażeniu opinii o projekcie. Po
pierwsze, Marszałek Sejmu może podjąć taka decyzję, ale nie musi; po drugie, wniosek o wystąpienie do Komisji Ustawodawczej
w celu uzyskania jej opinii został odrzucony na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych 22 kwietnia 2009 r.
– Przyjęcie jedynie tych poprawek, które uzyskały poparcie większości sejmowej, wynika z faktu, że to większość sejmowa kształtuje
treść regulacji ustawowych, co stanowi element demokracji parlamentarnej.
– Teza o pozornych konsultacjach społecznych jest nieprzekonująca. Projekt ustawy został przesłany Kasie Krajowej do konsultacji
16 kwietnia 2009 r. Kasa Krajowa ustosunkowała się do projektu ustawy, przesyłając opinię z 4 maja 2009 r. Nie można więc
zasadnie twierdzić, że konsultacje społeczne z Kasą Krajową się nie odbyły. Przedstawiciele Kasy Krajowej uczestniczyli w
pracach komisji. Ponadto w trakcie procesu legislacyjnego zostały także przedstawione opinie KNF, NBP i EBC, a także Krajowej
Rady Spółdzielczej, Krajowej Izby Gospodarczej, Komisji Krajowej NSZZ Solidarność, Krajowej Izby Biegłych Rewidentów oraz
Forum Związków Zawodowych.
– Obowiązek przedstawienia stanowiska Rady Ministrów do projektu ustawy wynika nie z przepisów prawa, lecz z obyczaju parlamentarnego.
– Zgodnie z art. 34 ust. 2 pkt 6 regulaminu Sejmu, do projektu ustawy załącza się jedynie założenia projektów podstawowych
aktów wykonawczych. Założenia z samej swej natury zakładają pewną ogólnikowość i skrótowość treści projektowanych aktów wykonawczych.
– Marszałek Sejmu miał obowiązek zasięgnięcia opinii EBC w sprawie projektu ustawy. Wniosek o wydanie opinii EBC otrzymał
4 maja 2009 r., a 16 lipca 2009 r. wydał opinię w sprawie kwestionowanej ustawy. Posłowie zapoznali się z tą opinią przed
przyjęciem sprawozdania Komisji Finansów Publicznych 25 sierpnia 2009 r. oraz przeprowadzeniem drugiego czytania na 49 posiedzeniu
Sejmu 9 września 2009 r. A zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu, poprawki mogą zostać zgłoszone w trakcie drugiego
czytania. Niezasadna jest zatem teza, że posłowie nie mogli, po zapoznaniu się z opinią EBC, wpłynąć na treść projektu ustawy.
– Brak opinii NBP i KNF w toku prac podkomisji nie stanowi okoliczności przesądzającej o niekonstytucyjności badanej ustawy,
gdyż mogły one zostać uwzględnione w późniejszych pracach nad ustawą.
– Wnioskodawca nie wskazał, z jakiego przepisu wynika obowiązek ponownego wystąpienia o opinię EBC w razie wprowadzenia do
projektu ustawy poprawek. Mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać, że obowiązek ponownej konsultacji
z właściwym podmiotem występuje, jeżeli w trakcie procesu legislacyjnego nastąpiła istotna zmiana jego założeń. Z taką sytuacją
nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wprowadzone poprawki odnosiły się do sposobu funkcjonowania systemu SKOK
i sprawowanego nad nimi nadzoru KNF. Mieściły się zatem w zakresie założeń projektu ustawy, zgodnie z którym u podłoża inicjatywy
ustawodawczej znajdował się zamiar nowego ukształtowania systemu SKOK i objęcia go nadzorem państwowym.
– Art. 83 pkt 2 ustawy o skok, który w tekście ustawy przesłanym Senatowi był oznaczony jako art. 79 pkt 2, nie był przedmiotem
poprawek Senatu. Dodany na podstawie poprawki senackiej art. 4 ustawy o skok poddaje nadzorowi Prezesa UOKiK przestrzeganie
przez SKOK przepisów zakazujących praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Poprawka Senatu wzmocniła ochronę konsumencką
w ramach umowy kredytu i rozszerzyła ją na wszystkie stosunki zobowiązaniowe członków ze SKOK. Z tych względów przedmiotowa
poprawka znajdowała się również w dopuszczalnych granicach dotyczących „głębokości” materii ustawy.
Z powyższych względów Marszałek Sejmu uznał, że uchwalając ustawę o skok, nie naruszono norm obowiązujących przy tworzeniu
prawa i tym samym ustawa o skok jest zgodna z art. 2 Konstytucji.
2.3. Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących konkretnych przepisów, Marszałek Sejmu wskazał następujące argumenty:
2.3.1. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikających z niego zasad.
a) Zarzut naruszenia przez art. 86-91 oraz art. 93 ustawy o skok zasady niedziałania prawa wstecz.
Ustawa o skok modyfikuje działanie systemu istniejącego przed jej wejściem w życie i nie odnosi się do stosunków prawnych
zaistniałych i zakończonych tą datą. Art. 86-90, art. 91 ust. 2, art. 93 ustawy regulują sytuacje pro futuro – uwzględniają bowiem zastany stan prawny (stosunki nawiązane przed wejściem w życie ustawy, które nadal trwają) i na podstawie
faktów zaistniałych po jej wejściu w życie (np. zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia statutu kasy) kształtują system SKOK.
