1. Pytania prawne dwóch składów orzekających Sądu Grodzkiego – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w
Łodzi dotyczą przepisów dwóch ustaw: ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr
119, poz. 1116, ze zm.; dalej: u.s.m.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.).
1.1. Postanowieniem z 25 lutego 2008 r. (sygn. akt XIX W 16/08) Sąd Grodzki – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia
w Łodzi, rozpoznając sprawę Stanisława W., Zbigniewa M., Leszka C., obwinionych z art. 272 u.s.m., przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy:
a) art. 12 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po
dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w jego pkt 1-3, jest zgodny z art. 64 w związku z art.
21 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995
r. Nr 36, poz. 175, ze zm.: dalej: Protokół nr 1 do Konwencji),
b) art. 12 ust. 11 u.s.m. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
1.2. Postanowieniem z 28 lutego 2008 r. (sygn. akt XIX W 1173/07) Sąd Grodzki – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia
w Łodzi, rozpoznając sprawę Zdzisława L., obwinionego o czyn z art. 272 u.s.m., postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy:
a) art. 12 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po
dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w jego pkt 1-3, oraz czy art. 1714 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu
przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w jego pkt 1-2, są zgodne z art. 64 Konstytucji w związku z art.
21 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji,
b) art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 11 u.s.m. i art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. są zgodne z art. 2 Konstytucji,
c) art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., jako norma sankcjonująca naruszenie nakazu zawartego w art. 12 ust.
1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., są zgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art.
21 Konstytucji.
1.3. Z uwagi na to, że u podstaw pytań prawnych zadanych przez dwa składy orzekające Sądu Grodzkiego – XIX Wydział Grodzki
Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi leżały analogiczne stany faktyczne, zaś argumentacja zawarta w uzasadnieniach
pytań prawnych jest zbieżna, wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 19 marca 2008 r. połączył obie sprawy do
wspólnego rozpoznania.
W jednym z postępowań (sygn. akt XIX W 16/08), w związku z którym zostało zadane pytanie prawne, Sąd Grodzki rozpoznaje sprawę
Stanisława W., Zbigniewa M., Leszka C. (członków zarządu spółdzielni mieszkaniowej), obwinionych z art. 272 u.s.m. Z wnioskiem o ukaranie wystąpił III Komisariat Komendy Miejskiej Policji w Łodzi. Postępowanie zostało wszczęte na
podstawie pięćdziesięciu zawiadomień o wykroczeniu, złożonych przez członków spółdzielni mieszkaniowej, w związku z niezawarciem
przez spółdzielnię, w ustawowym terminie, umów o przeniesienie własności lokali. Wszystkie wnioski o przeniesienie własności
lokalu pochodzą od osób, którym przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, stąd pytaniem prawnym, sformułowanym
na tle tego postępowania, zostały objęte: art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 11 u.s.m. Jak wynika z treści zarzutów, wszystkie, w różnych konfiguracjach, dotyczą treści przepisów wskazanych jako przedmiot
kontroli.
W drugim postępowaniu (sygn. akt XIX W 1173/07), w związku z którym zostało zadane pytanie prawne, Sąd Grodzki – XIX Wydział
Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia rozpoznaje sprawę Zdzisława L. (prezesa spółdzielni mieszkaniowej) obwinionego
z art. 272 u.s.m. Z wnioskiem o ukaranie wystąpił IV Komisariat Komendy Miejskiej Policji w Łodzi. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie
pięciu zawiadomień o wykroczeniu, złożonych przez członków spółdzielni mieszkaniowej w związku z niezawarciem przez spółdzielnię,
w ustawowym terminie, umów o przeniesienie własności lokali – na podstawie art. 12 ust. 1 u.s.m. (w wypadku osób, którym przysługuje
spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu), bądź na podstawie art. 1714 ust. 1 u.s.m. (w wypadku osób, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu). Jak wynika z nadesłanych przez
sąd pytający akt sprawy, dwie z pokrzywdzonych osób złożyły wnioski o przekształcenie przysługującego im spółdzielczego prawa
do lokalu przed 31 lipca 2007 r., zaś trzy pozostałe osoby już po tym dniu, w związku z czym zastosowania w sprawie wymagają
nie tylko przepisy u.s.m. (art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 1, art. 1714 ust. 11, art. 272 u.s.m.), ale także przepisy ustawy nowelizującej z 2007 r. (art. 8 ust. 1 i 2).
1.4. W uzasadnieniu pytań prawnych przytoczono następującą argumentację:
1.4.1. W myśl art. 272 u.s.m. kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, wbrew obowiązkowi dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera
umowy o przeniesienie własności lokalu, o której mowa w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 tej ustawy, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007
r. tej samej karze podlega członek zarządu spółdzielni, który dopuścił do niezawarcia wyżej wskazanej umowy z osobą, która
złożyła o to wniosek przed 31 lipca 2007 r.
Cytowane przepisy karne tworzą sankcję w stosunku do norm nakładających na spółdzielnię obowiązek zawarcia umowy określonej
treści (art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m.). Termin, w jakim umowa ma być zawarta, wskazany jest w art. 12 ust. 11 oraz w art. 1714 ust. 1 u.s.m.
W myśl art. 12 ust. 1 u.s.m., w brzmieniu obowiązującym od 31 lipca 2007 r., na pisemne żądanie członka, któremu przysługuje
spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielnia jest obowiązana zawrzeć z tym członkiem umowę przeniesienia
własności lokalu po dokonaniu przez niego:
1) spłaty przypadającej na jego lokal części kosztów budowy będących zobowiązaniami spółdzielni, o których mowa w art. 10
ust. 1 pkt 1 (zobowiązanie członka spółdzielni do pokrywania kosztów zadania inwestycyjnego w części przypadającej na jego
lokal przez wniesienie wkładu mieszkaniowego określonego w umowie), w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego
wraz z odsetkami, z zastrzeżeniem pkt 2;
2) spłaty nominalnej kwoty umorzenia kredytu lub dotacji w części przypadającej na jego lokal, o ile spółdzielnia skorzystała
z pomocy podlegającej odprowadzeniu do budżetu państwa, uzyskanej ze środków publicznych lub z innych środków;
3) spłaty zadłużenia z tytułu opłat związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na dany
lokal, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni.
Zgodnie z art. 1714 ust. 1 u.s.m., w brzmieniu obowiązującym od 31 lipca 2007 r., na pisemne żądanie członka lub osoby niebędącej członkiem spółdzielni,
którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, spółdzielnia mieszkaniowa jest obowiązana zawrzeć umowę przeniesienia
własności lokalu po dokonaniu:
1) spłaty przypadających na ten lokal części zobowiązań spółdzielni związanych z budową, w tym w szczególności odpowiedniej
części zadłużenia kredytowego spółdzielni wraz z odsetkami;
2) spłaty zadłużenia z tytułu opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 11.
Dopuszczalne jest uczynienie przedmiotem pytania prawnego art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., które są niezbędne do rekonstrukcji przepisu zawierającego niekompletną normę prawnokarną (art. 272 oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.) i znajdujących bezpośrednie zastosowanie w sprawie rozpatrywanej przez
ten Sąd. Gdyby art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. (źródło normy sankcjonowanej w jej art. 272 i art. 8 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2007 r.) okazały się sprzeczne ze wskazanym wzorcem kontroli konstytucyjnej, obwinionych
należałoby od zarzucanego im czynu uniewinnić lub też przed wszczęciem przewodu sądowego postępowanie umorzyć. Nikt bowiem
nie może być karany za niewykonanie obowiązku uznanego za niezgodny z Konstytucją. To samo należałoby uczynić, gdyby ujęty
abstrakcyjnie termin do zawarcia umowy przenoszącej własność zakreślony w art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. okazał się niekonstytucyjnie krótki. Dopiero uznanie, że obowiązek i termin zawarcia umowy jest określony w sposób
zgodny z Konstytucją, otworzyłoby sądowi drogę do zbadania, czy w realiach konkretnej sprawy obwiniony uchybił im w sposób
zawiniony, czy też z przyczyn od siebie niezależnych. Ocena czynu wymaga najpierw ustalenia, czy zarzucany czyn ma charakter
karalny (jest przestępstwem lub wykroczeniem), a dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie otwiera się droga do
badania zachowania obwinionych z punktu widzenia ich winy.
1.4.2. Istotą przedstawionej regulacji jest to, że spółdzielnia zobowiązana jest do przekształcenia, na żądanie spółdzielcy,
prawa lokatorskiego lub własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu w odrębną własność. Spółdzielca zobowiązany jest tylko
spłacić bieżące zadłużenie wobec niej i uiścić opłaty równe kosztom budowy lokalu. W razie przekształcenia prawa lokatorskiego
w odrębną własność, jedynie gdy spółdzielnia korzystała z pomocy publicznej, spółdzielca zobowiązany jest ją spłacić (w wysokości
nominalnej). Ustawodawca zrezygnował z dopłaty przez członka na rzecz spółdzielni uzupełnienia wkładu budowlanego, w tym części
kosztów modernizacji budynku przypadających na dany lokal. Tym samym przysporzenie majątkowe uzyskane przez spółdzielnię w
zamian za zbywany lokal nie nawiązuje w żaden sposób do jego wartości rynkowej.
1.4.3. Działalność spółdzielni, będących zgodnie z definicją (art. 1 prawa spółdzielczego) „dobrowolnymi zrzeszeniami nieograniczonej
liczby osób”, nie jest wyłączona spod gwarancji, które ustanawia przepis art. 12 Konstytucji. Przepis ten proklamuje jedną
z zasad ustrojowych, przewidując wolność tworzenia i działania nie tylko organizacji odpowiadających wymienionym w tym przepisie
typom (związki zawodowe, organizacje społeczno-zawodowe rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i fundacji), ale także
– „innych dobrowolnych zrzeszeń”. Do nich należą również spółdzielnie.
1.4.4. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji władze publiczne mają obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu
potrzeb mieszkaniowych. Zadanie to winno być realizowane również przez tworzenie instytucji prawnych, umożliwiających osobom
fizycznym podejmowanie zbiorowych działań, zmierzających do wybudowania dla siebie i swojej rodziny domu lub lokalu mieszkalnego
w budynku wielomieszkaniowym, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez korzystanie z danego domu lub lokalu. To znaczy,
że spółdzielnie mieszkaniowe, których celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin, mają – wynikający
z Konstytucji – szczególny status prawny, związany z ich rolą w realizacji zadań państwa wskazanych w art. 75 ust. 1 Konstytucji.
Tworzenie i działalność spółdzielni, a w szczególności spółdzielni mieszkaniowych, podlega ochronie konstytucyjnej. Ogranicza
to – choć oczywiście nie wyklucza – możliwości ingerencji władzy publicznych w tej dziedzinie.
1.4.5. Nie ma żadnych normatywnych argumentów, z których wynikałoby, że przysługująca spółdzielni mieszkaniowej ochrona praw
majątkowych jest „gorsza” czy „słabsza” niż przysługująca osobie fizycznej. Art. 64 ust. 2 Konstytucji wyraźnie mówi o równej
„dla wszystkich” ochronie prawnej własności i innych praw majątkowych. Z kolei art. 1 zdanie pierwsze Protokołu nr 1 do Konwencji
mówi o ochronie przysługującej „każdej osobie fizycznej i prawnej”. Wskazuje to na szerokie ujęcie podmiotowej strony konstytucyjnych
gwarancji praw majątkowych. W konsekwencji należy uznać, że spółdzielnie mieszkaniowe są podmiotami prawnymi, których własność
podlega ochronie przewidzianej w art. 64 i art. 21 Konstytucji. Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji nie wyłącza stosowania art.
31 ust. 3 Konstytucji co do oceny dopuszczalnych ograniczeń (dopuszczalnej ingerencji) w zakresie korzystania z prawa własności.
Każdy przepis prawa przewidujący ograniczenie własności, a zwłaszcza taki, który prowadzi do jej utraty, winien być uzasadniony
koniecznością realizacji jednej z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
1.4.6. Stosunki między spółdzielnią a jej członkami, są wyrazem przysługującej każdemu człowiekowi „wolności zrzeszania się”
(art. 58 Konstytucji, art. 11 Konwencji). Brak jest jednak podstaw do wyprowadzania na tej podstawie żądania przeniesienia
własności spółdzielni na rzecz spółdzielcy.
1.4.7. Zgodnie z art. 12 oraz art. 1714 u.s.m. na spółdzielni ciąży obowiązek przeniesienia na rzecz jej członka, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo
do lokalu lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, własności tego lokalu, i to na zasadach nieekwiwalentnych. Przepisy
te powodują – w razie ziszczenia się określonych w nich przesłanek – pozbawienie spółdzielni mieszkaniowej jej prawa własności
(przed wyodrębnieniem lokal mieszkalny stanowi bowiem część składową budynku, którego właścicielem jest spółdzielnia). Mamy
tu do czynienia z wywłaszczeniem, w konstytucyjnym rozumieniu tego pojęcia. Jego znaczenie trzeba ustalić opierając się na
wykładni przepisów Konstytucji, w szczególności jej art. 21 ust. 2. Samo brzmienie tego przepisu wskazuje, że warunkiem dopuszczalności
wywłaszczenia jest cel publiczny. Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko, przynajmniej jako
„wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę” (B. Banaszak,
Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196), czy też jako „wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę
publiczną” (F. Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, Przegląd Sądowy, nr 5/1998, s. 31). Szerokie ujęcie wywłaszczenia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka na tle art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Zważywszy, że z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika,
że własność może być jedynie „ograniczona”, a nie odebrana całkowicie, i zważywszy, że w myśl powołanych przepisów ustawodawca
zwykły nie może naruszać „istoty prawa własności” (a niewątpliwie odebranie własności, pozbawiające właściciela możności jej
wykonywania, godzi w istotę tego prawa), uznać należy, że norma art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowi konstytucyjną legitymację
do przymusowego odebrania własności temu, komu ona przysługuje. Dlatego też każde przymusowe odebranie własności, niezależnie
od tego, czy dokonywane jest na rzecz podmiotu publicznego czy prywatnego, podlegać powinno jednolitym założeniom. Z punktu
widzenia właściciela i ochrony jego praw kwestią zasadniczą jest sankcjonowana przez państwo ingerencja w jego prawa majątkowe,
natomiast sprawą wtórną (zdaniem sądu pozbawioną znaczenia z punktu widzenia analizy interesów właściciela) jest to, na czyją
rzecz następuje. Z tego też względu różnego rodzaju unormowania z dziedziny prawa prywatnego, przewidujące przejście prawa
własności wbrew woli uprawnionego na inną osobę lub osoby, powinny być oceniane w świetle konstytucyjnej regulacji dotyczącej
instytucji wywłaszczenia.
1.4.8. Wywłaszczenie dopuszczalne jest tylko w razie spełnienia dwóch przesłanek: istnienia publicznego celu wywłaszczenia
oraz dokonania wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 1 zdanie drugie Protokołu nr 1
do Konwencji). Cel wywłaszczenia jest publiczny, jeśli związany jest nie tylko z indywidualnymi interesami ściśle określonej
jednostki (jednostek), ale jeśli służy pomyślności zbiorowości pojmowanej jako całość (pożytkowi publicznemu i dobru ogółu).
W wypadku roszczenia z art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. celem ustawodawcy jest doprowadzenie do pożądanej, z punktu widzenia konstytucyjnego modelu (art. 20 Konstytucji)
struktury własności, opartego raczej na własności indywidualnej niż zbiorowej. Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie zawęża rozumienia
instytucji wywłaszczenia tylko do przymusowego wyzucia z własności na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu prawa publicznego,
podejmowanego w ramach działań należących wyłącznie do sfery prawa publicznego. Rozumienie to występuje na gruncie ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.). Jednakże
również na gruncie tej ustawy orzecznictwo w pełni aprobuje pogląd, iż „publiczny” cel może być realizowany również przez
podmioty prawa prywatnego. Doktryna prawa, na gruncie przepisu art. 6 pkt 10 u.g.n., wypowiada się jednoznacznie, iż dla uznania,
że realizowany cel jest celem publicznym, decydujące znaczenie ma charakter samego zamierzenia, a nie forma prawna podmiotu,
który go realizuje (zob. M. Szewczyk, Lokalizacja inwestycji publicznych w świetle nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2003/2/6). Konstytucyjna zasada dopuszczalności wywłaszczenia nie wymaga, aby rozpatrywany przepis każdorazowo definiował
cel, jak i dopuszczalność wywłaszczenia na jego realizację. Tym samym za dopuszczalne uznać należy wywłaszczenie praw rzeczowych
tylko na ustawowo zdefiniowane cele publiczne – do jakich z samej istoty rzeczy należy zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych
obywateli – bez konieczności „każdorazowego określania w drodze ustawy możliwości wywłaszczenia dla pozyskania nieruchomości
na jego realizację” (M. Wolanin, Przymusowa komunalizacja części nieruchomości przy jej podziale, OSP 2001/4/61).
1.4.9. Sądy pytające nie kwestionują istnienia, na tle sytuacji objętych art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., cechy „publiczności” celu wywłaszczenia. Jednakże, zdaniem sądu, druga z przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia
nie została spełniona. Spółdzielniom nie zapewniono bowiem „słusznego” (silnie nawiązującego do wartości rynkowej lokalu w
chwili przekształcenia) ekwiwalentu za utracone na rzecz spółdzielcy mienie.
1.4.10. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87), stwierdził, że: „preferencyjne,
nieusprawiedliwione żadnymi obiektywnymi kryteriami, uwłaszczenie grupy osób fizycznych kosztem mienia państwowego i komunalnego
oraz przerzucenie ciężaru tego uwłaszczenia na pozostałe podmioty, także będące beneficjentami dobra publicznego, pozostaje
w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego”. Co prawda rozstrzygnięcie powyższe dotyczyło przede wszystkim
mienia jednostek samorządu terytorialnego, jednak w stosunku do niniejszej sprawy uzasadniona jest analogia związana z wprowadzeniem
możliwości uwłaszczenia osób indywidualnych kosztem majątku należącego do osoby prawnej – spółdzielni mieszkaniowej. Dopuszczalność
preferencyjnego uwłaszczenia, które dotyczy majątku spółdzielni mieszkaniowej, będącego w rozumieniu Konstytucji własnością
prywatną, w żadnym razie nie może iść dalej, niż w przypadku majątku podmiotów publicznoprawnych. Art. 20 Konstytucji w jednoznaczny
sposób akcentuje rolę własności prywatnej jako jednej z podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, stąd ochrona
tej własności nigdy nie powinna być słabsza niż ochrona majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji).
Wprowadzenie przez państwo preferencji w nabyciu własności przez osoby prywatne nie jest konstytucyjnie wykluczone, ale jego
dopuszczalność zależy od spełnienia warunków dotyczących ochrony interesu osoby pozbawianej własności.
1.4.11. Z art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. wynika, że zbycie własności przez spółdzielnię następuje odpłatnie. Nabywca uprawniony z tytułu lokatorskiego
prawa do lokalu wnosi kwotę stanowiącą równowartość: spłaty przypadającej na jego lokal części kosztów budowy będących zobowiązaniami
spółdzielni, a o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.s.m., w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego
wraz z odsetkami, z zastrzeżeniem pkt 2; spłaty nominalnej kwoty umorzenia kredytu lub dotacji w części przypadającej na dany
lokal, o ile spółdzielnia skorzystała z pomocy podlegającej odprowadzeniu do budżetu państwa uzyskanej ze środków publicznych
lub z innych środków; spłaty zadłużenia z tytułu opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy.
