1. Grupa posłów wystąpiła z wnioskiem z 27 listopada 2009 r. o zbadanie zgodności:
a) artykułu 1 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego
w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569; dalej: Traktat z Lizbony), w zakresie ustalającym
treść:
– artykułu 16 ustęp 3, artykułu 31 ustęp 2 akapit pierwszy, artykułu 41 ustęp 3 akapit trzeci, artykułu 45 ustęp 2 zdanie
drugie oraz artykułu 46 ustęp 2 zdanie drugie, ustęp 3 akapit drugi zdanie drugie i ustęp 4 akapit drugi zdanie pierwsze Traktatu
o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim dopuszczają stanowienie przez Radę Unii Europejskiej większością kwalifikowaną samodzielnie
albo wspólnie z Parlamentem Europejskim – wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych obowiązujących na jej
terytorium lub wiążących ją w stosunkach zewnętrznych,
– artykułu 31 ustęp 3, artykułu 42 ustęp 2 akapit pierwszy zdanie drugie i trzecie oraz ustęp 3 akapit pierwszy zdanie pierwsze,
a także artykułu 48 ustęp 6 akapit drugi i ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej,
b) artykułu 2 Traktatu z Lizbony w zakresie ustalającym treść:
– artykułu 207 ustęp 4 akapit pierwszy, artykułu 215 ustęp 1 zdanie pierwsze, artykułu 218 ustęp 8 akapit oraz artykułu 294
ustęp 8, 10 i 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie, w jakim dopuszczają stanowienie przez Radę Unii Europejskiej
większością kwalifikowaną samodzielnie albo wspólnie z Parlamentem Europejskim – wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej
aktów prawnych obowiązujących na jej terytorium lub wiążących ją w stosunkach zewnętrznych,
– artykułu 25 akapit drugi, artykułu 81 ustęp 3 akapit drugi i trzeci, artykułu 82 ustęp 2 akapit drugi litera b, artykułu
83 ustęp 1 akapit trzeci, artykułu 86 ustęp 4, artykuł 153 ustęp 2 akapit czwarty, artykułu 192 ustęp 2 akapit drugi, artykułu
218 ustęp 8 akapit drugi zdanie drugie, artykułu 223 ustęp 1 akapit drugi, artykułu 262, artykułu 281 akapit drugi i trzeci,
artykułu 308 akapit trzeci zdanie drugie, artykułu 311 akapit trzeci, artykułu 312 ustęp 2 akapit drugi, artykułu 333 ustęp
1 i 2 oraz artykułu 352 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
z art. 90 ust. 1-3 w związku z art. 2, art. 4 i art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z wyrażoną
w jej preambule zasadą suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny;
c) Deklaracji nr 17 odnoszącej się do pierwszeństwa dołączonej do aktu końcowego Konferencji przedstawicieli rządów Państw
Członkowskich, która przyjęła Traktat z Lizbony z art. 8 w związku z art. 91 ust. 2 i 3 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej.
Ponadto wnioskodawca alternatywnie wniósł o zbadanie zgodności z art. 2, art. 4, art. 8, art. 10 i art. 95 ust. 1 Konstytucji,
art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2008 r. o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat
ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 388; dalej: ustawa
o ratyfikacji Traktatu z Lizbony) w zakresie, w jakim zgodzie ustawodawcy na związanie Rzeczypospolitej Polskiej wskazanymi
postanowieniami traktatowymi nie towarzyszy ustawowe unormowanie stanowiącego o udziale Sejmu i Senatu w procesie kształtowania
stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w każdej sprawie ewentualnego przyjęcia przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej aktu prawnego na podstawie któregokolwiek z tych postanowień.
Zasadnicze wątpliwości konstytucyjne wnioskodawcy dotyczą mechanizmu tworzenia prawa Unii Europejskiej i podejmowania innych
istotnych decyzji.
W pierwszym rzędzie wnioskodawca kwestionuje, wprowadzoną przez Traktat z Lizbony, zasadę stanowienia przez Radę Unii Europejskiej
samodzielnie lub wspólnie z Parlamentem Europejskim, aktów prawnych większością kwalifikowaną. Wniosek ograniczono do sytuacji,
gdy stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej w danej sprawie jest inne niż stanowisko większości. Przekazanie przez Rzeczpospolitą
Polską kompetencji, które mogą być wykonywane wbrew jej woli, a z woli innych państw członkowskich zdolnych stworzyć wymaganą
większość bez udziału Polski, oznacza zdaniem wnioskodawcy, przekazanie (wbrew postanowieniom art. 90 ust. 1 Konstytucji)
kompetencji innym państwom, które narzucają swoją wolę naszemu państwu. Ponadto stanowienie przez Radę Unii, bez zgody Rzeczypospolitej
Polskiej, aktów prawnych mających wiążące wobec niej skutki prawne nie daje żadnej gwarancji zgodności takich aktów z Konstytucją,
tym samym jest sprzeczne z art. 8 ust. 1 Konstytucji .
Wątpliwości wnioskodawcy budzi wprowadzenie w Traktacie z Lizbony upoważnień do przekazywania kompetencji, które to upoważnienia
uznają za blankietowe, stanowiące obejście wymogu demokratycznego stanowienia o zakresie przekazania kompetencji w procedurze
ratyfikacyjnej zgodnie z art. 90 ust. 2 lub ust. 3 Konstytucji, realizującym zasady wyrażone w art. 2 i art. 4 Konstytucji
.
Wnioskodawca zwraca uwagę, że w sprawie ewentualnych inicjatyw odnośnie do wydania aktów na podstawie upoważnień traktatowych
wskazanych w części I w pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b petitum wniosku, stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej określałaby wyłącznie Rada Ministrów, ani Sejm, ani Senat nie miałby możliwości
stanowczego decydowania w tych sprawach ze względu na brak „okołotraktatowej” regulacji kompetencyjnej. O sprawach dotyczących
przekazania kompetencji organów państwowych poza system organów państwowych nie może decydować jedynie władza wykonawcza,
a mechanizm zajmowania stanowiska przez Radę Ministrów po zasięgnięciu opinii komisji sejmowej i komisji senackiej nie gwarantuje,
zdaniem wnioskodawcy, zgodności rezultatu z Konstytucją, ponieważ mechanizm ten funkcjonuje poza kontrolą konstytucyjności
sprawowaną przez Trybunał Konstytucyjny.
Wnioskodawca kwestionuje również zgodność Deklaracji nr 17, z art. 8 w związku z art. 91 ust. 2 i 3 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji.
W opinii wnioskodawcy deklaracja ta jest aktem normatywnym, ponieważ stanowi pierwszy oficjalny dokument wydany w imieniu
wszystkich państw członkowskich – stron traktatów konstytuujących Unię – który proklamuje zasadę pierwszeństwa w sposób generalny
i abstrakcyjny. Użycie formy deklaracji do generalnego i abstrakcyjnego proklamowania tej zasady, zdaniem wnioskodawcy, nie
pozbawia kwestionowanego aktu charakteru normatywnego, mimo że sam wnioskodawca dostrzega, że zgodnie z artykułem 51 (wersja
skonsolidowana) Traktatu o Unii Europejskiej Deklaracja nr 17 nie ma rangi normy traktatowej.
Zdaniem wnioskodawcy, uznanie wskazanych w petitum wniosku przepisów za zgodne z Konstytucją oznacza konieczność wydania ustawowej regulacji „okołotraktatowej” umożliwiającej
udział Sejmu i Senatu w kształtowaniu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach upoważnień wynikających z tych postanowień.
Wnioskowi została nadana sygn. akt K 32/09.
Przewodniczący składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego pismem z 18 stycznia 2010 r. zwrócił się do grupy posłów o precyzyjne
wskazanie kwestionowanych przepisów.
2. W odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2010 r. grupa posłów, w piśmie z 18 lutego 2010 r,. na nowo
wskazała zaskarżone przepisy Traktatu z Lizbony, zaznaczając, że ich oznaczenia (numeracji) można dokonać przy użyciu różnych
opisanych technik.
Ponadto wnioskodawca poselski dokonał sprostowania oczywistych omyłek dostrzeżonych w tekście wniosku, w szczególności stwierdził,
że w petitum wniosku zamiast „art. 218 akapit drugi i trzeci” powinno być „art. 218 akapit drugi”, gdyż zarówno według Dziennika Ustaw
jak i Dziennika Urzędowego UE artykuł ten składa się z trzech zdań, z których pierwsze stanowi pierwszy akapit, a dwa ostatnie
– drugi akapit i nie ma w tym artykule akapitu trzeciego, zatem we wniosku chodzi o akapit drugi.
3. Grupa senatorów 18 grudnia 2009 r. wystąpiła z wnioskiem o zbadanie zgodności artykułu 1 pkt 56 Traktatu z Lizbony, w zakresie
nadania nowego brzmienia artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z artykułem 2 punkt 12, punkt 13 i punkt 289 Traktatu
z Lizbony, w zakresie dodawanych artykułu 2a ustęp 2, artykułu 2b ustęp 2, artykułu 2f oraz nowego brzmienia artykułu 308
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z art. 8 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji.
Zarzuty wnioskodawcy związane są z nowym brzmieniem artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, który wprawdzie przewiduje wejście
w życie decyzji Unii Europejskiej dopiero po jej zatwierdzeniu przez państwo członkowskie, ale tylko w sprawach zmian instytucjonalnych
w dziedzinie pieniężnej.
Według wnioskodawcy zasadniczym powodem niekonstytucyjności Traktatu z Lizbony jest brak regulacji „okołotraktatowej” w zakresie
procedury wyrażania zgody na dokonywane zmiany prawa pierwotnego Unii. Zdaniem wnioskodawcy, tylko wprowadzenie normy „okołotraktatowej”
daje możliwość zgodnego z Konstytucją stosowania Traktatu z Lizbony. Taka regulacja powinna przewidywać obowiązek wetowania
przez przedstawiciela polskiego rządu zmian prawa pierwotnego i stanowionego przez Unię w razie naruszenia zgodności z polskim
porządkiem konstytucyjnym. Wyrażona w art. 9 Konstytucji zasada, że Rzeczpospolita przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego
nie może być sprzeczna z art. 8 Konstytucji, wprowadzającym prymat konstytucji w polskim porządku prawnym.
Wnioskodawca uznaje za naruszenie ustawy zasadniczej brak udziału w procesie prawodawczym właściwych organów konstytucyjnych,
co jest jego zdaniem nieodzownym warunkiem dopuszczalności zmiany prawa pierwotnego Unii na drodze traktatowej.
Wnioskodawca uznaje za sprzeczne z art. 90 ust. 1 Konstytucji przeniesienie konstytucyjnych kompetencji organów państwa polskiego
na organy Unii przy konsultacyjnej roli organów państwa polskiego i ograniczonego co do skuteczności prawa sprzeciwu.
Wnioskowi została nadana sygn. akt K 37/09.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne rozpoznanie spraw o sygn. K 32/09 i K 37/09 w pełnym składzie, pod wspólną
sygnaturą K 32/09 (zarządzenie Prezesa TK z 23 grudnia 2009 r.).
4. Marszałek Sejmu w piśmie z 17 marca 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że zaskarżony artykuł 48 Traktatu o Unii Europejskiej,
w brzmieniu nadanym Traktatem z Lizbony w związku z artykułem 2 ustęp 2, artykułem 3 ustęp 2, artykułem 7 i artykułem 352
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jest zgodny z art. 8 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku w zakresie dotyczącym wniosku grupy
posłów. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie wniosku w tym zakresie, Marszałek Sejmu wniósł o uznanie zaskarżonych
przez grupę posłów przepisów Traktatu z Lizbony za zgodne z art. 90 ust. 1-3 w związku z art. 2, art. 4 i art. 8 Konstytucji
oraz wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny,
natomiast w zakresie badania Deklaracji nr 17 o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że wniosek posłów z 27 listopada 2009 r. został złożony przed wejściem
w życie Traktatu z Lizbony, czyli 1 grudnia 2009 r., i ogłoszeniem go w Dzienniku Ustaw (2 grudnia 2009 r.), co wskazuje na
fakt, że był on przedwczesny. W dniu złożenia przez posłów wniosku do Trybunału Traktat z Lizbony nie był jeszcze opublikowany
w polskim Dzienniku Ustaw i tym samym nie był, zdaniem Marszałka, źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej
Polskiej. Ponadto Marszałek Sejmu wyraził wątpliwość, czy składająca wniosek grupa posłów posiadała legitymację do wszczęcia
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro prawie wszystkie podpisy wymagane do złożenia wniosku zostały opatrzone
datą 8 października 2009 r. Zdaniem Marszałka Sejmu, podpisy te należy traktować jako złożone jedynie pod inicjatywą związaną
z wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego, a nie jako wyraz poparcia treści wniosku.
W odniesieniu do, wyrażonego we wniosku, ewentualnego zakwestionowania przez grupę posłów art. 1 ustawy ratyfikacyjnej, w
zakresie, w jakim zgodzie ustawodawcy na związanie Rzeczypospolitej Polskiej wskazanymi postanowieniami traktatowymi nie towarzyszy
ustawowe unormowanie udziału Sejmu i Senatu w procesie kształtowania stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w każdej sprawie
ewentualnego przyjęcia przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej aktu prawnego na podstawie któregokolwiek z tych postanowień,
Marszałek Sejmu przypomniał, że ze względu na szczególny charakter prawny ustawy ratyfikacyjnej nie może ona zawierać żadnych
dodatkowych treści merytorycznych. Z tego względu zarzuty grupy posłów odnoszące się do braku w ustawie ratyfikacyjnej przepisów
warunkujących ratyfikację uznał za bezzasadne. Dodatkowo zwrócił uwagę, że w tym przypadku chodzi o zaniechanie ustawodawcy
(a nie pominięcie legislacyjne), które nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Marszałek zaznaczył, że regulacje,
których domagają się wnioskodawcy, są przedmiotem postępowania legislacyjnego w parlamencie.
Następnie Marszałek Sejmu, głównie na podstawie o orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, omówił wskazane przez wnioskodawców
poszczególne wzorce kontroli konstytucyjności.
Marszałek Sejmu, odnosząc się do zarzutów dotyczących zakwestionowanego artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, wskazał
na dwie grupy procedur regulowanych przez analizowany przepis – zwykłą procedurę rewizyjną i uproszczoną procedurę zmiany
traktatów. Uproszczona procedura zmiany traktatów dotyczy wyłącznie wskazanych części postanowień Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej dotyczących wewnętrznych polityk i działań Unii. W pozostałych przypadkach zmiana traktatów musi być dokonywana
w drodze zwykłej procedury zmiany. Zdaniem Marszałka Sejmu, ukształtowanie procedur zmiany traktatów, określone w artykule
48 Traktatu o Unii Europejskiej, nie powoduje utraty suwerenności państwa polskiego i jest zgodne ze wskazanymi we wniosku
wzorcami kontroli konstytucyjności.
Marszałek Sejmu uznał, że nowe brzmienie artykułu 308 Traktatu o Unii Europejskiej jest zgodne z art. 8 i art. 90 ust. 1 Konstytucji.
Według wnioskodawcy, przepis ten pozwala na zbytnią swobodę poszerzania kompetencji Unii Europejskiej, tymczasem Marszałek
Sejm, analizując jego treść oraz powołując się na opinię Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje, że nie może on stanowić podstawy
poszerzania kompetencji Unii Europejskiej poza ogólne ramy określone przepisami traktatu. Ponadto przypomniał, że z zastosowaniem
tzw. klauzuli elastyczności Rada stanowi jednomyślnie, a zatem zgoda przedstawicieli Rzeczypospolitej będących w Radzie jest
niezbędna.
W opinii Marszałka Sejmu analiza poszczególnych przepisów Traktatu z Lizbony odnoszących się do mechanizmu tworzenia prawa
Unii Europejskiej i podejmowania istotnych decyzji związanych z głosowaniem większością kwalifikowaną „jest bezzasadna”, ponieważ
wskazane we wniosku przepisy nie wyczerpują wszystkich przypadków dotyczących głosowania większością kwalifikowaną. Natomiast
zamiast badania wybranych przepisów odnoszących się do tego typu głosowania należy, zdaniem Marszałka, poddać analizie sam
mechanizm podejmowania decyzji w taki właśnie sposób.
Marszałek Sejmu uważa, że podejmowanie decyzji w Radzie kwalifikowaną większością głosów nie narusza wskazanych we wniosku
wzorców kontroli konstytucyjności. Taka formuła głosowania w Radzie była znana i akceptowana w Polsce w momencie przystąpienia
Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, dlatego za błędny należy uznać pogląd, że podejmowanie decyzji w Radzie większością
głosów zmienia nagle pozycję Polski w Unii Europejskiej. Zdaniem Marszałka Sejmu głosowanie jednomyślne nie gwarantuje zgodności
z Konstytucją. Nie można zakładać, że przegłosowany akt prawny Unii Europejskiej nawet wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej
byłyby zawsze niezgodny z Konstytucją.
W odniesieniu do zarzutu blankietowego upoważnienia Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej w sprawach wspólnej polityki
bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej, Marszałek Sejmu uważa, że prezentowane przez wnioskodawcę zarzuty są niedookreślone
i nie mogą prowadzić do obalenia konstytucyjności analizowanych norm prawnych.
Marszałek Sejmu nie zgadza się z zarzutem, że Rada uzyskuje upoważnienie do pozatraktatowej zmiany treści traktatu bez zmiany
jego brzmienia. Zaskarżona regulacja nie powoduje zmiany treści Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tylko stanowi
podstawę do uzupełniania praw obywateli Unii związanych np. ze swobodnym przemieszczaniem się, głosowaniem i kandydowaniem
w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Traktat zawiera również gwarancję i możliwość kontroli przez wszystkie państwa członkowskie
praw uzupełnianych na jego podstawie.
Zarzuty wysuwane przez wnioskodawcę wobec: artykułu 81 ustęp 3 akapit drugi i trzeci (w wersji skonsolidowanej), artykułu
153 ustęp 2 akapit czwarty (w wersji skonsolidowanej), artykułu 192 ustęp 2 akapit drugi (w wersji skonsolidowanej), artykułu
333 ustęp 1 i 2 (w wersji skonsolidowanej), artykułu 312 ustęp 2 akapit drugi (w wersji skonsolidowanej) Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, zdaniem Marszałka Sejmu, nie zostały uzasadnione. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że przepisy te wyraźnie
określają, że Rada lub Rada Europejska stanowi za jednomyślną zgodą wszystkich państw członkowskich, a wśród nich – Polski.
Marszałek Sejmu nie podziela wątpliwości wnioskodawcy co do niezgodności przepisów odnoszących się do spraw karnych (artykuł
82 ustęp 2 akapit drugi oraz artykuł 83 ustęp 1 akapit trzeci w wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej)
z Konstytucją, ponieważ postanowienia traktatowe „nie mogą stanowić samoistnej (wyłącznej) podstawy odpowiedzialności karnej.
Nie są to przepisy samowykonalne. W związku z tym nawet ich ewentualna blankietowość nie jest zagrożeniem dla praw i wolności
jednostki”.
Marszałek Sejmu uznał za nieuprawnione twierdzenie wnioskodawcy, że w artykule 69e ustęp 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej (artykuł 86 w wersji skonsolidowanej) następuje pozatraktatowe rozszerzenie uprawnień Prokuratury Europejskiej,
ponieważ gdyby takie rozszerzenie nastąpiło, byłoby wynikiem szeregu konsultacji i odpowiadało woli wszystkich państw członkowskich.
Zdaniem Marszałka Sejmu, tryb zmiany statutu oraz możliwość aktywnego udziału kilku instytucji Unii Europejskiej w tym procesie
nie pozwalają na uznanie kwestionowanych przepisów za niezgodne ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności.
Marszałek Sejmu nie zgadza się z wnioskodawcą, że decyzja w sprawie umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o
ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie określa przesłanek podjęcia, ani celu takiej decyzji.
Zdaniem Marszałka Sejmu używane w zakwestionowanych przepisach wyrażenie „po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie,
zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi” jest precyzyjne i nie budzi zastrzeżeń. Odpowiednikiem zatwierdzenia
w polskim systemie prawnym jest tryb wyrażenia zgody na przekazanie kompetencji uregulowany w art. 90 ust. 2 Konstytucji.