Od tej zasady wyjątek stanowią art. 91 ust. 1 i 3 ustawy. Regulują one także sytuacje, które miały miejsce w roku 2009, to
jest – biorąc pod uwagę skierowanie ustawy do Trybunału w trybie kontroli prewencyjnej przez Prezydenta RP – z pewnością przed
wejściem w życie ustawy. Tym samym należy uznać, że art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku
2010, jest zgodny z zasadą lex retro non agit wynikającą z art. 2 Konstytucji, natomiast art. 91 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest niezgodny z zasadą lex retro non agit wynikającą z art. 2 Konstytucji.
b) Zarzut naruszenia przez art. 17 pkt 1 ustawy o skok zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że w zakresie spraw nieuregulowanych w ustawie o skok stosuje się przepisy ustawy z dnia 16
września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.; dalej: Prawo spółdzielcze). Przepisy Prawa
spółdzielczego wskazują, że w wypadku zastąpienia walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli, organami tych spółdzielni
są także zebrania grup członkowskich. Zasady podziału grup członkowskich i ich zasady działania określa status spółdzielni.
Mając na uwadze, że SKOK może założyć minimum dziesięć osób fizycznych, możliwe technicznie jest, aby organy kasy, nawet przy
minimalnej liczbie członków, stanowiły grupy członkowskie i zebrania przedstawicieli. Tym samym badany przepis nie wprowadza
mechanizmu dysfunkcjonalnego.
c) Zarzut naruszenia przez art. 24 ust. 5 ustawy o skok zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Podwyższenie współczynnika wypłacalności kas do 5% miało na celu zwiększenie bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach środków
pieniężnych. W dalszym ciągu współczynnik ten jest niższy niż ten, który zobowiązane są utrzymać banki (8%, a dla banków rozpoczynających
działalność 15%). Jednocześnie ustawa wprowadza 18-miesięczną vacatio legis na dostosowanie poziomu współczynnika wypłacalności. Szczegółowe zasady obliczania współczynnika zostaną ustalone w rozporządzeniu,
które wejdzie w życie po 9 miesiącach od dnia ogłoszenia ustawy. Kasy mają zatem wystarczający okres na dostosowanie się do
nowych warunków.
d) Zarzut naruszenia przez art. 48 ust. 2 oraz art. 86 ust. 7 ustawy o skok zasady ochrony praw nabytych.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału chronionego konstytucyjnie prawa podmiotowego nie stanowi sytuacja prawna, której cechą
jest nietrwałość. Zarówno przyjęty model głosowania na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej, zakładający powiązanie liczby głosów
z liczbą udziałów, jak i przyjęcie konstrukcji powołania członków zarządu na czas nieokreślony wynikają ze statutu Kasy Krajowej.
Oznacza to, że regulacje te podlegają uznaniowej zmianie i z tego punktu widzenia nie podlegają ochronie wynikającej z art.
2 Konstytucji.
Jednocześnie rozwiązanie przyjęte w art. 48 ust. 2 ma przeciwdziałać dominacji „dużych” kas. Natomiast wygaśnięcie mandatu
członka zarządu w związku z brzmieniem art. 86 ust. 7 może dotyczyć jedynie tych osób, które podlegają zatwierdzeniu KNF,
i to tylko po uzyskaniu negatywnej oceny kwalifikacji.
e) Zarzut ustanowienia zbyt krótkiej vacatio legis.
Art. 93 ustawy wprowadza dłuższą (3 miesiące) do standardowej (14 dni) vacatio legis. Ponadto niektóre przepisy wchodzą w życie po 9 (art. 24 ust. 6 ustawy) albo 18 miesiącach (ar. 83 pkt 1 i 2 ustawy). Zdaniem
Marszałka Sejmu, wnioskodawca nie wyjaśnił, na czym miałyby polegać podejmowane przez kasy czynności dostosowawcze, których
wykonanie nie jest możliwe w okresie 3, 9 czy 18 miesięcy.
f) Zarzut naruszenia przez art. 7 ust. 5 pkt 1, 2, pkt 3 w zakresie, w jakim odsyła do art. 18 ust. 4 ustawy, art. 18 ust.
4, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2, art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1, art. 87 ustawy
o skok zasady poprawnej legislacji.
Wskazane regulacje dotyczą wprowadzonego przez ustawę o skok nadzoru KNF. Jak podkreśla Marszałek Sejmu, uprawnienia nadzorcze
obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Jednak organ może stosować
tylko takie środki, w jakie wyposażył go ustawodawca, i tylko w celach określonych przez te przepisy. Ponadto dopiero trwała,
wadliwa praktyka mogłaby oznaczać konieczność doprecyzowania zakwestionowanych przepisów, czego w tym momencie nie można zakładać.
Jednocześnie konieczność używania pojęć ogólnych, umożliwiających organowi nadzoru efektywne wykonywanie swojej funkcji, wynika
ze stopnia skomplikowania materii, jaką stanowią mechanizmy działania rynków finansowych. Konieczne jest także zapewnienie
KNF pewnego marginesu swobody uznania.
2.3.2. Zarzut naruszenia zasady wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji), zasady wolności zrzeszania się (art. 12 i
art. 58 Konstytucji), zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasady pomocniczości (wstęp do Konstytucji)
Zdaniem Marszałka Sejmu, podstawowym problemem konstytucyjnym jest zgodność ze wskazanymi wzorcami regulacji wprowadzających
nadzór KNF (organu administracji publicznej) nad działalnością SKOK i Kasy Krajowej oraz nad procesem tworzenia SKOK, a także
ograniczających skalę prowadzonej działalności i określających zasady prowadzenia gospodarki finansowej (tzw. normy ostrożnościowe).
Wprowadzenie nadzoru państwowego oraz norm „ostrożnościowych” ogranicza bowiem możliwość rozpoczęcia i prowadzenia działalności
gospodarczej w formie SKOK lub Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu zauważa jednak, że powyższe formy ograniczenia działalności
SKOK oraz Kasy Krajowej nie są nowymi rozwiązaniami. Kasy w aktualnym stanie prawnym są już bowiem nadzorowane przez Kasę
Krajową, której celem jest zapewnienie bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz kontrola zgodności działalności
kas z przepisami ustawy (art. 33 aktualnej ustawy o SKOK); także w aktualnej ustawie o SKOK są przewidziane normy „ostrożnościowe”
(art. 21, art. 24, art. 25a, art. 30, art. 31 ustawy).
