Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2009 r., sygn. Kp 1/08.

Nie zgadzam się z tym wyrokiem, zarówno w części, w jakiej stwierdzono, że art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych w zakresie, w jakim do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728, ze zm.) dodaje pkt 6 i pkt 7 lit. a-e, jest zgodny z art. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 213 ust. 1 Konstytucji, jak i w części, w której uznano za niezgodny z art. 2 w związku z art. 121 ust. 2 Konstytucji – z powodu naruszenia procedury legislacyjnej – tenże przepis w zakresie, w jakim dodaje do art. 4 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych pkt 7 lit. f-g.

1. Znaczenie mediów publicznych w społeczeństwie demokratycznym Trybunał Konstytucyjny podkreślał między innymi w wyroku z 9 września 2004 r., sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83), w następujących słowach: „we współczesnym społeczeństwie demokratycznym telewizja i media nie są (…) jedynie nośnikiem informacji. Media – a w szczególności publiczne radio i publiczna telewizja – kształtują wzorce osobowe i postawy społeczne ogromnej rzeszy odbiorców. Stały się kreatorem kultury, więc istotne znaczenie ma przekazywanie treści, które tworzą szeroko pojmowaną kulturę w obszarze języka polskiego i kształtują postawy obywatelskie. W tym znaczeniu telewizja publiczna w związku z wypełnianiem misji publicznej może być traktowana jako swego rodzaju dobro publiczne (…) finansowane nie tylko z reklam, ale również z opłat abonamentowych”. Dla Państwa Polskiego realizacja tej misji to „obowiązek publiczny, a zarazem społeczny i historyczny w stosunku do wszystkich tych, którzy z dorobku polskiej kultury, nauki i sztuki pragną korzystać” (tamże).

Podstawową przesłanką realizacji tego doniosłego obowiązku państwa jest zapewnienie mediom publicznym odpowiedniego finansowania ze środków publicznych. Wybór sposobu tego finansowania (z budżetu bądź z wpływów z celowej opłaty publicznoprawnej) leży w gestii władz państwowych. Istotne jest natomiast to, by był zapewniony systematyczny i przewidywalny dopływ wystarczających na realizację misji publicznej środków finansowych.

2. Ustawodawca polski ustanowił w ustawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych system finansowania z opłat abonamentowych misji publicznej realizowanej przez jednostki publicznej radiofonii i publicznej telewizji. Opłaty te są w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, ze zm.) określane jako świadczenia na cel publiczny – realizację misji publicznej, o której mowa w art. 21 tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 2/03 uznał je za daninę publiczną, która nie stanowi dochodu budżetu państwa, lecz ma celowy charakter.

W odniesieniu do danin publicznych Trybunał wielokrotnie podkreślał, że na ustawodawcy, przy ich ustanowieniu, ciąży obowiązek szanowania zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności przestrzegania zasad przyzwoitej legislacji (wyrok TK). Tym wymaganiom z pewnością nie odpowiadają zaskarżone przepisy ustawy nowelizującej ustawę o opłatach abonamentowych, wprowadzające dodatkową kategorię osób zwolnionych z obowiązku uiszczenia opłaty abonamentowej, wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 lit. a-e. Kryteria tych zwolnień są bowiem skomplikowane i przez to trudne do samodzielnego zweryfikowania przez osoby mające z tych zwolnień korzystać, podczas gdy obowiązki ponoszenia danin publicznych powinny być określone jednoznacznie i precyzyjnie.

Z tego względu przepisy te są – moim zdaniem – niezgodne z art. 2 Konstytucji w części wyrażającej zasadę demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasadę poprawnej legislacji.

3. Wbrew stanowisku Trybunału, uważam też, że art. 213 ust. 1 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem w rozpatrywanej sprawie dotyczącej opłaty abonamentowej przeznaczonej na realizację misji publicznej przez publiczną telewizję i publiczne radio. Postanowienie to określa zadania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jako stanie na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. W pojęciu interesu publicznego w radiofonii i telewizji mieści się realizowana przez publiczne radio i publiczną telewizję tzw. misja publiczna, którą art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji definiuje jako oferowanie społeczeństwu zróżnicowanych programów i innych usług w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujących się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu. Dla realizacji misji publicznej, za którą jest odpowiedzialna KRRiT, konieczne są środki finansowe, które zgodnie z ustawą z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych – pochodzą głównie z opłaty abonamentowej. Powołana wyżej ustawa przewiduje szereg kompetencji Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dotyczących tych opłat, a wśród nich kompetencję do określenia sposobu podziału wpływów z abonamentu między jednostki publicznej radiofonii i telewizji.

Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie nowych kategorii osób zwolnionych z obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej istotnie uszczupli wpływy z tego tytułu przeznaczone na realizację misji publicznej. Zgodnie z prognozami KRRiT, przewiduje się spadek dochodów z tego tytułu o około 29% (pismo Przewodniczącego KRRiT do Prezesa Zarządu TVP z 20 maja 2008 r., DE 352-744/08, oraz pismo Prezesa Zarządu TVP do TK z 21 sierpnia 2008 r.). Zaskarżona ustawa, ani jakikolwiek inny akt prawny, nie przewiduje bowiem żadnej rekompensaty ubytku środków na realizację misji publicznej, spowodowanego spadkiem wpływów z tytułu opłat abonamentowych. Trudno uznać za poważny argument podnoszony przez przedstawiciela Sejmu oraz Ministra Skarbu Państwa (pismo z 18 sierpnia 2008 r.) i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (pismo z 1 października 2008 r.), że ograniczenie wpływów z opłat abonamentowych może być zrównoważone przez racjonalną gospodarkę finansową nadawców publicznych.

Rząd nie podjął też żadnych kroków w celu zwiększenia efektywności poboru opłat abonamentowych, która w Polsce jest wyjątkowo niska i wynosi około 50%, podczas gdy w większości państw europejskich odsetek osób uchylających się od płacenia abonamentu wynosi ok. 10% (por. A. Woźniak, P. Stępka, M. Borkowska, E. Murawska-Najmiec, Systemy poboru opłat abonamentowych w wybranych państwach europejskich. Analiza Biura KRRiT 2007 r., nr 5, grudzień 2007). Przeciwnie, wskutek różnych przyczyn, wśród których niebagatelną rolę odgrywa brak skutecznej egzekucji tych opłat oraz swoiste „zamieszanie legislacyjne” wokół finansowania mediów publicznych, narasta zjawisko uchylania się od uiszczania opłaty abonamentowej.

Znaczący ubytek środków z opłat abonamentowych zmusi telewizję publiczną do podjęcia kroków w celu powiększenia wpływów ze źródeł komercyjnych, w szczególności z reklam i sponsoringu, co odbije się niewątpliwie na jakości jej oferty programowej (zwiększenie liczby audycji dla masowego odbiorcy, kosztem programów ambitnych –„misyjnych”) i może uzależnić to medium publiczne od podmiotów gospodarczych. Jest to tym bardziej niebezpieczne dla interesu publicznego w mediach, że już dotychczas udział środków publicznych (tj. wpływów z abonamentu) w całości dochodów TVP wynosi ok. 27% (z reklam i sponsoringu ponad 54%) i jest najniższy w Europie – na przykład publiczna telewizja niemiecka jest finansowana w ponad 80% z abonamentu, szwedzka – w ponad 90%, a BBC w ponad 77% – nie uzyskując przy tym żadnych dochodów z reklam ani sponsoringu (ekspertyza dr. Wernera Rumphorsta z 30 maja 2008 r., w aktach sprawy).

W gorszej jeszcze sytuacji niż TVP znajduje się, w związku z ograniczeniem wpływów z abonamentu, Polskie Radio, które jest finansowane w ok. 70% z wpływów z abonamentu i które nie ma takich jak TVP możliwości pozyskiwania dochodów ze źródeł komercyjnych (pismo Prezesa Zarządu PR z 22 sierpnia 2008 r.). Działalność misyjna Polskiego Radia, która jest nie do przecenienia, zarówno dla elitarnych grup słuchaczy, jak i dla szerokiej publiczności, w tym w szczególności rzeszy osób starszych i chorych, jest w obecnej sytuacji finansowej bezpośrednio zagrożona.

Zaskarżone przepisy ustawy nowelizującej ustawę o opłatach abonamentowych, w zakresie, w jakim rozszerzają krąg osób zwolnionych z opłaty abonamentowej, i tym samym powodują ograniczenie środków na realizację misji publicznej, godzą bezpośrednio w wartości, o których mowa w art. 213 ust. 1 Konstytucji (wolność słowa, prawo do informacji), i ograniczają możliwości wykonywania przez konstytucyjny organ, jakim jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, zadań – stania na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego (misji publicznej) w radiofonii i telewizji. Dlatego, inaczej niż Trybunał Konstytucyjny, uważam, że są one niezgodne z art. 213 ust. 1 Konstytucji.

4. Zaskarżone przepisy naruszają, moim zdaniem, także inne postanowienia Konstytucji, które nie zostały jednak wskazane jako wzorce kontroli w niniejszej sprawie. Należą do nich w szczególności: art. 6 Konstytucji („1. Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. 2. Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym”); art. 14 Konstytucji („Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu”); art. 61 Konstytucji (prawo do informacji publicznej); art. 73 Konstytucji („Każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury”).