W opinii Marszałka Sejmu, kwestionowana przez grupę posłów Deklaracja nr 17 nie ma charakteru normatywnego, a jedynie polityczny,
co wynika z artykułu 51 Traktatu o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), i w związku z tym nie może stanowić przedmiotu
kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Mając na uwadze nowelizujący charakter Traktatu z Lizbony, Marszałek Sejmu nie zgadza się z wnioskodawcą, że postanowienia
tego traktatu pozostają w sprzeczności z zasadą poprawnej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
5. Minister Spraw Zagranicznych w piśmie z 15 kwietnia 2010 r. wniósł o stwierdzenie zgodności z Konstytucją zaskarżonych
przepisów Traktatu z Lizbony. W zakresie oceny zgodności z Konstytucją Deklaracji nr 17 oraz ustawy o ratyfikacji Traktatu
z Lizbony wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych, zaskarżone przepisy Traktatu z Lizbony nie upoważniają Rady Europejskiej i Rady do przyznawania
Unii Europejskiej kompetencji, które byłyby jej przekazane w ratyfikowanym przez wszystkie państwa członkowskie traktacie.
Przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach następuje wyłącznie na podstawie umowy międzynarodowej,
czyli zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji. W tej właśnie umowie państwa członkowskie, a wśród nich Polska, wyraźnie przewidziały,
że sposób korzystania przez Radę z powierzonych jej uprawnień może zostać zmieniony i to na podstawie decyzji Rady Europejskiej
lub Rady przewidzianej w tej samej ratyfikowanej umowie międzynarodowej.
W ocenie Ministra Spraw Zagranicznych art. 90 ust. 1 Konstytucji dopuszcza, by na podstawie umowy międzynarodowej i w trybie
w niej przewidzianym następowało dalsze uściślenie lub była dokonana modyfikacja niektórych elementów przekazania kompetencji,
choć nie mogą to być elementy zasadnicze.
Minister Spraw Zagranicznych uważa, że przewidziany w Konstytucji tryb ustawowego upoważnienia Prezydenta do ratyfikowania
umów międzynarodowych może być zastosowany także w odniesieniu do niebędących klasycznymi umowami międzynarodowymi aktów prawa
międzynarodowego.
W opinii Ministra Spraw Zagranicznych zmiana przepisów upoważniających Radę do zmiany niektórych przepisów statutu Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego nie może wiązać się z przyznaniem organom Unii Europejskiej
nowych kompetencji ani z poszerzeniem kompetencji już przyznanych.
Minister Spraw Zagranicznych uważa, że kwestionowane przez grupę posłów, w punkcie I petitum wniosku, przepisy upoważniające Radę Europejską lub Radę do podejmowania decyzji polegających na ustanawianiu aktów prawa
pochodnego w niektórych obszarach są klasycznymi przepisami kompetencyjnymi, nawet jeśli dotyczą specyficznych obszarów jak
prawo karne czy polityka obronna.
W odniesieniu do kwestionowanej Deklaracji nr 17 Minister Spraw Zagranicznych zwrócił uwagę, że deklaracje nie stanowią części
traktatów, dlatego zostały zawarte w odrębnym akcie i nie podlegały ratyfikacji przez państwa członkowskie. Badanie przez
Trybunał Konstytucyjny deklaracji niebędącej ani samoistną umową międzynarodową, ani częścią takiej umowy, niewywołującą bezpośrednio
skutków prawnych, prowadzi do rozszerzenia kognicji Trybunału.
Minister Spraw Zagranicznych odnosząc się do zarzutu niezgodności z Konstytucją ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony wskazał
na szczególny charakter ustawy ratyfikacyjnej, której jedną z cech jest „jednorazowy” charakter. Ustawa taka upoważnia Prezydenta
do dokonania określonego aktu i w ten sposób wyczerpuje swoje skutki prawne. Co do treści ustawy ratyfikacyjnej przyjmuje
się, że powinna ograniczać się do wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. Tym samym zarzut braku przepisów „okołotraktatowych”
w ustawie ratyfikacyjnej uznał za nietrafny, ponieważ dotyczy niewłaściwego aktu prawnego.
6. Prezydent RP w piśmie z 25 maja 2010 r. wniósł o stwierdzenie zgodności artykułu 1 Traktatu z Lizbony w zakresie dotyczącym
artykułu 9c ustęp 3, artykułu 15b ustęp 2, artykułu 28 ustęp 3, artykułu 28d ustęp 2 i artykułu 28e ustępy 2-4 Traktatu o
Unii Europejskiej oraz artykułu 2 Traktatu z Lizbony w zakresie dotyczącym artykułu 188c ustęp 4, artykułu 188k ustęp 1, artykułu
188n ustęp 8, artykułu 251 ustęp 8, 10 i 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z wyrażoną w preambule Konstytucji
zasadą suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1-3 Konstytucji.
Natomiast art. 2 i art. 4 Konstytucji w stosunku do wymienionych przepisów uznał za niewłaściwe wzorce kontroli konstytucyjności.
Prezydent RP uznał artykuł 1 w zakresie dotyczącym artykułu 15b ustęp 3, artykułu 28a ustęp 2, artykułu 28a ustęp 3, artykułu
48 ustęp 6 i 7 Traktatu z Lizbony oraz artykuł 2 w zakresie dotyczącym artykułu 22, artykułu 65 ustęp 3, artykułu 69a ustęp
2, artykułu 69b ustęp 1, artykułu 69e ustęp 4, artykułu 137 ustęp 2, artykułu 175 ustęp 2, artykułu 188n ustęp 8, artykułu
190 ustęp 1, artykułu 229a, artykułu 245, artykułu 266, artykułu 269, artykułu 270a ustęp 2, artykułu 280h ustęp 1 i 2, artykułu
308 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej za zgodne ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności. Ponadto
zdaniem Prezydenta RP artykuł 1 w zakresie dotyczącym artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, w związku z artykułem 2 w
zakresie dotyczącym artykułu 2a ustęp 2, artykułu 2b ustęp 2, artykułu 2f oraz artykułu 308 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej, jest zgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności.
W pozostałym zakresie, w opinii Prezydenta RP, postępowanie należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Prezydent RP zwrócił uwagę, że kwestionowane przez wnioskodawców regulacje, po pierwsze nie odnoszą się do wszystkich przewidzianych
w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przypadków podejmowania decyzji większością
kwalifikowaną, po drugie mechanizm podejmowania decyzji m.in. większością kwalifikowaną podlegał już badaniu przez Trybunał
Konstytucyjny, który w odniesieniu do Traktatu Akcesyjnego uznał go za zgodny z Konstytucją.
Zarzut niekonstytucyjności przyjętych w Traktacie z Lizbony przepisów upoważniających instytucje Unii Europejskiej do pozatraktatowego
rozszerzania i modyfikowania kompetencji Prezydent RP uznał za nietrafny, ponieważ wszystkie państwa członkowskie, ratyfikując
Traktat z Lizbony przyjęły, ze względów pragmatycznych, możliwość modyfikacji w uproszczonym trybie sposobu wykonywania uprawnień
przez organy Unii. Przepisy Traktatu z Lizbony, nie przyznają nowych kompetencji organom Unii. Dopuszczalna jest jedynie ich
modyfikacja i to w określonych granicach.
Ponadto Prezydent RP wnosi o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności z Konstytucją: Deklaracji nr 17 ze względu
na brak charakteru normatywnego tego dokumentu; art. 1 ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony ze względu na postawiony zarzut
dotyczący zaniechania legislacyjnego, które pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
7. Prokurator Generalny w piśmie z 2 czerwca 2010 r. wniósł o stwierdzenie zgodności zaskarżonych przepisów Traktatu z Lizbony
z art. 90 ust. 1 i 2 w związku z art. 2, art. 4 i art. 8 ust. 1 Konstytucji, a art. 90 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji
uznał za niewłaściwe wzorce kontroli konstytucyjności. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności
z Konstytucją Deklaracji nr 17 oraz art. 1 ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że Deklaracja nr 17 nie ma charakteru aktu normatywnego tylko polityczny. Składa się ona
z dwóch części: pierwszej – informacyjnej i drugiej – zawierającej opinię Służby Prawnej Rady. Treść Deklaracji nr 17 nie
wnosi nowej wartości, jedynie potwierdza ciągłość orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Jeśli chodzi o ustawę ratyfikacyjną, to wnioskodawca zakwestionował nie treść przepisu, lecz brak regulacji, która w jego
ocenie, zapewniłaby wzmocnienie roli parlamentu w procesie decyzyjnym na forum organów Unii Europejskiej. Takie ujęcie przedmiotu
zaskarżenia, zdaniem Prokuratora Generalnego, wskazuje na zaniechanie ustawodawcze, a to zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą
Trybunału Konstytucyjnego nie podlega jego kognicji.
Następnie Prokurator Generalny przypomniał zarówno stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jak i przedstawicieli doktryny prawnej
dotyczące wskazanych przez wnioskodawców wzorców kontroli konstytucyjności. Zdaniem Prokuratora Generalnego, przez fakt wyboru
przez Sejm, jako formę wyrażenia zgody na ratyfikację ustawę uchwaloną w trybie art. 90 ust. 2 Konstytucji, spełniono warunki
określone w art. 90 ust. 2 Konstytucji, tym samym zakwestionowane przez posłów przepisy Traktatu, będące jego fragmentem,
są zgodne z tym wzorcem kontroli. Skoro Sejm, jako właściwy do wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu z Lizbony (art. 90
ust. 4 Konstytucji), wskazał tryb określony w art. 90 ust. 2, a nie art. 90 ust. 3 Konstytucji, to ten ostatni przepis nie
może stanowić adekwatnego wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Ponadto zdaniem Prokuratora Generalnego nie uzasadniono w
sposób dostateczny naruszenia art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny wskazuje na intencje wnioskodawcy, aby procedura ratyfikacyjna, określona w art. 90 ust. 2 lub 3 Konstytucji,
miała również zastosowanie do wiążących Polskę aktów prawa wydawanych przez organy UE „wbrew stanowisku Polski”. Jednocześnie
takie rozumowanie uznał za niewłaściwe, ponieważ oba wskazane przepisy stanowią uzupełnienie uprawnienia wynikającego z art.
90 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten nie przewiduje procedury ratyfikacyjnej dla aktów prawa stanowionego przez organizację
międzynarodową, której Polska już raz, na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie art. 90 Konstytucji, przekazała
kompetencje organów państwowych w niektórych sprawach.
Prokurator Generalny uznał art. 8 ust. 2 Konstytucji powołany przez senatorów za niewłaściwy wzorzec kontroli. Nie ma bowiem
niezbędnego związku treściowego między tym wzorcem a przepisami kwestionowanymi, które nie dotyczą materii sposobu stosowania
w Polsce przepisów Konstytucji.
W opinii Prokuratora Generalnego nie można mówić o naruszeniu suwerenności Polski przez wskazane przepisy Traktatu z Lizbony,
ponieważ przez ratyfikację tego traktatu doszło do całkowicie dobrowolnego samoograniczenia się Polski w wykonywaniu własnych
kompetencji w niektórych sprawach. Ponadto podkreślił, że w Traktacie z Lizbony przepisy kompetencyjne Unii podporządkowane
są zasadzie powierzenia (przyznania) wyrażonej w artykule 5 Traktatu o Unii Europejskiej.
W stosunku do kwestionowanego artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, przewidującego procedurę rewizji traktatów stanowiących
podstawę Unii, Prokurator Generalny stwierdził, że konstytucyjność zwykłej procedury rewizyjnej traktatów nie została skutecznie
zakwestionowana. Natomiast, w odniesieniu do uproszczonych procedur zmiany traktatów, Prokurator Generalny dokonał analizy
poszczególnych zakwestionowanych przepisów i stwierdził, że każdej przewidzianej w tych przepisach zmianie procedury stanowienia
prawa w ramach Unii Europejskiej towarzyszą gwarancje pozwalające państwom członkowskim na skuteczną obronę własnych interesów
narodowych.
Prokurator Generalny, odnosząc się do kwestionowanych przepisów dotyczących możliwości podejmowania decyzji większością kwalifikowaną,
przypomniał, że obecnie procedurą tą objęte są 43 przypadki, przy czym zakwestionowano tylko niektóre z nich koncentrując
się nie na treści, ale na określanym mechanizmie tworzenia prawa w Unii Europejskiej w trybie większości kwalifikowanej. Zwrócił
również uwagę, że mechanizm ten znany był już w momencie akcesji, a Traktat z Lizbony rozszerza jedynie jego zakres. Ponadto
w ramach tej procedury przewidziany został tzw. hamulec bezpieczeństwa – w przypadku podejmowania decyzji większością kwalifikowaną,
państwo członkowskie może wskazać, że projekt aktu prawnego narusza jego ważne interesy, co prowadzi do zawieszenia takiej
procedury prawodawczej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot i zakres kontroli konstytucyjności.
1.1. Przedmiot kontroli a zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek grupy senatorów złożony 18 grudnia 2009 r. jako
przedmiot kontroli, wskazuje Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,
sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569; dalej: Traktat z Lizbony). Numerację,
a także treść przytaczanych przepisów traktatowych Trybunał ustalił na podstawie wersji skonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiej
i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej opublikowanej w Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 1 (wydanie polskie) z uwzględnieniem
Protokołu o sprostowaniu do Traktatu z Lizbony, opublikowanego w Dz. Urz. UE C 290 z 30.11.2009, s. 1 (wydanie polskie).
1.1.1. Przyznana Trybunałowi Konstytucyjnemu w art. 188 pkt 1 Konstytucji właściwość do orzekania w sprawach „zgodności ustaw
i umów międzynarodowych z Konstytucją” nie różnicuje wskazanych uprawnień Trybunału w zależności od trybu wyrażania zgody
na ratyfikację. Trybunał Konstytucyjny jest zatem właściwy do badania konstytucyjności umów międzynarodowych ratyfikowanych
za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Artykuł 188 pkt 1 Konstytucji ani inny przepis nie wyłączają bowiem tego typu umów
z zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to również unormowań poddanych kontroli konstytucyjności w niniejszej
sprawie.
1.1.2. Przedmiotem badania zgodności z Konstytucją jest tekst Traktatu z Lizbony w zakresie objętym ratyfikacją Prezydenta
RP, ogłoszony 2 grudnia 2009 r. w Dzienniku Ustaw RP.
Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny konstytucyjności Traktatu z Lizbony, ratyfikowanego przez Prezydenta RP za zgodą udzieloną
w ustawie uchwalonej stosownie do wymagań określonych w art. 90 Konstytucji. Traktat z Lizbony ratyfikowany w tej procedurze
korzysta ze szczególnego domniemania zgodności z Konstytucją. Należy podkreślić, że uchwalenie ustawy wyrażającej zgodę na
ratyfikację tego traktatu nastąpiło po spełnieniu wymagań przewyższających nawet te, które dotyczą zmiany Konstytucji. Sejm
i Senat działały w przekonaniu o zgodności traktatu z Konstytucją. Prezydent RP – zobowiązany do czuwania nad przestrzeganiem
Konstytucji – ratyfikował Traktat nie korzystając ze swoich uprawnień w zakresie wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego
w sprawie stwierdzenia konstytucyjności traktatu przed jego ratyfikacją. Jak to wynika z wcześniejszego orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego, Prezydent RP jest zobowiązany do uruchomienia procedury kontroli prewencyjnej wobec ustawy, którą uważa za
sprzeczną z Konstytucją (por. postanowienie z 7 marca 1995 r., sygn. K 3/95, OTK w 1995 r., cz. 1, poz. 5). Prezydent RP działa
na podstawie i w granicach prawa, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, co zobowiązuje go do podejmowania wszelkich możliwych
działań w tym zakresie ze względu na postanowienia art. 7 i art. 126 Konstytucji. Dokonując ratyfikacji traktatu, Prezydent
RP, jako zobowiązany do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, dał wyraz swojemu przekonaniu o zgodności ratyfikowanego
aktu z ustawą zasadniczą.
Oparte na powyższych podstawach domniemanie konstytucyjności traktatu może być obalone jedynie po ustaleniu, że nie istnieje
taka interpretacja traktatu i taka interpretacja Konstytucji, które pozwalają stwierdzić zgodność postanowień traktatowych
z ustawą zasadniczą. Trybunał Konstytucyjny nie może nie brać pod uwagę kontekstu skutków swojego wyroku z punktu widzenia
wartości i zasad ustrojowych, jak również następstw wyroku dla suwerenności państwa i jego tożsamości konstytucyjnej.
1.2. Niedopuszczalność orzekania o konstytucyjności niektórych ze wskazanych przez wnioskodawcę norm.
1.2.1. Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Trybunał, orzekając,
jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Interpretując ten przepis, w orzecznictwie konstytucyjnym przyjęto,
że aby „wyrażany [przez wnioskodawcę] pogląd mógł być rozważany jako podstawa stwierdzenia niekonstytucyjności kwestionowanego
przepisu, powinien zawierać uzasadnienie określające relacje między kwestionowanymi przepisami a normami konstytucyjnymi w
sposób wskazujący na wysoki poziom prawdopodobieństwa zasadności zarzutu niekonstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny, działając
na wniosek uczestników postępowania, a nie ex officio, jest związany zakresem wniosku (… a skutkiem takiej konstrukcji kontroli konstytucyjności prawa jest nałożenie na uczestników
postępowania (stronę) obowiązku wykazania podstaw wnioskowania niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów. Taka konstrukcja
sądownictwa konstytucyjnego jest pochodną (….) zasady domniemania konstytucyjności prawa oraz stabilizacji porządku prawnego”
(wyrok z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 43).
Wnioskodawca nie wykazał, na czym polega naruszenie przez kwestionowane we wniosku postanowienia Traktatu z Lizbony art. 8
ust. 2 Konstytucji, w myśl którego przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Wydanie
wyroku w tym zakresie jest zatem niedopuszczalne.
W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o TK, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne, Trybunał Konstytucyjny umarza
postępowanie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego tego rodzaju przesłanki zachodzą w niniejszej sprawie w odniesieniu do zarzutów,
których wnioskodawcy nie uzasadnili lub też z analizy kwestionowanych postanowień traktatowych wynika, że zarzuty te są bezprzedmiotowe,
co ma miejsce w niniejszej sprawie we wskazanym zakresie.
Według wnioskodawcy, zasadniczym powodem niekonstytucyjności Traktatu z Lizbony jest brak regulacji „okołotraktatowej” w zakresie
procedury wyrażania zgody na dokonywane zmiany prawa pierwotnego Unii. Zdaniem wnioskodawcy, tylko wprowadzenie normy „okołotraktatowej”
daje możliwość zgodnego z Konstytucją stosowania Traktatu z Lizbony. Ze względu na brak regulacji okołotraktatowej Traktat
z Lizbony nie spełnia wymogu zgodności z Konstytucją. Taka regulacja powinna przewidywać obowiązek wetowania przez przedstawiciela
polskiego rządu zmian prawa pierwotnego i stanowionego przez Unię w przypadku naruszenia zgodności z polskim porządkiem konstytucyjnym.
Wyrażona w art. 9 Konstytucji zasada, że Rzeczpospolita przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, nie może być sprzeczna
z art. 8 Konstytucji, wprowadzającym prymat Konstytucji w polskim porządku prawnym.
Wnioskodawca uznaje za naruszenie ustawy zasadniczej brak udziału w procesie prawodawczym właściwych organów konstytucyjnych,
co jest jego zdaniem nieodzownym warunkiem dopuszczalności zmiany prawa pierwotnego Unii na drodze traktatowej.
Wnioskodawca w istocie zarzuca ustawodawcy pominięcie prawodawcze. Ma ono polegać na braku odpowiedniej regulacji udziału
Sejmu i Senatu w procesie kształtowania stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej na forum Rady Europejskiej i Rady (Rady Unii
Europejskiej). Wnioskodawca stwierdza: „Dopóki nie zaistniała w prawie wewnętrznym Polski, ze skutkami dla mocy obowiązującej
w procedurach kompetencyjnych Unii i zakresie egzekucji sądownictwa unijnego – taka norma – kwestionujemy zgodność Traktatu
Lizbońskiego z treścią i zakresem mocy obowiązującej Polskiej Konstytucji”. Żądanie to – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego
wnioskodawcy sformułowali, nie uwzględniając swoistego charakteru ustawy o ratyfikacji oraz w oderwaniu od dotychczasowego
orzecznictwa konstytucyjnego na temat pominięcia i zaniechania prawodawczego, a także bez odniesienia do obowiązującego stanu
prawnego.
Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem objęte kontrolą konstytucyjności pominięcie
prawodawcze występuje, gdy ustawodawca uregulował pewną kwestię, lecz uczynił to w sposób niepełny. Wówczas przedmiotem zaskarżenia
może być to, co ustawodawca „pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować” (zob. np. wyrok TK z 8
listopada 2005 r., sygn. SK 25/02, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 112, s. 1313 i tam cytowane orzecznictwo). Chodzi tu zatem o
sytuację, w której integralną, funkcjonalną częścią treści jakieś normy powinien być pewien element, którego brakuje, a z
uwagi na podobieństwo do istniejących unormowań należy oczekiwać jego istnienia (zob. postanowienie TK z 14 maja 2009 r.,
sygn. Ts 189/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 202, s. 545). Inna sytuacja występuje w przypadku zaniechania ustawodawczego, polegającego
na braku uregulowania przez ustawodawcę oznaczonej materii, nawet jeśli obowiązek jej uregulowania wynika z przepisów rangi
konstytucyjnej (zob. np. wyroki TK z: 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211, s. 1033; 2 czerwca
2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83, s. 845). W kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego nie leży orzekanie
o tak rozumianym zaniechaniu prawodawczym. W ramach określonej konstytucyjnie jego kognicji mieszczą się bowiem jedynie istniejące
akty normatywne.
1.2.2. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że żądanie wnioskodawcy dotyczy w istocie problemu
zaniechania legislacyjnego, polegającego w rozważanym przypadku na braku szczegółowej regulacji mechanizmu współdziałania
Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej w Unii Europejskiej po reformie wprowadzonej
przez Traktat z Lizbony. Żądania tego wnioskodawca nie skonkretyzował w petitum wniosku, aczkolwiek sformułował je i opisał w uzasadnieniu. Sformułowany w petitum wniosku katalog wzorców kontroli konstytucyjności prawa nie odpowiada strukturze przyjętej w uzasadnieniu wniosku i zastosowanej
w nim argumentacji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowała się zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (por. także wyroki z 19 marca 2001 r., sygn. K
32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50). Zarzut niekonstytucyjności prawa należy rekonstruować na podstawie całej treści wniosku,
pytania prawnego lub skargi. W petitum następuje bowiem jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie głównych w tym względzie wzorców kontroli. Na istotę
zarzutu składają się zarówno treści wyrażone w petitum, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu wniosku (por. wyrok TK z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008,
poz. 120).
W tym kontekście należy zauważyć, że zarzut stwierdzenia niekonstytucyjności braku odpowiedniego unormowania gwarantującego
respektowanie „nadrzędnej mocy obowiązującej polskiej Konstytucji” (s. 7 uzasadnienia) w sprawach dotyczących integracji europejskiej
skierowano – nie odnosząc go w uzasadnieniu wniosku do konkretnej ustawy w stanie prawnym, w którym problematyka ta jest przedmiotem
ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej
Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 52, poz. 515, ze zm.). Ustawa została następnie zastąpiona przez ustawę z dnia 8 października
2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii
Europejskiej (Dz. U. Nr 213, poz. 1395).
W tym stanie sprawy orzekanie w zakresie odpowiadającym wnioskowi byłoby niedopuszczalne, a zatem postępowanie w zakresie,
do którego odnosi się przedmiotowa część uzasadnienia wniosku, podlega umorzeniu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
1.2.3. Zdaniem wnioskodawcy, niezbędne jest również wprowadzenie regulacji okołotraktatowej dotyczącej wzajemnego uznawania
orzeczeń sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i wprowadzenie odpowiedniej klauzuli ograniczającej w tym zakresie.
Jednakże wnioskodawca nie uzasadnił związku tego zarzutu z przedmiotem zaskarżenia i z wzorcami konstytucyjnymi. Z tego względu
postępowanie w odniesieniu do tej części wniosku podlega umorzeniu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
1.3. Istota zarzutów wnioskodawcy. Wzorce kontroli.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że istota zarzutów wnioskodawcy sprowadza się do zakwestionowania kompetencji organów UE
w świetle nowych mechanizmów decyzyjnych i procedur zmiany traktatów. Wnioskodawca wskazuje, że stosowanie tych mechanizmów
„prowadzi do blankietowej kompetencji Unii Europejskiej do rozszerzenia swojej kompetencji z naruszeniem konstytucyjnych wewnętrznych
procedur Polski jako państwa członkowskiego. W rezultacie następuje przekroczenie konstytucyjnych warunków przenoszenia suwerennych
praw państwa polskiego na Unię Europejską” (s. 8 uzasadnienia wniosku senatorów), a w konsekwencji naruszenie art. 8 ust.
1 i art. 90 ust. 1 Konstytucji, wskazanych jako wzorce kontroli we wniosku senatorskim.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Traktatu Akcesyjnego znalazło wyraz przekonanie, że istnieje ścisły związek zasady
nadrzędności Konstytucji z suwerennością RP (por. K. Działocha, uwagi do art. 8 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, s. 34 Warszawa 2007). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, normy Konstytucji stanowią „wyraz suwerennej
woli narodu” i dlatego „nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności
pomiędzy określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją)” (tak w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2005 r., sygn.
K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49). Pogląd o związku nadrzędności Konstytucji z zasadą suwerenności jest zbieżny ze stanowiskiem
doktryny, w myśl którego zachowanie pierwszeństwa Konstytucji w warunkach integracji europejskiej musi być uznane za równoznaczne
z zachowaniem suwerenności państwa (tak K. Wójtowicz, Suwerenność w procesie integracji europejskiej, [w:] Spór o suwerenność, red.: W. Wołpiuk, Warszawa 2001, s. 174), a przystąpienie Polski do Unii Europejskiej zmienia perspektywę patrzenia na zasadę
najwyższej mocy prawnej konstytucji (jej nadrzędności), lecz nie stanowi jej zakwestionowania (por. K. Działocha, op.cit., s. 22).
Dokonanie oceny konstytucyjności kwestionowanych norm traktatowych wymaga zatem od Trybunału Konstytucyjnego sprecyzowania
konstytucyjnych zasad odnoszących się do stanu suwerenności w warunkach integracji europejskiej w świetle polskiego acquis constitutionnel, a także z punktu widzenia odnoszącej się do Traktatu z Lizbony jurysprudencji sądów konstytucyjnych Państw Członkowskich
Unii Europejskiej.
2. Zagadnienie przekazania kompetencji „w niektórych sprawach” a nadrzędność Konstytucji w świetle orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego.
2.1. Suwerenność, niepodległość, tożsamość konstytucyjna, tożsamość narodowa a integracja europejska.
Problematyka suwerenności stanowi przedmiot wielu analiz w doktrynie prawa międzynarodowego i konstytucyjnego. W przekonaniu
Trybunału Konstytucyjnego pojęcie suwerenności jako władzy najwyższej i nieograniczonej, zarówno w stosunkach wewnętrznych
państwa, jak i jego stosunkach zewnętrznych (por. K. Działocha, uwagi do art. 4 Konstytucji RP, op. cit.), podlega zmianom odpowiadającym przeobrażeniom, które dokonują się w świecie w ostatnich stuleciach. Zmiany te są konsekwencją
demokratyzacji procesów decyzyjnych w państwie, ze względu na zastąpienie zasady suwerenności monarchy zasadą zwierzchnictwa
narodu, ograniczonego przez prawa człowieka, mające swe źródło w nienaruszalnej godności ludzkiej. Wynikają one również ze
wzrostu roli prawa międzynarodowego, jako czynnika kształtującego stosunki międzynarodowe, są skutkiem rozwoju procesu instytucjonalizacji
społeczności międzynarodowej, a także następstwem globalizacji oraz konsekwencją integracji europejskiej. W rezultacie wspomnianych
zmian suwerenność nie jest już postrzegana jako nieograniczona możliwość wpływu na inne państwa lub jako wyraz potęgi niepodlegającej
wpływom zewnętrznym, przeciwnie, swoboda działań państwa podlega ograniczeniom prawnomiędzynarodowym. Zarazem jednak z punktu
widzenia współczesnej polskiej doktryny prawa międzynarodowego suwerenność jest nieodłączną cechą państwa, która pozwala odróżnić
je od innych podmiotów prawa międzynarodowego. Do atrybutów suwerenności należy: wyłączna kompetencja jurysdykcyjna odnośnie
do własnego terytorium i obywateli, wykonywanie kompetencji w zakresie polityki zagranicznej, decydowanie o wojnie i pokoju,
swoboda co do uznania państw i rządów, nawiązywanie stosunków dyplomatycznych, decydowanie o sojuszach wojskowych oraz o członkostwie
w międzynarodowych organizacjach politycznych, prowadzenie samodzielnej polityki finansowej, budżetowej i fiskalnej (por.
W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004, s. 135 i n.). W doktrynie prawa międzynarodowego znajduje jednak wyraz przekonanie, że pojęcie absolutnej,
nieograniczonej suwerenności należy do przeszłości. Odróżnia się ograniczenia suwerenności, wynikające z woli państwa, zgodne
z prawem międzynarodowym, od naruszeń suwerenności następujących wbrew woli państwa i niezgodnych z prawem międzynarodowym.
W literaturze przedmiotu podkreślono, że w wyniku zaciągania zobowiązań państwo niekoniecznie dokonuje samoograniczenia swobody
swego działania, lecz niekiedy rozszerza spektrum swej działalności na sfery, w których wcześniej nie było obecne, a zdolność
do zaciągania zobowiązań międzynarodowych jest tym, co prawo międzynarodowe wpisuje w naturę prawną państwa i konstytuuje
tożsamość państwa w prawie międzynarodowym. Nie jest to więc czynnik ograniczający suwerenność, gdyż pierwotnie pełni on raczej
funkcję dowodu suwerenności (por. R. Kwiecień, Suwerenność państwa. Rekonstrukcja i znaczenie idei w prawie międzynarodowym, Kraków 2004, s. 128). Z tej perspektywy dyskusyjne wydaje się twierdzenie, jakoby tryb głosowania większościowego ograniczał
suwerenność, gdyż nie ogranicza to ani nie narusza suwerenności państw członkowskich, lecz jedynie ukierunkowuje wykonywanie
funkcji państwowych (tamże, s. 141).
Z punktu widzenia wpływu procesów integracyjnych na zakres suwerenności, porządek prawny Unii Europejskiej, na tle prawa stanowionego
przez organizacje międzynarodowe, wyróżnia szerszy zakres kompetencji Unii w porównaniu z innymi organizacjami międzynarodowymi,
wiążący charakter znacznej części prawa unijnego, bezpośredni skutek prawa unijnego w stosunkach wewnętrznych państw członkowskich.
Trybunał Konstytucyjny podziela wyrażony w doktrynie pogląd, że w sferze kompetencji przekazanych państwa zrzekły się uprawnienia
do podejmowania autonomicznych działań prawodawczych w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co jednak nie prowadzi
do trwałego ograniczenia suwerennych praw tych państw, ponieważ przekazanie kompetencji nie jest nieodwracalne, a relacje
między kompetencjami wyłącznymi i konkurencyjnymi mają charakter dynamiczny Państwa Członkowskie przyjęły jedynie zobowiązanie
do wspólnego wykonywania funkcji państwowych w dziedzinach objętych współpracą i dopóki utrzymają pełną zdolność do określania
form wykonywania funkcji państwowych, współistotną kompetencji do „określania własnych kompetencji”, pozostaną w świetle prawa
międzynarodowego podmiotami suwerennymi. Między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej zachodzą skomplikowane procesy wzajemnych
zależności, związane z powierzeniem przez nie Unii części kompetencji organów władzy państwowej. Państwa te pozostają jednak
podmiotami procesu integracji, zachowują „kompetencję kompetencji”, a modelem integracji europejskiej pozostaje forma organizacji
międzynarodowej.
W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego zaciąganie zobowiązań międzynarodowych i ich wykonywanie nie prowadzi do utraty lub
ograniczenia suwerenności państwa, ale jest jej potwierdzeniem, a przynależność do struktur europejskich nie stanowi w istocie
ograniczenia suwerenności państwowej, lecz jest jej wyrazem. Dla oceny stanu suwerenności Polski po przystąpieniu do Unii
Europejskiej decydujące znaczenie ma w konsekwencji stworzenie podstaw członkostwa w Konstytucji jako akcie suwerennej władzy
narodu. Podstawą członkostwa w Unii Europejskiej jest ponadto umowa międzynarodowa, ratyfikowana – stosownie do reguł konstytucyjnych
– za zgodą udzieloną w referendum ogólnokrajowym. Konstytucja dopuszcza w art. 90 przekazanie kompetencji organów władzy państwowej
jedynie w niektórych sprawach, co w świetle polskiego orzecznictwa konstytucyjnego oznacza zakaz przekazania ogółu kompetencji
danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie i zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw
określających gestie danego organu władzy państwowej; ewentualna zmiana trybu oraz przedmiotu przekazania wymaga przestrzegania
rygorów zmiany Konstytucji (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04).
Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd wyrażany w doktrynie prawa konstytucyjnego, że przystąpienie do Unii Europejskiej jest
postrzegane jako pewnego rodzaju ograniczenie suwerenności państwa, nieoznaczające jej przekreślenia i związane z efektem
kompensacyjnym w postaci możliwości współkształtowania decyzji podejmowanych w Unii Europejskiej (tak zwłaszcza L. Garlicki,
Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 57). Państwa należące do Unii Europejskiej zachowują suwerenność ze względu na to, że ich konstytucje,
stanowiące wyraz suwerenności państwowej, zachowują swoje znaczenie.
W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego suwerenność Rzeczypospolitej i jej niepodległość, rozumiana jako odrębność bytu państwowego
Polski w jej obecnych granicach, w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej na zasadach określonych w Konstytucji, oznaczają
potwierdzenie prymatu Narodu Polskiego do stanowienia o własnym losie. Normatywnym wyrazem tej zasady jest Konstytucja, a
w szczególności postanowienia preambuły, art. 2, art. 4, art. 5, art. 8, art. 90, art. 104 ust. 2 i art. 126 ust. 1, w świetle
których suwerenność Rzeczypospolitej wyraża się w nieprzekazywalnych kompetencjach organów władzy państwowej, stanowiących
o tożsamości konstytucyjnej państwa. Zasada suwerenności została odzwierciedlona w Konstytucji nie tylko w postanowieniach
preambuły. Wyrazem tej zasady jest samo istnienie ustawy zasadniczej, jak również istnienie Rzeczypospolitej jako demokratycznego
państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Art. 4 Konstytucji stanowi, że władza zwierzchnia „należy do Narodu”, co wyklucza jej
przekazanie innemu zwierzchnikowi. W myśl art. 5 Konstytucji Rzeczpospolita strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego
terytorium, zapewnia prawa i wolności człowieka i obywatela. Postanowienia art. 4 i art. 5 Konstytucji w związku z preambułą
wyznaczają fundamentalny związek suwerenności oraz zagwarantowania konstytucyjnego statusu jednostki, a zarazem wykluczają
wyrzeczenie się suwerenności, której odzyskanie jako przesłankę stanowienia o sobie przez Naród preambuła do Konstytucji potwierdza.
Trybunał Konstytucyjny podziela wyrażony w doktrynie pogląd, że kompetencje objęte zakazem przekazania, stanowią o tożsamości
konstytucyjnej, a więc odzwierciedlają wartości, na których opiera się Konstytucja (por. L. Garlicki, Normy konstytucyjne relatywnie niezmienialne, [w:] Charakter i struktura norm Konstytucji, red.: J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 148). Tożsamość konstytucyjna jest zatem pojęciem wyznaczającym zakres „wyłączenia
spod kompetencji przekazania materii należących (...) do „twardego jądra”, kardynalnych dla podstaw ustroju danego państwa”
(por. K. Działocha, op. cit., s. 14), których przekazanie nie byłoby możliwe na podstawie art. 90 Konstytucji. Niezależnie od trudności związanych z
ustaleniem szczegółowego katalogu kompetencji nieprzekazywalnych, należy zaliczyć do materii objętych całkowitym zakazem przekazania
postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji oraz postanowienia dotyczące praw jednostki wyznaczające tożsamość państwa,
w tym w szczególności wymóg zapewnienia ochrony godności człowieka i praw konstytucyjnych, zasadę państwowości, zasadę demokracji,
zasadę państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę pomocniczości, a także wymóg zapewnienia lepszej realizacji
wartości konstytucyjnych i zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompetencji (por. K. Wojtyczek,
Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym, Kraków 2007, s. 284 i n.).
Gwarancją zachowania tożsamości konstytucyjnej Rzeczypospolitej pozostaje art. 90 Konstytucji i określone w nim granice przekazywania
kompetencji. Art. 90 Konstytucji nie może być rozumiany w ten sposób, że wyczerpuje on swoje znaczenie po jednorazowym zastosowaniu.
Tego rodzaju interpretacja wynikałaby z przyjęcia, że przekazanie kompetencji na rzecz Unii Europejskiej w Traktacie z Lizbony
ma charakter jednorazowy i otwiera drogę do dalszego ich przekazywania, już z pominięciem wymagań określonych w art. 90. Takie
rozumienie art. 90 pozbawiałoby tę część Konstytucji cech aktu normatywnego. Przepisy art. 90 należy stosować w odniesieniu
do zmian postanowień traktatowych stanowiących podstawę Unii Europejskiej, które następują w inny sposób aniżeli w drodze
umowy międzynarodowej, jeżeli zmiany te powodują przekazanie kompetencji na rzecz Unii Europejskiej (tak w projekcie zmiany
Konstytucji przygotowanym przez zespół pod przewodnictwem prof. K. Wójtowicza; por. Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Biuro Analiz Sejmowych, Warszawa 2010, s. 28).
Odpowiednikiem pojęcia tożsamości konstytucyjnej w europejskim prawie pierwotnym jest pojęcie tożsamości narodowej. Traktat
z Lizbony w artykule 4 ustęp 2 zdanie pierwsze Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „Unia szanuje równość Państw Członkowskich
wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i
konstytucyjnymi (...)”. Tożsamość konstytucyjna pozostaje w ścisłym związku z pojęciem tożsamości narodowej, które obejmuje
także tradycję i kulturę.
Jednym z celów Unii Europejskiej, wskazanych w preambule do Traktatu o Unii Europejskiej jest zaspokojenie pragnienia, aby
„pogłębić solidarność między swymi narodami w poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji”. Idea potwierdzenia własnej tożsamości
narodowej w solidarności z innymi narodami, a nie przeciwko nim, stanowi zasadniczą podstawę aksjologiczną Unii Europejskiej
w świetle Traktatu z Lizbony.
2.2. Członkostwo w Unii Europejskiej a suwerenność Polski. Zasada zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że członkostwo Polski w Unii Europejskiej jest związane ze złożonymi przeobrażeniami politycznymi
i gospodarczymi, które dokonały się w ostatnim dwudziestoleciu. Przystąpienie do Unii Europejskiej stwarza unikatowe w naszej
historii możliwości realizacji projektów modernizacyjnych w warunkach stabilności wynikającej z przynależności do wspólnoty
wartości i tradycji, w których zakorzeniona jest polska tożsamość narodowa.