W opinii Marszałka Sejmu, wprowadzenie państwowego nadzoru nad kasami przez wyspecjalizowany organ nadzoru finansowego prowadzi
do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu regulacji – wzmocnienia stabilności i bezpieczeństwa systemu finansowego,
w tym systemu SKOK, oraz bezpieczeństwa gromadzonych w kasach oszczędności ich członków. Przyjęcie modelu nadzoru państwowego
(KNF) nad SKOK i Kasą Krajową, zgodnie z określonym w ustawie celem nadzoru, jest konieczne w demokratycznym państwie dla
zapewnienia porządku publicznego oraz ochrony praw innych osób, tak jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji, a tym samym następuje
ze względu na ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 22 Konstytucji.
Przechodząc do analizy konkretnych środków nadzoru (norm ostrożnościowych) Marszałek Sejmu zauważa, że stanowią one standardowe
instrumenty, które stosuje KNF także wobec innych podmiotów nadzorowanych. Jednocześnie posiadanie uprawnień nadzorczych w
stosunku do procesu tworzenia SKOK oraz prowadzonej przez nie działalności, w tym akceptacja statutu, jest warunkiem wykonywania
przez KNF efektywnego (sprawnego) nadzoru nad kasami. Kwestionowane środki zabezpieczające mają charakter gwarancyjny; zostały
skonstruowane w ten sposób, aby uniemożliwić naruszenie praw innych podmiotów (członków SKOK lub samych kas).
Również wprowadzenie norm „ostrożnościowych” odnoszących się do sposobu prowadzenia gospodarki finansowej SKOK lub Kasy Krajowej
stanowi wyraz troski ustawodawcy o ważny interes publiczny – stabilność i bezpieczeństwo systemu SKOK, a szerzej – systemu
finansowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady wolności zrzeszania się przez szereg przepisów ustawy o skok, Marszałek Sejmu zauważa,
że SKOK są specyficznymi spółdzielniami, mającymi szczególny cel działalności, który wyróżnia je spośród innych spółdzielni.
Należy traktować je jako organizacje gospodarcze korzystające z wolności, o której mowa w art. 22 Konstytucji, a nie jako
zrzeszenia w rozumieniu art. 58 Konstytucji. Ocena przepisów ustawy może zatem nastąpić z punktu widzenia naruszenia wolności
działalności gospodarczej, a nie wolności zrzeszania się.
Marszałek Sejmu zwrócił także uwagę na szczególny status prawny Kasy Krajowej, będącej spółdzielnią osób prawnych, w której
przymusowo zrzeszają się SKOK. Nie można uznać, że Kasa Krajowa utraci status dobrowolności, gdyż wcześniej także go nie miała.
Szczególny status Kasy Krajowej jest uzasadniony celem działalności – sprawowanie kontroli nad kasami (art. 42 ustawy o skok).
Kasa wypełnia zatem określone zadania administracji publicznej, co uzasadnia uprawnienie ustawodawcy do względnie swobodnego
ukształtowania jej konstrukcji. Oznacza to, że także Kasa Krajowe nie może zostać objęta ochroną wynikającą z art. 58 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady pomocniczości, Marszałek Sejmu stwierdził, że przyjęcie modelu państwowego nadzoru
nad kasami było konieczne z uwagi na to, że system SKOK nie był w stanie sam, za pomocą wewnętrznych instrumentów, w tym wewnętrznej
kontroli jego członków, rozwiązać swoich problemów. Kontrola działania systemu SKOK była niepełna, co sygnalizowało sądownictwo
powszechne i administracyjne. Należy uznać, że ingerencja ustawodawcy była konieczna i nastąpiła w zgodzie z zasadą pomocniczości.
2.3.3. Zarzut naruszenia przez art. 48 ust. 2, art. 54 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok art. 2, art. 21 i art.
64 Konstytucji.
Zaskarżony art. 48 ust. 2 ustawy o skok określa sposób głosowania w Kasie Krajowej i nie wpływa na fundusz udziałowy. W związku
z powyższym nie można zgodzić się z wnioskodawcą, że zmiana systemu głosowania na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej w jakikolwiek
sposób narusza prawa majątkowe Kasy albo jej członków.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności z ustawą zasadniczą art. 54 ust. 1 ustawy, Marszałek Sejmu podkreśla, po przeanalizowaniu
nowego i aktualnego stanu prawnego, że możność rozporządzania środkami funduszu stabilizacyjnego w obu wypadkach jest zbliżona.
W obu ustawach o SKOK fundusz został umieszczony w strukturach Kasy Krajowej, a materii statutowej Kasy pozostawiono rozstrzygnięcie
dotyczące zasad tworzenia funduszu i jego przeznaczenia.
Ponadto podczas oceny, czy zostały naruszone konstytucyjne zasady ochrony praw majątkowych, ważne jest nie to, czy fundusz
stabilizacyjny został zaliczony do funduszy własnych Kasy, lecz czy została ograniczona możność rozporządzania nim. Celem
istnienia funduszu jest stabilizacja sytuacji finansowej kas, to jest członków Kasy Krajowej. Przeznaczenie funduszu nie zostaje
zmienione. Nie można więc twierdzić, że dochodzi do wywłaszczenia Kasy. Ponadto fundusz stabilizacyjny, jak i sama Kasa Krajowa,
pełni rolę „służebną” wobec kas. Zgodnie z zasadami Prawa spółdzielczego zarówno fundusz stabilizacyjny, jak i inne fundusze
Kasy Krajowej stanowią prywatną własność jej członków.