1.4.12. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, w myśl którego członek spółdzielni, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie
prawo do lokalu lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, może nabyć własność tego lokalu, mimo że łączna kwota wpłacona
przez niego na rzecz spółdzielni nie będzie stanowiła odzwierciedlenia wartości rynkowej lokalu, oznacza nie tylko formalne
pozbawienie spółdzielni własności części jej mienia, ale także umniejszenie wartości ekonomicznej majątku spółdzielni, należącego
w znaczeniu ekonomicznym (o czym przypomina art. 3 prawa spółdzielczego) do ogółu jej członków.
1.4.13. Objęta pytaniami prawnymi regulacja oznacza, że dochodzi do wywłaszczenia spółdzielni w rozumieniu art. 21 ust. 2
Konstytucji. Zasada równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) i zakaz naruszania istoty prawa własności
(art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji), interpretowane z uwzględnieniem zasady słusznego odszkodowania
obowiązującej w wypadku wywłaszczenia na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji), nakazują przyjęcie, iż wynikająca z
art. 12 i z art. 1714 u.s.m. ingerencja we własność prywatną idzie tak daleko, że nie znajduje należytego konstytucyjnego uzasadnienia.
1.4.14. Art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. wprowadzają 3-miesięczny termin od złożenia wniosku na definitywne
załatwienie sprawy i zawarcie umowy o przeniesienie własności lokalu na osobę, której przysługuje odpowiednio spółdzielcze
lokatorskie prawo do lokalu i spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Wyjątek stanowi sytuacja, w której ten 3-miesięczny
termin ulega wydłużeniu o czas nieoznaczony z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości; dotyczy to sytuacji, gdy
spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym wybudowała budynek sama lub gdy
uczynili to jej poprzednicy prawni (por. art. 113 ust. 6 u.g.n.). Termin 3-miesięczny, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej
z 2007 r., co do wniosków złożonych przed dniem jej wejścia w życie, zaczyna biec od daty wejścia w życie tej ustawy.
1.4.15. Dziennik Ustaw Nr 125 z 2007 r., w którym pod pozycją 873 opublikowano ustawę zmieniającą z 2007 r., wprowadzającą
kwestionowane regulacje, został wydany 13 lipca 2007 r. Ustawa weszła w życie z dniem 31 lipca 2007 r. (art. 12 ustawy zmieniającej
z 2007 r.). Zatem vacatio legis była wyjątkowo krótka, zwłaszcza jak na skalę zmian wprowadzanych tą ustawą.
Art. 42 i art. 43 u.s.m., wprowadzające procedurę rozpatrywania wniosku o wyodrębnienie własności lokalu w danej nieruchomości,
przewidują, że następuje to na podstawie uchwały zarządu spółdzielni o treści określonej w art. 42 ust. 1 ustawy, obejmującej
wszystkie lokale w danej nieruchomości, podjętej w okresie 24 miesięcy od dnia złożenia pierwszego wniosku o wyodrębnienie
własności lokalu. Sama procedura ustalania wyodrębnionej własności lokalu jest czasochłonna i może spowodować przekroczenie
terminu 3-miesięcznego ustalonego przez ustawodawcę na zawarcie umowy przenoszącej własność z osobą uprawnioną, która złożyła
stosowny wniosek do spółdzielni mieszkaniowej. Ustawodawca nie zapewnił osobom działającym w imieniu spółdzielni mieszkaniowych
odpowiedniego czasu, aby umożliwić wykonanie nagle nałożonego na nie obowiązku. Z akt spraw toczących się przed sądami wynika,
że spółdzielnie mieszkaniowe muszą uregulować stan prawny nieruchomości przez nabycie własności czy też użytkowania wieczystego
od gminy, ustanowienie służebności, uwzględniając toczące się procesy komunalizacji mienia; ujawnić nowy stan prawny w księdze
wieczystej nieruchomości; przeprowadzić procedurę wewnątrzspółdzielczą dotyczącą określenia odrębnej własności poszczególnych
lokali, która ulega przedłużeniu przy konieczności dokonania ponownego podziału geodezyjnego nieruchomości wielobudynkowych;
aby potem móc przystąpić do zawierania umów notarialnych ze spółdzielniami. Zważyć jednak należy, iż również na tym etapie
występują utrudnienia niezależne od władz spółdzielni mieszkaniowych, w postaci małej liczby notariuszy, jak również niedokonania
formalności związanych ze stwierdzeniem nabycia spadku po osobach uprawnionych do władania lokalem (czy to na podstawie prawa
własnościowego, czy też lokatorskiego). Dlatego 3-miesięczny termin, w jakim ma być przeprowadzone uwłaszczenie wnioskującego
o to spółdzielcy, uznać należy za zbyt krótki i niezgodny z zasadami poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji).
W tej sytuacji ustawodawca, wprowadzając do porządku prawnego przepisy karne art. 272 u.s.m. (oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.), również i przede wszystkim nie zachował odpowiedniego okresu dostosowawczego,
gdyż nie zapewnił adresatom tej normy – członkom zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikom, prokurentom, syndykom i
likwidatorom zagrożonym odpowiedzialnością karną – możliwości pokierowania swoim zachowaniem w sposób uwzględniający treść
nowej regulacji.
1.4.16. Treść uregulowania prawa karnego należy rozpatrywać łącznie z treścią art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. wprowadzającymi zasadniczy 3-miesięczny termin, od złożenia wniosku,
definitywnego załatwienia sprawy i zawarcia umowy o przeniesienie własności lokalu na osobę, której przysługuje spółdzielcze
lokatorskie lub własnościowe prawo do lokalu. Wymóg zachowania vacatio legis należy odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania
się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 września 1995 r.
(sygn. P 1/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 26).
Za tak krótką vacatio legis, w tak ważnej materii jak odpowiedzialność karna, nie przemawiają żadne argumenty konstytucyjne. Nie można bowiem uznać, że
powyższa vacatio legis przepisów karnych jest uzasadniona ważnym interesem państwa, w tym w szczególności pilną potrzebą przeciwdziałania groźbie
bezdomności, skoro potrzeby mieszkaniowe obywateli, których zaspokojenie – zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji – leży w gestii
władz publicznych, są już zabezpieczone przez posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Wyrażenie „własne mieszkanie” zawarte
w art. 75 ust. 1 Konstytucji należy bowiem rozumieć szeroko, nie tylko jako lokal mieszkalny stanowiący przedmiot odrębnej
własności, lecz także jako każde inne uprawnienie do samodzielnego zajmowania lokalu mieszkalnego, cechujące się trwałością
w czasie i adekwatną ochroną prawną (tak m.in. orzekł Trybunał Konstytucyjny 29 maja 2001 r., w sprawie o sygn. K 5/01, OTK
ZU nr 4/2001, poz. 87).
1.4.17. Obowiązek „dostatecznej ochrony” określonych wartości konstytucyjnych obliguje ustawodawcę do wprowadzania określonych
środków służących ochronie tych wartości, a obowiązku tego nie można sprowadzać wyłącznie do ustanawiania zakazów ich naruszania.
Ustawodawca powinien wprowadzić w życie takie środki, które stworzą dostateczne gwarancje przestrzegania i egzekwowania tych
zakazów. Gwarancje te mogą mieć różny charakter – zarówno cywilny, jak i administracyjny, zaś w ostateczności karny. Konstytucja
nie określa, poza generalnymi zasadami, sposobu kształtowania tych gwarancji. Konieczne jest jednak, aby zapewniały one „dostateczną”
ochronę w określonych warunkach kulturowych i społeczno-ekonomicznych. Ustawodawca ma dużą swobodę, jeśli chodzi o kształtowanie
praw i wolności gwarantowanych konstytucyjnie, zaś stosowanie instrumentów ochrony karnej reglamentowane jest szeregiem zasad
niezwiązanych bezpośrednio z faktem naruszenia określonych praw i wolności. Zasady te dotyczą w szczególności celów kary i
mają charakter kryminalno-polityczny.
1.4.18. Własność – zgodnie z jednolitymi i powszechnie akceptowanymi poglądami doktryny prawa i wypowiedziami orzecznictwa
– jest prawem o szerokim zakresie, najsilniejszym prawem w stosunku do rzeczy, dającym osobie uprawnionej daleko idące kompetencje,
jeśli chodzi o korzystanie z rzeczy, jej używanie, pobieranie pożytków, bezpośrednie lub pośrednie eksploatowanie przedmiotu
własności, rozporządzanie nią inter vivos i mortis causa, a nawet wyzbycie się własności wedle własnego upodobania. Nie jest jednak prawem o charakterze absolutnym. Konstytucja wprost
w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość jego ograniczenia i konieczne przesłanki stwierdzenia, iż ingerencja w to prawo jest
dopuszczalna na gruncie wartości chronionych konstytucyjnie.
1.4.19. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być
ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku
publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Istotą zakazu nadmiernej
ingerencji jest uznanie, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza
naruszających proporcję pomiędzy stopniem ograniczenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego. Aby to ustalić, należy
zbadać, czy: 1) wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków; 2) wprowadzona regulacja
ustawodawcza jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) efekty wprowadzonej regulacji pozostają
w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Ochrona własności należącej do spółdzielni mieszkaniowych oraz praw osób ubiegających się o zawarcie umowy o przeniesienie
własności lokalu jest wartością konstytucyjnie chronioną, a każda ingerencja ustawodawcy w te prawa podlega ocenie z punktu
widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz innych norm i wartości konstytucyjnych.
Regulacja art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. nie spełnia konstytucyjnego nakazu wyboru środka najbardziej skutecznego
do osiągnięcia zamierzonego celu – tj. doprowadzenia do płynnego i bez zbędnej zwłoki zawierania przez spółdzielnię umów dotyczących
przysługującego jej prawa własności lokali – a jednocześnie najmniej dolegliwego, nieingerującego w sposób nieuzasadniony
w sytuację prawną adresata normy. Przepisy te, wprowadzające sankcję karną dla osób działających w imieniu spółdzielni mieszkaniowej,
są taką nieuzasadnioną, nadmierną ingerencją w prawa i wolności konstytucyjne jednostki, mianowicie w prawo własności przysługującej
spółdzielniom mieszkaniowym. Ingerencja ta ponadto nie jest w stanie doprowadzić bezpośrednio do pożądanego przez ustawodawcę
stanu stosunków prawnych w zakresie własności poszczególnych lokali spółdzielczych. W art. 491 u.s.m. została przewidziana bezpośrednia droga realizacji swoich uprawnień przez spółdzielcę na drodze cywilnoprawnej poprzez
wniesienie przeciwko spółdzielni mieszkaniowej powództwa opartego na art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c. Mając na uwadze, iż regulacja
zagadnień własności i praw i obowiązków z zakresu prawa rzeczowego jest domeną prawa cywilnego, podkreślenia wymaga, iż w
pierwszym rzędzie winny być brane pod uwagę środki z tej dziedziny prawa. Pociągnięcie bowiem do odpowiedzialności karnej
członka zarządu spółdzielni mieszkaniowej za ewentualne niewywiązanie się ze swoich obowiązków nie będzie miało żadnego wpływu
na przejście własności lokalu ze spółdzielni na zainteresowanego spółdzielcę. Skutek ten nastąpi natomiast na podstawie wyroku
sądu uwzględniającego powództwo oparte na wskazanych w art. 491 u.s.m. przepisach. Z powyższych względów regulacja zawarta w art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. jest niezgodna z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji
i zbędna, albowiem środkiem zapewniającym najlepszą i najmniej uciążliwą ingerencję w sferę podmiotów zobowiązanych do przeniesienia
własności jest wywiedzenie wolnego od opłat sądowych powództwa cywilnego przeciwko spółdzielni mieszkaniowej.
1.4.20. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie przewidują nabycia własności lokalu z mocy samego prawa w dniu wejścia
w życie nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Dokonać się to ma na pisemne żądanie osoby uprawnionej w drodze
umowy zawartej ze spółdzielnią po przeprowadzeniu szeregu niezbędnych czynności. Stąd też nie można stwierdzić, że osoby wymienione
w art. 12 i art. 1714 u.s.m. uzyskały własność zajmowanych przez siebie lokali, ani że z chwilą wejścia w życie u.s.m. nabyły one ekspektatywę
nabycia własności o charakterze w pełni ukształtowanym, której trwałość podlegałaby konstytucyjnej ochronie, wynikającej z
zasady ochrony praw nabytych i ochrony zaufania do państwa i prawa. Osoby zainteresowane ani nie nabyły własności, ani na
podstawie samej ustawy nie mogły ustalić wszystkich istotnych warunków tego nabycia. Ustawa nie wywołała tego rodzaju skutków
prawnych, żeby utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją mogła
być traktowana jako naruszenie zasady zakazującej wstecznego działania prawa.
2. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 4 grudnia 2008 r., wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 12 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po
dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1-3, oraz art. 1714 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu
przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1-2, są zgodne z art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji oraz
z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji;
2) art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 11 u.s.m. i art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. są zgodne z art. 2 Konstytucji;
3) art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., jako normy sankcjonującej naruszenie nakazu zawartego w art. 12
ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., są zgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art.
21 Konstytucji.
Sejm podkreślił, że podstawowe znaczenie dla prawidłowej oceny przedstawionego stanu prawnego, zawartego w pytaniach i uzasadnieniu
ich niezgodności z Konstytucją, ma właściwe określenie wzajemnych relacji między spółdzielnią mieszkaniową a tworzącymi ją
– na zasadach korporacji – członkami, przypominając, iż sprawę tę wielokrotnie badał Trybunał Konstytucyjny.
Zdaniem Sejmu jednym z argumentów za zgodnością art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. z art. 64 Konstytucji może być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r. (sygn. SK 15/00), zgodnie
z którym: „Szczególny charakter tego prawa wynika również z art. 3 oraz art. 204 prawa spółdzielczego. Na tle wykładni systemowej,
a także biorąc pod uwagę podstawowe założenia ochrony własności przyjęte w regulacjach konstytucyjnych, nie może ulegać wątpliwości,
że w przypadku kolizji interesów związanych z ochroną własności spółdzielczej i prawami związanymi z ochroną własnościowego
prawa do lokalu, nie ma podstaw do przyznania bezwzględnego pierwszeństwa własności spółdzielczej. Inne stanowisko prowadzić
by musiało do wniosku, że społeczna własność grupowa, tak jak w poprzedniej formacji ustrojowej, korzysta z uprzywilejowanej
pozycji i ze szczególnych środków ochrony”.
Sejm stwierdził, że wniesienie wkładu mieszkaniowego i wpłacenie nominalnej kwoty umorzenia kredytu (łącznie jest to wkład
budowlany) było i jest wypełnieniem obowiązku członka, na podstawie którego nabywał prawa do przekształcenia prawa lokatorskiego
do lokalu, na co najmniej prawo własnościowe. Należy też mieć na względzie prawa nabyte na mocy uchylonego przepisu prawa
spółdzielczego (art. 208), które zobowiązywało członka spółdzielni „uczestniczyć w kosztach budowy”.
Zdaniem Sejmu można przyjąć, że spłacenie kosztów budowy przez osobę ubiegającą się o przeniesienie własności mieszkania wypełnia
warunek ekwiwalentności. Spółdzielnia nie poniosła uzasadnionych, większych kosztów związanych z budową lokalu, w których
nie partycypowałaby osoba uprawniona do uzyskania prawa własności tego lokalu. Nie ma podstaw, aby osoby te miały wnosić zwaloryzowaną
wartość kosztów budowy (wartość rynkową lokalu) – osoby te nie kupują lokalu na wolnym rynku. Poza tym wpłacenie wartości
rynkowej lokalu przysporzyłoby nieuzasadnionych korzyści pozostałym osobom zamieszkującym w zasobach spółdzielni; byłoby to
sprzeczne z ideą spółdzielczości i zasadami współżycia społecznego. Z przytoczonych względów Sejm uznał, że nie może być mowy
o „wywłaszczeniu spółdzielni” z prawa do lokalu, którego nigdy jako osoba prawna niepodzielnie nie miała.
Jeżeli chodzi o kwestię zgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji, Sejm wskazał na związek, jaki zachodzi między
zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej, i uznał, że nie ma uzasadnienia, aby kwestionować zaskarżone
przepisy, wskazując na uprzywilejowanie osób niezamożnych.
Zdaniem Sejmu art. 12 i art. 1714 u.s.m. nie przeczą też zasadzie solidarności, ponieważ osoba ubiegająca się o przeniesienie własności zajmowanego lokalu
pokrywa koszty budowy, przypadające na ten lokal – nikt z pozostałych członków spółdzielni nie dopłaca. W żaden sposób nie
narusza to nawet pośrednio „praw majątkowych” ogółu osób będących członkami spółdzielni.
Sejm wskazał, że z terminem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., określonym na dzień 31 lipca 2007 r., były skorelowane
przepisy art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. l1 u.s.m. i art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., zawierające 3-miesięczny termin zawarcia przez spółdzielnię mieszkaniową
z osobą uprawnioną umowy przeniesienia własności lokalu. Przyjęty okres vacatio legis – co do kwestionowanych przepisów – nie jest zbyt krótki dla zapoznania się z treścią przepisów u.s.m., które swą treścią
nie nakazywały nieznanych spółdzielni obowiązków. Ponadto wejście w życie ustawy nie jest jednoznaczne z jednoczesnym wypełnieniem
nałożonych na spółdzielnię obowiązków związanych z całokształtem spraw odniesionych do przeniesienia własności lokalu. Art.
42 ust. 1 ustawy wskazujący 24-miesięczny okres określenia przedmiotu odrębnej własności wszystkich lokali utracił moc 29
kwietnia 2006 r. w zakresie, w jakim wyznacza początek biegu terminu realizacji przewidzianego w nim obowiązku spółdzielni
mieszkaniowej (zob. wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02). Tak więc spółdzielnie znały zakres nałożonych na nie obowiązków
związanych z przekształceniami własnościowymi w spółdzielczości mieszkaniowej.
Sejm uznał, że powyższe vacatio legis ustawy zmieniającej z 2007 r. jest zgodne z terminami określonymi w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu
aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.). Ponadto zauważył, że Trybunał Konstytucyjny
stwierdzał, że uznanie, iż doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji może nastąpić tylko w rażących przypadkach. Orzeczenie
takie spowodowałoby bowiem konieczność stosowania fikcji, iż ustawa nie zaczęła obowiązywać, a jej wejście w życie w kształcie
merytorycznie niezmienionym, uzależnione byłoby od ponownej decyzji parlamentu w sprawie vacatio legis. Trybunał zwracał także uwagę na praktyczne konsekwencje orzekania o niekonstytucyjności w sytuacji, gdy kwestionowany termin
wejścia w życie ustawy już minął. Według Trybunału „oznacza to, że wielu spośród adresatów nowo wprowadzonych norm prawnych
zastosowało się do nich, czasem kosztem wzmożonego wysiłku, nakładów finansowych, itd. Działająca wstecz decyzja przekreślająca
wejście w życie aktu prawnego, który zaczął już obowiązywać, mogłaby zostać przez nich oceniona jako naruszająca ich zaufanie
do państwa i stanowionego przez nie prawa. Okazałoby się bowiem, że posłuszeństwo ustawie i staranność w dostosowaniu swej
działalności do wymagań prawnych nie popłaca; w lepszej sytuacji znaleźliby się ci adresaci normy, którzy ją zlekceważyli”
(wyrok z 16 września 2003 r., sygn. K 55/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 75).
Sejm stwierdził, że w świetle powołanego wyroku Trybunału twierdzenie, że przewidziany okres vacatio legis był zbyt krótki, nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia.