Podstawę akcesji do Unii Europejskiej stanowi Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r., która określa „zakres i istotę integracji”
(L. Garlicki, op. cit., s. 410), dopuszczając przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach podmiotom w ustawie zasadniczej
wskazanym. Zgromadzenie Narodowe, uchwalając Konstytucję, rozstrzygnęło o możliwości ograniczonego i uwarunkowanego transferu
kompetencji ze wszystkimi tego konsekwencjami, także związanymi z dokonaniem przekazania na rzecz organizacji międzynarodowych,
które „z mocy umów założycielskich mają kompetencje wkraczające w sferę kompetencji polskich organów władzy państwowej, w
szczególności w kompetencję stanowienia prawa, które stosowane będzie wprost w krajowym porządku prawnym” (K. Działocha, uwagi
do art. 90 Konstytucji, op. cit., s. 5). Stworzenie konstytucyjnych podstaw akcesji do Unii Europejskiej z zachowaniem własnej tożsamości konstytucyjnej i narodowej
jako doniosła klauzula konstytucyjna, ale bez powiązania z treścią konkretnej umowy międzynarodowej w tej sprawie – zostało
zaaprobowane przez Naród w referendum ogólnokrajowym przeprowadzonym 25 maja 1997 r., a następnie znalazło poparcie suwerena
w referendum ogólnokrajowym, dotyczącym wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu Akcesyjnego, które odbyło się 7 i 8 czerwca
2003 r. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską stanowił, że „Wspólnota działa w granicach kompetencji powierzonych jej
niniejszym Traktatem oraz celów w nim wyznaczonych” (artykuł 5 akapit pierwszy). Analogiczne postanowienie zawiera obowiązujący
Traktat o Unii Europejskiej, który stanowi w artykule 5 ustęp 2, że „(…) Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych
jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów”. Przekazanie kompetencji jest podstawową
konsekwencją procesu integracji europejskiej, mającą oparcie z w postanowieniach ustawy zasadniczej i w bezpośrednio wyrażonej
woli Narodu. Zasadniczo zatem proces integracji europejskiej odpowiada zarówno standardom konstytucyjności, jak i wymaganiom
związanym z demokratyczną legitymacją tego rodzaju działań. Mają one także wymiar i kontekst historyczny związany z europejskimi
korzeniami naszej tożsamości narodowej.
Traktat z Lizbony w odniesieniu do zmian postanowień traktatowych dokonywanych w innym trybie aniżeli zwykła procedura rewizyjna
zachowuje zasadę jednomyślności jako gwarancję respektowania suwerenności członków Unii, w pewnym zakresie wyrażającą się
w możliwości dokonania przez parlamenty Państw Członkowskich notyfikacji sprzeciwu w oznaczonym czasie. Postanowienia traktatu
w tej dziedzinie są wyrazem kompromisu pomiędzy dążeniem do zapewnienia Unii zdolności reagowania na wyzwania rozwojowe wymagające
modyfikacji prawa pierwotnego a zachowaniem konstytucyjnej tożsamości Państw Członkowskich. Przedmiotowe postanowienia Traktatu
z Lizbony powinny zapewniać równowagę między zachowaniem podmiotowości Państw Członkowskich i podmiotowością Unii. Gwarancją
tej równowagi w Konstytucji są swoiste „kotwice normatywne”, służące ochronie suwerenności, w postaci art. 8 ust. 1 oraz art.
90 i art. 91 ustawy zasadniczej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wskazane postanowienia konstytucyjne nie zostały naruszone
przez kwestionowane we wniosku przepisy Traktatu z Lizbony.
Przystąpienie do Unii Europejskiej i związane z tym przekazanie kompetencji nie oznacza wyzbycia się suwerenności na rzecz
Unii Europejskiej. Granicę transferu kompetencji wyznacza wskazana w preambule do ustawy zasadniczej suwerenność państwa jako
wartość narodowa, a stosowanie Konstytucji – w tym również w odniesieniu do dziedziny integracji europejskiej – powinno odpowiadać
znaczeniu, które wstęp do ustawy zasadniczej przypisuje odzyskaniu suwerenności rozumianej jako możliwość stanowienia o losie
Polski. Preambuła determinuje sposób wykładni postanowień Konstytucji RP dotyczących niepodległości i suwerenności państwa
oraz suwerenności Narodu (art. 4, art. 5 i art.8, a także 104 ust. 1, art. 126 ust. 2 i art.130 Konstytucji), a zarazem postanowień
znajdujących zastosowanie do członkostwa w Unii Europejskiej (art. 9, art. 90 i art. 91 Konstytucji), co pozwala Trybunałowi
Konstytucyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie wyprowadzić z postanowień Konstytucji zasadę zachowania suwerenności w procesie
integracji europejskiej. Podstawą sformułowania tego rodzaju zasady są zarówno artykułowany tekst Konstytucji, jak i postanowienia
preambuły potwierdzające wartość suwerennego i demokratycznego stanowienia o losie Ojczyzny.
Postanowienia preambuły do Konstytucji dotyczące pozycji Polski we współczesnym świecie mają, jak stwierdza nauka prawa konstytucyjnego,
„istotne znaczenie dla ustalenia zasad i granic procesów integracji Polski z organizmami europejskimi” (tak L. Garlicki, uwagi
do wstępu do Konstytucji RP, [w:] L. Garlicki, op. cit., s. 14). To właśnie na podstawie tych postanowień oraz art. 9 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny uznał w uzasadnieniu wyroku
o sygn. K 11/03 istnienie „konstytucyjnej zasady przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy między państwami”
i stwierdził, że „Konstytucyjnie poprawne i preferowane jest takie interpretowanie prawa, które służy realizacji wskazanej
zasady konstytucyjnej”. W uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że podstawowe zasady konstytucyjne
wskazane w preambule (demokracja, poszanowanie praw jednostki, współdziałanie władz, dialog społeczny oraz zasada pomocniczości)
„należą jednocześnie do fundamentalnych założeń funkcjonowania Wspólnot i Unii Europejskiej”. W nauce prawa konstytucyjnego
znalazło wyraz przekonanie, że „pozwala to na wydobycie z postanowień Wstępu generalnego odesłania do wspólnej tradycji krajów
europejskich” (tak L. Garlicki, op.cit., s. 14).
Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie niejednokrotnie odwoływał się do postanowień preambuły, w szczególności kontrolując
zgodność określonych przepisów z jej postanowieniami w zakresie wynikających z preambuły zasad: suwerenności Narodu Polskiego,
współdziałania władz i dialogu społecznego, pomocniczości oraz rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (por.
wyroki TK z: 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04; 18 lipca 2006 r., sygn. U 5/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80; 3 listopada 2006
r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; 12 marca 2007 r., sygn. K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25; 16 grudnia
2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 170; por. także: Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] „Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego”, t. 32).
Zasada zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej wymaga respektowania w tym procesie konstytucyjnych granic
przekazywania kompetencji, wyznaczonych przez zawężenie owego przekazania do niektórych spraw, a zatem zapewnienia właściwej
równowagi pomiędzy kompetencjami przekazanymi a zachowanymi, polegającej na tym, że w przypadku kompetencji składających się
na istotę suwerenności (w tym zwłaszcza stanowienie reguł konstytucyjnych i kontrola ich przestrzegania, wymiar sprawiedliwości,
władza nad własnym terytorium państwa, armią i siłami zapewniającymi bezpieczeństwo oraz porządek publiczny) decydujące uprawnienia
mają właściwe władze Rzeczypospolitej. Konkretyzacją tej zasady jest właśnie wykluczenie nadaniu przekazania kompetencji „charakteru
uniwersalnego”, a zarazem zakaz przekazania „w całości kompetencji najważniejszych” (L. Garlicki, op. cit., s. 56), a ponadto uzależnienie przekazania kompetencji od dochowania specjalnej procedury określonej w art. 90 Konstytucji.
Wymieniona zasada wyklucza uznanie, że podmiot, któremu kompetencje przekazano, może samodzielnie rozszerzać ich zakres. W
doktrynie podkreślono, że „Konstytucja nie udziela upoważnienia do przekazywania w sposób ogólny zwierzchnictwa w określonym
zakresie, przy pozostawieniu szczegółowego określenia kompetencji samemu podmiotowi, na rzecz którego nastąpiło przekazanie”
(K. Wojtyczek, op.cit., s. 120).
Zarówno modyfikacje zakresu kompetencji przekazanych, jak i jego rozszerzenie są możliwe „tylko w drodze zawarcia umowy międzynarodowej
i pod warunkiem jej ratyfikacji przez wszystkie zainteresowane państwa” (L. Garlicki, op. cit., s. 57), jeżeli nie zrezygnowały z tego w treści zawieranej umowy, co pociąga za sobą konieczność każdorazowego zatwierdzania
ewentualnych zmian zakresu kompetencji, z zachowaniem rygorów określonych w art. 90 Konstytucji.
Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji francuskiej Rady Konstytucyjnej postanowienia traktatu nie są dla Państwa Członkowskiego
właściwą podstawą przekazania kompetencji na rzecz Unii. We Francji konieczna była w tym celu odpowiednia zmiana konstytucji
(zmieniona klauzula europejska stanowi, że Republika „uczestniczy w Unii Europejskiej na warunkach przewidzianych w Traktacie
z Lizbony”). W Polsce – ze względu na postanowienia art. 90 Konstytucji – tę rolę spełnia ustawa, na podstawie której może
nastąpić przekazanie kompetencji organów państwowych na rzecz organizacji międzynarodowej, uchwalana stosownie do wymagań
określonych w art. 90 Konstytucji. Zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej w tej sprawie może być udzielona w referendum.
Granica transferu kompetencji jest także zdeterminowana aksjologicznie w tym znaczeniu, że Rzeczpospolitą i „organizację”
lub „organ”, któremu przekazano kompetencje, musi łączyć „wspólny system wartości uniwersalnych, takich jak demokratyczny
ustrój, przestrzeganie praw człowieka” (K. Działocha, op.cit., s. 5).
Wartości znajdujące wyraz w Konstytucji i w Traktacie z Lizbony wyznaczają tożsamość aksjologiczną Polski i Unii Europejskiej.
Zawarty w traktacie projekt ustroju gospodarczego, społecznego i politycznego, zakładający poszanowanie godności i wolności
jednostki, respektowanie tożsamości narodowej krajów członkowskich, jest w pełni zgodny z podstawowymi wartościami Konstytucji
potwierdzonymi w preambule ustawy zasadniczej, do których należy wskazanie kontekstu historii, tradycji i kultury wyznaczającego
tożsamość narodową, szanowaną w Unii w myśl artykułu 4 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Do wartości tych należy także
zaliczenie do najważniejszych celów, którym ma służyć Konstytucja, „troski o byt i przyszłość naszej Ojczyzny”. Celem Unii
jest – w myśl artykułu 3 ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej – wspieranie dobrobytu jej narodów. Preambuła jako cele, którym
ma służyć Konstytucja, wymienia „zagwarantowanie na zawsze praw obywatelskich” oraz „zapewnienie rzetelności i sprawności
w działaniu instytucji publicznych”, a także troskę o „zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności
i obowiązku solidarności z innymi”. Cele te, a zarazem podstawowe wartości konstytucyjne, w pełni odpowiadają celom Unii określonym
w preambule do Traktatu o Unii Europejskiej oraz w artykułach 2, 3 i 6 tego traktatu, a w szczególności przywiązaniu do „zasad
wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego” i dążeniu do „umocnienia
demokratycznego charakteru i skuteczności działania instytucji” oraz oparciu Unii na fundamencie „wartości poszanowania godności
osoby ludzkiej” (artykuł 2), zaliczeniu bezpieczeństwa narodowego do zakresu „wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa
Członkowskiego” (artykuł 3), uznaniu, że prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim „stanowią część prawa Unii
jako zasady ogólne prawa” (artykuł 6 ustęp 3). Traktat o Unii Europejskiej stanowi w artykule 6 ustęp 1, że Unia „uznaje prawa,
wolności i zasady” określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, która ma „taką samą moc prawną jak Traktaty”. W
myśl artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej Unia przystępuje do europejskiej Konwencji.
Postanowienia preambuły do Konstytucji są też zarazem przesłanką sformułowania zasady przychylności procesowi integracji europejskiej
i współpracy międzynarodowej. Z tej perspektywy należy także dokonywać wykładni postanowień konstytucyjnych dotyczących członkostwa
w Unii Europejskiej.
Orzekanie w sprawie wniosku wymaga uwzględnienia zarówno zasady zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej,
jak i zasady przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy między państwami (zob. uzasadnienie wyroku z 27
maja 2003 r., sygn. K 11/03). Z punktu widzenia tej zasady, rekonstruując wzorzec (normę), wedle którego dokonuje się oceny
konstytucyjności, należy posługiwać się nie tylko samym tekstem Konstytucji, ale – w zakresie, w jakim ów tekst odwołuje się
do terminów, pojęć i zasad znanych prawu europejskiemu – trzeba nawiązywać do tych właśnie znaczeń (zob. uzasadnienie wyroku
z 28 stycznia 2003 r., sygn. K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4). Jednakże wykładnia przychylna prawu europejskiemu w żadnej
sytuacji nie może prowadzić „do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia
z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję” (uzasadnienie wyroku o sygn. K 18/04).
Koncepcja Unii Europejskiej, która znalazła wyraz w Traktacie z Lizbony, ma na celu respektowanie zasady zachowania suwerenności
w procesie integracji, jak też poszanowanie zasady przychylności wobec procesu integracji europejskiej i współpracy między
państwami. Znajduje to potwierdzenie w pełnej tożsamości wartości i celów Unii określonych w Traktacie z Lizbony oraz wartości
i celów Rzeczypospolitej określonych w Konstytucji, a także w sprecyzowaniu zasad podziału kompetencji między Unię a jej Państwa
Członkowskie.
W artykule 3 Traktatu o Unii Europejskiej określającym cele Unii wskazano wspieranie „pokoju, jej wartości i dobrobytu jej
narodów”. Działając na rzecz „trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność
cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz
wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego”, Unia „zwalcza wyłączenie społeczne i dyskryminację oraz wspiera
sprawiedliwość społeczną i ochronę socjalną, równość kobiet i mężczyzn, solidarność między pokoleniami i ochronę praw dziecka”.
Cele Unii Europejskiej są w pełni tożsame z celami Rzeczypospolitej wskazanymi w ustawie zasadniczej.
Podstawą pełnej tożsamości aksjologicznej jest identyczność inspiracji aksjologicznej Unii i Rzeczypospolitej potwierdzona
w preambule do Traktatu o Unii Europejskiej i preambule do Konstytucji , identyczność przywiązania do zasad wolności i demokracji,
praw człowieka i podstawowych wolności oraz praw socjalnych, a także dążenie do umocnienia demokratycznego charakteru i skuteczności
działania instytucji. Część prawa Unii jako zasady ogólne prawa stanowią prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które znajdują odzwierciedlenie w Konstytucji. Zarówno w artykule 3 Traktatu
o Unii Europejskiej, jak i w art. 2 Konstytucji znajduje wyraz tożsamość zaangażowania na rzecz sprawiedliwości społecznej.
Konstytucja wskazuje wyraźnie w art. 1, że Rzeczpospolita jest „wspólnym dobrem wszystkich obywateli”.
W dziedzinie podziału kompetencji pomiędzy Unię a Państwa Członkowskie główne znaczenie w perspektywie Traktatu z Lizbony
ma uznanie w artykule 3 ustępie 6 Traktatu o Unii Europejskiej, że Unia „dąży do osiągnięcia swoich celów właściwymi środkami
odpowiednio do zakresu kompetencji przyznanych jej na mocy w Traktatów”, a kompetencje „nieprzyznane Unii w Traktatach należą
do Państw Członkowskich” (artykuł 4 ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej). Zasada przyznania stanowi więc w istocie potwierdzenie
suwerenności Państw Członkowskich w stosunku do Unii, która nie może wykraczać poza przyznane jej kompetencje, a tym samym
w swoich działaniach wzmacnia suwerenność Państw Członkowskich, skoro ma na celu dobrobyt narodów. W myśl artykułu 4 ustęp
2 Traktatu o Unii Europejskiej Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, a także „ich tożsamość narodową,
nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi”, szanuje „podstawowe funkcje państwa,
zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę
bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego
Państwa Członkowskiego”. Natomiast Państwa Członkowskie „ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od
podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii” (artykuł 4 ustęp 3 akapit trzeci Traktatu
o Unii Europejskiej). Ponadto artykuł 2 ustęp 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wskazuje, że jeżeli Unia podejmuje
działania wspierające, koordynujące lub uzupełniające działania Państw Członkowskich, to „nie zastępując jednak ich kompetencji
w tych dziedzinach”. Należy także podkreślić, że Protokół w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych stwierdza, że jeżeli
Unia prowadzi działania w pewnej dziedzinie, to „zakres wykonywania tych kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane
przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny”.
W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego zatem, z punktu widzenia podstawowych zasad Unii, interpretacja postanowień traktatowych
zmierzająca do przekreślenia suwerenności państwowej czy zagrożenia tożsamości narodowej, do pozatraktatowego przejmowania
suwerenności w zakresie kompetencji nieprzekazanych, byłaby sprzeczna z Traktatem z Lizbony. Traktat wyraźnie potwierdza doniosłość
zasady zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej, co jest w pełni zbieżne z wyznacznikami kultury integracji
europejskiej sformułowanymi w Konstytucji.
Istotnym wyznacznikiem kultury integracji europejskiej pozostaje wzajemna lojalność Państw Członkowskich i Unii, którą one
tworzą. Integracja europejska potwierdza swoją wartość, zapewniając równowagę między nieodzowną we współczesnym świecie modernizacją
a zachowaniem tradycji narodowych opartych na ponadnarodowej wspólnocie kultury.
2.3. Konstytucyjne podstawy współoddziaływania podsystemów regulacji prawnych kształtowanych w różnych centrach prawodawczych.
Przynależność do Unii Europejskiej rodzi dla każdego z państw członkowskich problem konstytucyjny – relacji między prawem
krajowym a prawem unijnym. Kwestia ta wiąże się z granicami otwarcia porządku krajowego na prawo europejskie i wynikającym
stąd wątpliwościami konstytucyjnymi co do gwarancji suwerenności, leżącym także u podłoża niniejszego wniosku.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że współcześnie porządek prawny w Europie jest – dla państw należących do UE – porządkiem
wieloskładnikowym: obejmującym normy traktatowe i stanowione przez instytucje unijne oraz w porządku krajowym. Jest to przy
tym system dynamiczny: relacja między porządkiem unijnym i krajowym podlega ewolucji, wraz ze zmianami w prawie unijnym.
Kompetencje prawodawcze są atrybutem suwerennego państwa. Ta okoliczność, w powiązaniu z dynamicznym charakterem integracji
europejskiej, czego skutkiem są zmiany prawa unijnego, zwłaszcza obejmujące zmiany sposobu tworzenia tego prawa, jest źródłem
obaw, czy system gwarancji określony i uznany w Państwie Członkowskim za efektywny w danym momencie (np. w momencie przystąpienia
do Unii) jest dostatecznie wydolny, aby zabezpieczyć na przyszłość krajowy porządek prawny przed przekroczeniem granic i miary
zagrażających suwerenności. Jest zatem logiczne, że zarówno samo przystąpienie do Unii, jak i poszczególne dalsze etapy zmian
w procedurach (mechanizmie) tworzenia prawa unijnego, wywołują w państwach członkowskich reakcję w postaci zainicjowania kontroli
zgodności z konstytucją krajową. Relacja między prawem unijnym i prawem krajowym jest bowiem mechanizmem, w którym organy
państwa członkowskiego, z jednej strony uczestniczą (w różnych formach i stadiach) w formowaniu treści przyszłego prawa unijnego
oraz w podejmowaniu decyzji instytucjonalizujących to prawo. Tak więc, z jednej strony na płaszczyźnie europejskiej, a z drugiej
strony – w porządku krajowym powstają podstawy kompetencyjne, mechanizmy i procedury zapewniające udział w tworzeniu prawa
unijnego i zarazem tworzące gwarancje zachowania pożądanej równowagi. Każdorazowa zmiana mechanizmu unijnego wymaga zatem
sprawdzenia pozostającego z nim w korelacji sytemu mechanizmów i gwarancji w prawie krajowym. Kontrola konstytucyjności zapewnia
taką właśnie weryfikację, co potwierdza praktyka europejskich trybunałów i sądów konstytucyjnych (zob. punkt 3 tej części
uzasadnienia).
W Polsce Traktat Akcesyjny pomyślnie przeszedł test kontroli konstytucyjności (zob. wyrok o sygn. K 18/04), Kontrola zgodności
z Konstytucją dokonywana na podstawie niniejszego wniosku dotyczy Traktatu z Lizbony, którym m.in. dokonano zmian w zakresie
mechanizmu tworzenia prawa unijnego, zarówno pierwotnego, jak i wtórnego. Sytuacja ta aktualizuje pytanie, czy istniejące
dotychczas krajowe mechanizmy gwarancyjne są dostatecznie wydolne i efektywne, aby zapewnić pożądaną równowagę, zarówno co
do samej zasady suwerenności, jak i zapewnienia wpływu Polski (jej organów) na treść prawa unijnego tworzonego wedle nowych
zasad. Wymaga to odpowiedzi na pytanie: czy zasada suwerenności zezwala na przekazanie kompetencji prawotwórczych co do swego
zakresu, przedmiotu i sposobu tak, jak tego dokonano w Traktacie z Lizbony.