Przeznaczenie środków z funduszu stabilizacyjnego na zaspokojenie roszczeń członków SKOK w upadłości (art. 91 ust. 1 ustawy)
mieści się w szeroko rozumianym, ogólnym celu powstania funduszu – stabilizacji finansowej kas. Jego wagę podkreśla możliwość
zaangażowania środków publicznych poprzez udzielenie kredytu Kasie Krajowej przez NBP. Ponadto ograniczony okres, w którym
można korzystać z uprawnienia (lata 2009-2010) gwarantuje, co do zasady, że korzystać ze środków funduszu będą kasy (członkowie
kas), które go tworzyły pod rządami aktualnej ustawy o skok.
2.3.4. Zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 ust 1 Konstytucji).
Zdaniem wnioskodawcy, przepisy wprowadzające reglamentacyjny system tworzenia kas i Kasy Krajowej naruszają zasadę równości
wobec prawa, gdyż kasy „zostały (...) w procesie ich tworzenia potraktowane odmiennie niż inne formy spółdzielczości”. Marszałek
Sejmu nie zgadza się z takim rozumowaniem. Jego zdaniem, nie można traktować SKOK tak jak spółdzielni innego rodzaju (spółdzielni
mieszkaniowych, a także pracowniczych, socjalnych i innych, których sytuacja prawna została uregulowana wyłącznie przez Prawo
spółdzielcze). Kasy prowadzą bowiem szczególną działalność i wyróżniają się odmiennym od innych spółdzielni statusem prawnym,
którego wyrazem jest uregulowanie ich problematyki w odrębnej ustawie. Tym samym nie można stawiać zarzutu, że sytuacja prawna
kas jest inaczej unormowana, gdyż takie jest podstawowe założenie odrębnej regulacji.
Przechodząc do oceny konkretnych regulacji, Marszałek Sejmu zwraca uwagę na art. 8 ust. 2 ustawy o skok, który nakłada na
kasy obowiązek uzyskania zatwierdzenia przez KNF każdej zmiany statutu. Wskazany obowiązek jest bardziej rygorystyczny niż
ten w odpowiednim przepisie ustanawiającym podobny warunek dla banków (art. 34 ust. 2 Prawa bankowego). Marszałek Sejmu stwierdza
jednak, że ustawodawca wprowadził wymóg akceptacji każdej zmiany statutu kasy, aby zapewnić stabilność i bezpieczeństwo systemowi
SKOK. Poszczególne rozstrzygnięcia, których obowiązywanie może zagrozić bezpieczeństwu zgromadzonych w kasie środków pieniężnych,
mogą bowiem znajdować się w różnych postanowieniach statutu już istniejących kas, zarówno tych obligatoryjnych, jak i dodatkowych.
Oceniając przepisy regulujące status prawny Kasy Krajowej pod kątem naruszenia zasady równości, Marszałek Sejmu zauważa, że
pozycja Kasy Krajowej w systemie prawnym jest wyjątkowa – jest ona utworzoną przez ustawę spółdzielnią osób prawnych, której
celem działalności jest zapewnienie stabilności finansowej kas oraz sprawowanie kontroli nad nimi, a przynależność do niej
jest obowiązkowa. Tym samym Kasa nie przynależy do grupy podmiotów podobnych razem z innymi spółdzielniami, a także z bankami
spółdzielczymi. Jej status jest po części zbliżony do banków zrzeszających banki spółdzielcze, ale znacznie się od nich różni,
np. formą prawną (banki zrzeszające są bankami działającymi w formie spółek akcyjnych), liczbą (Kasa jest tylko jedna, a banków
jest kilka), z czym wiąże się kwestia dopuszczalności przekształceń (banki mogą się łączyć, Kasa nie). Nie jest zatem możliwe
przyjęcie, że banki zrzeszające, a tym bardziej banki spółdzielcze lub banki w formie spółek akcyjnych bądź banki państwowe,
mają wspólną cechę istotną z Kasą Krajową.
2.3.5. Zarzut naruszenia przez art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 3 ustawy o skok
warunków upoważnienia ustawowego (art. 92 Konstytucji).
Zdaniem Marszałka Sejmu, zakres przedmiotowy upoważnień z art. 24 ust. 6 oraz z art. 64 ust. 3 ustawy o skok jest precyzyjnie
wyznaczony i służy realizacji ustawy. Ponadto ogranicza się jedynie do unormowania szczegółowych, drugorzędnych kwestii.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 i art. 46 ust. 3 ustawy, Marszałek Sejmu stwierdza, że zarzut ten
jest przedwczesny, ponieważ na podstawie tych przepisów nie zostały jeszcze wydane rozporządzenia. Natomiast zgodnie z orzecznictwem
TK, gdy ustawa potencjalnie wykracza poza granice dopuszczalnego upoważnienia, udzielając delegacji do uregulowania w rozporządzeniu
materii ustawowej, należy skonstruować na tyle wąskie rozumienie upoważnienia, by poza nim pozostawała regulacja materii zastrzeżonej
dla ustawy. Ponadto badane przepisy nie naruszają zasady wyłączności ustawy. Wymogi kwalifikacyjne oraz zasady ustalania kwalifikacji
członków zarządów SKOK, wysokość i termin wnoszenia składki przez kasy na rzecz Kasy Krajowej oraz normy dopuszczalnego ryzyka
są regulowane dotychczas uchwałami Kasy Krajowej. Unormowanie ww. spraw w akcie powszechnie obowiązującym należy postrzegać
jako zwiększenie gwarancji praw jednostki, a nie ich zmniejszenie.
2.3.6. Zarzut naruszenia przez art. 7 ust. 6 ustawy o skok konstytucyjnych warunków wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących
(art. 93 Konstytucji).