Jeżeli chodzi o kwestionowane przepisy o sankcjach karnych wobec osób, które nie dopuszczają do zawarcia umowy o przeniesienie
własności, to Sejm zauważył, że z brzmienia art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. wynika, że możliwości zawarcia umowy są spełnione, lub nie ma przeszkód
do ich spełnienia, lecz osoba odpowiedzialna, z jakiegoś nieokreślonego powodu lub braku dobrej woli, „dopuszcza do tego,
że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu w terminie określonym w tym przepisie”. Zawarcie umowy
może nastąpić po określeniu postanowień i jej podpisaniu, poprzez zgodne oświadczenie woli stron – w formie aktu notarialnego.
Przepisy u.s.m. nie określają, jakie postanowienia umowy mają być w niej zawarte, a więc nic nie stoi na przeszkodzie, aby
strony ukształtowały ją w uzgodniony przez siebie sposób, uwzględniający przepisy ustawy.
Sejm podkreślił, że to od oceny sądu zależy, czy osoba wymieniona w art. 272 u.s.m. i 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. nie dopuszcza do zawarcia umowy o przekształcenie lokalu – mimo braku obiektywnych
powodów – i jest winna takiemu stanowi rzeczy.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 28 listopada 2008 r. zajął stanowisko, że:
1) art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. są zgodne z art. 2 Konstytucji;
2) art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji;
3) art. 272 u.s.m. w części, w jakiej penalizuje dopuszczenie do naruszenia przez spółdzielnię mieszkaniową obowiązku określonego w art.
12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie, w jakim penalizuje dopuszczenie do naruszenia
przez spółdzielnię mieszkaniową obowiązku określonego w ust. 1 tego artykułu, w części odnoszącej się do art. 12 i art. 1714 u.s.m. – nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji.
Ponadto stwierdził, że postępowanie, w części dotyczącej kontroli art. 12 ust. 1 u.s.m., w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię
mieszkaniową do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat określonych
w pkt 1-3 tego ustępu, oraz art. 1714 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię mieszkaniową do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu
po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat określonych w pkt 1-2 tego ustępu, z art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji
oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podlega umorzeniu, na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), ze względu
na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do wątpliwości podniesionych w pytaniach prawnych, Prokurator Generalny rozważył kwestię
zakresu zaskarżenia.
Prokurator Generalny zauważył, że art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. nie odpowiadają typowym przepisom z dziedziny materialnego prawa wykroczeń,
na podstawie których można zrekonstruować normę prawnokarną, która określałaby trzy elementy: adresata zakazu albo nakazu,
znamiona czynu zabronionego i rodzaj sankcji grożącej za popełnienie danego czynu. Zaskarżone przepisy zawierają bowiem normy
sankcjonujące, podczas gdy normy sankcjonowane są treścią innych przepisów. Przepisy te, z technicznoprawnego punktu widzenia,
należy więc zakwalifikować jako tzw. przepisy blankietowe, odsyłające. Znamiona czynu zabronionego (tzw. typizacja, określoność)
są bowiem wskazane w innym przepisie niż ten, który zawiera normę sankcjonującą. Ze względu na taki charakter przepisów karnych,
sądy pytające jako przedmiot kontroli wskazały także inne przepisy u.s.m. aniżeli o charakterze karnym.
Zdaniem Prokuratora Generalnego szczegółowa analiza uzasadnień pytań prawnych prowadzi do wniosku, że uregulowaniami służącymi
do rekonstrukcji zakwestionowanych przepisów karnych są: art. 12 ust. l1 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. Podał natomiast w wątpliwość, czy została spełniona przesłanka funkcjonalna
dopuszczalności pytania prawnego, wynikająca z art. 193 Konstytucji co do art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. Argumentacja użyta przez sądy przy kwestionowaniu art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. koncentruje się wyłącznie wokół zagadnień dotyczących niekorzystnych dla spółdzielni mieszkaniowej zasad ponoszenia
świadczeń pieniężnych (spłat) przez członka spółdzielni (lub inną osobę uprawnioną), warunkujących żądanie zawarcia przez
spółdzielnię umowy przeniesienia własności lokalu. Dlatego też sądy dokonują oceny tych przepisów w aspekcie naruszenia interesów
majątkowych spółdzielni mieszkaniowych, podnosząc zarzut naruszenia ich praw majątkowych (art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji).
Zdaniem sądu bowiem, gdyby art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. okazały się sprzeczne ze wskazanym wzorcem kontroli, obwinionych
należałoby od zarzucanych im czynów uniewinnić lub przed wszczęciem przewodu sądowego postępowanie umorzyć. Argument ten ma
służyć wykazaniu, że sąd – przy dokonywaniu rekonstrukcji normy prawnokarnej – stanął przed koniecznością zastosowania normy
prawnej, określającej wysokość świadczeń członków spółdzielni, którzy żądają zawarcia umowy przeniesienia własności lokali.
Prokurator Generalny nie zgodził się z takim stanowiskiem sądu.
Prokurator Generalny stwierdził, że skoro obowiązek zawarcia umowy o przeniesienie własności lokalu powstaje dopiero wówczas,
gdy członek spółdzielni spełni obowiązki przewidziane w art. 12 ust. 1 pkt 1-3 lub art. 1714 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.m., to zagadnienia uregulowane w tych przepisach nie mogą być odnoszone do znamion czynu zabronionego,
popełnionego przez osoby wymienione w art. 272 u.s.m. oraz w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. (w art. 8 ust. 1 tej ustawy także mowa jest o osobie uprawnionej,
która złożyła stosowny wniosek, a więc uprzednio spełniła wymogi określone w powołanych przepisach ustawy o spółdzielniach
mieszkaniowych). Nieporozumieniem jest bowiem przyjęcie, że obowiązki członka spółdzielni, od spełnienia których zależy zawarcie
umowy przeniesienia własności lokalu, mają charakter normy sankcjonowanej. Dlatego – w ocenie Prokuratora Generalnego – od
odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność tych obowiązków nie zależy rozstrzygnięcie spraw rozpatrywanych w postępowaniu prowadzonym
przez sądy pytające.
Podsumowując tę część rozważań, Prokurator Generalny stwierdził, że między odpowiedzią na pytania prawne o konstytucyjność
art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. a rozstrzygnięciem spraw zawisłych przed sądami nie zachodzi związek wymagany przez art. 193 Konstytucji, co
powoduje konieczność umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność
orzekania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał przede wszystkim,
że termin określony w zaskarżonych przepisach wyznacza granice czasowe, w jakich spółdzielnia zobowiązana jest do zawarcia
umowy o przeniesienie na członka spółdzielni (lub inną osobę uprawnioną) własności lokalu. Przy czym przyjęcie w art. 8 ust.
1 ustawy zmieniającej z 2007 r., że termin ten biegnie od czasu wejścia jej w życie, pozostaje bez związku z podnoszonym przez
sądy zarzutem niedochowania odpowiedniej vacatio legis. W niniejszej sprawie data wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. wyznacza początek trzymiesięcznego terminu, podobnie
jak data złożenia wniosku w wypadku art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę na fakt, że celem ustawodawcy było, aby bezskuteczny upływ tego terminu wywierał skutki
zarówno w sferze prawa cywilnego (vide – art. 491 u.s.m., w części, w jakiej jest mowa o bezczynności spółdzielni), jak i karnego (art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.), przy czym za względu na to, że pytania prawne powstały w związku z
postępowaniami w sprawach o wykroczenia, konstytucyjnej ocenie może podlegać jedynie upływ trzymiesięcznego terminu jako znamię
czynów będących przedmiotem tego postępowania.
Prokurator Generalny wskazał, że jedynie w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. jest mowa o niezawarciu umowy o przeniesienie
własności w terminie określonym w ust. 1 tego artykułu. W artykule 272 u.s.m. nie ma natomiast wyraźnego odwołania do terminu zawarcia umowy, a tylko ogólnie przepis ten traktuje o niespełnieniu
obowiązku zawarcia umowy. Zdaniem Prokuratora Generalnego należy jednak przyjąć, że także w tym wypadku niespełnienie obowiązku
zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu w terminie trzymiesięcznym może skutkować odpowiedzialnością za wykroczenie.
Z zaskarżonej regulacji wynika, że po bezskutecznym upływie 3 miesięcy od chwili złożenia wniosku przez osobę uprawnioną (art.
12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m.) bądź od chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. (art. 8 ust. 1 tejże ustawy), odpowiedzialność za wykroczenie
osób wymienionych w art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. staje się ustawowo dopuszczalna. Jednakże upływ tego terminu nie może
„automatycznie” prowadzić do uznania, że osoby te popełniły czyn zabroniony pod groźbą kary. Odpowiedzialność za wykroczenie
powstaje wówczas, gdy sprawcy czynu zabronionego można przypisać winę (art. 1 § 2 kodeksu wykroczeń). Sam bowiem fakt wystąpienia
skutku w postaci niezawarcia umowy w określonym terminie nie jest wystarczający dla przypisania sprawcy winy, a zatem konieczne
jest dokonanie oceny zachowań sprawcy. W tym aspekcie omawiany termin nie ma decydującego znaczenia. Jego upływ jest warunkiem
koniecznym, ale niewystarczającym do przypisania sprawcy winy. Zdaniem Prokuratora Generalnego podzielenie zarzutu sądów,
że trzymiesięczny termin jest zbyt krótki, oznaczałoby, iż wyznaczenie przez ustawodawcę określonego terminu w tych sprawach
przesądza o uznaniu, że sprawca popełnił czyn zawiniony, zabroniony pod groźbą kary, jeżeli termin nie został dotrzymany,
bez względu na inne okoliczności sprawy.
W konsekwencji Prokurator Generalny uznał, że art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. są zgodne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,
wynikającą z art. 2 Konstytucji, jako że wyznaczony przez te przepisy termin nie ogranicza swobody sądu oceniającego, czy
in conreto obwiniony rzeczywiście dopuścił się czynu zabronionego.
Przechodząc do zarzutów niekonstytucyjności, sformułowanych pod adresem art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., Prokurator Generalny stwierdził, że wskazany wzorzec kontroli, w
postaci art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji, nie jest wzorcem pozostającym w adekwatnym związku
z treścią tych przepisów.
Zaskarżone przepisy dotyczą odpowiedzialności określonych osób za wykroczenie, a więc za zawinione zachowanie, powodujące
skutek w postaci niezawarcia przez spółdzielnię umowy o przeniesienie własności lokalu w razie zaistnienia wskazanych w ustawie
okoliczności. Z punktu widzenia konstytucyjności takich przepisów karnych, podnoszony zarzut, że narzucenie spółdzielni obowiązku
zawarcia takiej umowy stanowi nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w prawa właścicielskie spółdzielni, nie jest istotny.
Celem tych przepisów jest bowiem wzmocnienie ochrony praw majątkowych jej członków, ubiegających się o przeniesienie własności
zajmowanych przez nich lokali, poprzez zdyscyplinowanie osób, sprawujących określone funkcje w spółdzielni, do przestrzegania
prawa. Nie są to więc regulacje dotyczące ochrony praw majątkowych spółdzielni.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Dopuszczalność pytania prawnego.
Pytania prawne dwóch składów orzekających Sądu Grodzkiego – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi
dotyczą przepisów dwóch ustaw: ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119,
poz. 1116, ze zm.; dalej: u.s.m.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.).
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przedstawieniem dwóch pytań prawnych.
Na wstępie zatem należy dokonać oceny, czy kontrola przepisów objętych pytaniami prawnym – z uwagi na niezbędność istnienia
przesłanki związku między odpowiedzią na pytanie prawne a (przyszłym) rozstrzygnięciem pytającego sądu – jest możliwa w trybie
tzw. kontroli konkretnej. Jest to tym bardziej konieczne, że Prokurator Generalny w zasadniczy sposób zakwestionował istnienie
związku funkcjonalnego, reprezentując pogląd o konieczności częściowego umorzenia postępowania w sprawie i (częściowo) o nieadekwatności
wzorca.
1.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności
aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy
rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Cechą istotną pytania prawnego jest więc związek funkcjonalny z toczącym
się postępowaniem w indywidualnej sprawie.
1.2. Przedmiotem pytania prawnego (konieczna przesłanka przedmiotowa) może więc być tylko taki przepis, którego wyeliminowanie
z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w której przedstawiono
pytanie (zob. np. w ostatnich dwóch latach: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK
ZU nr 6/A/2007, poz. 57 oraz wyroki z: 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79, 23 października 2007
r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107, 20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161, 19 lutego
2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 5, 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64 i 16 czerwca
2008 r., sygn. P 37/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 80, a także wcześniejszy wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06,
OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128 i inne powołane tam wcześniejsze orzeczenia Trybunału).
Musi zatem istnieć (wykazana przez sąd pytający) zależność między odpowiedzią Trybunału na zadane pytanie a rozstrzygnięciem
sprawy toczącej się przed sądem pytającym.
1.3. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pytaniami prawnymi dwóch składów orzekających Sądu Grodzkiego
– XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia, przed którymi toczą się sprawy, wszczęte przeciwko członkom zarządów
spółdzielni mieszkaniowych, obwinionych o czyn z art. 272 u.s.m. (przepis ten jest wskazany w pytaniu jako budzący wątpliwość konstytucyjną). Jak wynika z akt spraw, w których zadano pytania
prawne, zarzuty postawione poszczególnym obwinionym dotyczą sankcji przewidzianej w art. 272 u.s.m. oraz w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.
Art. 272 u.s.m.. stanowi: „Kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikiem, prokurentem, syndykiem albo likwidatorem,
wbrew obowiązkowi dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu, o której mowa w art.
12 ust. 1, art. 1714 ust. 1, art. 1715, art. 39, art. 48 lub art. 481 u.s.m., podlega karze ograniczenia wolności albo karze grzywny”. W jednym z pytań prawnych – postanowienie z 28 lutego 2008
r., sygn. akt XIX W 1173/07 – został zakwestionowany także art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., który w istocie stanowi
(obok art. 272 u.s.m.) podstawę odpowiedzialności obwinionych, gdyż stan faktyczny jednej ze spraw obejmuje także sytuację, o której mowa
w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. (wniosek o przekształcenie został bowiem złożony przed wejściem w życie ustawy
zmieniającej z 2007 r., i takiej właśnie sytuacji czasowej dotyczy cytowany przepis). Norma sankcjonująca niezawarcie tej
umowy wyrażona została w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.: „Kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej,
pełnomocnikiem, likwidatorem albo syndykiem, wbrew obowiązkowi określonemu w ust. 1 dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie
zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu, w terminie określonym w tym przepisie – podlega karze ograniczenia wolności
albo grzywny”.
1.3.1. W odniesieniu do obu wypadków sąd pytający wskazuje expressis verbis, że to art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. stanowią źródło obowiązku zawarcia umowy o konkretnej, wskazanej w tej ustawie treści, w stosunku do której
to umowy „dopuszczenie do niezawarcia” tworzy wykroczenie, za które przewidziana jest kara. Nie można więc podzielić stanowiska
Prokuratora Generalnego, który błędnie przypisuje pytającemu sądowi przyjęcie (i kwalifikuje to jako „nieporozumienie”), że
„obowiązki członka spółdzielni od spełnienia których zależy zawarcie umowy przeniesienia własności lokalu mają charakter normy
sankcjonowanej”. Tego bowiem twierdzenia nie ma w pytaniu sądu. Cytowane przepisy rzeczywiście formułują kilka przesłanek,
których spełnienie uprawnia członka spółdzielni do wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o przewłaszczenie. Jednocześnie
jednak (i to jest druga funkcja tych samych przepisów, realizowana w stosunku do innych osób, tj. wskazanych w art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.) po stronie spółdzielni – przez wskazanie osób, których działania są
zarachowywane spółdzielni jako działania jej organów lub przedstawicieli – określają one obowiązek doprowadzenia do zawarcia
takiej umowy. Cytowane przepisy mają zatem dwóch adresatów, do których kierują odmienne dyrektywy: jedna to uprawnienie zawarcia
lub niezawarcia umowy określonej treści, po spełnieniu warunków wskazanych w art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m.; druga to dyrektywa kierowana do spółdzielni (a ściśle do osób fizycznych, będących jej organami lub przedstawicielami)
kreująca w identycznej sytuacji obowiązek zawarcia umowy przenoszącej własność. Pogląd sądu odnosi się do dyrektywy kierowanej
do osób zobowiązanych do zawarcia umowy. Natomiast Prokurator Generalny sugeruje, że pytanie sądu odnosi się do drugiej z
dyrektyw (adresat: osoba uprawniona do zawarcia umowy).
Obowiązek zawarcia umowy musi być przy tym zrealizowany w zakreślonym, trzymiesięcznym terminie. „Dopuszczenie do niezawarcia
umowy” – mimo spełnienia przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m. i art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. – stanowi wykroczenie osób występujących w imieniu spółdzielni.
Tak więc sankcja wykroczenia wiąże się z niewykonaniem obowiązku, który – co do treści – jest wskazany w art. 12 ust. 1, art.
1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r.. Normę sankcjonującą statuują (zaskarżone) przepisy art. 272 u.s.m. i – odpowiednio – art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. Natomiast norma sankcjonowana musi być zrekonstruowana
z kilku przepisów. Jej krąg podmiotowy wyznaczają art. 272 u.s.m. lub art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., czyn karalny – także te przepisy, mówiąc, że chodzi tu o „dopuszczenie”
do niezawarcia umowy. O jaką natomiast umowę chodzi – mają wskazywać wyraźnie, enumeratywnie wymienione w art. 12 ust. 1,
art. 1714 ust. 1 u.s.m. lub art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. Trzymiesięczny termin zawarcia – określają (zaskarżone) art.
12 ust. 11 i 1714 ust. 11 u.s.m. Pytający sąd, otrzymując wniosek o ukaranie którejś z osób wskazanych w art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., musi zatem skonstruować normę jednostkowego zastosowania w danej sprawie.
Jej znamiona podmiotowe określają elementy zaczerpnięte z art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., znajdujące zastosowanie w danej sprawie; określenie czynu – „dopuszczenie
do niezawarcia umowy” (fragmenty tych samych przepisów oraz sytuacyjnie odniesione przepisy dotyczące obowiązków poszczególnych
obwinionych osób, w tym także co do terminu zawarcia umowy –zaskarżone w sprawie art. 12 ust. 11 i 1714 ust. 11 u.s.m. oraz również zaskarżone i sytuacyjnie określone – art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m). Wątpliwości konstytucyjne mogą dotyczyć któregokolwiek z tych elementów składających się na znamiona normy,
na podstawie której ma nastąpić rozstrzygnięcie sądu. Moment ujawnienia tej wątpliwości (faza postępowania, w której sąd kieruje
pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego) jest obojętny.
Jak wspomniano wcześniej, kontrola konstytucyjności dokonywana w trybie pytań prawnych wymaga wykazania związku między konstytucyjnością
kontrolowanej normy a rozstrzygnięciem sprawy przez sąd.
Zdaniem pytającego sądu, dopuszczalne jest uczynienie przedmiotem pytania prawnego art. 12 i art. 1714 u.s.m., które są niezbędne do rekonstrukcji przepisów zawierających niekompletne normy prawnokarne (art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.) i znajdujących bezpośrednie zastosowanie w sprawie rozpatrywanej
przez ten sąd. Co do art. 12 ust. 11 u.s.m. uczynić należy uwagę, iż w art. 272 u.s.m. wprawdzie nie ma bezpośredniego odwołania do tej regulacji; odpowiedzialność z art. 272 u.s.m. – inaczej niż przy art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. – nie jest bowiem powiązana z przekroczeniem terminu,
o którym mowa w art. 12 ust. 11 u.s.m. Niewątpliwie jednak wskazany termin musi być brany pod uwagę przez sąd, który będzie dokonywał rekonstrukcji normy
jednostkowego zastosowania, oceniając, czy doszło do popełnienia wykroczenia. Te same uwagi należy odnieść do art. 1714 ust. 11 u.s.m.