Należy przy tym pamiętać, że kwestia samego przystąpienia do Unii Europejskiej i przekazania kompetencji na podstawie art.
90 Konstytucji była już przedmiotem badania konstytucyjności w sprawie o sygn. K 18/04. W sprawie obecnej problemem jest zatem
tylko „nowość normatywna”, którą przynosi Traktat z Lizbony w zakresie zaskarżonym przez wnioskodawców.
W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 18/04 znalazło wyraz przekonanie, że ustrojodawca stoi
na gruncie jednolitości systemu prawnego bez względu na to, czy składające się na ten system akty prawne stanowią efekt działania
prawodawcy krajowego, czy też powstały jako uregulowania międzynarodowe (o różnym zasięgu i charakterze) objęte konstytucyjnym
katalogiem źródeł prawa.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie, a zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku w sprawie o
sygn. K 18/04, pogląd, że prawną konsekwencją art. 9 Konstytucji jest założenie, iż na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
oprócz norm (przepisów) stanowionych przez krajowego legislatora obowiązują uregulowania (przepisy) kreowane poza systemem
krajowych (polskich) organów prawodawczych. Ustrojodawca zdecydował, że system prawa obowiązujący na terytorium Rzeczypospolitej
będzie miał charakter wieloskładnikowy, obejmujący obok aktów prawnych, stanowionych przez polskie organy prawodawcze także
akty prawa międzynarodowego i wspólnotowego (por. E. Łętowska, „Multicentryczność” systemu prawa i wykładnia jej przyjazna, [w:] Rozprawy prawnicze red. L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar, Kraków 2005).
W świetle poglądów doktryny (por. przykładowo S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2006) i orzecznictwa (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 18/04)
prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo
traktatowe powstaje bowiem przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą
Polską). W części zaś obejmującej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne) kreowane jest przy udziale przedstawicieli rządów
państw członkowskich (w tym: Polski) – w Radzie oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) –
w Parlamencie Europejskim.
Do ustawodawcy należy wyznaczenie – w konstytucyjnych granicach – zasad, stosownie do których rząd polski będzie kształtował
swoje stanowisko w sprawach europejskich we współpracy z Sejmem i Senatem. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd wyrażony
w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2005 r., sygn. K 24/04 (OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 3), że w sprawach europejskich jest bardzo
ważne, „by polskie stanowisko – w każdym przypadku, gdy jest to możliwe – było efektem współpracy władzy ustawodawczej i wykonawczej”,
co sprawia, że „prerogatywy konstytucyjnych organów tworzących władzę ustawodawczą powinny być odpowiednio dostosowane”.
Na podkreślenie zasługuje znaczenie, jakie ma Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej (Dz. Urz.
UE C 115 z 9.5.2008, s. 201) dołączony do Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Protokół
ten wskazuje jako cel Unii zwiększenie możliwości wyrażania przez parlamenty krajowe „punktu widzenia w sprawie projektów
aktów ustawodawczych Unii Europejskiej” (preambuła). W myśl artykułu 2 wymienionego protokołu projekty aktów ustawodawczych
kierowane do Parlamentu Europejskiego i Rady są przekazywane parlamentom narodowym, które mogą przesyłać przewodniczącym Parlamentu
Europejskiego, Rady i Komisji „uzasadnioną opinię na temat zgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości,
zgodnie z procedurą przewidzianą w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności” (artykuł 3). Ponadto
jeżeli Rada Europejska zamierza powołać się na artykuł 48 ustęp 7 akapit pierwszy lub drugi Traktatu o Unii Europejskiej,
parlamenty narodowe „są informowane o tej inicjatywie Rady Europejskiej co najmniej sześć miesięcy przed przyjęciem jakiejkolwiek
decyzji” (artykuł 6). Rozwiązania te stwarzają parlamentowi polskiemu przestrzeń oddziaływania na treść prawa europejskiego
w stopniu pozwalającym na zmniejszenie zakresu jego „zewnętrzności” w stosunku do państwa polskiego. Nie należy do Trybunału
Konstytucyjnego proponowanie możliwych rozwiązań prawnych w tej dziedzinie.
Na terenie Polski współobowiązują więc – co Trybunał Konstytucyjny stwierdził zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04
podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej
wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo
jednego z wyróżnionych podsystemów. Założenie wieloskładnikowej struktury systemu prawa obowiązującego w Polsce ma charakter
generalny. Konstytucja, w następstwie regulacji zawartych w art. 9, art. 87 ust. 1 oraz w art. 90-91, uznaje tę wieloskładnikową
strukturę unormowań obowiązujących na terytorium RP i przewiduje szczególny tryb jej wprowadzania. Tryb ten wykazuje pokrewieństwo
z trybem zmiany Konstytucji.
Poglądy Trybunału Konstytucyjnego sformułowane w wyroku o sygn. K 18/04 zachowują aktualność niezależnie od zmian, które dokonały
się w europejskim prawie pierwotnym ze względu na aktualność wzorca konstytucyjnego. Zgodnie z przewidywaniami przedstawicieli
doktryny wyrok ten wywiera „duży wpływ na dalsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego” (tak S. Biernat, Glosa do wyroku
TK z 11.05.2005 r. [zgodność Traktatu Akcesyjnego z Konstytucją RP] K 18/04, „Kwartalnik Prawa Publicznego” nr 4/2005, s. 205), przede wszystkim ze względu „na wyraźne brzmienie art. 8 i jego miejsce
w Konstytucji”, a także ze względu na to, że podkreślenie nadrzędnej pozycji Konstytucji nie może zagrozić „jednolitemu obowiązywaniu
i stosowaniu prawa unijnego i harmonijnemu wykonywaniu obowiązków Polski jako państwa członkowskiego” (S. Biernat, ibidem).
2.4. Konstytucyjne reguły ratyfikacji umów międzynarodowych dotyczących przekazania kompetencji organów państwowych.
W myśl art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej
Polskiej, staje się elementem składowym systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Jest też bezpośrednio stosowana (chyba
że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy). Przewidziane w art. 90 ust. 1 Konstytucji umowy międzynarodowe o przekazaniu
kompetencji organów władzy państwowej „w niektórych sprawach” organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu stanowią
jedną z kategorii umów międzynarodowych podlegających ratyfikacji.
Ratyfikacja tych umów dokonywana jest w trybie o wyraźnie zaostrzonych wymogach w porównaniu z trybem ratyfikacji innych umów,
dokonywanej za uprzednią zgodą Sejmu i Senatu wyrażoną w ustawie. Konstytucja wymaga w tym przypadku zgodnej aprobaty kwalifikowanej
większości (na poziomie – co najmniej – 2/3) składu ogólnokrajowych organów przedstawicielskich: Sejmu i Senatu RP, reprezentujących
Naród (suwerena), bądź też – alternatywnie – uzyskania aprobaty samego suwerena, wyrażonej w drodze ogólnokrajowego referendum
upoważniającego. Wprowadzono istotne zabezpieczenia przed zbyt łatwym bądź niewystarczająco legitymowanym przekazaniem kompetencji
poza system organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Zabezpieczenia te dotyczą wszystkich przypadków przekazywania
kompetencji organom Unii Europejskiej.
2.5. Przekazanie kompetencji w niektórych sprawach w świetle Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje sformułowany w dotychczasowym orzecznictwie, a zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku o sygn.
K 18/04, pogląd, że przekazanie kompetencji „w niektórych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu
kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji
co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc precyzyjne określenie dziedzin
i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem.
Nie jest również możliwe rozumienie przekazania kompetencji w taki sposób, który oznaczałby dopuszczenie możliwości ustalania
jakichkolwiek kompetencji objętych przekazaniem w drodze domniemania. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim
orzecznictwie, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest możliwe kreowanie kompetencji w drodze domniemania. Dotyczy to
także stosunków w obrębie Unii Europejskiej, która nie będąc państwem, posługuje się prawem, a zatem musi sprostać standardom
w tej dziedzinie właściwym. Przekazanie kompetencji nie może prowadzić do stopniowego pozbawiania państwa suwerenności na
skutek dopuszczenia możliwości przekazania kompetencji „w niektórych sprawach”. Jako wyjątek od zasady niepodległości i suwerenności
państwa (por. L. Garlicki, op. cit., s. 55 i n.) przekazywanie kompetencji nie może być interpretowane rozszerzająco.
Przekazanie kompetencji w żadnym razie nie może być rozumiane jako przesłanka dopuszczenia dokonywania dorozumianej zmiany
Konstytucji polegającej na tym, że na skutek przekazania następuje otwarcie możliwości obejścia wymagań sformułowanych w art.
90 ust. 1 Konstytucji. Tego rodzaju obejście reguł konstytucyjnych miałoby miejsce w przypadku uznania dopuszczalności rozszerzającej
interpretacji zakresu kompetencji przekazanych, zwłaszcza przez dopuszczenie możliwości przekazania kompetencji innemu podmiotowi
aniżeli organizacja międzynarodowa lub organ międzynarodowy, ewentualnie objęcie zakresem kompetencji przekazanych uprawnienia
do uznania za przekazane kompetencji nieobjętych przekazaniem. Instytucja przekazania kompetencji nie stwarza możliwości dokonywania
zmian Konstytucji w drodze wykładni przyjaznej integracji europejskiej.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04, zgodnie z którym ani art.
90 ust. 1, ani art. 91 ust. 3 nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu
upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej
Polskiej. W szczególności wskazane tu unormowania nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który powodowałby,
iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne.
Jak to zostało stwierdzone w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04, zagwarantowane w art. 91 ust. 2 Konstytucji pierwszeństwo
stosowania umów o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach” – przed postanowieniami ustaw niedających się współstosować
– nie prowadzi do uznania analogicznego pierwszeństwa tychże umów przed postanowieniami Konstytucji. Konstytucja pozostaje
zatem – z racji swej szczególnej mocy – „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą
Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji „w niektórych
sprawach”. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy prawnej Konstytucja korzysta na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania.
2.6. Art. 90 ust. 1 Konstytucji a problem zmian systemowych w Unii Europejskiej i zagadnienie związania Rzeczypospolitej prawem
stanowionym większością głosów.
System Unii Europejskiej ma jak wiadomo dynamiczny charakter, co może prowadzić do zmian w zakresie zasad jego funkcjonowania.
Nie znaczy to jednak, że przewidziane w Konstytucji przekazanie kompetencji pociąga za sobą bezwarunkową akceptację przyszłych
zmian systemowych, a w szczególności może być rozumiane jako przesłanka dostosowania art. 90 ust. 1 Konstytucji do tych zmian
w drodze wykładni zakładającej rezygnację z ograniczenia wynikającego z dopuszczenia przekazania kompetencji jedynie „w niektórych
sprawach”.
Zmiana umowy międzynarodowej stanowiącej podstawę przekazania kompetencji, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji, wymaga
zgody stosownie do postanowień art. 90 Konstytucji. Bez zachowania konstytucyjnych wymagań ratyfikacja tego rodzaju umowy
nie byłaby możliwa. Istotą art. 90 Konstytucji jest gwarancyjny z punktu widzenia suwerenności Narodu i państwa sens zawartych
w nim ograniczeń. Polegają one na tym, że przekazanie kompetencji organów władzy państwowej dopuszczalne jest: 1) jedynie
na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego, 2) jedynie w niektórych sprawach i 3) jedynie za zgodą parlamentu,
ewentualnie suwerena działającego w trybie referendum ogólnokrajowego. Wymieniona tu triada ograniczeń konstytucyjnych musi
być zachowana dla zapewnienia zgodności przekazania z ustawą zasadniczą. Art. 90 ust. 1 Konstytucji dopuszcza przekazanie
kompetencji „na podstawie umowy międzynarodowej”. To znaczy, że przekazanie kompetencji może mieć miejsce w umowie międzynarodowej
oraz w umowie międzynarodowej zmieniającej postanowienia tej umowy. Możliwe jest również przekazanie kompetencji w ramach
uproszczonej procedury zmiany postanowień umowy, jednakże pod warunkiem zachowania triady ograniczeń konstytucyjnych stanowiących
warunek sine qua non konstytucyjności przekazania. Umowa międzynarodowa dopuszczająca uproszczoną procedurę zmiany swych postanowień odnoszących
się do kompetencji organów państwowych będzie mogła zostać uznana za zgodną z Konstytucją pod warunkiem, że procedura ta nie
wyłącza możliwości zastosowania wymagań składających się na triadę konstytucyjnych ograniczeń przekazywania kompetencji. Umowa
dopuszczająca uproszczoną procedurę przekazywania kompetencji będzie zatem zgodna z Konstytucją, jeżeli dopuszczenie to nie
wyklucza wyrażenia zgody w sprawie przekazania kompetencji w niektórych sprawach w tym trybie w drodze ustawy, stosownie do
wymagań określonych w art. 90 ust. 1 Konstytucji, lub w referendum ogólnokrajowym.
Jednakże w zakresie objętym przekazaniem Rzeczpospolita dopuszcza stanowienie przez organy UE na zasadach określonych w Traktacie
z Lizbony aktów prawnych obowiązujących na terytorium polskim lub wiążących Polskę w stosunkach zewnętrznych. Inne rozumienie
przekazania kompetencji oznaczałoby, że art. 90 Konstytucji pozbawiony jest treści prawnej i nie pozwala na przekazanie kompetencji
w ogóle, podczas gdy z jego treści wynika, że przekazanie jest możliwe – na zasadach zawartych w Konstytucji i sprecyzowanych
w traktacie.
W uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że akceptując w referendum obowiązującą Konstytucję,
sam Naród przesądził, iż godzi się także z możliwością związania Rzeczypospolitej prawem stanowionym przez organizację międzynarodową
lub organ międzynarodowy, a zatem prawem innym niż traktatowe. Odbywa się to w granicach przewidzianych przez ratyfikowane
umowy międzynarodowe. Co więcej, w referendum tym Naród wyraził nadto zgodę, że prawo to będzie obowiązywać bezpośrednio na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z pierwszeństwem przed ustawami w razie wystąpienia kolizji. Zgoda na związanie Rzeczypospolitej
prawem stanowionym na zasadach określonych w europejskim prawie pierwotnym została zatem wyrażona w Traktacie Akcesyjnym,
zaakceptowana w referendum ogólnokrajowym, a konstytucyjność Traktatu Akcesyjnego była przedmiotem oceny dokonanej przez Trybunał
Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 18/04.
Przekazanie kompetencji nie może naruszać postanowień Konstytucji, a w tym zasady nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł
prawa. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04, że Konstytucja pozostaje
– z racji swej szczególnej mocy – „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą
Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji „w niektórych
sprawach”. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że ani art. 90 ust. 1, ani
też art. 91 ust. 3 nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia
do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W
szczególności wskazane tu unormowania nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który powodowałby, iż Rzeczypospolita
Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne. Zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia suwerenności
oraz ochrony innych wartości konstytucyjnych, ma ograniczenie możliwości przekazania kompetencji do „niektórych spraw” (a
zatem bez naruszenia „rdzenia” uprawnień, umożliwiającego – w zgodzie z preambułą – suwerenne i demokratyczne stanowienie
o losie Rzeczypospolitej).
Postanowienia Traktatu z Lizbony wskazują, jakie kompetencje podlegają przekazaniu. W zakresie kompetencji przekazanych organy
Unii mogą stanowić prawo wiążące Państwo Członkowskie stosownie do zasad w tym traktacie określonych.
Trybunał Konstytucyjny podziela wyrażony w doktrynie pogląd, że przystąpienie do organizacji międzynarodowej oznacza przekazanie
przez właściwe organy krajowe kompetencji do wykonywania władzy w zakresie działalności organizacji na rzecz jej organów (zob.
C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolitą Polska na rzecz Unii Europejskiej i jego następstwa prawne (uwagi na tle art.
90 ust. 1 Konstytucji), [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1999, s. 145). Zachowuje przy tym aktualność stanowisko Trybunału Konstytucyjnego sformułowane w uzasadnieniu
wyroku w sprawie o sygn. K 18/04, że „do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo
o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej”.
Zarzuty wnioskodawcy dotyczą możliwości stosowania postanowień traktatu w sposób rozszerzający zakres kompetencji już przekazanych,
odnoszą się zatem do wyobrażeń wnioskodawców na temat sposobu stosowania traktatu w przyszłości. Trybunał Konstytucyjny nie
jest powołany do oceny hipotetycznego sposobu stosowania Traktatu z Lizbony. Tego rodzaju praktyka pozostaje poza zakresem
właściwości sądu konstytucyjnego dopóty, dopóki nie przejawi się w postaci konkretnych regulacji podlegających na mocy art.
188 Konstytucji kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Wnioski odnoszące się do potencjalnego stosowania traktatu
w sposób z traktatem sprzeczny wykraczają poza kognicję Trybunału Konstytucyjnego.
Należy podkreślić, że Konstytucja dopuszcza jedynie przekazanie kompetencji na podstawie umowy międzynarodowej, a to znaczy,
że przedmiotem przekazania mogą być jedynie kompetencje wskazane w umowie. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy przekazanie kompetencji
nie może mieć charakteru blankietowego, aczkolwiek granice kompetencji przekazanych nie są i nie mogą być ostre. W myśl Konstytucji
możliwe jest przekazanie kompetencji w niektórych sprawach, co wyklucza przekazanie kompetencji do kreowania kompetencji.
A zatem każde rozszerzenie katalogu kompetencji przekazanych wymaga odpowiedniej podstawy w treści umowy międzynarodowej i
zgody, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji.
Do Trybunału Konstytucyjnego nie należy precyzowanie treści ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej,
o której mowa w art. 90 Konstytucji, ani określanie reguł udziału parlamentu oraz rządu w wykonywaniu postanowień Traktatu
z Lizbony. Wnioskodawca wyraził oczekiwanie, że Trybunał Konstytucyjny wzorem Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec
który orzekł, że Traktat z Lizbony jest zgodny z Konstytucją RFN, natomiast część zaskarżonych wraz z traktatem przepisów
dotyczących uprawnień parlamentu w sprawach europejskich nie odpowiada standardom konstytucyjnym sprecyzuje związane z ratyfikacją
Traktatu z Lizbony zadania ustawodawcy. Oczekiwanie to nie uwzględnia jednak istotnych różnic, które zachodzą między Konstytucją
RP a niemiecką ustawą zasadniczą w dziedzinie unormowania ustrojowych podstaw integracji europejskiej. Do polskiego ustrojodawcy
i ustawodawcy należy konstruowanie rozwiązań problemu demokratycznej legitymacji rozstrzygnięć przewidzianych w traktacie
podejmowanych przez właściwe organy Unii.
Demokratyczne państwo prawne, o którym stanowi art. 2 Konstytucji, jako członek Unii Europejskiej zachowuje w pełni swoją
tożsamość konstytucyjną ze względu na zasadniczą jednorodność ustrojowej roli prawa w Państwach Członkowskich oraz w organizacji,
którą one tworzą. Art. 90 Konstytucji, rozumiany z perspektywy zasad i wartości wywiedzionych z art. 2 Konstytucji, a dotyczących
uznania, że nie istnieją kompetencje, które nie wynikają z wyraźnego przepisu prawnego (tak Trybunał Konstytucyjny w uchwale
z 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK w 1994, cz. 1, poz. 23), wyklucza przekazywanie kompetencji bez zachowania przewidzianej
w nim podstawy prawnej i demokratycznej procedury jej stanowienia. Zmiana treści traktatu bez zachowania trybu ratyfikacyjnego
prowadząca do przekazania kompetencji na rzecz Unii wymaga – ze względu na obowiązywanie art. 2 Konstytucji – właściwej podstawy
ustawowej stosownie do reguł zawartych w art. 90 Konstytucji.
Przedmiotem współdziałania władz w sprawach europejskich są także zagadnienia wykraczające poza stanowienie nowych i modyfikowanie
istniejących kompetencji unijnych, regulowane w ustawie o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych
z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej.