5. Z drugiej strony nie zgadzam się również z uznaniem przez Trybunał za niekonstytucyjny trybu uchwalenia przepisów oznaczonych lit. f i g wprowadzonych do art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, w następstwie poprawek Senatu do ustawy nowelizującej uchwalonej przez Sejm. Trybunał stwierdził, że jest on sprzeczny z art. 121 ust. 2 Konstytucji, w części dotyczącej uchwalenia poprawek przez Senat. Trybunał, odwołując się do przyjętej linii orzecznictwa w tej kwestii, uznał, że poprawki te, dotyczące zwolnienia od obowiązku uiszczenia opłaty abonamentowej dwóch kolejnych grup osób (osób, wobec których stwierdzono nieważność orzeczenia na podstawie ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego [Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.] oraz osób internowanych w stanie wojennym wprowadzonym 13 grudnia 1981 r.), wykraczają poza materię uregulowaną w ustawie nowelizującej ustawę abonamentową.

Uważam, że Trybunał Konstytucyjny, zarówno w tym orzeczeniu, jak i wcześniejszych, dotyczących tej kwestii, bezpodstawnie zawęża uprawienie Senatu do zgłaszania poprawek. Moim zdaniem, na gruncie art. 121 ust. 2 Konstytucji, Senat ma prawo zgłaszać poprawki – pod warunkiem, że dotyczą one bezpośrednio materii będącej przedmiotem ustawy uchwalonej przez Sejm, jak to, moim zdaniem, miało miejsce w rozpatrywanym przypadku – a nie tylko wprowadzające zmiany do tekstu „ustawy sejmowej”. Argument Trybunału, że wszystkie przepisy ustawy powinny przejść pełną procedurę legislacyjną, jest o tyle nieprzekonujący, że ze swojej natury żadne poprawki Senatu, także te zasadniczo zmieniające brzmienie przepisów uchwalonych przez Sejm, nie przechodzą przez inne etapy postępowania w Sejmie, poza głosowaniem nad nimi na posiedzeniu Sejmu, poprzedzonym dyskusją na posiedzeniu właściwych komisji sejmowych. Za to przed ich uchwaleniem przez Senat przechodzą procedurę trzech czytań w tejże izbie, wyłonionej również w drodze powszechnych wyborów. Teza, że Senat, w celu wprowadzenia nawet drobnych, ale pożądanych czy wręcz koniecznych uzupełnień do ustawy uchwalonej przez Sejm, nie ma prawa zgłosić ich w trybie poprawek, lecz powinien podjąć inicjatywę ustawodawczą (uchwalić projekt ustawy i skierować go do Sejmu), jest, moim zdaniem, sprzeczna z elementarną zasadą ekonomii działania (ekonomii procesowej) i ze zdrowym rozsądkiem. Senat uchwala bowiem projekt ustawy w trzech czytaniach; następnie przechodzi on pełną procedurę legislacyjną w Sejmie i wraca do Senatu, gdzie poddawany jest normalnej procedurze postępowania z „ustawami sejmowymi”. Inicjatywa ustawodawcza Senatu z tego względu traci jakikolwiek sens w sytuacji, gdy potrzeba wprowadzenia określonej regulacji ma charakter pilny. Miało to miejsce w przypadku badanej ustawy, która, gdyby miała wejść w życie w przewidzianym przez ustawodawcę czasie, tj. w trakcie roku budżetowego, powodowałaby konieczność upoważnienia KRRiT do korekty dokonanego wcześniej podziału wpływów z abonamentu między TVP i PR na rok 2008, a także na rok 2009, w związku z tym, że Radio byłoby w znacznie większym stopniu dotknięte zmniejszeniem tych wpływów. Temu celowi miał służyć art. 3, dodany do ustawy nowelizującej w wyniku poprawki Senatu, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją z powodów proceduralnych. Skoro uprawnienia Senatu, którego kompetencje sprowadzają się niemal wyłącznie do udziału w tworzeniu prawa, ograniczy się (poza prawem do odrzucenia ustawy Sejmu w całości, z którego Senat, z oczywistych względów, korzysta wyjątkowo) do korygowania tekstu przepisów uchwalanych przez Sejm, to powstaje pytanie o zgodność takiej praktyki z art. 10 Konstytucji, według którego władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat. Dlatego nie zgadzam się z wyrokiem, w zakresie, w jakim uznaje on wskazane wyżej przepisy za niezgodne z art. 2 w związku z art. 121 ust. 2 Konstytucji z powodów proceduralnych.

Jednocześnie muszę podkreślić, że przepisy te naruszają, moim zdaniem, art. 213 ust. 1 Konstytucji, z tych samych powodów, o których była mowa przy ocenie przepisów wprowadzających wcześniej przedstawione zwolnienia od obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej, przeznaczonej na finansowanie misji publicznej w publicznej radiofonii i publicznej telewizji.

Z powyższych względów czułam się w obowiązku zgłosić zdanie odrębne do niniejszego wyroku.