W uzasadnieniu pytań prawnych trafnie podniesiono, że gdyby art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. (stanowiące źródło normy sankcjonowanej w jej art. 272 i art. 8 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2007 r.) okazały się sprzeczne ze wskazanym wzorcem kontroli konstytucyjnej, obwinionego
należałoby od zarzucanego mu czynu uniewinnić lub też przed wszczęciem przewodu sądowego postępowanie umorzyć. Nikt nie może
być bowiem karany za niewykonanie obowiązku uznanego za niezgodny z Konstytucją. To samo należałoby uczynić, gdyby ujęty abstrakcyjnie
termin do zawarcia umowy przenoszącej własność zakreślony w art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. okazał się niekonstytucyjnie krótki. Dopiero uznanie, że obowiązek i termin zawarcia umowy są określone w sposób zgodny
z Konstytucją, otworzyłoby sądowi drogę do zbadania, czy w realiach konkretnej sprawy obwiniony uchybił im (czy można akurat
jemu – spośród kręgu wielu osób –przypisać „dopuszczenie do niezawarcia” umowy), czy nastąpiło to w sposób zawiniony, czy
też z przyczyn niezależnych. Przepisy mówiące o wykroczeniu (art. 272 u.s.m. i 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.) zawierają więc tzw. zwroty odsyłające, tj. zwroty językowe odwołujące się
do innych przepisów ustawy, między innymi art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. Bez uwzględnienia owych treści, do których następuje odesłanie,
nie jest więc możliwe zrekonstruowanie strony przedmiotowej wykroczenia (czynu, który podlega ukaraniu jako wykroczenie w
postaci dopuszczenia do niezawarcia umowy o przeniesienie własności lokalu). Przedmiotem kontroli konstytucyjności w pytaniu
zadanym przez sąd są więc przepisy, do których expressis verbis odsyłają normy sankcjonujące. Przepisy te zawierają bowiem elementy niezbędne do odkodowania treści normy, jaka musiałby być
zastosowana, aby ukarać obwinionych. Sąd pytający, mając wątpliwość co do konstytucyjności przedmiotu odesłania zawartego
w normie odsyłającej (norma sankcjonująca), wątpliwość tę musi rozstrzygnąć, i to zanim przejdzie do oceny kwestii winy i
przypisania konkretnym osobom odpowiedzialności. Nie jest bowiem możliwe orzekanie o winie (a taką sugestie zawiera stanowisko
Prokuratora Generalnego) bez stwierdzenia istnienia czynu bezprawnego. Dlatego pytający sąd musi najpierw ustalić, czy obwinionym
można postawić zarzut popełnienia czynu stanowiącego wykroczenie, a więc czy to oni właśnie „dopuścili do niezawarcia umowy”,
i to umowy o cechach, o których mowa w przepisach do których następuje odesłanie, tj. art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. Zaznaczyć należy, że strony (ubiegający się o wykup, reprezentanci spółdzielni) na tle nowelizacji u.s.m. z
2007 r. nie mają w ogóle żadnej swobody negocjowania warunków umowy. Jej treść jest normatywnie określona w art. 12 ust. 1
lub art. 1714 ust. 1 u.s.m. Dlatego też nie można podzielić poglądu Marszałka Sejmu, że „przepisy u.s.m. nie określają, jakie postanowienia
umowy mają być w niej zawarte, a więc nic nie stoi na przeszkodzie, aby strony ukształtowały ją w uzgodniony przez siebie
sposób, uwzględniający przepisy ustawy”. Strony nie mają tu bowiem swobody negocjacyjnej co do treści umowy (warunki nabycia
są określone przez ustawodawcę). Po stronie zajmującego lokal spółdzielczy istnieje opcja decyzji o nabyciu. Natomiast po
stronie spółdzielni przymus zawarcia umowy, zabezpieczony sankcją karną.
Nie ma też żadnego oddzielnie przewidzianego mechanizmu weryfikującego, czy przesłanki dotyczące ubiegania się o wykup zostały
rzeczywiście spełnione i czy w ogóle mogły być in concreto spełnione. Gdyby tak było, oczywiście weryfikacji tej nie dokonywałby sąd karny. „Dopuszczenie do niezawarcia umowy” jako
czyn polegający na zaniechaniu powstaje zatem zawsze, gdy jedna ze stron (ubiegający się o wykup) twierdzi, że dopełniła formalności
wymaganych przez art. 12 ust. 1 lub art. 1714 ust. 1 u.s.m. albo art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., zaś spółdzielnia odmawia zawarcia umowy, twierdząc, że przesłanek
tych nie dopełniono. Może to być twierdzenie błędne co do rzeczywistego spełnienia przesłanek albo co do istnienia zaniechania
po stronie wskazanego członka czy innego organu lub przedstawiciela spółdzielni. Jednak dokonania właściwej weryfikacji podmiotowej
i przedmiotowej na wypadek rozbieżności poglądów musi dokonać sąd. Gdyby nie było sankcji karnej – weryfikacji spełnienia
przesłanek uprawniających do przewłaszczenia dokonywałby sąd cywilny (czy to działając na podstawie art. 189 k.p.c. czy 64
k.c.). Wówczas to powód musiałby udowodnić ich istnienie. Dlatego zresztą, gdyby sprawa była przedmiotem rozpoznania sądu
cywilnego, a nie karnego, wątpliwość konstytucyjna dotycząca warunków wykupu, uzasadniająca postawienie pytania Trybunałowi
Konstytucyjnemu, nie pojawiłaby się już na samym początku postępowania. Skoro jednak „dopuszczenie do niezawarcia umowy” jest
wykroczeniem, to właśnie sąd karny będzie konfrontowany z rozbieżnymi poglądami zainteresowanych (ubiegający się o wykup,
reprezentanci spółdzielni) co do zrealizowania się przesłanek przewidzianych w art. 12 ust. 1 lub art. 1714 ust. 1 u.s.m. albo art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. Będąc sądem karnym, pytający sąd musi te wątpliwości sam wyjaśnić;
inaczej byłoby w wypadku kontradyktoryjnego sporu cywilnego, gdzie obowiązek ten jest włożony na strony. W zależności od tego,
jak ta ocena przeprowadzona przez sąd karny wypadnie, musi on uznać istnienie czynu i winy albo uznać, że brak czynu (wtedy
do badania winy nie dochodzi), albo że wprawdzie czyn zachodzi, jednakże brak jest winy. Dlatego więc treść art. 12 ust. 1
lub art. 1714 ust. 1 u.s.m. albo art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. wchodzi w zakres rozpoznania pytającego sądu (karnego).
Nie można więc podzielić poglądu Prokuratora Generalnego, który uważa, że problem odpowiedzialności wykroczeniowej na tle
art. 272 u.s.m. i 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. nie ma związku z treścią umów, co do których na członkach zarządu i innych
osobach ciąży obowiązek ich zawarcia w określonym terminie.
Prokurator Generalny miałby rację, gdyby czyn karalny został inaczej ujęty niż jako zaniechanie, o którym decyduje brak zawarcia
umowy. W wypadku sporu cywilnego o przewłaszczenie – z uwagi na kontradyktoryjność postępowania przed takim sądem – obowiązek
wykazania przesłanek przewłaszczenia spoczywałby na stronach sporu. W postępowaniu karnym, przy przyjętej przez ustawodawcę
konstrukcji wykroczenia – istnienie tych przesłanek musi badać sam sąd. Tak też uczynił sąd w Łodzi, który z tej okazji przedstawił
wątpliwości konstytucyjne.
1.3.2. Nawet stanowisko Prokuratora Generalnego, że zagadnienia uregulowane w art. 12 ust. 1 pkt 1-3 lub art. 1714 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.m nie mogą być odnoszone do znamion czynu zabronionego, popełnionego przez osoby wymienione w art. 272 u.s.m. oraz w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., nie przeczy wprost istnieniu związku funkcjonalnego. Przedmiotem
pytania prawnego może być bowiem tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału
Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w której przedstawiono pytanie prawne. Przy czym zależność,
o której mowa w art. 193 Konstytucji, ma charakter szerszy i mniej skonkretyzowany niż wymaganie dotyczące skargi konstytucyjnej.
Sąd zadający Trybunałowi pytanie o konstytucyjność może jako przedmiot wątpliwości wskazać każdy przepis, którego wykorzystanie
rozważa w trakcie przebiegu interpretacji i stosowania prawa, a więc przy poszukiwaniu przez sąd normy jednostkowego rozstrzygnięcia
sprawy (zob. wyrok z 1 lipca 2003 r., sygn. P 31/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 58). Dopuszczalne jest zatem czynienie przedmiotem
pytania prawnego każdego przepisu, który jest niezbędny dla rekonstrukcji treści innego przepisu zawierającego niekompletną
normę prawnokarną, znajdującego bezpośrednie zastosowanie w sprawie rozpatrywanej przez sąd (zob. wyrok TK z 5 maja 2004 r.,
sygn. P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39). Trybunał w orzeczeniu tym zwrócił też uwagę: „Norma karna, realizując wskazane
powyżej, postulaty powinna w konsekwencji wskazywać w sposób jednoznaczny zarówno osobę, do której skierowany jest zakaz,
znamiona czynu zabronionego, jak i rodzaj sankcji grożącej za popełnienie takiego czynu. W przypadku, gdy wszystkie te elementy
znajdują się w przepisie karnym, wówczas mamy do czynienia z tzw. zupełnym przepisem karnym (J. Warylewski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 328). Norma prawa karnego może jednak składać się z przepisu odsyłającego do innego aktu prawnego. Przepis
taki określa się jako niezupełny (niepełny albo niekompletny, J. Warylewski, op.cit., s. 328). Z kolei w ramach tej kategorii przepisów wskazuje się na podział na niezupełne przepisy odsyłające oraz blankietowe.
W obu przypadkach znamiona czynu zabronionego są zakreślone w innych przepisach niż te, które znajdują się w ustawie karnej.
O ile tzw. przepisy odsyłające w ścisłym znaczeniu wskazują wyraźnie przepisy, które składają się na określoną normę karną,
o tyle przepisy blankietowe, zwane też ramowymi, ślepymi albo otwartymi, «odwołują się w sposób ogólny do przepisów, które
już zostały uchwalone i opublikowane lub które mają być uchwalone i opublikowane dopiero w przyszłości» (J. Warylewski, op.cit., s. 329, por. K. Buchała, A. Zoll, op.cit., s. 74; por. szerzej również: J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 169 i n.). Blankietowość normy karnej polega zatem na tym, iż znamiona czynu zabronionego (tzw. typizacja,
określoność) wskazane są w innym akcie normatywnym niż ten, który zawiera normę sankcjonującą. Taka definicja normy blankietowej
jest powszechnie akceptowana w doktrynie prawa karnego, przy czym należy wspomnieć, iż część autorów wskazuje, iż pod pojęciem
przepisów blankietowych należy rozumieć wyłącznie takie unormowania, które odsyłają do aktów normatywnych rangi podustawowej.
Wówczas norma blankietowa staje się równocześnie normą kompetencyjną (B. Koch, Z problematyki przepisów blankietowych w prawie karnym, Acta Universitatis Nicolai Copernici, Prawo XVI – Nauki Humanistyczno-Społeczne, zeszyt 89, 1978, s. 67). Z kolei w ramach
przepisów blankietowych wyróżnia się trzy podstawowe grupy: 1) przepisy odsyłające do innych unormowań w ramach tej samej
ustawy, 2) przepisy odsyłające do innej ustawy albo innych ustaw (również zawierające ogólne formuły np. «w sposób niezgodny
z wymogami ustawy» itp., tego rodzaju przepisem blankietowym jest przepis art. 59 § 1 kodeksu wykroczeń) oraz 3) przepisy
odsyłające do unormowań aktów niższej rangi (czyli przepisy blankietowe w węższym znaczeniu, tak: B. Koch, op.cit., s. 68-71)”. Rozważania te należy analogicznie odnieść do niniejszej sprawy.
Przy takim rozumieniu przesłanki funkcjonalnej art. 12 ust. 1 pkt 1-3 lub art. 1714 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.m – nawet jeżeli nie można by w konkretnej sprawie traktować ich bezpośrednio jako podstawy rozstrzygnięcia
sądu (w ścisłym tego słowa znaczeniu, jako powołane w sentencji wyroku karnego) – są przepisami, które sąd powinien wziąć
pod uwagę dla rekonstrukcji treści art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.
Co charakterystyczne – Prokurator Generalny, wykluczając dopuszczalność badania konstytucyjności tych przepisów jednocześnie
co do meritum powołuje te przepisy jako część normy podlegającej kontroli (art. 272 u.s.m. w części, w jakiej penalizuje dopuszczenie do naruszenia przez spółdzielnię mieszkaniową obowiązku określonego w art.
12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie, w jakim penalizuje dopuszczenie do naruszenia
przez spółdzielnię mieszkaniową obowiązku określonego w ust. 1 tego artykułu, w części odnoszącej się do art. 12 i art. 1714 u.s.m).
1.3.3. Przedmiotem kontroli konstytucyjności w pytaniu zadanym przez sąd są więc przepisy, do których expressis verbis odsyłają normy sankcjonujące. Przepisy te zawierają elementy niezbędne do odkodowania treści normy, jaka musiałby być zastosowana,
aby ukarać obwinionych. Z powyższego wynika, że pytające sądy wykazały związek funkcjonalny pomiędzy pytaniem prawnym a toczącymi
się postępowaniami.
1.4. Kwestia prawnych przesłanek pytania prawnego wymaga zwrócenia uwagi na jeszcze dwie okoliczności dotyczące podmiotowego
zakresu zaskarżonych przepisów.
W sprawach, w związku z którymi sądy przedstawiły pytania prawne, stany faktyczne dotyczą odpowiedzialności członków zarządu
spółdzielni i żądań przekształcenia zgłoszonych przez członków spółdzielni, którym przysługują lokatorskie lub własnościowe
prawa do lokalu. Kwestionowane przepisy sankcjonujące dotyczą jednak nie tylko członków zarządu, ale także pełnomocników,
prokurentów, syndyków i likwidatorów, a przepisy dotyczące warunków przekształceń dotyczą członków spółdzielni i osób niebędących
członkami spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny
ocenił konstytucyjność kwestionowanych przepisów w pełnym podmiotowym zakresie ich treści, uwzględniając przede wszystkim
to, że zarzuty niekonstytucyjności zostały sformułowane na tle spraw karnych dotyczących warunków przekształceń i sankcji
karnej za ich niedokonanie w określonym terminie, a nie określenia kręgu podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do żądania
przekształcenia lub które ponoszą odpowiedzialność na podstawie zakwestionowanych przepisów. Przy tak sformułowanych zarzutach,
zawężenie zakresu kontroli ze względów czysto podmiotowych (występujących tylko na tle konkretnych spraw, w związku z którymi
sformułowano pytanie prawne) byłoby niezrozumiałe i miałoby niekorzystne skutki z punktu widzenia spójności systemu prawa.
Konieczność ewentualnego drugiego postępowania kontrolnego, obejmującego inny podmiotowo zakres tych samych przepisów – przy
uwzględnieniu faktu, że wynik byłby w zasadzie przesądzony przez wyrok wydany w niniejszej sprawie – byłaby również niezgodna
z postulatem ekonomii procesowej (por. np. wyrok TK z 31 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217).
1.5. Na tle zadanych pytań prawnych wykazano istnienie związku między koniecznością kontroli konstytucyjności wskazanych przepisów
(co do całego ich zakresu podmiotowego) i rozstrzygnięciem, do którego wydania jest zobowiązany pytający sąd. Przepisy te
powinny podlegać kontroli w całości swego zakresu podmiotowego określającego osoby podlegające odpowiedzialności karnej, statuowanej
przez te przepisy.
2. Treść badanych uregulowań.
2.1. Zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowy zaskarżonego uwłaszczenia oraz sankcje mu towarzyszące.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.s.m. na pisemne żądanie członka, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego,
spółdzielnia jest obowiązana zawrzeć z tym członkiem umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez niego:
1) spłaty przypadającej na jego lokal części kosztów budowy będących zobowiązaniami spółdzielni, o których mowa w art. 10
ust. 1 pkt 1 u.s.m., w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego wraz z odsetkami, z zastrzeżeniem pkt
2;
2) spłaty nominalnej kwoty umorzenia kredytu lub dotacji w części przypadającej na jego lokal, o ile spółdzielnia skorzystała
z pomocy podlegającej odprowadzeniu do budżetu państwa uzyskanej ze środków publicznych lub z innych środków;
3) spłaty zadłużenia z tytułu opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.s.m.
Według art. 12 ust. 11 u.s.m. spółdzielnia mieszkaniowa zawiera umowę, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.s.m., w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia
wniosku przez osobę uprawnioną, chyba że nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n.
lub spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym wybudowała sama budynek lub
wybudowali go jej poprzednicy prawni.
W myśl art. 1714 ust. 1 u.s.m. na pisemne żądanie członka lub osoby niebędącej członkiem spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe
prawo do lokalu, spółdzielnia mieszkaniowa jest obowiązana zawrzeć umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu:
1) spłaty przypadających na ten lokal części zobowiązań spółdzielni związanych z budową, w tym w szczególności odpowiedniej
części zadłużenia kredytowego spółdzielni wraz z odsetkami;
2) spłaty zadłużenia z tytułu opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 11 u.s.m.
Według art. 1714 ust. 11 u.s.m. spółdzielnia mieszkaniowa zawiera umowę, o której mowa w art. 1714 ust. 1 u.s.m., w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez osobę uprawnioną, chyba że nieruchomość posiada nieuregulowany
stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r.
Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n. lub spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu,
na którym wybudowała budynek lub wybudowali go jej poprzednicy prawni.
Zgodnie zaś z art. 272 u.s.m. kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikiem, prokurentem, syndykiem albo likwidatorem,
wbrew obowiązkowi dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu, o której mowa w art.
12 ust. 1, art. 1714 ust. 1, art. 1715, art. 39, art. 48 lub art. 481 u.s.m., podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. z osobą uprawnioną, która przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej
z 2007 r. złożyła wniosek, o którym mowa w art. art. 111, art. 12, art. 1714, art. 1715, art. 39 i art. 48 u.s.m. (wyliczenie to obejmuje więc także inne umowy, niż wskazane w zaskarżonych art. 12 i art. 1714) w brzmieniu dotychczasowym, spółdzielnia mieszkaniowa zawiera umowę przeniesienia własności lokalu w terminie 3 miesięcy
od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., chyba że nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny w rozumieniu
art. 113 ust. 6 u.g.n. lub spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym wybudowała
budynek lub wybudowali go jej poprzednicy prawni.
Według zaś art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikiem,
likwidatorem albo syndykiem, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. dopuszcza do tego,
że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu, w terminie określonym w przepisie, podlega karze ograniczenia
wolności albo grzywny.
2.2. Charakterystyka jurydycznej konstrukcji uwłaszczenia przewidzianego w zaskarżonej ustawie.
Rozwiązania jurydyczne przewidziane w zacytowanych powyżej przepisach oparte są na niemal identycznej konstrukcji.
1) Przepisy te nakładają na spółdzielnię mieszkaniową obowiązek przekształcenia dotychczasowego prawa do mieszkania lub (co
niezaskarżone) innego pomieszczenia spółdzielczego (lokal użytkowy, pracownia twórcy czy miejsce w garażu wielostanowiskowym)
w prawo silniejsze, tj. we własność. Następuje to na wniosek uprawnionego, w każdym wypadku wypełnienia przez członka spółdzielni
lub inną osobę uprawnioną warunków finansowych określonych w przepisach ustawy, tj. po dokonaniu stosownych spłat. W tym ostatnim
zakresie występują różnice między obu zaskarżonymi przepisami. W art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m. nie przewiduje się obowiązku spłaty umorzenia kredytu lub dotacji.