We wniosku występuje zarzut braku należytego uregulowania trybu wyrażania przez Rzeczpospolitą Polską stanowiska, które miałoby
być prezentowane na forum Unii Europejskiej przez przedstawicieli Polski w Radzie i Radzie Europejskiej, w szczególności zaś
niewystarczającej partycypacji władzy ustawodawczej.
Ratyfikacja Traktatu z Lizbony nastąpiła w trybie art. 90 Konstytucji. Obejmowała ona również akceptację dla przepisów, które
uelastyczniają procesy decyzyjne w instytucjach Unii. Zmiany procedur decyzyjnych wymagają przy tym akceptacji konstytucyjnych
organów polskich. W traktatach przewidziano kilka form takiej akceptacji. Niektóre z nich, mieszczące się w ramach przepisów
zaskarżonych przez wnioskodawców, zostaną dokładniej przedstawione niżej w punkcie 4 tej części uzasadnienia. W tym miejscu
można jedynie zaznaczyć, że chodzi tu po pierwsze o wymaganie jednomyślności przy podejmowaniu rozstrzygnięć o zmianie procedur
decyzyjnych, po drugie o kompetencje państw członkowskich do zatwierdzania pewnych rozstrzygnięć Rady Europejskiej i Rady,
po trzecie – o kompetencje parlamentów narodowych do notyfikowania swojego sprzeciwu, po czwarte – o procedury tzw. hamulca
bezpieczeństwa przy podejmowaniu decyzji w ramach procedury większości kwalifikowanej w przypadku gdy państwo członkowskie
uzna, że projekt aktu prawnego narusza istotne aspekty jego systemu prawnego.
Trybunał Konstytucyjny zauważa, że już po wniesieniu wniosków w niniejszej sprawie nastąpiła istotna zmiana w stanie prawnym.
Polega ona na uchwaleniu ustawy z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych
z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 213, poz. 1395; dalej: ustawa kooperacyjna). Ustawa
ta wchodzi w życie 3 miesiące po jej opublikowaniu. Powołana ustawa uchyla ustawę z dnia 11 marca 2004 r., noszącą identyczny
tytuł (Dz. U. Nr 52, poz. 515, ze zm.). Ustawa kooperacyjna nie jest przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał
bierze ją jednak pod uwagę jako element stanu prawnego, który będzie obowiązujący kilka tygodni po wydaniu wyroku w niniejszej
sprawie. Jej uchwalenie, a następnie wejście w życie, powoduje, że zarzuty wnioskodawców dotyczące braku regulacji okołotraktatowej
przestają być aktualne. Ustawa kooperacyjna po jej wejściu w życie będzie korzystać z domniemania zgodności z Konstytucją.
Nie wyklucza to oczywiście poddania w przyszłości jej przepisów kontroli zgodności z Konstytucją.
Należy zauważyć, że nowa ustawa kooperacyjna wzmacnia znacznie, w porównaniu z poprzednią ustawą, rolę Sejmu i Senatu w sprawach
związanych z przedmiotem rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. O ile ustawa z 2004 r. przyznawała obu izbom parlamentu kompetencje
opiniodawcze dotyczące projektów aktów prawa unijnego i stanowisk zajmowanych przez Rzeczpospolitą na forum instytucji unijnych,
o tyle ustawa z 2010 r. przyznaje władzy ustawodawczej w pewnym zakresie także kompetencje stanowiące. Pozostaje to niewątpliwie
w związku ze wzmocnieniem roli parlamentów narodowych i demokracji przedstawicielskiej (por. artykuł 12 Traktatu o Unii Europejskiej
oraz Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej i Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości
i proporcjonalności).
Ustawa kooperacyjna nakłada na Radę Ministrów obowiązki informacyjne i sprawozdawcze związane z członkostwem Polski w Unii
Europejskiej (art. 3-10 ustawy kooperacyjnej), a także wyposaża Sejm i Senat w instrumenty, które pozwalają obu izbom polskiego
parlamentu wywierać wpływ na tworzenie prawa unijnego. W tym kontekście należy wymienić także wymaganie zasięgnięcia przez
Radę Ministrów opinii, która będzie stanowić podstawę stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej (art. 7 ust. 4, art. 10 ust. 2,
art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 13 ustawy kooperacyjnej).
Należy zauważyć, że wynikające z ustawy kooperacyjnej wymaganie zgody wyrażonej w ustawie lub ratyfikacji przed zajęciem stanowiska
przez Rzeczpospolitą Polską na forum Unii Europejskiej dotyczy w wielu przypadkach decyzji podejmowanych na podstawie kwestionowanych
rozwiązań.
Zabezpieczenie udziału Rzeczypospolitej (jej organów konstytucyjnych) w procesach decyzyjnych w Unii opiera się zarówno na
Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jak i na prawie polskim.
3. Traktat z Lizbony w orzecznictwie europejskich sądów konstytucyjnych.
3.1. Problematyka związana z oceną konstytucyjności Traktatu z Lizbony znalazła wyraz w wyrokach sądów konstytucyjnych Czech,
Niemiec i Węgier oraz decyzji francuskiej Rady Konstytucyjnej, a także postanowieniu austriackiego Trybunału Konstytucyjnego
(por. Relacje między prawem konstytucyjnym a prawem wspólnotowym w orzecznictwie sądów konstytucyjnych państw Unii Europejskiej, red. K. Zaradkiewicz, Warszawa 2010).
Wspólną cechą tych rozstrzygnięć jest podkreślenie otwartości porządku konstytucyjnego wobec integracji europejskiej z jednoczesnym
zwróceniem uwagi na znaczenie tożsamości konstytucyjnej i ustrojowej – a więc w istocie suwerenności – Państw Członkowskich,
której poszanowanie wyklucza możliwość jakiejkolwiek dorozumianej zmiany Konstytucji krajowej, w tym zwłaszcza w odniesieniu
do reguł przekazywania kompetencji mających oparcie w ustawie zasadniczej. Na gruncie tych postanowień traktatowych, które
traktując Unię jako organizację międzynarodową, a nie państwo federalne, podkreślają one znaczenie zasady przyznania, zasady
pomocniczości, odwołują się do przyznania parlamentom Państw Członkowskich ostatniego słowa, którego brak wstrzymuje działania
unijne, a ponadto uzależniają efektywność Unii od wewnętrznych procedur konstytucyjnych jej członków. Europejskie sądy konstytucyjne
potwierdzają znaczenie zasady suwerenności odzwierciedlonej w postanowieniach konstytucji, ze względu na które dokonywana
jest przez te sądy ocena Traktatu z Lizbony w zakresie wskazanym przez wnioskodawców.
3.2. Najdobitniej odzwierciedla to decyzja francuskiej Rady Konstytucyjnej z 20 grudnia 2007 r., poprzedzająca ratyfikację traktatu,
która uzależniła możliwość ratyfikacji – ze względu na sformułowanie klauzuli europejskiej w konstytucji Republiki – od uprzedniej
zmiany konstytucji. Rada Konstytucyjna zwraca przy tym uwagę na liczne postanowienia traktatowe powtarzające rozwiązania zawarte
w odrzuconej w referendum Konstytucji dla Europy, nie wskazując jednak, że tego rodzaju zabieg dokonany w Traktacie z Lizbony
jest niedopuszczalny. Rada Konstytucyjna wskazuje w motywach swojej decyzji, że rozwiązania przewidziane w traktacie mogą
„nie być wystarczające, by zapobiec temu, iż przekazywanie kompetencji na mocy Traktatu będzie miało taki zasięg lub będzie
następowało w taki sposób, że mogą zostać naruszone podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej” (teza 16). Do kompetencji
„nierozłącznie związanych z wykonywaniem suwerenności narodowej” Rada Konstytucyjna zaliczyła w szczególności kompetencje
w dziedzinie walki z terroryzmem i działań z tym związanych, w dziedzinie walki z handlem istotami ludzkimi, w dziedzinie
współpracy sądowej w sprawach cywilnych i karnych, związane z ustanowieniem prokuratury europejskiej (tezy 18 i 19). Zdaniem
Rady Konstytucyjnej niezgodne z obowiązującą wówczas konstytucją Francji są „wszelkie postanowienia Traktatu z Lizbony, dotyczące
dziedzin nierozłącznie związanych z wykonywaniem suwerenności narodowej, a jednocześnie znajdujące się już w zakresie kompetencji
Unii lub Wspólnoty, które modyfikują reguły podejmowania decyzji albo zastępując zasadę jednomyślności zasadą większości kwalifikowanej
w łonie Rady, pozbawiając w ten sposób Francję jakiejkolwiek możliwości sprzeciwu, albo przekazując uprawnienia decyzyjne
Parlamentowi Europejskiemu, który nie jest emanacją suwerenności narodowej, albo pozbawiając Francję prawa do własnej inicjatywy”
(teza 20). Interpretując konstytucyjną klauzulę europejską w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania, a w szczególności
art. 88-1 („Republika uczestniczy we Wspólnotach Europejskich i w Unii Europejskiej złożonych z państw, które swobodnie postanowiły,
na mocy traktatów ustanawiających te organizacje, wspólnie wykonywać niektóre ich kompetencje”), Rada Konstytucyjna stwierdziła,
że klauzula ta „potwierdza najwyższą moc prawną Konstytucji w wewnętrznym porządku prawnym” i jednocześnie pozwala „Francji
na uczestniczenie w tworzeniu i rozwoju stałej organizacji europejskiej, posiadającej osobowość prawną i wyposażonej w uprawnienia
decyzyjne w efekcie przekazania kompetencji przez państwa członkowskie”.
3.3. Także w wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec z 30 czerwca 2009 r. zagadnienie „tożsamości konstytucyjnej”
stanowi istotny motyw uznania, że Unia Europejska będąca „traktatową unią suwerennych państw” nie może prowadzić do tego,
aby w Państwach Członkowskich nie było wystarczającego miejsca dla debaty politycznej, co w odniesieniu do zmian traktatów
stanowiących Unię nie na mocy traktatu rewizyjnego, lecz na mocy „innych regulacji prawnych” (tzw. procedury kładki) nie opatrzonych
wymogiem ratyfikacji – znaczy, że na rządzie federalnym i ciałach ustawodawczych spoczywa szczególna „odpowiedzialność integracyjna”,
konkretyzująca się z reguły w postaci konieczności wyrażenia zgody w drodze odpowiedniej ustawy. Nie ma więc możliwości jakiegokolwiek
uznania, że członkostwo w Unii Europejskiej dla swej skuteczności wymaga dopuszczenia automatycznej niemal akceptacji przekazywania
kompetencji potrzebnych Unii w drodze prostego wykonywania traktatu. W świetle wspomnianego wyroku konstytucyjnie akceptowane
przystąpienie do tego typu organizacji nie oznacza, że może ona przyznawać sobie potrzebne kompetencje należące do Państw
Członkowskich i stopniowo pozbawiać ich suwerenność dotychczasowego znaczenia. W tym kontekście na podkreślenie zasługuje
dokonana przez Federalny Trybunał Konstytucyjny redefinicja jego własnej roli w świetle Traktatu z Lizbony jako strażnika
„identyczności konstytucyjnej” polegającej na tym, że sądom konstytucyjnym nie może zostać odebrana odpowiedzialność za „zagwarantowanie
konstytucyjnych granic upoważnienia integracyjnego oraz identyczności konstytucyjnej niepodlegającej przekazaniu” (teza 336).
Zdaniem Trybunału Federalnego jego kompetencja wynika z suwerenności Niemiec jako Państwa Członkowskiego Unii. Ze względu
na to Trybunał stwierdzi niestosowalność aktu prawa unijnego w RFN, jeśli zasadzie pierwszeństwa prawa unijnego zabraknie
konstytucyjnych podstaw stosowania (teza 339). Prawo niemieckie jest źródłem zasady pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem
niemieckim. Federalny Trybunał Konstytucyjny stwierdził także w omawianym wyroku, że niedopełnienie wymogów przewidzianych
w prawie niemieckim dotyczących współuczestnictwa izb parlamentarnych w kształtowaniu stanowiska Niemiec w Radzie Europejskiej
i Radzie Unii Europejskiej w procesie przekazywania „praw zwierzchnich” byłoby naruszeniem „identyczności konstytucyjnej”
państwa, której przecież nie przekreśla konstytucyjna zgoda na członkostwo w Unii. Federalny Trybunał Konstytucyjny uznał,
że zasada pierwszeństwa prawa unijnego odnosi się jedynie do pierwszeństwa stosowania wobec prawa niemieckiego i nie oznacza
obowiązku uchylenia tego prawa, jeśli zagrażałoby ono efektywności prawa unijnego. Trybunał wskazał, że sąd konstytucyjny
Państwa Członkowskiego może stwierdzić niezgodność z własną konstytucją aktu prawa unijnego zachowując „prawo do ostatniego
słowa”, ale zarazem godząc się na „konieczność poniesienia wówczas konsekwencji międzypaństwowych” (teza 340). Trybunał wskazał,
że naruszenie tożsamości konstytucyjnej Niemiec jest niedopuszczalne skoro ustrojodawca nie przyznał przedstawicielom i organom
Narodu prawa dysponowania suwerennością. To właśnie Federalny Trybunał Konstytucyjny powinien czuwać nad respektowaniem tego
ograniczenia należącego do niezmienialnych postanowień ustawy zasadniczej Niemiec jako państwa (tezy 234 i 235). Skoro Traktat
z Lizbony odwołuje się do tożsamości narodowej Państw Członkowskich, to według Federalnego Trybunału Konstytucyjnego do podstawowych
składników tożsamości konstytucyjnej należy zaliczyć w szczególności: obywatelstwo, cywilny i wojskowy monopol w zakresie
użycia sił zbrojnych, publiczne dochody i wydatki, ingerencję w korzystanie z praw podstawowych (zwłaszcza w postaci pozbawienia
wolności na podstawie prawa karnego), prawo do języka, kształtowanie warunków życia w rodzinie, kształcenie, korzystanie z
wolności prasy, zgromadzeń i wyrażania opinii, wolność wyznania i rozpowszechniania ideologii. Rozumienie wyznaczników tożsamości
wynika z kontekstu doświadczeń historycznych i kulturowych (teza 249).
W wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec z 6 lipca 2010 r. wyrażono pogląd, że odnosząc się w swym orzecznictwie
do aktów instytucji europejskich Trybunał ten powinien w zasadzie dostosowywać się do linii orzeczniczej Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości, który ustala wiążącą interpretację prawa Unii. Federalny Trybunał Konstytucyjny stwierdził zarazem, że nie
wykracza poza kompetencje Unii „w sposób budzący zastrzeżenia konstytucyjne” wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
w sprawie C-144/04 (wyrok z 22 listopada 2005 r., Werner Mangold przeciwko Rüdiger Helm), w którym uznano zakaz dyskryminacji
ze względu na wiek za zasadę ogólną prawa europejskiego, wynikającą z tradycji konstytucyjnych Państwa Członkowskich, a ponadto
stwierdzono obowiązek sądu krajowego zagwarantowania pełnej skuteczności ogólnej zasady niedyskryminacji ze względu na wiek
poprzez niestosowanie wszelkich przepisów prawa krajowego, które są z nią sprzeczne również wtedy, gdy termin dokonania transpozycji
tej dyrektywy jeszcze nie upłynął.
3.4. Wyrok Sądu Konstytucyjnego Czech z 26 listopada 2008 r. nawiązuje do wcześniejszego orzecznictwa konstytucyjnego niemieckiego
przez wskazanie w uzasadnieniu, że po wejściu w życie Traktatu z Lizbony „panami traktatów” nadal będą Państwa Członkowskie.
Pogląd ten odzwierciedla znaczenie, jakie Sąd przywiązuje do porządku konstytucyjnego Czech, który pozostaje kryterium oceny
dopuszczalności przekazywania kompetencji i wyznacza zakres przeniesienia kompetencji. Sąd Konstytucyjny podkreślił, że do
czeskiego ustawodawcy będzie należało przyjęcie przepisów prawnych odpowiadających wymogom porządku konstytucyjnego, do których
odwołuje się Traktat z Lizbony. Przypomniał również, że traktat ten nie zmienia koncepcji integracji europejskiej, co oznacza,
że Unia pozostaje organizacją międzynarodową, a Państwa Członkowskie zachowują swoją tożsamość konstytucyjną, a zatem czeska
konstytucja pozostaje najważniejszym prawem w państwie. Podkreślając znaczenie suwerenności państwowej, sąd wskazał na przysługującą
mu rolę najwyższego organu ochrony konstytucyjności prawa czeskiego, także w kontekście ewentualnych nadużyć kompetencji przez
organy unijne i prawo europejskie. Prawo europejskie sprzeczne z materialnie rozumianą istotą konstytucyjności i demokratycznego
państwa prawnego nie mogłoby mieć w Czechach charakteru wiążącego. W wyroku z 3 listopada 2009 r. Sąd Konstytucyjny stwierdził,
że Traktat z Lizbony oraz jego ratyfikacja nie są sprzeczne z porządkiem konstytucyjnym Republiki Czeskiej.
3.5. Zagadnienia związane z ratyfikacją Traktatu z Lizbony stanowiły ponadto przedmiot zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego
Łotwy. W państwie tym skarżący obywatele postawili zarzut, że ustawa o Traktacie z Lizbony narusza ich prawo do udziału w
sprawach publicznych, gwarantowane w art. 101 Konstytucji Łotwy, ponieważ traktat ten powinien zostać ratyfikowany wyłącznie
za zgodą wyrażoną w drodze referendum. Trybunał Konstytucyjny Łotwy w wyroku z 7 kwietnia 2009 r., sygn. 2008-35-01, nie podzielił
stanowiska skarżących i orzekł, że zaskarżona ustawa została ustanowiona zgodnie z procedurami określonymi w Konstytucji i
z tego względu jest zgodna z art. 101 ust. 1 Konstytucji.
3.6. Węgierski Sąd Konstytucyjny w wyroku z 12 lipca 2010 r., odnosząc się do kwestii zgodności z ustawą zasadniczą Traktatu
z Lizbony podkreślił, że postanowienia konstytucji umożliwiające członkostwo w Unii Europejskiej nie mogą być interpretowane
w sposób pozbawiający znaczenia zasady suwerenności państwowej i demokratycznego państwa prawnego. Zasad tych nie mogą naruszyć
także ewentualne zmiany postanowień traktatowych.
3.7. Na znaczenie reguł wewnętrznego porządku prawnego Państwa Członkowskiego wskazał austriacki Trybunał Konstytucyjny w
wyroku z 30 września 2008 r., odmawiając stwierdzenia niekonstytucyjności Traktatu z Lizbony przed jego ogłoszeniem w Federalnym
Dzienniku Ustaw.
3.8. Orzecznictwo europejskich sądów konstytucyjnych dotyczące Traktatu z Lizbony pozostaje zróżnicowane wobec zróżnicowania
zakresu zaskarżenia ze względu na konstytucyjne warunki dopuszczalności kwestionowania traktatu w Państwach Członkowskich.
Przedmiotem orzekania Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec były także zagadnienia regulowane w ustawodawstwie krajowym.
Rozstrzygnięcie Sądu Konstytucyjnego Węgier było spowodowane skargą obywatelską, a austriacki Trybunał Konstytucyjny nie rozpoznał
zagadnienia konstytucyjności traktatu wobec przedwczesnego wniesienia zaskarżenia, które poprzedzało należyte ogłoszenie stosownie
do wymogów austriackiego prawa .
Mimo tych okoliczności, wynikających z różnorodności regulacji konstytucyjnej, w orzecznictwie europejskich sądów konstytucyjnych
w sprawie traktatu znajduje potwierdzenie doniosłość tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowiących
istotną przesłankę orzekania w niniejszej sprawie.
W orzecznictwie europejskich sądów konstytucyjnych znalazło wyraz przekonanie o zgodności postanowień Traktatu z Lizbony z
krajowymi ustawami zasadniczymi. Wskazano zarazem także na znaczenie Konstytucji i ustaw Państw Członkowskich w dziedzinie
zagwarantowania ich suwerenności i tożsamości narodowej, co znajduje dobitne odzwierciedlenie w wyroku Federalnego Sądu Konstytucyjnego
Niemiec (z 30 czerwca 2009 r.). Sąd ten stwierdził, że w warunkach obowiązywania Traktatu z Lizbony Unia Europejska pozostaje
związkiem suwerennych państw, a nie federacją. Państwa Członkowskie Unii jako organizacji międzynarodowej zachowują pełnię
suwerenności i są „panami traktatów”. Granica przyzwolenia na rozwój Unii leży więc tam, gdzie państwa członkowskie zaczęłyby
tracić swoją tożsamość konstytucyjną (por. Relacje między prawem konstytucyjnym a prawem wspólnotowym w orzecznictwie sądów konstytucyjnych państw Unii Europejskiej, Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010).