W opinii Marszałka Sejmu, KNF, ustalając wzór wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie kasy, nie wkracza w sferę praw i
wolności obywateli lub innych podmiotów prawa. Określenie wzoru wniosku ma charakter techniczny i ma służyć zwiększeniu szybkości
i efektywności załatwienia sprawy administracyjnej. W rzeczywistości ułatwia zatem obywatelom kontakt z organem nadzoru i
uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. KNF jest związana taką, zgodną z Konstytucją, wykładnią przepisu.
2.3.7. W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na brak uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności
przepisów.
2.3.8. Podsumowując swoje stanowisko, Marszałek Sejmu podkreślił, że wszystkie zakwestionowane grupy przepisów ustawy zostały
uznane za zgodne z wzorcami kontroli. Jedynie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest
niezgodny z przepisami Konstytucji. Jednak ten niekonstytucyjny przepis nie jest nierozerwalnie związany z całą ustawą.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 25 października 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że:
1) ustawa o skok jest zgodna z art. 2 Konstytucji, wyrażającym nakaz dochowania trybu ustawodawczego,
2) art. 83 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie jest niezgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji,
3) art. 4 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44, art. 51 ust. 1, 3-4 i 6, art. 53 ust. 2
i 3, art. 56 ust. 1 i art. 86 ust. 1-2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji,
5) art. 51 ust. 1 i 3, art. 53 ust. 2 i 3, 86 ust. 2, 5-6 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim odnosi się do
Kasy Krajowej, nie są niezgodne z art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
6) art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z
art. 31 ust. 3 Konstytucji,
7) art. 78 ust. 3, art. 79 ust. 1 pkt 2 i art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 12 i art.
58 Konstytucji,
8) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 i art. 86 ust. 1, 3-4 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim odnosi się
do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, są zgodne z art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
9) art. 4, art. 17 pkt 1 i art. 20 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 2 Konstytucji,
10) art. 71 ust. 1-2 i 4 pkt 2, art. 72 i art. 73 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 12 i art. 58 Konstytucji,
11) art. 4, art. 7 ust. 1-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1-3, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1-6, art. 53
ust. 2 i 3, art. 64 ust. 2 oraz art. 86 ust. 1-2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
12) art. 17 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a przez to jest zgodny z art.
2 Konstytucji,
13) art. 24 ust. 5 i art. 48 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim obejmuje
on zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,
14) art. 86 ust. 7 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji, w zakresie obejmującym zasady lojalności państwa
wobec obywatela i ochrony praw nabytych,
15) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4-5 , art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2, art. 71 ust. 1-2 oraz
ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1 i art. 87 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji, w zakresie wynikających
z niego zasad poprawnej legislacji i dostatecznej określoności przepisów prawa,
16) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z
art. 92 ust. 1 Konstytucji,
17) art. 54 ust.1 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji,
18) art. 48 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 21 i art. 64 Konstytucji,
19) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim obejmuje
on zasadę ochrony praw nabytych,
20) art. 91 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim odnosi się do sytuacji, jakie miały miejsce w 2009 r.,
jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (wynikającą z niego zasadą lex retro non agit); art. 91 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 nie jest nierozerwalnie związany z tą ustawą,
21) art. 93 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z zasadą odpowiedniej vacatio legis, wynikającą z art. 2 Konstytucji;
22) art. 7 ust. 6 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 93 ust. 1 Konstytucji,
23) art. 83 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 93 ust. 1 Konstytucji,
24) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
– ze względu na niedopuszczalność orzekania.
3.1. Przechodząc do analizy zarzutów, Prokurator Generalny w pierwszej kolejności rozpatrzył zarzuty dotyczące trybu uchwalenia
ustawy, następnie zarzuty skierowane pod adresem poszczególnych przepisów ustawy. Prokurator, podobnie jak Marszałek Sejmu,
zauważył, że uznanie całej ustawy za niekonstytucyjną może nastąpić jedynie w razie skutecznego zakwestionowania konstytucyjności
jej podstawowych założeń, oraz jeżeli zakwestionowane przepisy pozostają w nierozerwalnym związku treściowym z przepisami
zawierającymi normy uznane za podstawowe dla tego uregulowania.
Przypomniał także, że kontrola konstytucyjności kontrolowanych aktów prawnych opiera się na trzech podstawowych założeniach:
zasadzie skargowości, domniemaniu konstytucyjności kontrolowanych aktów normatywnych oraz zasadzie, że ciężar dowodu spoczywa
na podmiocie, który inicjuje kontrolę konstytucyjności prawa. W związku z powyższym, w wypadku zarzutu niezgodności całej
ustawy z wzorcami kontroli zawartymi w art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92
ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji, analizie podlegać powinny jedynie te przepisy ustawy, co do których przedstawiono szczegółowe
uzasadnienie w pkt II oraz w pkt III 1-9 wniosku. W zakresie przepisów, wobec których nie przedstawiono szczegółowego uzasadnienia,
zasadne jest umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury ustawodawczej, Prokurator Generalny wskazał na te same argumenty co Marszałek
Sejmu. Ponadto Prokurator stwierdził, że wskazane przez wnioskodawcę uchybienia, nawet jeśli traktować je w kategoriach naruszenia
dobrych obyczajów czy kultury politycznej, nie miały wpływu na sam fakt uchwalenia i treść uchwalonego następnie prawa. Nie
ulega też wątpliwości, że przebieg prac parlamentarnych nad projektem ustawy jednoznacznie wskazuje, że był on polem konfrontacji
całkowicie odmiennej wizji co do kształtu regulacji prawnej dotyczącej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.