Pominięcie to oznacza: albo założenie dokonane przez ustawodawcę, że koszty uzyskania spółdzielczego własnościowego prawa
do lokalu były całkowicie poniesione przez członka (co historycznie rzecz biorąc nie jest zgodne ze stanem faktycznym dotyczącym
całego zakresu stosowania zaskarżonych przepisów); albo – jeżeli i w wypadku takich mieszkań następowało umorzenie kredytu
(co wiązało się z pomocą ze środków publicznych) – następuje tu świadome (i niezrozumiałe) zróżnicowanie warunków uzyskania
własności mieszkania dla zajmujących mieszkania lokatorskie i własnościowe w spółdzielni.
2) Prawem „silniejszym”, a więc tym, które powstaje w wyniku przekształcenia, jest tu zawsze prawo własności. Jest tak nawet
wówczas, gdy wniosek o przekształcenie złożono przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., a jego przedmiotem było
żądanie przekształcenia dotychczasowego prawa we własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu (sytuacja taka zachodzi na tle
niektórych wypadków przewidzianych w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r.). Zatem ustawodawca nakłada obowiązek przekształcenia
dotychczasowych praw w prawo własności nie tylko na spółdzielnie mieszkaniowe, lecz również przesądza o nadaniu obligatoryjnej
treści wnioskom już złożonym. Zakres obligatoryjnego działania zaskarżonych przepisów jest zatem podmiotowo szerszy, niż wynika to z założeń ustawy, ponieważ
odnosi się do czekających na załatwienie wniosków w kwestii wykupu, które to wnioski były złożone przed wejściem w życie noweli
z 2007 r.
3) Jedynym wypadkiem, który zwalnia od obowiązku przekształcenia dotychczasowych praw w prawo własności jest: nieuregulowany
stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n. lub sytuacja, gdy spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub prawo użytkowania
wieczystego gruntu, na którym wybudowała budynek lub wybudowali go jej poprzednicy prawni. W takich sytuacjach – lecz tylko
na żądanie członka spółdzielni, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego – spółdzielnia ma
obowiązek ustanowić własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu (art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.).;
4) Ustawodawca wyznaczył termin do realizacji wniosków o przekształcenie praw dotychczasowych w prawo „silniejsze”. Termin
ten wynosi 3 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m.). W wypadkach zaś, gdy wniosek o „umocnienie” dotychczasowych praw do lokali i pomieszczeń spółdzielczych został złożony
przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., termin do rozpatrzenia takiego wniosku wynosi 3 miesiące od dnia wejścia
w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. (art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r.);
5) Niewykonanie przez spółdzielnię obowiązków we wskazanym 3-miesięcznym terminie zagrożone zostało sankcją karną. Członkowie
zarządu spółdzielni mieszkaniowej, jej pełnomocnicy, prokurenci, syndycy albo likwidatorzy podlegają karze ograniczenia wolności
lub grzywny (art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.). Ostatnio wymieniony przepis art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z
2007 r. nie obarcza natomiast odpowiedzialnością z tytułu opisywanego wykroczenia prokurentów spółdzielni. (Ta różnica w porównaniu
z zakresem podmiotowym osób podlegających karze na podstawie art. 272 u.s.m nie ma jasnego wytłumaczenia).
Sankcję karną wprowadzono, mimo że zarazem ustawodawca przewidział dla omawianych wypadków o wiele udatniejszą, bo bardziej
adekwatną z punktu widzenia osiągnięcia celu przekształcenia własnościowego – sankcję cywilnoprawną. W art. 491 u.s.m. postanowiono bowiem, że osoba, która na podstawie u.s.m. może żądać ustanowienia prawa odrębnej własności lokalu,
w razie bezczynności spółdzielni może wystąpić do sądu z powództwem na podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 § 1 k.p.c.,
przy czym pozew wolny jest od opłaty sądowej, zaś koszty postępowania sądowego pokrywa spółdzielnia. Ta droga gwarantuje realne
wymuszenie uwłaszczenia (na wypadek opieszałości spółdzielni). Natomiast sankcja karna może mieć tylko działanie pośrednie.
Jest bowiem dotkliwa dla ukaranych, natomiast nie gwarantuje sama przez się realizacji uwłaszczenia (zwłaszcza że przyczyny
opieszałości mogą być niezależne od ukaranych – por. cz. IV, pkt 7.3.).
6) Niezależnie od terminu złożenia wniosku (przed wejściem w życie czy po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 2007 r.),
zarówno przepisy art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., jak i przepis art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. mają zastosowanie do wszelkich praw w nich wymienionych,
bez względu na czas powstania danego prawa. W grę mogą zatem wchodzić prawa powstałe na podstawie u.s.m. w obecnie obowiązującej
wersji i prawa powstałe na podstawie przepisów dotychczasowych, w tym na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach
i ich związkach (Dz. U. Nr 12, poz. 61, ze zm.) oraz na podstawie ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.
U. Nr 30, poz. 210, ze zm.).
3. Problemy konstytucyjne na tle przedstawionych pytań prawnych.
3.1. Wątpliwości konstytucyjne pojawiające się na tle pytań Sądu Grodzkiego dotyczą trzech kwestii:
– dopuszczalności uwłaszczenia spółdzielców na majątku spółdzielni, bez zgody organów spółdzielczych, na warunkach wskazanych
w zaskarżonych przepisach ustawy; oceny wymaga zatem zakres ochrony konstytucyjnej udzielanej własności spółdzielni (własności
ekonomicznej spółdzielców) przez art. 64 Konstytucji; problem ten wymaga analizy kwestii, ze względu na jakie wartości i prawa
konstytucyjne możliwe jest odjęcie własności, będącej prawem podmiotowym, chronionym konstytucyjnie, ponieważ każde wkroczenie
(ograniczenie) prawa chronionego konstytucyjnie jest dopuszczalne tylko w wypadku, gdy przemawia za tym konieczność ochrony
innego, kolidującego prawa konstytucyjnie chronionego, przy czym ostateczny rezultat musi odpowiadać przesłance proporcjonalności
wkroczenia (zob. cz. IV, pkt 5 i 6)
– oceny, czy wywłaszczenie i jego reżim prawny (art. 21 Konstytucji) może pojęciowo mieścić w sobie uwłaszczenie osób zajmujących
lokale spółdzielcze; sądy pytające dostrzegają związek uwłaszczenia z zagadnieniem przesłanek wywłaszczenia (art. 21 ust.
2 Konstytucji), co wpłynęło na sposób określenia w pytaniach prawnych wzorca kontroli (zob. cz. IV, pkt 6.3)
– dopuszczalności przyjęcia przez ustawodawcę rozwiązania, godzącego w zasady rzetelnej legislacji – art. 2 Konstytucji; w
tym zakresie pytania sądów obejmują kilka kwestii: zasadę zaufania do prawa, w którą godzi praktykowany sposób legislacji,
z uwagi na nierealnie krótką vacatio legis, dopuszczalność nałożenia na organy spółdzielni obowiązku zabezpieczonego sankcją karną, i to w warunkach niekonieczności
takiej sankcji (równolegle istniejąca możliwość doprowadzenia do uwłaszczenia w drodze orzeczenia sądowego w trybie art. 64
k.c.), konstytucyjną dopuszczalność określenia czynu karalnego nieprecyzyjną formułą dotyczącą zaniechania: „dopuszczenia
do niezawarcia umowy w terminie” – zob. cz. IV, pkt 7 i 8).
3.2. Uwłaszczenie przez wzmocnienie tytułu prawnego do lokalu spółdzielczego następuje kosztem majątku spółdzielni.
Objęte pytaniami prawnymi przepisy są przepisami uwłaszczeniowymi. Przewidują przekształcenie lokatorskiego i własnościowego
spółdzielczego prawa do lokalu w prawo własności lokalu. Uzyskanie własności przez beneficjentów lokatorskiego i własnościowego
prawa do lokalu nieuchronnie wiąże się z utratą tejże własności przez spółdzielnie mieszkaniowe. Taki zresztą był zamiar ustawodawcy.
W uzasadnieniu każdego z czterech projektów, które stanowiły podstawę nowelizacji (trzy projekty poselskie – druki sejmowe
nr 339/V, 767/V, 768/V oraz projekt rządowy – druk sejmowy nr 766/V), wskazywano jako zasadniczy motyw zmiany przepisów konieczność
„uwzględnienia” wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz przyznanie priorytetu prawu własności sensu stricto przed innymi formami prawnymi zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w budynkach spółdzielczych i związanej z tym potrzebie
ułatwień w zakresie uzyskiwania tytułu prawnego właściciela mieszkania. Podkreślano, że główną sprawą jest zmiana stosunków
własnościowych. Celem nowelizacji stała się przede wszystkim likwidacja praw (obligacyjnego i ograniczonego prawa rzeczowego),
jakimi są lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu i własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu („przeżytków, jak na warunki
wolnorynkowe”), na rzecz pełnej odrębnej własności. „Żeby tego dokonać jak najszybciej, należałoby wprowadzić do ustawy jak
najprostsze, a przede wszystkim jak najmniej kosztowne przepisy, aby każdy obywatel, każdy mieszkaniec spółdzielni mieszkaniowej
mógł tego dokonać, żeby było go na to stać” (Sprawozdanie Stenograficzne z 21. posiedzenia Sejmu w dniu 14 lipca 2006 r.,
s. 336 – pierwsze czytanie projektów ustaw). Podnoszono, że nowelizacja ułatwia i usprawnia proces przekształceń własnościowych
i poprawia strukturę własnościową, którą dostosowano do wolnego rynku i konkurencji w zarządzaniu mieniem mieszkaniowym (Sprawozdanie
Stenograficzne z 37. posiedzenia Sejmu w dniu 15 marca 2007 r. – II czytanie). Jednocześnie wskazywano, że choć proponowane
uregulowania mogą spotkać się z zarzutem niekonstytucyjności, to „nie można ex cathedra jednoznacznie stwierdzić niekonstytucyjności tego zapisu, dopóki Trybunał nie wyda wyroku czy orzeczenia w tej materii, nie
przedstawi swego stanowiska” (zob. wypowiedź posła sprawozdawcy Grzegorza Tobiszowskiego podczas 37. posiedzenia Sejmu w dniu
15 marca 2007 r.).
3.3. Przymusowy charakter uwłaszczenia i jego konsekwencje dla przedmiotu i wzorców kontroli konstytucyjności.
Spółdzielnie poddane działaniu kontrolowanych przepisów prawa nie dokonują przekształceń własnościowych dobrowolnie, w drodze
decyzji podjętej suwerennie przez organy osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia (zarząd i walne zgromadzenie). Dla spółdzielni
mieszkaniowych, będących osobami prawnymi prawa prywatnego, analizowane przepisy art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. ustanawiają bowiem obowiązek (przymus) przeniesienia prawa własności lokali na beneficjentów lokatorskiego
i własnościowego prawa do lokalu, jeśli tylko osoby te wypełnią stawiane im przez ustawę wymagania dotyczące poczynienia określonych
wpłat na rzecz spółdzielni. Spółdzielnie typologicznie są osobami prawnymi typu korporacyjnego. To znaczy, że – jako zasada
– dyspozycje majątkiem spółdzielni (i innych tego typu osób prawnych) powinny następować w drodze decyzji organów takiej osoby,
powziętych na podstawie uformowania woli osoby prawnej, w ramach odpowiednich wewnętrznych procedur, z zachowaniem pewnego
stopnia autonomii kształtowania takiej woli. Jest to cecha charakterystyczna dla wszelkich zrzeszeń, jednocześnie ograniczająca
margines swobody kształtowania tej kwestii przez ustawodawcę. Przyczyna tego ograniczenia leży w okoliczności, że korporacyjne
osoby prawne podlegają ochronie, wynikającej z konieczności poszanowania konstytucyjnego prawa zrzeszania się. Pominięcie
tego elementu powoduje problem dodatkowy, a mianowicie konieczność oceny z punktu widzenia wolności zrzeszania się (por. niżej
cz. IV, pkt 5.2).
Uwłaszczenie lokatorów w budynkach spółdzielczych rodzi przede wszystkim pytanie o granice konstytucyjnie dopuszczalnego pozbawiania
własności spółdzielni mieszkaniowych w drodze uwłaszczenia spółdzielców (art. 64 Konstytucji). Powstaje tu także (podniesiona przez pytające sądy) kwestia kwalifikacji prawnej nałożenia na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązku
wyzbycia się własności lokali w aspekcie wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Wywłaszczenie, o którym mowa w art. 21
ust. 2 Konstytucji, jest bowiem dopuszczalne tylko na cele publiczne i tylko za słusznym wynagrodzeniem. Pytające sądy uważają,
że odjęcie własności w sposób kwestionowany w pytaniach wymaga spełnienia tych przesłanek. Problem dostrzegają przede wszystkim
w programowo założonym zaniżeniu ekwiwalentności odpłatności. Sądy aprobują natomiast tezę, że uwłaszczenie, o którym mowa,
może być kwalifikowane jako dokonane w celu publicznym, jakkolwiek następuje na rzecz osób prywatnych. Szczegółowej analizy
ze strony Trybunału Konstytucyjnego wymaga zatem relacja między art. 64 i art. 21 Konstytucji (co jest przedstawione niżej,
cz. IV, pkt. 6.3).
Przymusowy charakter przekształceń własnościowych, które zakwestionowano w przedstawionych pytaniach prawnych, wiąże się z
koniecznością oceny przepisów art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. z punktu widzenia statusu prawnego spółdzielni mieszkaniowych oraz relacji zachodzących między spółdzielnią
a uprawnionymi do żądania uwłaszczenia jej członkami oraz osobami niebędącymi członkami spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze
własnościowe prawo do lokalu. Uwłaszczenie dokonane w warunkach obligatoryjności musi być bowiem przeanalizowane także z punktu
widzenia przełamania konstytucyjnej wolności zrzeszania się (art. 64 w związku z art. 58 – por. cz. IV, pkt 5.2). Niezależnie
od tego uwłaszczenie w analizowanej postaci wymaga oceny z punktu widzenia zasad art. 75 Konstytucji, a to przede wszystkim
z uwagi na konieczność poszukiwania w samej Konstytucji kryterium, ze względu na które dokonuje się ingerencji we własność
prywatną (własność osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia). Ingerencja ustawodawcy w tę własność jest bowiem – co do zasady
– dopuszczalna, jednakże konstytucyjnie jest możliwa, o ile znajduje usprawiedliwienie w innej wartości konstytucyjnej i o
tyle tylko, o ile w danym wypadku nie przekroczono granic proporcjonalności ingerencji. Artykuł 75 Konstytucji, z uwagi na
swą treść musi więc być brany pod uwagę przy dokonywaniu analizy, jako ewentualne źródło usprawiedliwiające ingerencję we
własnościowe stosunki spółdzielni.
3.4. Problem proporcjonalności wkroczenia w stosunki własnościowe.
Przepisy art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., a także art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. wymagają również zbadania z punktu widzenia ich proporcjonalności (art.
31 ust. 3 Konstytucji) i to w dwóch jej aspektach. Po pierwsze, jak już wspomniano, uwłaszczenie osób, którym przysługują
prawa do lokali spółdzielczych (a są to zresztą nie tylko członkowie spółdzielni), wiąże się nieuchronnie z pozbawieniem własności
spółdzielni (osoby prawnej). Jednakże to uszczuplenie rzutuje także na prawa pozostałych spółdzielców. Kwestia proporcjonalności
dotyczy zatem oceny dokonanego przez ustawodawcę wyważenia sytuacji uwłaszczających się oraz pozostałych członków spółdzielni.
Po drugie, ocena proporcjonalności dotykać musi zastosowania sankcji karnej wobec osób, którym stawia się zarzut niedoprowadzenia
w wymaganym czasie do przeprowadzenia przekształceń własnościowych.
3.5. Zakwestionowane normy jako naruszenie zasady pewności prawa (zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji).
Unormowania w zakresie przekształceń własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych, w tym przepisy regulujące kwestię przekształcenia
spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego w prawo własności (art. 12 u.s.m.) oraz zagadnienie przekształcenia
własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego w prawo własności (art. 1714 u.s.m.), były od 2001 r. wielokrotnie nowelizowane. W szczególności od 2001 r. przepisy art. 12 u.s.m. były zmieniane 7-krotnie,
w tym przepisy ust. 1 tego artykułu 3-krotnie, przy czym raz w odniesieniu do art. 12 ust. 1 u.s.m. interweniował Trybunał
Konstytucyjny. Przepisy art. 1714 u.s.m. były zmieniane 4-krotnie, w tym ust. 1 tego artykułu był zmieniany 2-krotnie, przy czym raz w odniesieniu do art.
1714 u.s.m. interweniował Trybunał Konstytucyjny. W sumie ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych uległa 12-krotnym zmianom, w
tym 6 spowodowanych było interwencją Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić należy, że wielość koncepcji leżących u podłoża
zmian w u.s.m. (w wypadku nowelizacji obecnie ocenianej były to cztery różne projekty, oparte na różnych zasadach), a także
– co wynika z cytowanego już uzasadnienia projektu zmian przekonanie, iż własność spółdzielcza ma mieć charakter zanikający
wobec „potrzeb gospodarki rynkowej”, doprowadziły do wewnętrznej sprzeczności regulacji zawartych w u.s.m. W tym miejscu należy
ograniczyć się do uwagi, że istnienie tych sprzeczności wynikających z faktu, iż nowelizacje u.s.m. zawsze były fragmentaryczne,
jest podstawą do krytyki kontrolowanej ustawy z punktu widzenia zasad rzetelnej legislacji (art. 2 Konstytucji). Sprzeczności
te dotyczą zaś takich kwestii jak nałożenie się na siebie korporacyjnego i „własnościowego” modelu zarządu w spółdzielni.
To w zestawieniu z nieobligatoryjnym członkostwem osób zajmujących lokale spółdzielcze oraz zasadą jednopodmiotowości prawa
do mieszkania spółdzielczego (lokatorskiego) i jednopodmiotowości członkostwa w ogólności, owocuje sytuacjami: decydowania
niekiedy o sprawach dotyczących większości przez mniejszość; decydowania przez członków niemieszkańców o sytuacji nieczłonków,
lecz mieszkańców (właścicieli i beneficjentów spółdzielczego prawa własnościowego), a w pewnej konfiguracji może wystąpić
pozbawienie właścicieli-mieszkańców niebędących członkami spółdzielni jakiegokolwiek udziału w zarządzie nieruchomością wspólną.
Niekonsekwencją jest obligatoryjny przydział mieszkania lokatorskiego członkowi rodziny (także dalszemu, nigdy niezamieszkującemu
w lokalu spółdzielczym i mającemu zaspokojoną potrzebę mieszkaniową) spółdzielcy-mieszkańca, który utracił członkostwo (przy
czym mieszkaniec ten nie otrzymuje wtedy jakiegokolwiek ekwiwalentu, podczas gdy w braku roszczeń członków rodziny uzyskuje
on ekwiwalent w postaci rynkowej wartości mieszkania). Ustawodawstwo, które w sposób niezamierzony, poprzez nawarstwienie
się kolejnych noweli i różnych koncepcji dotyczących mieszkań spółdzielczych, prowadzi do tego typu niejasności i sprzeczności,
zarówno aksjologicznych, jak i konstrukcyjnych, musi budzić wątpliwości z punktu widzenia jego rzetelności legislacyjnej (art.