Wspólne sądom konstytucyjnym Państw Członkowskich – jako istotna część europejskich tradycji konstytucyjnych pozostaje przekonanie
o podstawowym znaczeniu konstytucji jako odzwierciedlenia i gwarancji suwerenności państwowej w obecnej fazie integracji europejskiej,
a także o szczególnej roli sądownictwa konstytucyjnego w dziedzinie ochrony tożsamości konstytucyjnej Państw Członkowskich,
wyznaczającej zarazem tożsamość traktatową Unii Europejskiej.
4. Ocena zgodności z Konstytucją postanowień traktatowych kwestionowanych we wniosku.
Zastrzeżenia wnioskodawcy sprowadzają się do twierdzenia, że Traktat z Lizbony oznacza przekazanie organom Unii Europejskiej
kompetencji do nieograniczonego kształtowania własnych kompetencji, co narusza art. 90 ust. 1 i art. 8 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawca stwierdza istnienie potrzeby ustanowienia w prawie polskim przepisów, których brak – jego zdaniem – powoduje
niekonstytucyjność Traktatu z Lizbony. Trybunał Konstytucyjny – podzielając przekonanie wnioskodawcy co do konieczności dokonania
zmian w prawie krajowym związanych z naszym członkostwem w Unii Europejskiej w jej obecnym kształcie ustrojowym podkreśla,
że do ustawodawcy należy kształtowanie reguł prawa wewnętrznego dotyczących zasad postępowania władz publicznych w sprawach
europejskich. Wniosek odzwierciedla niepokoje senatorów dotyczące konsekwencji ratyfikacji Traktatu z Lizbony w postaci zmniejszenia
znaczenia krajowej władzy ustawodawczej. Adresatem tych obaw powinien być jednak Sejm oraz Senat, nie zaś Trybunał Konstytucyjny.
Jak wiadomo prace nad komisyjnym projektem doprowadziły do uchwalenia przez Sejm 8 października 2010 r. ustawy o współpracy
Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej.
Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją umowy międzynarodowej nie może polegać na stwierdzeniu zaniechania lub pominięcia
w ustawodawstwie krajowym, czy też w Konstytucji, skoro umowa nie zawiera zobowiązania do zmiany Konstytucji. W konsekwencji
tego rodzaju zobowiązanie nie stanowi przedmiotu orzekania.
Uchwalenie wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej ustawy jest elementem krajowej procedury ratyfikacyjnej.
Stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia lub zaniechania ustawodawczego nie mogłoby być skuteczne w odniesieniu do następstw
związania Rzeczypospolitej tą umową (do czasu jej wygaśnięcia, wycofania się z umowy lub wypowiedzenia) ze względu na postanowienia
Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439),
w myśl której strona nie może powoływać przepisów swego prawa wewnętrznego dla uzasadnienia zaniedbania wykonywania traktatu
(artykuł 27).
Zarzuty wnioskodawcy sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że niektóre przewidziane w Traktacie z Lizbony procedury podejmowania
decyzji, w tym zwłaszcza w zakresie możliwości zmiany postanowień traktatowych, pozbawione są właściwej legitymacji demokratycznej.
Jednakże w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego w świetle postanowień Konstytucji to ustrojodawca i ustawodawca są władni
podjąć działania zmierzające do zredukowania tego deficytu w drodze stanowienia prawa krajowego.
Traktat z Lizbony zawiera postanowienia służące umocnieniu pozycji parlamentów narodowych jako podstawy wzmocnienia demokratycznej
legitymacji Unii. Dążenie to znalazło wyraz w artykule 12 Traktatu o Unii Europejskiej, w myśl którego parlamenty narodowe
„aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii”: a) otrzymując od instytucji Unii informacje oraz projekty
aktów ustawodawczych Unii; b) czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości; c) uczestnicząc, w ramach przestrzeni wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tej dziedzinie oraz włączając się w
polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu; d) uczestnicząc w procedurach zmiany traktatów; e) otrzymując
informacje na temat wniosków o przystąpienie do Unii; f) uczestnicząc we współpracy parlamentarnej między parlamentami narodowymi
i Parlamentem Europejskim. Od polskiego parlamentu zależy, w jakim zakresie i dla realizacji jakiej polityki europejskiej
oraz z jaką intensywnością i z jakimi skutkami, będzie korzystał z możliwości stworzonych przez Traktat z Lizbony.
Wnioskodawca wskazuje, że zwykła procedura zmiany traktatów nie uwzględnia znaczenia zgody Państwa Członkowskiego w odniesieniu
do zmian „w zakresie klauzuli bezpieczeństwa publicznego”, co nie znajduje jednak potwierdzenia w kwestionowanej przez wnioskodawcę
procedurze zmiany. W ramach tej procedury przecież zmiany – jak stanowi artykuł 48 ustęp 4 Traktatu o Unii Europejskiej –
wchodzą w życie po ich ratyfikowaniu przez wszystkie Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.
Ponadto, w myśl artykułu 48 ustęp 5 tego traktatu, jeżeli po upływie dwóch lat od podpisania traktatu zmieniającego traktaty
został on ratyfikowany przez cztery piąte Państw Członkowskich i gdy jedno lub więcej Państw Członkowskich napotkało trudności
w postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawę kieruje się do Rady Europejskiej. A zatem zwykła procedura zmiany zawiera istotne zabezpieczenia
przed ignorowaniem stanowiska Państwa Członkowskiego. Zarzut wnioskodawcy nie znajduje uzasadnienia także dlatego, że w myśl
artykułu 4 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego
Państwa Członkowskiego.
Traktaty przewidują zatem istnienie zabezpieczeń przed zagrożeniami utraty kontroli przez Polskę nad kierunkami zmian w prawie
pierwotnym Unii, czego obawia się wnioskodawca. Traktaty wyrażają zasadę uzależnienia skuteczności zmiany od stanowiska Państwa
Członkowskiego, różnie ukształtowaną w zależności od rodzaju procedury zmiany. Stworzenie krajowych procedur oceny zmian należy
do Państwa Członkowskiego. Trzeba podkreślić, że art. 90 ust. 1 Konstytucji nie pozwala na przekazywanie jakichkolwiek kompetencji
organów państwowych bez zachowania wymagań w nim określonych, co sprawia, że zarzut wnioskodawców odnoszący się do niekonstytucyjności
procedury zmiany traktatów nie znajduje uzasadnienia.
4.2. Ocena zgodności z Konstytucją kwestionowanych postanowień Traktatu o Unii Europejskiej w związku z postanowieniami Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (w brzmieniu ustalonym Traktatem z Lizbony).
4.2.1. Grupa senatorów wskazuje jako przedmiot kontroli konstytucyjności artykuł 48 Traktatu o Unii Europejskiej dotyczący
procedur rewizyjnych traktatów, stanowiących podstawę Unii Europejskiej. Zgodnie z artykułem 48 ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej
traktaty mogą być zmieniane zgodnie ze zwykłą procedurą zmiany (przewidzianą w artykule 48 ustęp 2-5 Traktatu o Unii Europejskiej)
oraz zgodnie z uproszczonymi procedurami zmiany (przewidzianymi w artykule 48 ustęp 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej). Zarzuty
wnioskodawcy w odniesieniu do poszczególnych przepisów zostaną rozważone kolejno.
4.2.2. Kwestionowane przez wnioskodawcę postanowienia artykułu 48 ustęp 2-5 Traktatu o Unii Europejskiej, dotyczące zwykłej
procedury zmiany traktatów, mają następujące brzmienie:
Artykuł 48: „2. Rząd każdego Państwa Członkowskiego, Parlament Europejski lub Komisja mogą przedkładać Radzie propozycje zmiany
Traktatów. Propozycje te mogą mieć na celu, między innymi, rozszerzenie lub ograniczenie kompetencji przyznanych Unii w Traktatach.
Propozycje te są przekazywane przez Radę Radzie Europejskiej oraz notyfikowane parlamentom narodowym.
3. Jeżeli Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją, podejmie zwykłą większością decyzję, w której
opowie się za rozpatrzeniem proponowanych zmian, przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje konwent złożony z przedstawicieli
parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów Państw Członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji. W przypadku zmian
instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej konsultowany jest również Europejski Bank Centralny. Konwent rozpatruje propozycje
zmian i przyjmuje, w drodze konsensusu, zalecenie dla Konferencji przedstawicieli rządów Państw Członkowskich przewidzianej
w ustępie 4.
Rada Europejska może zwykłą większością, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podjąć decyzję o niezwoływaniu konwentu,
jeżeli zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwołania. W takim przypadku Rada Europejska określa mandat Konferencji
przedstawicieli rządów Państw Członkowskich.
4. Konferencję przedstawicieli rządów Państw Członkowskich zwołuje przewodniczący Rady w celu uchwalenia za wspólnym porozumieniem
zmian, jakie mają zostać dokonane w Traktatach.
Zmiany wchodzą w życie po ich ratyfikowaniu przez wszystkie Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.
5. Jeżeli po upływie dwóch lat od podpisania traktatu zmieniającego Traktaty, został on ratyfikowany przez cztery piąte Państw
Członkowskich i gdy jedno lub więcej Państw Członkowskich napotkało trudności w postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawę kieruje
się do Rady Europejskiej”.
4.2.3. Kwestionowana przez wnioskodawcę zwykła procedura zmiany traktatów, która wymaga zawarcia traktatu rewizyjnego ratyfikowanego
przez wszystkie Państwa Członkowskie, przypomina procedurę rewizji traktatów określoną w dawnym artykule 48 Traktatu o Unii
Europejskiej, sprzed Traktatu z Lizbony. Traktat z Lizbony wprowadził jednak trzy dodatkowe wymagania, które mają na celu
wzmocnienie roli parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego, a także wykorzystują doświadczenia związane z wcześniejszymi
procedurami zmian traktatowych. Po pierwsze, propozycje zmiany traktatów przedkładane przez rządy państw członkowskich, Parlament
Europejski lub Komisję Europejską muszą być notyfikowane parlamentom narodowym państw członkowskich. Po drugie, o ile Rada
Europejska opowie się za rozpatrzeniem propozycji zmian traktatów, Przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje Konwent poprzedzający
Konferencję Międzyrządową, który w drodze konsensu przyjmuje zalecenia dla Konferencji. Rada Europejska za zgodą Parlamentu
Europejskiego może jednak podjąć decyzję o niezwoływaniu konwentu, jeżeli zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwołania.
W takim przypadku Rada Europejska określa mandat Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich. Po trzecie wprowadzono
procedurę monitorowania postępu w procesie ratyfikacji traktatu rewizyjnego – jeżeli po upływie dwóch lat cztery piąte Państw
Członkowskich ratyfikowałoby traktat, a jedno lub więcej z Państw Członkowskich napotkało trudności w postępowaniu ratyfikacyjnym,
sprawę kieruje się do Rady Europejskiej.
4.2.4. W odniesieniu do wskazanej procedury zmiany traktatów wnioskodawca kwestionuje brak udziału Sejmu i Senatu jako wstępnego
warunku zmian prawa pierwotnego Unii. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że zarzut wnioskodawcy jest nietrafny. Zgodnie z artykułem
48 ustęp 2 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej propozycje wszczęcia zwykłej procedury zmiany traktatów stanowiących
podstawę Unii muszą być notyfikowane parlamentom narodowym. Znaczy to, że już na początkowym etapie procedury rewizyjnej parlamenty
narodowe, w tym Sejm i Senat, mają możliwość zaznajomienia się z przedkładanymi propozycjami, a także mogą zająć co do nich
stanowisko w ramach współpracy z innymi organami państwowymi w sprawach europejskich. Ponadto w ramach zwykłej procedury zmian
Rada Europejska zwołuje konwent złożony m.in. z przedstawicieli parlamentów narodowych (artykuł 48 ustęp 3 Traktatu o Unii
Europejskiej). W takim przypadku parlament narodowy bierze udział w określeniu zaleceń dla Konferencji Międzyrządowej przygotowującej
zmianę traktatów. Sejm i Senat mają również zagwarantowane prawo głosu w przypadku decyzji dotyczącej niezwoływania konwentu.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy kooperacyjnej przed podjęciem przez Radę Europejską decyzji o niezwoływaniu konwentu, o którym
mowa w artykuł 48 ustęp 3 Traktatu o Unii Europejskiej, Prezes Rady Ministrów zasięga opinii Sejmu i Senatu, która powinna
stanowić podstawę stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej.
Dodatkowo należy wskazać, iż zgodnie z artykułem 48 ustęp 4 Traktatu o Unii Europejskiej zmiany traktatów wchodzą w życie
po ich ratyfikowaniu przez wszystkie Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Udział Sejmu
i Senatu w procedurze ratyfikacji traktatów rewizyjnych określa art. 90 Konstytucji.
4.2.5. Grupa senatorów wskazuje jako przedmiot kontroli konstytucyjności artykuł 48 ustęp 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej,
dotyczący uproszczonych procedur rewizyjnych traktatów, na których opiera się Unia Europejska. Kwestionowane przez wnioskodawcę
postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej mają następujące brzmienie:
Artykuł 48 ustęp 6 Traktatu o Unii Europejskiej: „Rząd każdego Państwa Członkowskiego, Parlament Europejski lub Komisja mogą
przedkładać Radzie Europejskiej propozycje dotyczące zmiany wszystkich lub części postanowień części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, dotyczących wewnętrznych polityk i działań Unii.
Rada Europejska może przyjąć decyzję zmieniającą wszystkie lub część postanowień części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej. Rada Europejska stanowi jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją oraz z Europejskim
Bankiem Centralnym w przypadkach zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej. Decyzja ta wchodzi w życie dopiero po jej
zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.
Decyzja, o której mowa w akapicie drugim, nie może zwiększyć kompetencji przyznanych Unii w Traktatach”.
Artykuł 48 ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej: „Jeżeli Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub tytuł V niniejszego
Traktatu przewiduje, że Rada stanowi jednomyślnie w danej dziedzinie lub w danym przypadku, Rada Europejska może przyjąć decyzję
upoważniającą Radę do stanowienia większością kwalifikowaną w tej dziedzinie lub w tym przypadku. Niniejszego akapitu nie
stosuje się do decyzji mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne.
Jeżeli Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje, że akty ustawodawcze przyjmowane są przez Radę zgodnie ze specjalną
procedurą ustawodawczą, Rada Europejska może przyjąć decyzję zezwalającą na przyjęcie takich aktów zgodnie ze zwykłą procedurą
ustawodawczą.
Wszelkie inicjatywy podejmowane przez Radę Europejską na podstawie akapitu pierwszego lub drugiego są przekazywane parlamentom
narodowym. W przypadku, gdy parlament narodowy notyfikuje swój sprzeciw w terminie sześciu miesięcy od takiego przekazania,
decyzja, o której mowa w akapicie pierwszym lub drugim, nie zostaje przyjęta. W przypadku braku sprzeciwu Rada Europejska
może przyjąć taką decyzję.
W celu przyjęcia decyzji, o których mowa w akapicie pierwszym lub drugim, Rada Europejska stanowi jednomyślnie po uzyskaniu
zgody Parlamentu Europejskiego, wyrażonej przez większość członków wchodzących w jego skład”.
4.2.6. Zdaniem grupy senatorów brak udziału właściwych organów konstytucyjnych, jako warunku wstępnego zmiany prawa pierwotnego
Unii, jest niezgodny z zasadą prymatu Konstytucji. Wnioskodawca wskazał, że co prawda artykuł 48 ustęp 6 Traktatu o Unii Europejskiej
przewiduje możliwość wejścia w życie decyzji instytucji Unii Europejskiej dopiero po zatwierdzeniu przez państwo członkowskie
zgodnie z wymogami konstytucyjnymi, lecz czyni to jedynie w odniesieniu do zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej.
Grupa senatorów jako wzorce kontroli konstytucyjności wymienia art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji.
4.2.7. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że Traktat z Lizbony, oprócz zmienionej zwykłej procedury rewizyjnej traktatów unormowanej
w artykule 48 ustęp 1-5 Traktatu o Unii Europejskiej, wprowadził uproszczone procedury rewizyjne przewidziane w kwestionowanym
przez wnioskodawców artykule 48 ustęp 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z procedurą unormowaną w zaskarżonych przepisach
Traktatu o Unii Europejskiej zmiana traktatów nie wymaga zwołania konwentu ani Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich.
Uproszczone procedury zmiany traktatów mają zapewnić większą elastyczność ustrojowi Unii, gdyż pozwalają dokonać modyfikacji
postanowień traktatów w określonych dziedzinach (szczegółowo wymienionych w artykule 48 ustęp 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej)
bez konieczności wszczynania skomplikowanej procedury ich rewizji. Zabieg ten ma przede wszystkim za zadanie podnieść efektywność
procesu decyzyjnego Unii. Pierwsza z procedur przewidziana w artykule 48 ustęp 6 Traktatu o Unii Europejskiej przewiduje uproszczoną
zmianę części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczącej polityk i działań wewnętrznych Unii. Propozycje
zmian w tym zakresie mogą przedstawiać Radzie Europejskiej rządy państw członkowskich, Parlament Europejski i Komisja. Na
tej podstawie Rada Europejska może przyjąć decyzję zmieniającą wszystkie lub część postanowień części trzeciej Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z artykułem 48 ustęp 6 akapit 3 wskazana decyzja nie może zwiększyć kompetencji
przyznanych Unii w traktatach. Rada Europejska stanowi jednomyślnie (a więc za zgodą wszystkich państw członkowskich), po
konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją, natomiast w przypadkach zmian instytucjonalnych w dziedzinie polityki pieniężnej
również po konsultacji z Europejskim Bankiem Centralnym. Decyzja Rady Europejskiej wchodzi w życie dopiero po jej zatwierdzeniu
przez wszystkie państwa członkowskie, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi.
W świetle prawa polskiego, dla aktów prawnych, o których mowa w artykule 48 ustęp 6 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 12
ust. 2a ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443, ze zm.; dalej: ustawa o umowach
międzynarodowych), znowelizowany przez ustawę kooperacyjną wymaga ratyfikacji. Przedłożenie umowy międzynarodowej Prezydentowi
Rzeczypospolitej Polskiej do ratyfikacji jest dokonywane po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji,
lub po zawiadomieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 89 ust. 2 Konstytucji (art. 15 ust. 5 w związku z art.
15 ust. 3 ustawy o umowach międzynarodowych).
Druga z uproszczonych procedur rewizyjnych traktatów została przewidziana w artykule 48 ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej.
Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zmian w procedurach decyzyjnych unormowanych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej, a także w tytule V Traktatu o Unii Europejskiej, tj. przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Wskazana procedura może zostać zastosowana wyłącznie do wprowadzania dwóch rodzajów zmian. Po pierwsze, gdy przepisy traktatów
przewidują, że Rada stanowi jednomyślnie w danej dziedzinie lub w danym przypadku, Rada Europejska może przyjąć decyzję upoważniającą
Radę do stanowienia, w tej dziedzinie lub w tym przypadku, większością kwalifikowaną. Wskazanej procedury nie stosuje się
jednak do decyzji mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne. Po drugie, gdy Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
przewiduje, że akty ustawodawcze przyjmowane są przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, Rada Europejska może
przyjąć decyzję zezwalającą na przyjęcie takich aktów zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Wszelkie inicjatywy podejmowane
przez Radę Europejską są przekazywane parlamentom narodowym. W przypadku gdy parlament narodowy notyfikuje swój sprzeciw w
terminie sześciu miesięcy od takiego przekazania, decyzja Rady nie zostaje przyjęta. W przypadku braku sprzeciwu Rada Europejska
może przyjąć taką decyzję. W celu przyjęcia decyzji Rada Europejska stanowi jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego,
wyrażonej przez większość członków wchodzących w jego skład.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy kooperacyjnej decyzję w sprawie stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu aktu
prawnego Unii Europejskiej, o którym mowa w artykule 48 ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej podejmuje Prezydent Rzeczypospolitej
Polskiej, na wniosek Rady Ministrów, za zgodą wyrażoną w ustawie.