3.3. Ocena zarzutów o charakterze materialnoprawnym.
3.3.1. W pierwszej kolejności, Prokurator Generalny, mając na uwadze to, że duża część zarzutów skierowana została przeciwko
celowi zakwestionowanej regulacji, tj. objęciu SKOK państwowym nadzorem, sprawowanym przez Komisję Nadzoru Finansowego, odniósł
się do kwestii nadzoru nad działalnością SKOK. Przede wszystkim Prokurator zaznaczył, że SKOK, z uwagi na to, że wykonywane
przez nie czynności mają charakter bankowy (udzielane pożyczki pochodzą ze środków obciążonych obowiązkiem zwrotu, zgromadzone
oszczędności są obarczone ryzykiem utraty, a udzielanie oprocentowanych pożyczek i inwestowanie wolnych środków przynosi kasie
dochód), powinny zostać objęte odpowiednim nadzorem, mającym zapewnić bezpieczeństwo środków powierzonych tym instytucjom.
Za taki nie można uznać nadzoru sprawowanego przez Kasę Krajową, gdyż ze względu na powiązanie Kasy Krajowej z poszczególnymi
kasami więzami członkostwa, niekoniecznie spełnia on walor niezależności.
3.3.2. Zarzut naruszenia przez art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44, art. 51 ust.
1, 3-4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 1 i art. 86 ust. 1-2 i 7 zasady wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji).
Zdaniem Prokuratora, regulacje wprowadzające państwowy nadzór nad działalnością spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
i Kasą Krajową stanowią bez wątpienia ingerencję ustawodawcy w wolność działalności gospodarczej. Mając na uwadze art. 20
Konstytucji, zaznacza jednak, że porządek gospodarczy musi się opierać na istnieniu wolnego rynku, który powinien być „uporządkowany”,
tak by państwo mogło realizować swoją odpowiedzialność urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej. Ograniczenie wolności
działalności gospodarczej należy rozumieć jako sytuacje prawne, w których następuje zacieśnienie całkowitej swobody prowadzenia
działalności gospodarczej. Przy czym ograniczenia o charakterze przedmiotowym dotyczą warunków podejmowania i prowadzenia
działalności gospodarczej.
Podstawą prawidłowego rozwoju gospodarczego i istnienia nowoczesnej gospodarki jest sprawne funkcjonowanie systemu finansowego.
Rynek bankowy jest bowiem szczególnie wrażliwy na występowanie nieprawidłowości, gdyż spotykają się na nim przedsiębiorcy
(profesjonaliści) oraz konsumenci niedysponujący zazwyczaj odpowiednią wiedzą na temat reguł funkcjonowania tego rynku. Celem
nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie zgodności działania instytucji finansowych z przepisami prawa regulującymi
ten rynek i zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości
i zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników rynku usług finansowych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, nadzór nad działalnością instytucji finansowych powinien obejmować zarówno fazę podejmowania
działalności, jak i fazy jej wykonywania oraz zakończenia, a odpowiadające tym elementom stosowne uprawnienia nadzorcze są
konieczne, by zapewnić skuteczne wykonywanie nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Kasą Krajową
prowadzącymi działalność na rynku finansowym zbliżoną do działalności bankowej, a de facto – przynajmniej w części (zwłaszcza w zakresie obsługi klientów indywidualnych) – identyczną z działalnością banków podlegających
systemowi nadzoru państwowego.
Mając to na uwadze, należy uznać, że zarówno przepisy wprowadzające warunek uzyskania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na
utworzenie kasy, konieczność zatwierdzenia statutu czy uzyskania zgody na powołanie prezesów kas oraz na powołanie członków
zarządu Kasy Krajowej, jak i regulacje zawierające normy ostrożnościowe, ograniczające ryzyko finansowe działalności kas,
mieszczą się w dopuszczalnych i uzasadnionych konstytucyjnie ramach, a tym samym wskazane przepisy są zgodne z art. 20 i 22
Konstytucji.
3.3.3. Zarzut naruszenia art. 12 i art. 58 Konstytucji.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych dotyczących wolności zrzeszania się, Prokurator Generalny, przedstawiając
argumentację zbieżną z argumentami Marszałka Sejmu, uznał nieadekwatność tego wzorca kontroli do przepisów regulujących sytuację
Kasy Krajowej.
Jednocześnie, jeśli chodzi o zakwestionowane na podstawie tych samych wzorców przepisy ustawy odnoszące się do spółdzielczych
kas oszczędnościowo-kredytowych, Prokurator uznał, że mogą one podlegać kontroli, jednak w ograniczonym zakresie. Formalnie
spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe odznaczają się bowiem cechami typowymi dla zrzeszeń.
Art. 58 ust. 3 Konstytucji przewiduje sprawowanie nadzoru nad działalnością zrzeszeń, zaś formę jego realizacji pozostawia
ustawom. Z kolei w ust. 2 tego artykułu ustanowiono zasadę sądowej rejestracji zrzeszenia oraz orzekania przez sąd o zakazie
działalności zrzeszenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawodawca dopełnił konstytucyjnych wymogów w zakresie określenia
form nadzoru aktem prawnym rangi ustawowej, zaś szczegółowe określenie środków nadzorczych odpowiada profilowi działalności
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i wymogom wynikającym z profilu ich działalności.
Oceniając uprawnienia Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie udzielania zezwolenia na utworzenie kas oraz – jeśli chodzi o
kasy istniejące w chwili wejścia w życie ustawy – uprawnienia do zatwierdzania statutu kas, Prokurator zwrócił uwagę, że ustawa
nie określa skutków, negatywnej w tym zakresie, decyzji Komisji Nadzoru Finansowego. Jest oczywiste, iż zrzeszenie, jakim
jest spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa, wskutek odmowy zatwierdzenia statutu nie ma możliwości prowadzenia działalności
kredytowo-depozytowej, jednak skutkiem takiej decyzji nie jest likwidacja kasy. W tym znaczeniu nie można więc uznać, że reglamentacyjny
system tworzenia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych jest sprzeczny z art. 58 ust. 2 Konstytucji.
3.3.4. Zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji).
Prokurator Generalny wskazał, że podstawowe znaczenie dla oceny zgodności zaskarżonych przepisów ustawy o skok z art. 32 ust.