2 Konstytucji). Dodać należy, że samo utrzymywanie odrębnej (wobec prawa spółdzielczego i wobec – z drugiej strony – problematyki
odrębnej własności lokali) regulacji zawartej w u.s.m. może być usprawiedliwione tylko o tyle, o ile korzystanie z lokali
spółdzielczych wykazywać się ma jakąś odrębnością co do treści spółdzielczego prawa do lokalu, w porównaniu z tym, co oferuje
prawo spółdzielcze i prawo cywilne. Uzasadnienie projektu noweli z 2007 r. wskazuje natomiast na zamiar „wygaszania” przez
ustawodawcę tych form korzystania z lokalu, które są uregulowane w u.s.m., z powołaniem na argument, że mają one charakter
zanikający w warunkach gospodarki rynkowej.
W tym stanie rzeczy pojawia się kwestia oceny konstytucyjności takiej regulacji. Jest to wywołane wątpliwością, czy nie naruszono
zasady pewności prawa oraz zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Pojawia się też pytanie, czy
nie przekroczono zakresu dopuszczalnych granic swobody legislacyjnej, skoro aż 3-krotnie (pierwotna koncepcja zmiany dokonana
w 2002 r. [Dz. U. z 2002 r. Nr 240, poz. 2058] i zmiana dokonana ustawą zmieniającą z 2007 r.) doszło do radykalnej zmiany
koncepcji normatywnej spółdzielczości mieszkaniowej w stabilnych (już po transformacji) warunkach społeczno-gospodarczych.
Wszystkie te zmiany – łącznie z nowelą z 2007 r. – dotyczyły wszystkich stosunków spółdzielczych, niezależnie od czasu powstania
spółdzielni, jej wielkości czy czasu uzyskania mieszkania spółdzielczego, warunków finansowych tego uzyskania i zakresu pomocy
ze środków publicznych udzielanej beneficjentom prawa do mieszkania w momencie jego uzyskiwania. W tej sytuacji odpada argument,
że mamy tu do czynienia z ustawodawstwem wymuszonym koniecznością wynikającą z aksjologii transformacji ustrojowej. Niezależnie
bowiem od generalnej trafności tego argumentu jako możliwego do podniesienia w sporze konstytucyjnym, toczącym się na tle
Konstytucji uchwalonej w 1997 r., ustawodawca, generalizując podmiotowo zakres noweli do u.s.m., uniemożliwia jej kwalifikację
jako ustawy zamykającej okres ustrojowych wypaczeń i błędów dotyczących spółdzielczości. Wszystkie te zagadnienia mieszczą
się w ramach oceny zgodności kontrolowanych norm z wzorcem wskazanym w art. 2 Konstytucji. Wzorzec ten powołano we wniosku
w odniesieniu do zarzutów dotyczących stosowania sankcji karnej; dopuszczalne jest jednak jego zastosowanie i poza tym zakresem.
Jak podkreśliła w zleconej przez Trybunał opinii prawnej dr Małgorzata Bednarek (s. 9), „częste nowelizacje przepisów u.s.m.,
w ramach których dokonuje się «zwrotów» i «odwrotów» od poprzednio przyjętych koncepcji normatywnych, w istotnym stopniu różnicują
sytuację prawną adresatów norm prawnych. Nie chodzi, oczywiście, o generalną niedopuszczalność dokonywania zmian prawa, w
tym «na niekorzyść» bądź «na korzyść» adresatów norm prawnych. Wątpliwe i naganne może być wprowadzanie takich zmian w sposób
arbitralny, tj. bez dostatecznego uzasadnienia merytorycznego (art. 2 Konstytucji)”.
Odpowiednie unormowania znajdują zastosowanie do praw lokatorskich i własnościowych, bez względu na czas ich powstania i ustrój
społeczno-gospodarczy, który w tym czasie obowiązywał (problem wyróżnienia „starych” i „nowych” praw lokatorskich i własnościowych).
Zwraca uwagę to, że w okresie nieco ponad 7 lat obowiązywania u.s.m. kilkakrotnie zmodyfikowano zasady „uwłaszczania” lokatorów
spółdzielczych, przy czym uczyniono to bez zauważalnych zmian kontekstu społeczno-gospodarczego i w sytuacji, gdy Trybunał
Konstytucyjny wypowiadał się już na temat konstytucyjności niektórych z tych przepisów.
3.6. Kolejny problem zgodności z zasadą poprawnej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji powstaje w związku z bardzo krótką
vacatio legis.
Wątpliwości budzi bowiem możliwość dokonania obligatoryjnych przekształceń własnościowych w ciągu zakreślonego przez kwestionowane
przepisy trzymiesięcznego terminu, i to pod groźbą zastosowania sankcji karnej. Formalnie zachowano termin przygotowawczy
do realizacji ustawy. Jednakże nie spełnia on swej funkcji, nie dając szans na terminową realizację obowiązków, którym uchybienie
otwiera drogę do odpowiedzialności karnej. Nie chodzi tu tylko o już wcześniej znane spółdzielniom obowiązki, np. związane
z określeniem przedmiotu odrębnej własności, co – jako argument decydujący w tej kwestii – podniesiono w stanowisku Sejmu.
Kwestia odpowiedniości vacatio legis dotyczy zmieszczenia w terminie trzymiesięcznym sekwencji działań bezpośrednio prowadzących do zawarcia umowy (zob. bliżej
cz. IV, pkt 9.3).
4. Ewolucja zasad umacniania praw członków spółdzielni do lokali spółdzielczych w polskim prawie spółdzielczym.
4.1. Okres poprzedzający wejście w życie zaskarżonych przepisów.
Ustawa o spółdzielniach i ich związkach z 1961 r. nie przewidywała przekształceń własnościowych spółdzielczych praw podmiotowych
w jakiejkolwiek postaci. Instytucję przekształcenia prawa „słabszego” w prawo „silniejsze” wprowadziło dopiero prawo spółdzielcze
z 1982 r. (art. 219 prawa spółdzielczego w pierwotnej wersji), dopuszczając możliwość przekształcenia lokatorskiego prawa
do lokalu w prawo własnościowe (bliżej o zasadach tego przekształcenia por. J. Ignatowicz [w:] M. Gersdorf, J. Ignatowicz, Prawo spółdzielcze. Komentarz, Warszawa 1985, s. 422).
4.2. Przekształcanie spółdzielczego prawa do lokalu w prawo własności – zmiany legislacyjne i ich kontrola przez Trybunał
Konstytucyjny.
Przekształcenie lokatorskiego i własnościowego prawa do lokalu w prawo własności stało się dopuszczalne dopiero w u.s.m. (w
pierwotnej i następnych wersjach).
4.2.1. Zasady przekształcenia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu na podstawie pierwotnej wersji art. 12 ust. 1 u.s.m
(obowiązującej od 24 kwietnia 2001 r. do wejścia w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach
mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 240, poz. 2058, czyli do dnia 14 stycznia 2003 r.). Zgodnie z art.
12 ust. 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji), na pisemne żądanie członka, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do
lokalu mieszkalnego, spółdzielnia była obowiązana zawrzeć z tym członkiem umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu
przez niego:
1) spłaty wszelkich długów związanych z tym lokalem,
2) spłaty przypadającej na jego lokal części innych zobowiązań spółdzielni związanych z budową, o których mowa w art. 10 ust.
1 pkt 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji), w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego spółdzielni wraz z
odsetkami,
3) wpłaty różnicy pomiędzy wartością rynkową prawa odrębnej własności lokalu a wartością zwaloryzowanego wkładu mieszkaniowego
i spłat, o których mowa w pkt 1 i 2, przy czym wysokość wkładu mieszkaniowego waloryzowano proporcjonalnie do aktualnej wartości
rynkowej prawa do lokalu.
Wpływ z wpłat, o których mowa w pkt 3, spółdzielnia powinna była przeznaczyć na uzupełnienie funduszu remontowego spółdzielni.
Ideę „uwłaszczenia” beneficjentów lokatorskiego prawa do lokalu ustawodawca oparł pierwotnie na wartości rynkowej lokalu.
Uprawniony z tytułu lokatorskiego prawa do lokalu, chcąc uzyskać prawo własności zajmowanego lokalu, musiał ponieść koszt
odpowiadający wartości rynkowej lokalu, na poczet którego zaliczano mu uiszczony już i zwaloryzowany wkład mieszkaniowy.
Zacytowane przepisy art. 12 ust. 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji) oddziaływały jedynie pro futuro, czyli dla wypadków przekształcenia we własność praw lokatorskich powstałych już na podstawie u.s.m. Dla lokatorskich praw
do lokalu istniejących w dniu wejścia w życie u.s.m. przewidywały oddzielną regulację prawną. W myśl postanowień art. 46 u.s.m.
(w pierwotnej wersji) beneficjent lokatorskiego prawa do lokalu (którego prawo powstało przed wejściem w życie u.s.m.), chcąc
nabyć prawo własności zajmowanego lokalu, musiał spełnić wszelkie wymagania stawiane w art. 12 ust. 1 u.s.m. (w pierwotnej
wersji), choć z zasadniczym wyjątkiem. Przewidziana dla osób posiadających „stare” prawa lokatorskie preferencja polegała
na tym, że wymagana w art. 12 ust. 3 u.s.m. (w pierwotnej wersji) wpłata do wartości rynkowej lokalu nie mogła, w stosunku
do tych osób, przekraczać kwoty stanowiącej 3% aktualnej wartości rynkowej prawa własności.
4.2.2. Niekonstytucyjność preferencji przewidzianych w art. 12 ust. 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji) dla już istniejących praw
lokatorskich.
Rozwiązanie to Trybunał Konstytucyjny (wyrokiem z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87) uznał za niezgodne
z art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji. Trybunał stwierdził również, że art. 46 ust. 1 u.s.m. nie jest niezgodny z art.
32 Konstytucji. Natomiast w ocenie TK, przepis art. 46 ust. 1 u.s.m., powodując pozbawienie spółdzielni mieszkaniowej prawa
własności lokalu bez stosownego ekwiwalentu (a właściwie ograniczając wysokość tego ekwiwalentu), stanowił nadmierną (nieproporcjonalną)
ingerencję w prawo własności przysługujące spółdzielni mieszkaniowej, będącej podmiotem własności prywatnej.
Trybunał podkreślił przy tym, że choć ustawowe preferencje w nabyciu własności przez osoby prywatne nie są konstytucyjnie
wykluczone, to jednak ich dopuszczalność zależy od spełnienia warunków dotyczących ochrony interesu osoby pozbawianej własności.
Spełnienia tych ostatnich Trybunał nie dopatrzył się w kwestionowanej regulacji ustawowej. W szczególności Trybunał uznał,
że ograniczenie kwoty wpłaty z tytułu nabycia własności lokalu mieszkalnego przez osobę, której przysługiwało dotychczas lokatorskie
prawo do lokalu, do 3% wartości rynkowej tego lokalu, było całkowicie arbitralne.
Trybunał zaznaczył również, że bezzwrotna pomoc finansowa państwa udzielana w przeszłości spółdzielczości mieszkaniowej nie
może stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności spółdzielni mieszkaniowych. Założenia, że uzyskane zgodnie z prawem
świadczenia mogą usprawiedliwiać później wprowadzone roszczenia i ograniczenia wobec majątku osób prywatnych, jest nie do
pogodzenia z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Państwo nie może korzystać w stosunkach majątkowych z podmiotami
prywatnymi ze szczególnych przywilejów i przedstawiać jako uzasadnienia swojej ingerencji świadczeń finansowych, których zwrotu
wcześniej skutecznie się zrzekło.
Trybunał zauważył również, że powoływany niekiedy argument o potrzebie „redystrybucji” także majątku znajdującego się już
w rękach prywatnych, np. majątku spółdzielni mieszkaniowych, podważa sens i znaczenie konstytucyjnej gwarancji praw majątkowych
przysługujących podmiotom prywatnym. W treści art. 20 Konstytucji nie można bowiem widzieć podstawy do roszczenia o nabycie
własności, zwłaszcza bez uwzględnienia praw obecnego właściciela.
Wreszcie Trybunał, polemizując z argumentem o potrzebie „uwłaszczenia” osób niezamożnych, trafnie zaznaczył, że po pierwsze,
przepisy mające na celu realizację tego skądinąd słusznego postulatu powinny być kierowane wyłącznie do osób niezamożnych,
a nie wszelkich beneficjentów prawa lokatorskiego, co miało miejsce w art. 46 u.s.m. (w pierwotnej wersji). Po drugie, Trybunał
zaznaczył, że nawet realizacja zasady urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej nie może prowadzić do nieproporcjonalnego
naruszania innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych.
Ponadto, w tymże orzeczeniu, Trybunał podkreślił, że art. 75 Konstytucji nie wprowadza wymagania, by zaspokojenie potrzeb
mieszkaniowych odbywało się wyłącznie, a nawet przede wszystkim, przez ułatwione nabycie własności lokalu. Skoro zaś sam art.
75 ust. 1 Konstytucji nie wprowadza preferencji dla prawa własności w stosunku do innych tytułów prawnych korzystania z mieszkania,
to wymieniony przepis konstytucyjny nie może stanowić podstawy preferencji dla osób, które dysponują już tytułem prawnym do
lokalu mieszkalnego, a więc ich potrzeby mieszkaniowe można uznać za zaspokojone co najmniej na minimalnym poziomie.
W powyższym orzeczeniu Trybunał pośrednio odniósł się także do art. 12 ust. 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji), stwierdzając w
kontekście art. 46 ust. 1 u.s.m., że założenie, w myśl którego członek spółdzielni będący beneficjentem lokatorskiego prawa
do lokalu będzie mógł nabyć własność zajmowanego lokalu, mimo że łączna kwota wpłacona przez niego na rzecz spółdzielni nie
będzie stanowić odzwierciedlenia kosztów budowy i wartości rynkowej lokalu, oznacza nie tylko formalne pozbawienie spółdzielni
własności części jej mienia, ale także umniejszenie wartości ekonomicznej majątku spółdzielni, należącego do ogółu jej członków.
W ten sposób Trybunał zaakceptował nie tylko samą zasadę przekształcania prawa lokatorskiego w prawo własności opartą na regule
odpłatności, ale i związał wówczas tę zasadę z rynkową wartością lokalu. Zarazem Trybunał wyraził pogląd, że preferencyjne
uwłaszczenie na majątku spółdzielni mieszkaniowej nie jest konstytucyjnie wykluczone, ale jego dopuszczalność zależy od zapewnienia
ochrony interesu osoby pozbawianej własności. W tym samym orzeczeniu Trybunał podkreślił, że kontrolowana przezeń regulacja
ustawowa „bardzo daleko wkracza w autonomię osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia. W świetle obowiązującej od blisko 30 lat
regulacji przekształcenia prawa lokatorskiego w prawo własnościowe odbywały się na warunkach określonych w statutach spółdzielni,
traktowanych jako «wyraz woli» samych spółdzielców. Wprawdzie aż do początku lat 90. swoboda kształtowania treści statutu
spółdzielni podlegała daleko idącym ograniczeniom (podobnie jak zasada dobrowolności członkostwa spółdzielni mieszkaniowej),
ale spółdzielnie miały możliwość decydowania o finansowych warunkach «przekształcenia» i o przeznaczeniu uzyskanych tą drogą
środków. Ustalenie arbitralnych i nazbyt głęboko ingerujących w prawa majątkowe spółdzielni stanowi pośrednio naruszenie praw
majątkowych ogółu osób, będących jej członkami”.
4.2.3. Zasady przekształceń spółdzielczego lokatorskiego prawa do mieszkania na podstawie noweli do u.s.m. z 19 grudnia 2002
r. Nowelą z 19 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 240, poz. 2058), po której ogłoszono tekst jednolity u.s.m. (Dz. U. z 2003 r. Nr
119, poz. 1116) ustawodawca dokonał m.in. zmiany art. 12 u.s.m. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 12 ust. 1 i 2 u.s.m. uprawniony
z tytułu lokatorskiego prawa do lokalu mógł stać się jego właścicielem po dokonaniu:
1) spłaty zobowiązań spółdzielni związanych z budową lokalu, w tym z tytułu spłaty kredytu wraz odsetkami;
2) spłaty uzupełnienia wkładu mieszkaniowego z tytułu modernizacji budynku;
3) spłaty przypadających na lokal zobowiązań spółdzielni z tytułu kredytów i pożyczek zaciągniętych na sfinansowanie kosztów
remontów;
4) spłaty zadłużenia z tytułu bieżących opłat oraz
5) wpłaty różnicy pomiędzy wartością rynkową lokalu a zwaloryzowaną wartością wkładu mieszkaniowego.
Ustawodawca w tej wersji art. 12 ust. 1 u.s.m. utrzymał w mocy regułę wartości rynkowej lokalu oraz zasadę spłaty kredytu
wraz z odsetkami w części przypadającej na dany lokal. Dodał natomiast postanowienia na temat obowiązku partycypacji w kosztach
modernizacji budynków spółdzielczych i ich remontów.
Istotną zmianę stanowiła też rezygnacja z dotychczasowego dualizmu i wprowadzenie identycznych zasad „uwłaszczeniowych” dla
„nowych” lokatorskich praw do lokalu i dla praw tego typu ustanowionych w przeszłości, w tym na podstawie poprzednio obowiązujących
ustaw spółdzielczych.
W odniesieniu do tej wersji art. 12 u.s.m. wypowiedział się również Trybunał wyrokiem z 20 kwietnia 2005 r. (sygn. K 42/02,
OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 38), uznając, że art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 4 u.s.m. (a także regulujące te same
kwestie art. 1714 ust. 1 pkt 2 i 3 u.s.m.) są zgodne z art. 2, art. 32, art. 64 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji. Ponadto Trybunał stwierdził,
iż art. 12 u.s.m. w zakresie, w jakim pomija możliwość uregulowania w statucie korzystniejszych dla członków spółdzielni zasad
rozliczeń z tytułu nabycia własności lokalu, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził, że działania spółdzielni, w szczególności na płaszczyźnie stosunków z
jej członkami, nie powinny zmierzać do przysporzenia spółdzielni zysków kosztem jej członków. Zarazem Trybunał zauważył, iż
stosunki prawne między spółdzielnią mieszkaniową i jej członkami mają charakter cywilnoprawny. Z tego też powodu ingerencja
ustawodawcy w tego rodzaju stosunki jest dopuszczalna, jeżeli jest to konieczne dla realizacji celów określonych w Konstytucji,
np. ochrony konsumenta (art. 76 Konstytucji) lub dla ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Przewidziana w art. 12 ust. 1 u.s.m. regulacja polegała na wiążącym ustaleniu wysokości świadczenia spełnianego przez członka
spółdzielni na jej rzecz (model „ceny sztywnej”, a nie „ceny maksymalnej”). W ten sposób ustawodawca dokonał niemającej uzasadnienia
konstytucyjnego ingerencji w sferę praw majątkowych spółdzielni.
4.2.4. Niekonstytucyjność rozwiązania niepozwalającego spółdzielni na dopuszczenie przez jej własny statut możliwości obniżenia
określonej przez ustawodawcę „ceny sztywnej” uwłaszczenia.
Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 20 kwietnia 2005 r. (sygn. K 42/02) przypomniał, że w sprawie o sygn. K 5/01 uznał za
niedopuszczalne narzucenie spółdzielniom obowiązku zbywania lokali za kwotę ustaloną przez ustawodawcę (chodziło o 3% wartości
rynkowej prawa własności lokalu); natomiast w sprawie o sygn. K 42/02 z tych samych motywów Trybunał ocenił, jako naruszające
Konstytucję, uregulowanie niepozwalające spółdzielni na dopuszczenie przez jej statut możliwości obniżenia określonej przez
ustawodawcę „ceny sztywnej”.