4.2.8. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że procedury uproszczonych zmian traktatów przewidziane w artykule 48 ustęp 6 i 7
Traktatu o Unii Europejskiej zostały zaakceptowane przez Rzeczpospolitą Polską, która ratyfikowała Traktat z Lizbony zgodnie
z art. 90 Konstytucji. Decyzje Rady Europejskiej, o których mowa w artykule 48 ustęp 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej, są
podejmowane jednomyślnie przez szefów państw lub rządów państw członkowskich, jak również jej przewodniczącego oraz przewodniczącego
Komisji.
Wejście w życie decyzji podjętej zgodnie z artykułem 48 ustęp 6 Traktatu o Unii Europejskiej wymaga zatwierdzenia przez wszystkie
państwa członkowskie, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. W polskim porządku prawnym wskazane akty prawne Rady Europejskiej
wymagają ratyfikacji zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji. Niezasadny jest zatem zarzut grupy senatorów dotyczący
braku udziału we wskazanych procedurach konstytucyjnych organów państwa. Każdej zmianie procedury stanowienia prawa w ramach
Unii Europejskiej, przewidzianej w artykule 48 ustęp 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej towarzyszą gwarancje pozwalające państwom
członkowskim na skuteczną obronę interesów narodowych. Ponadto zarzut wnioskodawcy dotyczący wyrażenia zgody wyłącznie na
zmiany traktatów w przypadkach zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej wynika z niedokładnego odczytania treści artykułu
48 ustęp 6 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej. Wskazane wymaganie odnosi się bowiem do wszystkich decyzji podjętych
na podstawie artykułu 48 ustęp 6 Traktatu o Unii Europejskiej, natomiast zmiany instytucjonalne w dziedzinie pieniężnej wymagają
dodatkowo konsultacji z Europejskim Bankiem Centralnym.
Podjęcie decyzji zgodnie z artykułem 48 ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej jest uzależnione od braku sprzeciwu któregokolwiek
z parlamentów narodowych w terminie sześciu miesięcy.
4.2.9. Artykuł 48 ustęp 6 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej przewiduje, że „Rada Europejska może przyjąć decyzję zmieniającą
wszystkie lub część postanowień części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rada Europejska stanowi jednomyślnie
po konsultacji (…). Decyzja ta wchodzi w życie dopiero po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi
wymogami konstytucyjnymi”. Z kwestionowanego postanowienia Traktatu wynika, że zmiana, której ono dotyczy, nie wejdzie w życie,
jeśli nie zostanie „zatwierdzona” przez Rzeczpospolitą zgodnie z jej wymogami konstytucyjnymi. Do ustrojodawcy należy sprecyzowanie
tych wymogów.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ewentualne przekazanie kompetencji organów państwowych w niektórych sprawach w wyniku tej
zmiany byłoby możliwe jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 90 Konstytucji dotyczących przekazania kompetencji na
podstawie umowy międzynarodowej. Jednakże jakiekolwiek przekazanie kompetencji w tym przypadku nie jest możliwe, ponieważ
artykuł 48 ustęp 6 akapit trzeci Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że przedmiotowa decyzja „nie może zwiększyć kompetencji
przyznanych Unii w Traktatach”. Nie nastąpi więc przekazanie „kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach”.
Nie chodzi zatem o przekazanie kompetencji.
Kwestionowany przepis artykułu 48 ustęp 6 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej jest zgodny z powołanym wzorcem konstytucyjnym.
4.2.10. O zastosowaniu procedury określonej w artykule 48 ustęp 7 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej Rada Europejska
decyduje jednomyślnie, co oznacza, że Rzeczypospolita może zablokować tego rodzaju decyzję w przypadku, gdyby rozstrzygnięcie
naruszało zasady przekazywania kompetencji określone w art. 90 Konstytucji w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę jako wzorzec
kontroli. Właściwe władze publiczne nie są więc pozbawione zdolności przestrzegania postanowień Konstytucji. Zastosowanie
tej procedury zależy od stanowiska polskiego Sejmu i Senatu, ponieważ – w myśl artykułu 48 ustęp 7 akapit trzeci – inicjatywa
w tej sprawie podlega „przekazaniu” parlamentom narodowym, które mogą notyfikować swój sprzeciw we wskazanym terminie ze skutkiem
w postaci zablokowania podjęcia decyzji o zastosowaniu omawianej procedury. Prawodawca krajowy jest władny określić mechanizm
kształtowania stanowiska parlamentu w sprawach „przekazanych” na podstawie artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, który
zawiera rozwiązania zabezpieczające suwerenne prawa Rzeczypospolitej.
W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego artykuł 48 ustęp 7 akapit drugi jest zgodny ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami
konstytucyjnymi.
Artykuł 48 ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi w akapicie trzecim, że wszelkie inicjatywy podejmowane przez Radę
Europejską na podstawie akapitu pierwszego lub drugiego są przekazywane parlamentom narodowym. W przypadku gdy parlament narodowy
notyfikuje swój sprzeciw w terminie sześciu miesięcy od takiego przekazania, decyzja, o której mowa w akapicie pierwszym lub
drugim, nie zostaje przyjęta. W przypadku braku sprzeciwu Rada Europejska może przyjąć taką decyzję.
Przekazywanie kompetencji możliwe jest jedynie na zasadach określonych w art. 90 ust. 1-3 Konstytucji i z zastosowaniem tych
zasad do ewentualnego przekazania kompetencji na podstawie umowy międzynarodowej, lecz nie w trybie zmiany umowy międzynarodowej,
ale w trybie wykonania jej postanowień, czego dotyczy kwestionowany artykuł 48 ustęp 7. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego
artykuł 48 ustęp 7 akapit trzeci jest zgodny z powołanym wzorcem konstytucyjnym.
4.2.11. Wniosek senatorski dotyczy artykułu 48 ustęp 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z powołanymi przepisami
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a w szczególności z artykułem 2 ustęp 2 tego traktatu, który stanowi, że „Jeżeli
Traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z Państwami Członkowskimi, Unia i Państwa Członkowskie
mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w
zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. Państwa Członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie,
w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji”. Artykuł 3 ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
przyznaje Unii „wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie
ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim
ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”. Artykuł 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
stanowi, że „Unia zapewnia spójność swoich poszczególnych polityk i działań, uwzględniając wszystkie swoje cele i zgodnie
z zasadą przyznania kompetencji”.
W uzasadnieniu wniosku senatorskiego wskazano, że artykuł 48 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z powołanymi przepisami
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej „nie uwzględnia nadrzędności zgody państwa członkowskiego w zakresie klauzuli
krajowego bezpieczeństwa publicznego”. Zarzut ten nie jest zasadny wobec wyraźnego brzmienia artykułu 4 ustęp 2 Traktatu o
Unii Europejskiej, który stanowi, że „bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa
Członkowskiego”. Wnioskodawca wskazuje, że „dopiero przyjęcie” wskazanej przez niego klauzuli „usuwa sprzeczność potraktatowych
instytucji i procedur Unii Europejskiej z obowiązującym w Polsce konstytucyjnym porządkiem prawnym”. Wymieniona klauzula jest
przecież jednak przyjęta w Traktacie o Unii Europejskiej.
Zdaniem wnioskodawcy, „brak udziału prawodawczego właściwych organów konstytucyjnych jako warunku wstępnego zmiany prawa pierwotnego
Unii na drodze traktatowej”. Jednakże udział ten jest przewidziany zarówno w artykule 48 Traktatu o Unii Europejskiej jako
warunek wspomnianej zmiany, jak też w Protokole w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej.
4.2.12. Zdaniem wnioskodawcy, artykuł 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej może służyć niemal w całym zakresie
stosowania prawa pierwotnego za podstawę kompetencji pozwalającej na działanie na płaszczyźnie europejskiej, co budzi zastrzeżenia
ze względu na „zakaz przekazywania upoważnień blankietowych lub kompetencji do określania kompetencji” i umożliwia dokonywanie
istotnych zmian podstaw traktatowych Unii Europejskiej „bez konieczności konstytutywnego udziału – poza rządami Państw Członkowskich
– organów prawodawczych”, co oznacza „przekroczenie konstytucyjnych warunków przenoszenia suwerennych praw państwa polskiego
na Unię Europejską”.
Artykuł 352 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi: „Jeżeli działanie Unii okaże się niezbędne do osiągnięcia,
w ramach polityk określonych w Traktatach, jednego z celów, o których mowa w Traktatach, a Traktaty nie przewidziały uprawnień
do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego,
przyjmuje stosowne przepisy. Jeżeli przepisy te są przyjmowane przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, stanowi
ona również jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego”.
Artykuł 352 ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi: „W ramach procedury kontroli stosowania zasady pomocniczości
określonej w artykule 5 ustęp 3 Traktatu o Unii Europejskiej Komisja zwraca uwagę parlamentów narodowych na wnioski, których
podstawą jest niniejszy artykuł”.
Grupa senatorów wskazuje, że artykuł 352 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej umożliwia kreowanie kompetencji
Unii do określania kompetencji nieprzyznanych przez państwa członkowskie. Senatorowie zwracają uwagę na brak udziału w omawianej
procedurze konstytucyjnych organów państwa, w szczególności zaś organów władzy ustawodawczej. Zdaniem wnioskodawców udziału
tego nie zapewnia artykuł 352 ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, gdyż przewiduje on jedynie wymaganie dotyczące
konieczności informowania parlamentów narodowych o wnioskach przyjętych w trybie artykułu 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej.
Kwestionowany przez wnioskodawcę artykuł 352 ustęp 1 i 2 jest w dużej mierze odpowiednikiem obowiązującego do czasu wejścia
w życie Traktatu z Lizbony artykułu 308 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Wskazany przepis był już poddany
kontroli Trybunału w wyroku o sygn. K 18/04 (pkt 18.6.). Trybunał Konstytucyjny m.in. podkreślił zasadnicze znaczenie wymogu
podejmowania działań przez Radę na zasadzie jednomyślności. To znaczy , że działania przewidziane w art. 308 TWE nie mogą
zostać podjęte bez zgody któregokolwiek z państw członkowskich, w tym bez zgody Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny
wskazuje, że w porównaniu z dawnym art. 308 TWE, kwestionowany przez wnioskodawców artykuł 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej może znaleźć znacznie szersze zastosowanie, a mianowicie „w ramach polityk określonych w Traktatach”. Występują
także różnice proceduralne. Zamiast konsultacji Rady z Parlamentem Europejskim wprowadza się wymaganie uzyskania jego zgody.
Ponadto artykuł 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zawiera dodatkowe ustępy 2-4, które ograniczają i uzupełniają
zakres zastosowania klauzuli elastyczności. Zgodnie z artykułem 352 ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w
ramach procedury kontroli stosowania zasady pomocniczości określonej w artykule 5 ustęp 3 Traktatu o Unii Europejskiej, Komisja
zwraca uwagę parlamentów narodowych na wnioski, których podstawą jest artykuł 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
W tym zakresie parlamenty narodowe wykonują swoje kompetencje zgodnie z Protokołem nr 3 w sprawie stosowania zasad proporcjonalności
i pomocniczości, szczególnie zaś artykuł 7 wskazanego Protokołu. Środki przyjęte na podstawie artykułu 352 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, nie mogą ponadto prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich, jeżeli
traktaty wykluczają taką harmonizację (artykuł 352 ustęp 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Wskazany przepis
nie może również służyć jako podstawa do osiągania celów związanych ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, a wszelkie
akty przyjęte na jego podstawie przestrzegają granic określonych w artykule 40 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej dotyczącego
granic stosowania polityk, o których mowa w artykułach 3-6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (artykuł 352 ustęp
4 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Deklaracja nr 41 dołączona do Traktatu z Lizbony precyzuje dodatkowo, że odniesienie
do celów Unii zawarte w artykule 352 ustępie 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczy celów określonych w artykule
3 ustępie 2, 3 i 5 Traktatu o Unii Europejskiej, w związku z tym wykluczone jest przyjmowanie aktów ustawodawczych w dziedzinie
wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
4.2.13. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że artykuł 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest subsydiarny w stosunku
do innych przepisów traktatowych ustanawiających kompetencje Unii. Jego wykorzystanie jako podstawy prawnej środka (aktu prawnego)
jest uzasadnione tylko wtedy, gdy żaden inny przepis traktatu nie daje instytucjom Unii kompetencji koniecznej do przyjęcia
odnośnego środka (por. wyrok TS 45/86 Komisja przeciw Radzie, Rec. 1987 s. 1493). Wskazany przepis ma na celu uzupełnienie braku kompetencji do działania nadanych instytucjom Unii wprost lub w sposób
dorozumiany w konkretnych postanowieniach traktatu, w sytuacji gdy okaże się to niezbędne, by Unia mogła wypełniać swoje zadania
i zrealizować jeden z celów wyznaczonych w traktatach. Artykuł 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, będący częścią
porządku instytucjonalnego opartego na zasadzie kompetencji powierzonych (przyznanych), nie może stanowić podstawy rozszerzenia
zakresu kompetencji Unii poza ogólne ramy wynikające z całości postanowień traktatów, w szczególności określających zadania
i działania Unii. Przepis ten nie może służyć za podstawę wydania przepisów, których skutkiem miałaby być zmiana traktatów
z pominięciem przewidzianej w tym celu procedury. Takie stanowisko zostało potwierdzone w Deklaracji nr 42 dołączonej do Traktatu
z Lizbony. Już wcześniej analogiczny pogląd wyraził Trybunał Sprawiedliwości (por. opinię TS nr 2/94 w sprawie przystąpienia
Wspólnoty do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Rec. 1996, s. 1759).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty wnioskodawcy dotyczące przekazania Unii na podstawie kwestionowanego artykułu 352
ustęp 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej kompetencji do tworzenia dodatkowych kompetencji są nieuzasadnione.
Zgodnie z artykułem 4 ustęp 1 i artykułem 5 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji
przyznanych (powierzonych) jej przez państwa członkowskie w traktatach, zaś wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii należą
do państw członkowskich. Artykuł 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej formułuje warunki jego zastosowania: działanie
Unii jest konieczne (niezbędne) do osiągnięcia jednego z celów Unii, mieści się w zakresie polityk określonych w traktatach
(z wyłączeniem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa), zaś traktaty nie przewidziały uprawnień do działania wymaganego
w tym celu. Ocena spełnienia wskazanych przesłanek należy do sądów unijnych (por. powoływaną powyżej opinię TS 2/94). Niezasadny
jest również zarzut dotyczący pominięcia we wskazanej procedurze konstytucyjnych organów państwa. Na podstawie artykułu 352
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Rada stanowi jednomyślnie, a więc za zgodą przedstawicieli wszystkich państw członkowskich.
Dodatkowe gwarancje dla parlamentów narodowych przewiduje Protokół nr 3 w sprawie stosowania zasad proporcjonalności i pomocniczości.
Zgodnie z artykułem 7 ustęp 2 w przypadku, gdy uzasadnione opinie o niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości
stanowią co najmniej jedną trzecią głosów przyznanych parlamentom narodowym, projekt aktu prawnego zostaje poddany ponownej
analizie.
Szczegółowe gwarancje w zakresie udziału Sejmu i Senatu w procedurze stanowienia aktów prawnych na podstawie artykułu 352
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje art. 7 ust. 1 oraz art. 11 ustawy kooperacyjnej. Rada Ministrów przekazuje
Sejmowi i Senatowi, niezwłocznie po ich otrzymaniu, projekty aktów Unii Europejskiej przyjmowanych na podstawie artykułu 352
ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rada Ministrów przekazuje Sejmowi i Senatowi projekty stanowisk Rzeczypospolitej
Polskiej w sprawie tych projektów aktów Unii Europejskiej, biorąc pod uwagę terminy wynikające z prawa Unii Europejskiej,
nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tych projektów. Przed rozpatrzeniem w Radzie projektu aktu ustawodawczego
Unii Europejskiej albo projektu aktu prawnego Unii Europejskiej przyjmowanego na podstawie artykułu 352 ustęp 1 Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej Rada Ministrów zasięga opinii organu właściwego na podstawie regulaminu Sejmu i opinii organu
właściwego na podstawie regulaminu Senatu, przedstawiając na piśmie informację o stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej, jakie
Rada Ministrów ma zamiar zająć podczas rozpatrywania projektu w Radzie. Do informacji Rada Ministrów dołącza uzasadnienie
stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej, a także ocenę przewidywanych skutków aktu prawnego Unii Europejskiej dla polskiego systemu
prawa oraz skutków społecznych, gospodarczych i finansowych dla Rzeczypospolitej Polskiej.
Wprawdzie wymóg jednomyślności Rady i uzależnienie jej działania od wniosku Komisji oraz konieczność uzyskania zgody Parlamentu
Europejskiego stanowią gwarancję ochrony podmiotowości Państw Członkowskich, to jednak należy podkreślić, że zgodnie z zasadą
przyznania Unia działa tylko w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie. Artykuł 352 ustęp 1 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie może być rozumiany jako podstawa do przyznania Unii jakichkolwiek nieprzyznanych kompetencji,
a zatem przepisy, o których mowa w artykule 352 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, nie mogą kreować żadnych
nieprzyznanych kompetencji.
4.2.14. Art. 90 ust. 1 Konstytucji, wskazywany jako wzorzec kontroli, dotyczy zawierania Traktatu Akcesyjnego bądź traktatów
rewizyjnych i nie reguluje zagadnienia zastąpienia formuły jednomyślności formułą większości kwalifikowanej oraz zastąpienia
szczególnej procedury prawodawczej zwykłą procedurą prawodawczą, co może oddziaływać na sferę kompetencji organów władzy państwowej.
Konstytucja nie reguluje również trybu upoważnienia przedstawiciela w Radzie Europejskiej do działania w zakresie decyzji
przewidzianych w artykule 48 ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Brak regulacji konstytucyjnej w odniesieniu do tej kwestii
nie oznacza jednak niezgodności z Konstytucją traktatowego mechanizmu przekazania lub modyfikacji kompetencji, którego ustanowienie
nie koliduje ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Dopiero porównanie decyzji Rady Europejskiej z zakresem kompetencji traktatowo
przekazanych stanowić może przesłankę oceny ich zgodności z Konstytucją w jej obecnym kształcie. W zależności od tej oceny
byłoby możliwe dokonanie stosownej zmiany Konstytucji, modyfikacja zakresu przekazania kompetencji wynikająca z owej decyzji,
ewentualnie uzyskanie zmiany danej decyzji lub podjęcie decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej.
Kwestionowany przez wnioskodawcę artykuł 48 Traktatu o Unii Europejskiej nie wyłącza możliwości zastosowania wymagań składających
się na triadę konstytucyjnych ograniczeń przekazywania kompetencji (por. pkt 2.6. tej części uzasadnienia), a więc nie wyklucza
wyrażenia zgody w sprawie przekazania kompetencji w niektórych sprawach w tym trybie w drodze ustawy, stosownie do wymagań
określonych w art. 90 ust. 2 Konstytucji, lub w referendum ogólnokrajowym.
Do parlamentu należy podjęcie odpowiednich rozstrzygnięć dotyczących spełnienia wymagań konstytucyjnych niezbędnych ze względu
na zasadę respektowania suwerenności w warunkach integracji europejskiej i ewentualnego sprecyzowania wymogów pozwalających
uniknąć konsekwencji różnicy zdań w tej dziedzinie między rządem a parlamentem, czemu ma służyć uchwalona przez Sejm 8 października
2010 r. ustawa o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej
w Unii Europejskiej.
Obowiązujące postanowienia konstytucyjne (w szczególności art. 90) umożliwiają wykładnię ustawy zasadniczej pozwalającą na
uznanie, że modyfikacja postanowień traktatowych bez zmiany traktatu, pociągająca za sobą przekazanie kompetencji organizacji
międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu na podstawie umowy międzynarodowej, chociaż nie w drodze zmiany jej postanowień
w trybie rewizji traktatu, wymaga dopełnienia tych samych rygorów, które art. 90 Konstytucji określa dla umowy międzynarodowej.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.