1 Konstytucji przypisać należy ustaleniu „cechy istotnej”, na podstawie której możliwe jest uznanie porównywanych podmiotów
za podobne lub odmienne. Uznanie tego podobieństwa pozwala na ocenę, czy podmioty podobne są traktowane podobnie przez przepisy
prawa. Dopiero zaś stwierdzenie, że prawo nie traktuje podmiotów podobnych w sposób podobny, prowadzi do postawienia pytania,
czy takie zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości.
Mając na uwadze powyższe, Prokurator Generalny stwierdził, że nie można uznać, że SKOK oraz Kasa Krajowa są podmiotami podobnymi
do ogółu spółdzielni – wniosek ten uzasadniony jest nie tylko ze względu na odmienny profil prowadzonej przez te podmioty
działalności, odrębną ustawową regulację w zakresie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, ale także wobec szczególnego
charakteru kwestionowanych przepisów, dotyczących nadzoru finansowego, który – jako taki – pozbawiony jest jakiegokolwiek
uzasadnienia dla innych form spółdzielczości, albowiem dotyczy tylko działalności w sektorze finansowym.
W stosunku do art. 8 ust. 2 ustawy o skok Prokurator Generalny przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem Marszałka
Sejmu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości przez art. 64 ust. 2 ustawy o skok, który wyłącza odpowiedzialność za szkodę,
wynikłą ze zgodnego z prawem wykonywania czynności nadzoru przez osoby wykonujące te czynności z ramienia Komisji Nadzoru
Finansowego, nie zawiera natomiast podobnej klauzuli w stosunku do kontrolerów Kasy Krajowej, Prokurator Generalny stwierdza,
że podmioty te nie mają wspólnej cechy relewantnej. Kasa Krajowa, zgodnie z poddaną kontroli ustawą, nie sprawuje bowiem nadzoru
finansowego nad SKOK, lecz jedynie je kontrolują. Z tymi uprawnieniami nie wiążą się kompetencje do podejmowania wobec kontrolowanych
czynności o charakterze władczym, jakie są znamienne dla nadzoru sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego.
3.3.5. Zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
Wobec art. 17, art. 24 ust. 5, art. 48 ust. 2 oraz art. 86 ust. 7 ustawy o skok Prokurator Generalny przedstawił argumentację
zbieżną ze stanowiskiem Marszałka Sejmu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady poprawnej legislacji, Prokurator
Generalny zauważa, że wskazane przez wnioskodawcę przepisy są związane z określeniem zasad sprawowania nadzoru nad działalnością
kas przez Komisję Nadzoru Finansowego (art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4-5 , art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art.
51 ust. 2 , art. 71 ust. 1-2 oraz ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1 i art. 87 ustawy o skok). Posłużenie się przez ustawodawcę
zwrotami i wyrażeniami niedookreślonymi jest – w wypadku kwestionowanych przepisów – zabiegiem celowym. Materia związana z
regulacją nadzoru nad instytucjami finansowymi wymaga np. posługiwania się kategoriami ekonomicznymi, których zdefiniowanie
w tekście prawnym może być utrudnione. Z tego punktu widzenia użycie pojęć ogólnych może wprowadzić obszar luzu decyzyjnego,
pozostawionego Komisji Nadzoru Finansowego, co jednak powinno umożliwić temu organowi efektywne wykonywanie swojej funkcji.
Należy również pamiętać, że zakwestionowane przepisy zawierają zwroty i wyrażenia niedookreślone, które funkcjonują już w
ustawie – Prawo bankowe, i – co więcej – stanowią często element określający stan faktyczny uzasadniający podjęcie przez Komisję
Nadzoru Finansowego decyzji nadzorczych.
3.3.6. Zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, istotą zarzutów sformułowanych wobec art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art.
62 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawy o skok jest naruszenie konstytucyjnego systemu źródeł prawa – ze względu na przekazanie
do unormowania aktem prawnym rangi podustawowej materii ustawowej (upoważnienia zawarte w art. 18 ust. 5, art. 46 ust. 3 i
art. 62 ust. 3) oraz zawarcie w upoważnieniu niepełnych, niespełniających konstytucyjnego standardu wytycznych (art. 24 ust.
6 i art. 64 ust. 3).
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec art. 24 ust. 6 ustawy o skok, Prokurator Generalny uznał, że oparte są one na
zbyt formalnej ocenie krytycznego stanowiska, jakie sformułował Trybunał Konstytucyjny wobec stosowania w przepisach upoważniających
pojęć „zasady i tryb postępowania”. Ustawodawca, w zaskarżonym przepisie nie powierzył ministrowi właściwemu do spraw instytucji
finansowych określenia – w drodze rozporządzenia – jakiejkolwiek procedury (postępowania), zaś użyte w analizowanym przepisie
pojęcie „zasady” odpowiada w istocie określeniu „metoda”, „metodyka” czy „sposób”. W upoważnieniu zawarto wytyczne wskazujące
rodzaj i poziom występującego w działalności kas ryzyka, które powinno zostać uwzględnione przy konstrukcji metody obliczania
współczynnika wypłacalności kasy.
Z kolei w art. 64 ust. 3 ustawy o skok, który upoważnia ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia,
w drodze rozporządzenia, „szczegółowych zasad i trybu wykonywania czynności kontrolnych w kasach i Kasie Krajowej”, wadliwość
przyjętej nomenklatury jest w istotny sposób niwelowana rzeczywistym zakresem regulacji powierzonej rozporządzeniu. W ustawie
zawarto bowiem szczegółowe i najistotniejsze unormowania dotyczące zarówno zasad, jak i trybu dokonywania czynności kontrolnych
(por. art. 64 ust. 1 i art. 65-69 ustawy). Regulacji aktem wykonawczym pozostawiono zatem jedynie materię nieobejmującą zakresu
normowania ustawy, o znaczeniu ubocznym.