4.2.5. Nowelą z 3 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1024) dokonano kolejnej modyfikacji finansowych warunków przekształcenia
lokatorskiego prawa w prawo własności. Nowelą tą do art. 12 ust. 1 pkt 5 u.s.m. wprowadzono zmianę polegającą na ustanowieniu nowego rodzaju preferencji: ciążący
na członku spółdzielni obowiązek wpłaty na rzecz spółdzielni różnicy pomiędzy wartością rynkową lokalu a zwaloryzowaną wartością
wniesionego wkładu mieszkaniowego można było pomniejszyć o 50% wartości pomocy uzyskanej przez spółdzielnię ze środków publicznych
lub innych środków.
Uregulowania te spotkały się z częściowo negatywną oceną ze strony Trybunału. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 5 września
2006 r. (sygn. K 51/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 100) stwierdził niezgodność art. 12 ust. 1 pkt 5 u.s.m. z art. 64 ust. 1
i 2 oraz z art. 21 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten pomijał możliwość uregulowania w statucie korzystniejszych
dla członków spółdzielni mieszkaniowej zasad rozliczeń z tytułu przekształcenia prawa lokatorskiego w prawo własności. W tym
samym orzeczeniu Trybunał uznał, że art. 12 ust. 1 pkt 2 u.s.m. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek jednorazowej spłaty
przypadającego na lokal uzupełnienia wkładu mieszkaniowego z tytułu modernizacji budynku, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art.
64 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 75 ust. 2 Konstytucji. Trybunał uznał również w tym samym orzeczeniu
art. 12 ust. 1 pkt 3 u.s.m. (w wersji z 2005 r.) w zakresie, w jakim obciąża członków spółdzielni spłatą przypadających na
ich lokale zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek zaciągniętych na sfinansowanie kosztów remontów nieruchomości, za niezgodny
z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Argumentując swe stanowisko w sprawie K 51/05 dotyczące art. 12 ust. 1 pkt 5 u.s.m. (w wersji z 2005 r.), Trybunał podał,
że przepis ten wprowadził sztywne zasady obniżki wpłaty należnej od członka spółdzielni ubiegającego się o prawo własności
lokalu. Trybunał powtórzył tu stanowisko prawne wyrażone we wcześniejszych sprawach o sygn. K 42/02 oraz K 5/01.
Trybunał dodał, że badana regulacja stanowi ingerencję ustawodawcy w stosunki cywilnoprawne między spółdzielnią i jej członkami
polegającą na wiążącym ustaleniu wysokości świadczenia spełnianego przez członka na rzecz spółdzielni. Podkreślił również,
że przy ocenie art. 12 ust. 1 pkt 5 u.s.m. istotne znaczenie ma charakter prawny spółdzielni mieszkaniowych. Ich celem jest
zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków. Wolność działania i prawo własności przysługujące spółdzielniom mieszkaniowym
stanowią istotną gwarancję i instrument realizacji tego celu. Rozwiązanie ustawowe pomijające możliwość przyjmowania korzystniejszych,
niż określone w ustawie, zasad rozliczeń z tytułu przekształcania prawa lokatorskiego w prawo własności nie znajduje uzasadnienia
w wartościach konstytucyjnych i z tego względu narusza art. 21 i art. 64 Konstytucji.
4.2.6. Przekształcenie spółdzielczego prawa lokatorskiego będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Według obecnie
obowiązującej wersji art. 12 ust. 1 u.s.m., nadanej ustawą zmieniającą z 2007 r., będącej przedmiotem pytań prawnych sądu,
ustawodawca utrzymał rozwiązanie polegające na stosowaniu tych samych warunków „uwłaszczeniowych” dla wszystkich beneficjentów
lokatorskiego prawa do lokalu, bez względu na datę powstania tego prawa, a więc także w stosunku do praw lokatorskich ustanowionych
na podstawie ustawy z 1961 r. i prawa spółdzielczego z 1982 r. Jednocześnie ustawodawca wykluczył z możliwości ubiegania się
o prawo własności tych beneficjentów prawa lokatorskiego, którzy zajmują lokal w budynkach wybudowanych z udziałem środków
kredytowych Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (art. 121 ust. 2 u.s.m.), co oznacza, że przepisy art. 12 ust. 1 u.s.m. nie mają powszechnego zastosowania.
Ustawodawca odstąpił natomiast od dotychczasowej zasady dokonywania rozliczeń z kandydatem na właściciela lokalu spółdzielczego
według wartości rynkowej lokalu. W zamian została ustanowiona reguła, zgodnie z którą właścicielem lokalu można stać się po
zapłacie na rzecz spółdzielni wszystkich kosztów budowy lokalu. Rezygnacja z rozliczeń z beneficjentem lokatorskiego prawa
do lokalu według wartości rynkowej lokalu nie była wszakże definitywna, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 21 u.s.m. osobie, której lokatorskie prawo do lokalu wygasło, np. wskutek rezygnacji z członkostwa, spółdzielnia wypłaca wartość
rynkową lokalu. Tak więc gdyby przed utratą członkostwa członek chciał się uwłaszczyć na zajmowanym lokalu, zgodnie z reżimem
prawnym wynikającym z zakwestionowanych przepisów, uiścić by musiał kwotę obliczoną wedle zasad wynikających z art. 12 ust.
1 u.s.m. (nieopartą na wartości rynkowej). Natomiast sam utraciwszy członkostwo – uzyska od spółdzielni rynkową wartość tego
samego mieszkania. (Z tym że tego ekwiwalentu będzie jednak pozbawiony w sytuacji, gdy ktoś z szeroko zakreślonego kręgu jego
rodziny, niekoniecznie mieszkający w lokalu, o który chodzi, i nawet mający zaspokojoną własną potrzebę mieszkaniową, zgłosi
roszczenia do przyznania tego lokalu na jego rzecz). Przewidziane w art. 18 ust. 2 u.s.m. w związku z art. 12 ust. 1 u.s.m.
warunki finansowe „stania się” na przyszłość właścicielem lokalu przez beneficjentów prawa lokatorskiego są identyczne z warunkami
ustanowionymi dla osób, które na etapie budowy lokalu starają się o uzyskanie prawa własności lokalu. Dla osiągnięcia tego
celu osoby takie muszą pokryć, pod postacią wkładu budowlanego, wszystkie koszty budowy lokalu, w tym spłacić kredyt wraz
z odsetkami, jeśli spółdzielnia zaciągnęła go w celu sfinansowania kosztów budowy.
4.3. Przekształcenie prawa własnościowego w prawo własności na podstawie art. 1714 ust. 1 u.s.m.
4.3.1. Okres od 24 kwietnia 2001 r. do wejścia w życie ustawy z 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
oraz niektórych innych ustaw). W pierwotnej wersji u.s.m., która wprowadziła pro futuro zakaz ustanawiania własnościowego prawa do lokalu (art. 37 u.s.m.), nie było miejsca w „głównej” części ustawy na przepis
uprawniający beneficjentów własnościowych praw do lokalu istniejących w chwili wejścia w życie u.s.m. do żądania przekształcenia
przysługujących im praw w prawo własności lokalu spółdzielczego. Zagadnieniu temu poświęcono natomiast miejsce w przepisach
przejściowych u.s.m. W myśl art. 39 ust. 1 u.s.m. członek spółdzielni, któremu przysługiwało spółdzielcze własnościowe prawo
do lokalu mieszkalnego i spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, w tym spółdzielcze prawo do garażu, mógł żądać, by spółdzielnia
zawarła z nim umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez niego:
1) spłaty wszelkich długów związanych z tym lokalem,
2) spłaty przypadającej na jego lokal części innych zobowiązań spółdzielni związanych z budową, a w szczególności odpowiedniej
części zadłużenia kredytowego spółdzielni wraz z odsetkami.
4.3.2. Nowelizacja przekształceń prawa własnościowego w noweli z 2002 r. i kontrola jej konstytucyjności. Przepis art. 1714 ust. 1 u.s.m. został wprowadzony nowelą z 2002 r. jednocześnie z przywróceniem możliwości ustanawiania własnościowego prawa
do lokalu spółdzielczego. Według pierwotnej wersji art. 1714 ust. 1 u.s.m. na pisemne żądanie członka, któremu przysługiwało spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, spółdzielnia mieszkaniowa
była obowiązana zawrzeć z tym członkiem umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez niego:
1) spłaty części zobowiązań spółdzielczych związanych z budową lokalu, w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia
kredytowego spółdzielni wraz z odsetkami;
2) spłaty uzupełnienia wkładu budowlanego z tytułu modernizacji budynku;
3) spłaty zobowiązań spółdzielni z tytułu kredytów i pożyczek zaciągniętych na sfinansowanie kosztów remontów nieruchomości,
w której znajduje się lokal;
4) spłaty zadłużenia z tytułu opłat bieżących.
Trybunał Konstytucyjny, badając sprawę konstytucyjności art. 1714 ust. 1 pkt 2 i 3 u.s.m. 2003 r., uznał te przepisy za zgodne z art. 2, art. 32, art. 64 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji
(wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02). Motywy wyroku omówione zostały szeroko wyżej, w cz. IV, pkt 4.2.3 niniejszego
wyroku, przy analizie zmian art. 12 u.s.m.
W kolejnym wyroku z 5 września 2006 r., sygn. K 51/05, Trybunał Konstytucyjny, stwierdził, że art. 1714 ust. 1 pkt 2 u.s.m. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek jednorazowej spłaty przypadającego na lokal uzupełnienia wkładu
z tytułu modernizacji budynku, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Natomiast art. 1714 ust. 1 pkt 3 u.s.m. w zakresie, w jakim obciąża członków spółdzielni spłatą przypadających na ich lokale zobowiązań spółdzielni
z tytułu kredytów i pożyczek zaciągniętych na sfinansowanie kosztów remontów nieruchomości, w których znajdują się ich lokale,
jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 75 ust. 2 Konstytucji.
4.3.3. Zmiana art. 1714 u.s.m. dokonana nowelą z 3 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1024) polegała na rozszerzeniu kręgu osób mogących ubiegać
się o przekształcenie prawa własnościowego w prawo własności o osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługuje własnościowe
prawo do lokalu.
4.3.4. Według obecnie obowiązującej wersji art. 1714 ust. 1 u.s.m. na pisemne żądanie członka lub osoby niebędącej członkiem spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe
prawo do lokalu, spółdzielnia mieszkaniowa jest obowiązana zawrzeć umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu:
1) spłaty części zobowiązań spółdzielni związanych z budową, w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego
spółdzielni wraz z odsetkami;
2) spłaty zadłużenia z tytułu opłat bieżących.
Różnica z poprzednio obowiązującym stanem prawnym polega na „zwolnieniu” beneficjentów własnościowego prawa do lokalu z partycypacji
– w ramach „uwłaszczenia” – w kosztach modernizacji i remontów budynków spółdzielczych.
Przepisy art. 1714 ust. 1 u.s.m. – jak i przepisy art. 12 ust. 1 u.s.m. – stosuje się do wszelkich praw do lokalu, bez względu na czas ich powstania,
a więc zarówno do „nowych”, jak i do „starych” praw spółdzielczych. Różnica między przesłankami wymaganymi przez art. 12 ust.
1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. (pominięcie w tym ostatnim wypadku powinności spłaty przypadającej na lokal umorzonej pomocy ze środków publicznych),
wydaje się wskazywać, że ustawodawca wychodzi z założenia, iż korzystający ze spółdzielczego prawa do lokalu typu „własnościowego”
sam ponosił w całości koszt budowy mieszkania. Tak jednak nie było. Zarówno uzyskanie spółdzielczego lokatorskiego, jak i
spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu wiązało się z pomocą ze środków publicznych. Różnice miały charakter ilościowy
(co do poziomu wymaganego wkładu, okresu spłaty kredytu i wysokości umorzenia), a nie jakościowy. Wprowadzenie zatem w noweli
z 2007 r. wskazanego wyżej zróżnicowania w zakresie warunków przekształcenia uprzywilejowuje beneficjentów prawa własnościowego,
co stawia pod znakiem zapytania twierdzenie wyrażone w stanowisku Sejmu, iż „zaskarżone przepisy wskazują na uprzywilejowanie
osób niezamożnych” (por. s. 5 stanowiska Sejmu: „Wydaje się, że nie ma uzasadnienia, aby kwestionować określone w tym wypadku
przepisy pod względem zasady sprawiedliwości społecznej, tym bardziej wskazując na uprzywilejowanie osób niezamożnych”).
4.4. Acquis constitutionnel w zakresie przekształceń własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych. Ewolucja uwłaszczeń osób zajmujących lokale spółdzielcze
(osób, którym przysługują prawa do lokali w budynkach spółdzielczych) wskazuje na powtarzalne naruszenia zasad konstytucyjnych
przez ustawodawcę. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki: z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, z 20
kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, z 5 września 2006 r., sygn. K 51/05) wskazuje na ukształtowanie się następujących zasad określających
granice swobody ustawodawcy, regulującego zasady uwłaszczania się osób zajmujących lokale spółdzielcze:
1) W wypadku rozstrzygnięć ustawodawczych, przewidujących przejście własności między podmiotami prywatnoprawnymi wbrew woli
właściciela, powinno obowiązywać założenie spełnienia świadczenia wzajemnego ze strony osoby uzyskującej własność. Należy bowiem założyć, iż ustawowa ingerencja w prawo własności, niezależnie od tego, czy dokonywana jest w związku z koniecznością
realizacji celów publicznych, czy też w interesie indywidualnym, powinna podlegać do pewnego stopnia jednolitym założeniom.
Z punktu widzenia właściciela i ochrony jego praw kwestią zasadniczą jest sankcjonowana przez państwo ingerencja w jego prawa
majątkowe, natomiast sprawą dalszą (choć oczywiście również nie bez znaczenia) jest to, w czyim interesie leży ta ingerencja.
Wprowadzenie przez państwo preferencji w nabyciu własności przez osoby prywatne nie jest konstytucyjnie wykluczone, ale jego
dopuszczalność zależy od spełnienia warunków dotyczących ochrony interesu osoby pozbawianej własności.
2) Nabycie własności lokalu przez osoby, którym przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, powinno być oparte na
innych kryteriach niż w wypadku osób, którym przysługuje własnościowe prawo do lokalu.
3) Kwestia dopuszczalności stosowania przez spółdzielnię korzystniejszych zasad ustalania odpłatności pobieranej od członka
zamierzającego „przekształcić” przysługujące mu dotychczas prawo do lokalu wymaga jasnego i precyzyjnego uregulowania przez
ustawodawcę, natomiast stosowanie zasad mniej korzystnych niż określone ustawowo nie może mieć miejsca. Nie jest przy tym
dopuszczalne gorsze traktowanie członków ubiegających się o nabycie własności lokalu w porównaniu z członkami ubiegającymi
się o ustanowienie prawa rzeczowego ograniczonego, dopuszczalne natomiast może być uwzględnienie tego, czy dany członek spółdzielni
uczestniczył w kosztach nabycia przez spółdzielnię prawa do gruntu, na którym wybudowany został budynek spółdzielczy.
4) Niezbędne jest uwzględnianie przez ustawodawcę korporacyjnego charakteru spółdzielni, co wyklucza arbitralne dysponowanie
jej własnością (warunkami wkroczenia w nią) bez wykorzystania instrumentów statutu i uchwał.
5) Art. 75 Konstytucji nie jest źródłem praw podmiotowych ani roszczeń; określa preferencje polityki prowadzonej przez władze
publiczne. Sformułowanie „władze publiczne […] popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania”
nie jest normą gwarancyjną – ani jako dającą samoistne prawo do żądania mieszkania od władzy publicznej lub jakiegokolwiek
innego podmiotu, ani jako przesądzającą o tym, że „własne” mieszkanie oznacza oparty na własności tytuł do władania nim.
5. Konstytucyjne podstawy samodzielności prawnej spółdzielni mieszkaniowych w stosunkach własnościowych z otoczeniem i w relacjach
z członkami spółdzielni.
5.1. Udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na rozpatrywane pytania prawne zależy w dużej mierze od określenia
zgodnego z wymaganiami konstytucyjnymi statusu prawnego spółdzielni mieszkaniowych w stosunkach własnościowych „na zewnątrz”
i w relacji wobec członków spółdzielni.
5.2. Dotychczasowe acquis constitutionnel w kwestii statusu prawnego spółdzielni. Zagadnieniom tym Trybunał Konstytucyjny poświęcił wiele miejsca w swym dotychczasowym
orzecznictwie w wyrokach z 29 maja 2001 r. o sygn. K 5/01, z 20 kwietnia 2005 r. o sygn. K 42/02, z 25 lutego 1999 r. o sygn.
K 23/98, z 29 czerwca 2001 r. o sygn. K 23/00, z 30 marca 2003 r. w sprawie K 32/03, 9 listopada 2005 r. o sygn. P 11/05.
Dokonując syntezy poglądów Trybunału na ten temat wyrażonych w powołanych orzeczeniach, trzeba wskazać, że:
1) Spółdzielnie mieszkaniowe stanowią dobrowolne zrzeszenia, o których mowa w art. 12 Konstytucji, będące realizacją konstytucyjnie
gwarantowanej wolności zrzeszania się, przewidzianej w art. 58 Konstytucji. Toteż ingerencje ustawodawcze uszczuplające prawa
lub nakładające obowiązki na spółdzielnię, a dotyczące sfery, w której decyzja należy do organów spółdzielni i jej statutów,
muszą uwzględniać zrzeszeniowy charakter osoby prawnej (co dotyczy prawnych form, w jakich następują decyzje dotyczące majątku
spółdzielczego) i wynikające stąd konsekwencje co do formy, przedmiotu władczego wkroczenia, a także kryteriów uznania ingerencji
ustawodawczej za proporcjonalną.
2) Spółdzielnie mieszkaniowe posiadają szczególny status prawny, związany z ich rolą w realizacji zadań wskazanych w art.
75 ust. 1 Konstytucji. Stanowią bowiem jedną z form realizacji zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jednostki. Przepis art.
75 ust. 1 Konstytucji, nie przewidując sam w sobie preferencji na rzecz jakiejkolwiek z prawnych form zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych, jest m. in. źródłem obowiązku władz publicznych tworzenia instytucji prawnych umożliwiających osobom fizycznym
podejmowanie zbiorowych działań zmierzających do wybudowania dla siebie i swojej rodziny domu mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego
w budynku wielomieszkaniowym w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez korzystanie z danego domu lub lokalu.
3) Spółdzielnia, jako osoba prawna, korzysta z konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw jednostki, w tym zwłaszcza
z ochrony własności (art. 64 Konstytucji). Nie ulega bowiem wątpliwości, że majątek spółdzielni stanowi przedmiot własności
prywatnej. Ta kwestia nie budzi wątpliwości ani w piśmiennictwie konstytucyjnym, ani w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Także EKPC uznaje zasadę ochrony własności osób prawnych na równi z ochroną własności jednostki (osoba fizyczna). Błędem publicystycznej
natury jest utożsamianie podmiotowości spółdzielni z jej – nierzadko biurokratycznym – zarządem.
4) Ochrona własności spółdzielczej „na zewnątrz”, a więc w stosunku do osób trzecich i państwa, jest taka sama, jak ochrona
innych postaci własności prywatnej. Na tle Konstytucji z 1997 r. brak jest bowiem podstaw do różnicowania konstytucyjnego
statusu i przyznawanej ochrony w zależności od tego, czy własność (art. 64 Konstytucji) należy do osoby fizycznej, czy osoby
prawnej. Kwestię tę szeroko przedstawiono w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98 (OTK ZU
nr 2/1999, poz. 25).
Dlatego też należy uznać, że okoliczność, iż w niniejszej sprawie na ochronę udzielaną przez art. 64 Konstytucji powołuje
się osoba prawna w postaci spółdzielni, jest bez znaczenia dla postaci czy intensywności tej ochrony.