Również upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 5 ustawy o skok ma charakter wyłącznie dookreślający materię uregulowaną w art.
18 ust. 4 ustawy, w którym wskazano wymagane kwalifikacje niezbędne do kierowania działalnością kasy.
Z kolei upoważnienie zawarte w art. 46 ust. 3 ustawy, przyznające Prezesowi Rady Ministrów uprawnienie do określenia wysokości
składki wnoszonej przez SKOK do Kasy Krajowej, należy odczytywać łącznie z unormowaniem zawartym w ust. 2 tego artykułu, w
którym określono maksymalny pułap składki na poziomie 0,024% aktywów kasy. Swoboda Prezesa Rady Ministrów ustalania wysokości
składki jest zatem ustawowo ograniczona przepisem, pełniącym zarazem funkcję gwarancyjną wobec spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.
Pozostałe elementy upoważnienia odnoszą się do kwestii technicznych (terminy uiszczania składki i sposób jej obliczania).
Zdaniem Prokuratora, art. 62 ust. 1 ustawy o skok, upoważniający ministra do spraw instytucji finansowych do określenia wiążących
kasy norm dopuszczalnego ryzyka w ich działalności, należy odczytywać w kontekście szeregu przepisów ustawy, w których sformułowano
rozmaite normy „ostrożnościowe” (przepisy art. 29-38). Zakres regulacji powierzonej ministrowi do spraw instytucji finansowych
musi mieścić się w tak zakreślonych ramach i nie może dowolnie modyfikować owych ustawowych norm „ostrożnościowych”.
3.3.7. Zarzut naruszenia przez art. 54 ust. 1 ustawy o skok art. 2 i wynikającej z niego zasady ochrony praw nabytych oraz
art. 64 ust. 2 Konstytucji.
W opinii Prokuratora Generalnego, podstawą zarzutu jest założenie, że wskutek pominięcia w katalogu funduszy własnych Kasy
Krajowej funduszu stabilizacyjnego, nastąpiła zmiana charakteru tego funduszu i przestał on być funduszem własnym Kasy Krajowej,
przez co „pozbawiona ona została wypracowanej przez siebie nadwyżki, która zasiliła ten fundusz”.
Prokurator, podobnie jak Marszałek Sejmu, podkreśla, że zaskarżona regulacja właściwie nie wprowadza jakościowej zmiany w
zakresie dysponowania przez Kasę Krajową funduszem stabilizacyjnym. Ponadto z brzmienia art. 51 nie wynika jednoznacznie,
że zawiera on wyczerpujący katalog funduszy własnych Kasy Krajowej. Za uznaniem funduszu stabilizacyjnego za fundusz własny
Kasy Krajowej może w takiej sytuacji przemawiać treść powołanego już art. 78 Prawa spółdzielczego (stosowanego na podstawie
art. 41 ust. 1 ustawy, w myśl którego w zakresie nieuregulowanym ustawą do Kasy Krajowej stosuje się przepisy Prawa spółdzielczego).
Wobec art. 48 ust. 2, art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 93 Prokurator Generalnego przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem
Marszałka Sejmu.
3.3.8. Zarzut naruszenia przez art. 7 ust. 6 ustawy o skok art. 93 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny zgadza się z argumentem wnioskodawcy, że pomiędzy KNF a „założycielami” kasy, którymi mogą być – zasadniczo
– osoby fizyczne (por. art. 10 ustawy), nie istnieje związek podległości, tym samym akty prawa wewnętrznego KNF nie mogą bezpośrednio
oddziaływać na te podmioty. Jednak nie przesądza to o niekonstytucyjności zakwestionowanej regulacji. Zdaniem Prokuratora
wzór wniosku, jaki zostanie określony przez Komisję Nadzoru Finansowego, nie ma – w świetle przepisów art. 7 ustawy – charakteru
bezwzględnie obowiązującego, w tym sensie, że złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na założenie kasy w sposób odbiegający
od wzoru nie dyskwalifikuje tego dokumentu ani formalnie, ani materialnie. Unormowanie zawarte w zaskarżonym art. 7 ust. 6
ustawy należy więc traktować jako upoważnienie do wydania normy technicznej, której rolą jest ułatwienie założycielom kasy
poprawnego sformułowania wniosku, tak by zawierał on niezbędne elementy umożliwiające merytoryczną kontrolę wniosku. Z tego
względu zaskarżony przepis art. 7 ust. 6 ustawy jest zgodny z art. 93 ust. 1 Konstytucji.
4. W związku z przedmiotem wniosku Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa w Sopocie (dalej: Kasa Krajowa) przedstawiła
opinie, raporty oraz informacje dotyczące sytuacji SKOK, a także projektu zakwestionowanej ustawy (pisma z: 14 i 17 maja,
22 i 23 czerwca, 3 września, 8 października 2010 r., 24 lutego i 1 kwietnia 2011 r.).
Ponadto pismem z 7 września 2010 r. Kasa Krajowa wniosła o wezwanie jej w trybie art. 38 pkt 4 ustawy o TK do udziału w niniejszej
sprawie. Zdaniem Kasy Krajowej, rozpoznanie zarzutów podniesionych we wniosku Prezydenta nie jest możliwe bez uwzględnienia
szeregu szczegółowych i precyzyjnych informacji i danych, którymi dysponuje Kasa Krajowa z racji swoich ustawowych funkcji,
sprawowanych na podstawie obowiązującej ustawy o skok.
5. Pismem z 3 marca 2011 r. Prezydent RP ograniczył wniosek, złożony 30 listopada 2009 r., do zbadania zgodności:
a) art. 17 pkt 1 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit.
W pozostałym zakresie, stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.
U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) wniósł o umorzenie postępowania.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.