5.3. Objęcie podmiotową możliwością uwłaszczenia osób niebędących członkami spółdzielni. W ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych,
w wyniku licznych jej zmian, w znacznym stopniu została zdeprecjonowana instytucja członkostwa w spółdzielniach mieszkaniowych.
O ile bowiem korzystanie z lokalu spółdzielczego pierwotnie było nierozłączne z członkostwem, o tyle obecnie takie iunctim nie zachodzi. Powoduje to zresztą perturbacje związane ze sposobem sprawowania zarządu i niezamierzoną dyskryminację w tym
zakresie osób posiadających „mocniejsze’ prawo do lokalu, przy jednoczesnym braku ich członkostwa w spółdzielni.
Poza uprawnionymi z tytułu spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu, żadne inne osoby korzystające z mieszkań spółdzielczych,
w tym beneficjenci własnościowego prawa do lokalu oraz właściciele lokali spółdzielczych, nie muszą być członkami spółdzielni
mieszkaniowych. Omawiana decyzja ustawowa, będąca zresztą także konsekwencją orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zwiększa
zasięg oddziaływania zasady, w myśl której ochrona własności spółdzielczej „na zewnątrz”, a więc w stosunku do osób trzecich,
powinna być taka sama jak ochrona innych postaci własności prywatnej. W tym samym kierunku działają także, zamieszczone w
ustawie i poddane kontroli ich konstytucyjności przez Trybunał, przepisy „uwłaszczeniowe”, które wcale nie są adresowane wyłącznie
do członków spółdzielni. Beneficjentami roszczeń o przekształcenie są bowiem także osoby niebędące członkami, którym przysługuje
własnościowe prawo do lokalu, i to nie tylko mieszkalnego (art. 1714 ust. 1 u.s.m.). Roszczenie o przekształcenie dotychczasowych praw przyznano ponadto m.in.: najemcom lokali spółdzielczych,
bez względu na to, czy osoby te są członkami spółdzielni; osobom (członkom i nieczłonkom spółdzielni), którym przysługuje
prawo do miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym (art. 1715 u.s.m.), oraz najemcom lokali użytkowych (art. 39 u.s.m.). To znaczy, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu przepisy
przyznają możliwość uwłaszczenia na majątku spółdzielni (jurydycznie jest to majątek spółdzielni; ekonomicznie – majątek jej
członków) nie tylko jej członkom, lecz także innym osobom. Uwłaszczanie tych osób niebędących spółdzielcami (w tym i tych,
które nabyły spółdzielcze prawo do mieszkania – typu własnościowego – w tzw. obrocie wtórnym) powoduje, że traci doniosłość
argument (o raczej publicystycznym zresztą charakterze), iż uwłaszczenie na własności spółdzielczej stanowi akt sprawiedliwości
historycznej wobec osób, których wysiłkiem powstał majątek spółdzielni.
5.4. Interes spółdzielców – interes spółdzielni.
Spółdzielnia mieszkaniowa ma obowiązek prowadzić wyznaczoną jej działalność w interesie swych członków. Ten przepis nieharmonizujący
obecnie z faktem korzystania z lokali spółdzielczych przez nieczłonków spółdzielni – nadal obowiązuje. Zdaniem Trybunału,
w stosunkach wewnętrznych interes spółdzielni, jako osoby prawnej, choć odrębnej od jej członków, musi być jednak oceniany
pod kątem tego, czy jego ochrona przyczynia się do lepszego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni. Ochrona
własności spółdzielczej jest uzasadniona tylko o tyle, o ile służy ochronie praw przysługujących członkom spółdzielni. Myśl
ta wyraża przy tym ideę, że interes członków spółdzielni nie jest prostą sumą interesów indywidualnych osób będących członkami
spółdzielni, a raczej lokatorów lokali spółdzielczych. Spółdzielnia jest wspólnotą interesów jej członków, realizowaną wspólnie
i samorządnie jako gospodarowanie majątkiem wspólnoty. Wskazać nadto należy, że z punktu widzenia znaczenia przypisywanemu
korporacyjnemu charakterowi spółdzielni w znacznie wyższym stopniu jest on dowartościowany w innych systemach prawnych, działających
w warunkach gospodarki rynkowej, tam gdzie wyraźnie podkreśla się synergiczny charakter celu istnienia spółdzielczości, nieredukowalny
do sumy indywidualnych interesów członków.
Ten synergiczny aspekt spółdzielczości podkreślają także regulacje europejskie (por. rozporządzenie Rady (WE) nr 1435/2003
z 22 października 2003 r. w sprawie statutu spółdzielni europejskiej, Dz. Urz. L 207 z 18 sierpnia 2003, s. 1-24, omówienie
P. Zakrzewski, Spółdzielnia europejska jako nowy typ osoby prawnej, KPP nr 1/2008).
Funkcja własności spółdzielczej jest szczególna – pełni ona bowiem służebną rolę wobec praw majątkowych członków spółdzielni.
Majątek spółdzielni, choć w sensie formalnym stanowi przedmiot jej własności i innych praw majątkowych, to jednak w znaczeniu
ekonomicznym stanowi własność członków spółdzielni. Okoliczność, iż majątek spółdzielni stanowi własność ekonomiczną członków
spółdzielni nie wyróżnia tylko spółdzielni mieszkaniowych, gdyż cecha ta charakteryzuje wszelkie osoby prawne typu korporacyjnego,
w tym spółki kapitałowe (zob. M. Bednarek, s. 38 i n.). Właśnie ze względu na cechę ekonomicznej własności członków korporacji
również spółki kapitałowe muszą działać w interesie swych wspólników. Ogół wspólników w dodatku – tak samo jak ogół członków
spółdzielni mieszkaniowej – stanowi najwyższy organ korporacji zdolny do wpływania na decyzje podejmowane przez zarząd korporacji.
W tym więc sensie każda osoba prawna typu korporacyjnego pełni rolę służebną wobec swych „właścicieli”, czyli członków korporacji.
Zarazem jednak, przynajmniej w spółkach kapitałowych, niedozwolone jest działanie w interesie poszczególnych członków korporacji.
Partykularyzm z ich strony godzi bowiem w dobro (interes) całej korporacji, co z kolei narusza interes pozostałych członków.
Z tego też powodu w prawie spółek istnieją szczególne unormowania prawne mające na celu ochronę spółki i ogółu wspólników
przed nierynkowymi relacjami handlowymi z poszczególnymi wspólnikami. Spółdzielnie mieszkaniowe nie mają charakteru zarobkowego
i to różni je od spółek. Prowadzą swą działalność na zasadach non for profit. To znaczy, że dochody spółdzielni nie są wypłacane jej członkom. Jednakże bynajmniej nie wynika stąd, że członkowie spółdzielni
nie odnoszą żadnych korzyści z działalności spółdzielni. Spółdzielnia powinna bowiem uzyskane dochody (zysk) przeznaczyć na
pokrycie wydatków związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości, i to także w zakresie obciążającym członków spółdzielni,
w tym na remonty i modernizacje. „Zysk” spółdzielni pomniejsza zatem wydatki członka spółdzielni związane z pokrywaniem kosztów
jej działalności w roku następnym i zapewnia ulepszenie majątku spółdzielni. Mając na uwadze tę okoliczność, sytuacja spółdzielni
i spółek, z punktu widzenia tych samych uwarunkowań przemawiających za uznaniem partykularnego uprzywilejowania grupy członków
(a nawet nieczłonków, jak to ma obecnie miejsce w wypadku spółdzielni mieszkaniowych) korporacji za naruszenie interesu pozostałych
członków korporacji – kształtuje się podobnie. Z ekonomicznego punktu widzenia wpływ na majątek osoby prawnej typu korporacyjnego
i pozostających w niej uczestników jest identyczny w wypadku wypłacenia dywidendy tylko niektórym wspólnikom (co wszak jest
prawnie niedozwolone) jak ustawodawcza aprobata dla uwłaszczenia się na mieniu spółdzielni przez niektórych jej członków.
Uwłaszczający się ma zaspokojoną potrzebę mieszkaniową; dąży jednak do wzmocnienia tytułu prawnego. Właściciel, którego kosztem
to następuje, to spółdzielnia, tracąca własność. Z jej punktu widzenia następuje całkowite pozbawienie prawa własności (wkroczenie
w jego istotę).
Na tle zarysowanej sytuacji powstaje więc zasadnicza wątpliwość, czy służebna rola spółdzielni wobec jej członków dopuszcza
realizację tak rozumianego (aspiracje do wzmocnienia tytułu prawnego) interesu majątkowego poszczególnych członków spółdzielni,
gdyby jednocześnie odbywało się to kosztem samej korporacji (spółdzielni), a tym samym pośrednio wpływało na interes pozostałych
członków spółdzielni, zwłaszcza bez odwołania do zasady proporcjonalności (ważenia interesów). Szczególna rola spółdzielni
mieszkaniowej nie uzasadnia odmiennej ochrony własności spółdzielczej w jej relacjach z członkami spółdzielni i innymi osobami
korzystającymi z mieszkań spółdzielczych, w zestawieniu z ochroną zapewnianą spółdzielni w jej relacjach z osobami trzecimi
oraz ustawową interwencję w zwykłe reguły obrotu cywilnoprawnego. Trybunał w wyroku z 20 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygn.
K 42/02 podkreślił, że stosunki prawne między spółdzielnią a jej członkami mają charakter cywilnoprawny, stwierdzając zarazem,
iż działania spółdzielni, w szczególności na płaszczyźnie stosunków z jej członkami, nie powinny zmierzać do przysporzenia
spółdzielni zysków kosztem (nieuzasadnionym kosztem) jej członków. Pogląd ten Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje także w niniejszej
sprawie. Przy konstytucyjnej ocenie stanowiska prawodawcy należy mieć na względzie i to, że na tle poprzednio obowiązujących
przepisów u.s.m., zajmujących się problematyką „uwłaszczeń” spółdzielców (art. 46 ust. 1 u.s.m. w pierwotnej wersji), Trybunał
Konstytucyjny wyraził pogląd, iż bezzwrotna pomoc finansowa państwa udzielana w przeszłości spółdzielniom mieszkaniowym nie
może stanowić podstawy do ograniczania bądź pozbawiania prawa własności spółdzielni (wyrok TK z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01).
Pogląd ten Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje. Należy dodać, że przekształcenia własnościowe dokonywane na tle zaskarżonych
przepisów noweli z 2007 r. następują na zasadach jeszcze bardziej preferencyjnych wobec uwłaszczających się, niż miało to
miejsce na tle zdyskwalifikowanych konstytucyjnie przepisów, ocenianych w wyroku Trybunału sygn. K 5/01. Tym samym bardziej
wyraziście rysuje się okoliczność, że przysporzenie, jakie uzyskują beneficjenci uwłaszczenia, dokonywane jest kosztem majątku
pozostającego w dyspozycji spółdzielni (którą w publicystyce utożsamia się błędnie z jej zarządem), tworzącego substrat ekonomicznej
własności pozostałych spółdzielców. Jest to szczególnie rażące w sytuacji, gdy przemiany własnościowe dokonują się obligatoryjnie,
bez udziału organów spółdzielni.
Dlatego nie można także podzielić stanowiska Sejmu w niniejszej sprawie, w którym odwołano się do poglądu – zaczerpniętego
z wyroku Trybunału o sygn. SK 15/00 z 21 maja 2001 r. (OTK ZU nr 5/2001, poz. 85), iż „w przypadku kolizji interesów związanych
z ochroną własności spółdzielczej i ochroną własnościowego prawa do lokalu nie ma podstaw do przyznania bezwzględnego pierwszeństwa
własności spółdzielczej”. Już abstrahując od odmienności kontekstu, w jakim pogląd ten wyrażono, wypada wskazać, że nie wyraża
on także aprobaty dla oddania w podobnym konflikcie bezwzględnego pierwszeństwa interesom osób (niekoniecznie członków spółdzielni)
dążącym do uwłaszczenia się majątkiem spółdzielczym. Powołany pogląd dotyczył sytuacji, gdy kolizja dotyczyła dwóch jednorodnych
praw, albowiem chronionych przez samą Konstytucję: prawa własności spółdzielni i własnościowego prawa do lokalu. Oba te prawa,
jako prawa majątkowe, podlegają ochronie art. 64 Konstytucji i Trybunał Konstytucyjny w wyroku powołanym przez Sejm (SK 15/00)
wykluczył na konstytucyjnym poziomie – przyznanie bezwzględnego pierwszeństwa ochronie własności spółdzielczej. Na tle niniejszej
sprawy kolizja dotyczy praw o różnej genezie ochrony: własności spółdzielni, chronionej konstytucyjnie przez art. 64 Konstytucji,
oraz uprawnienia do przekształcenia w prawo o mocniejszym tytule, wykreowanego przez ustawę zwykłą (zaskarżona nowela do u.s.m.),
przysługującego osobie, której potrzeba mieszkaniowa (chroniona konstytucyjnie) jest zaspokojona. Nie występuje tu konflikt
między własnością spółdzielni i istniejącym prawem do lokalu spółdzielczego. Jest to konflikt między istniejącym prawem osoby
prawnej (spółdzielnia) i przyznanym przez ustawę zwykłą uprawnieniem do umocnienia tytułu prawnego zajmowanego lokalu, w którym
realizuje się potrzeba mieszkaniowa. Z Konstytucji można bowiem wyprowadzić prawo do zaspokajania potrzeby mieszkaniowej,
ale niepodobna wyprowadzić prawa do tytułu, w oparciu o który powinno to następować. Sejm błędnie zatem przypisuje Trybunałowi
Konstytucyjnemu pogląd, którego on nie wygłosił – bo w sprawie o sygn. SK 15/00 chodziło o rozstrzygnięcie kolizji dwóch praw
o konstytucyjnym rodowodzie, a w niniejszej sprawie o kolizję prawa chronionego konstytucyjnie (własność spółdzielni) i chronionego
przez ustawę zwykłą (uprawnienie do umocnienia tytułu władania mieszkaniem).
5.5. Uwłaszczenia w u.s.m. jako nadmierne wkroczenie w autonomię osoby prawnej.
Kontrolowane przepisy u.s.m. bardzo głęboko wkraczają w autonomię osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia. Przepisy te w sposób
ścisły określają warunki przekształcenia praw „słabszych” w prawa „silniejsze”, nie pozostawiając jakiegokolwiek miejsca na
regulacje statutowe. Jest to jednoczesna ingerencja ustawodawcy w ukształtowane i trwające stosunki cywilnoprawne. Tego rodzaju
ingerencja wedle utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zapoczątkowanego jego historycznie pierwszym orzeczeniem z 28 maja 1986
r. (sygn. U 1/86, OTK w 1986 r., poz. 2), wymaga dochowania szczególnych gwarancji, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny
wielokrotnie (por. np. wyroki z: 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; z 17 marca 2008 r.,
sygn. K 32/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 27; wyrok z 17 maja 2006 r., sygn. K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, a także powołane
wcześniej wyroki w sprawach o sygn. K 42/02 i K 51/05).
Identyczny sposób regulacji kwestii spółdzielczych Trybunał Konstytucyjny już dwukrotnie uznał za niekonstytucyjny, w odniesieniu
do nie tak daleko idących ograniczeń przekształcania spółdzielczych praw do mieszkania, w wyroku z 20 kwietnia 2005 r., sygn.
K 42/02, oraz w wyroku z 5 września 2006 r., sygn. K 51/05. Z dokonanych tam ustaleń Trybunału wynika, że kwestie te powinny
być w znacznie szerszym zakresie pozostawione regulacji statutowej, a nawet ustaleniom stron, i to tym bardziej, że nie jest
możliwe precyzyjne ustalenie w drodze ustawy szczegółowych zasad, które właściwie rozstrzygałyby problem konfliktu interesów
indywidualnego członka spółdzielni i pozostałych członków spółdzielni w odniesieniu do każdej spółdzielni i każdego z wchodzących
w grę wypadków.
Orzekając w niniejszej sprawie, Trybunał nie widzi podstaw do odstąpienia od swego wcześniejszego stanowiska i uznaje, że
obligatoryjność uwłaszczenia i wykluczenie jakiejkolwiek autonomii spółdzielni w zakresie kształtowania zasad uwłaszczenia
oznacza nieproporcjonalną ingerencję w prawa majątkowe osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia.
6. Ocena zgodności art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. z art. 64 i art. 21 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności.
6.1. Przymusowy charakter utraty własności przez spółdzielnię.
Podniesiony w pytaniach sądów zarzut niekonstytucyjności przepisów art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., tak w odniesieniu do przekształceń własnościowych „nowych”, jak i „starych” praw spółdzielczych (tj. do prawa
lokatorskiego i własnościowego, ustanowionych przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., a nawet przed zapoczątkowaniem
zmian ustrojowych), dotyczy naruszenia przez ustawodawcę konstytucyjnych zasad ochrony własności (art. 64 i art. 21 Konstytucji).
W ujęciu pytającego sądu w sprawie zachodzi rodzaj wywłaszczenia.
Realizacja postanowień wymienionych unormowań rzeczywiście nieodłącznie wiąże się z utratą własności spółdzielni mieszkaniowej.
Utrata ta następuje na skutek przymusu. Spółdzielnia jest bowiem ustawowo zobowiązana zadość uczynić żądaniu beneficjenta
prawa do lokalu (nawet jeśli nie jest nim członek spółdzielni). Spółdzielnia została zatem pozbawiona prawa decydowania o
tym, czy chce wyzbyć się prawa własności danego lokalu, na czyją rzecz i w zamian za jakie świadczenie wzajemne.
6.2. Ochrona własności – gwarancja spokojnego korzystania z własności i warunkowa dopuszczalność odjęcia własności w postaci
wywłaszczenia.
Konstytucyjna ochrona własności oznacza przede wszystkim prawo do spokojnego korzystania z własności, co jest równoznaczne
z nakazem nieingerencji we własność ze strony władz publicznych. Zasada ta ma charakter względny, jednakże wszelka ingerencja
we własność albo wprowadzenie kontroli korzystania z własności muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności (art.
31 ust. 3 Konstytucji). Przymusowe pozbawienie własności właściciela jest zaś nie tylko ograniczeniem, ale wkroczeniem w istotę
tego prawa, co w oczywisty sposób wykracza poza proporcjonalność ograniczenia. Jeżeli bowiem ograniczenie własności jest niedopuszczalne,
jeśli jest nieproporcjonalne (przekracza miary art. 31 ust. 3 Konstytucji), to tym bardziej niedopuszczalne jest całkowite
pozbawienie własności. Zaznaczyć należy, że sam art. 64 ust. 3 Konstytucji wyklucza możliwość przekroczenia przez ograniczenie
własności „istoty własności”. Trudno zaś wyobrazić sobie bardziej wyraziste ograniczenie własności niż jej pozbawienie.
6.3. Wywłaszczenie a uwłaszczenie.
Pozbawienie własności jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy – jako wywłaszczenie – jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym
odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W tożsamy sposób ujmuje zasadę ochrony własności art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Uwłaszczenie osób zajmujących lokale spółdzielcze jednak nie mieści się w kategoriach wywłaszczenia, rozumianego w sensie
ścisłym. (Inaczej ujmują tę kwestię pytające sądy). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się bowiem pogląd
(Trybunał nie znajduje podstaw do odstąpienia od niego w niniejszej sprawie), że przekształceń uprawnień do lokali spółdzielczych
nie należy ujmować w kategorii wywłaszczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z 21 czerwca 2005
r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65; z 21 grudnia 2005 r., sygn. SK 10/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 139, z 11
września 2006 r., sygn. P 14/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 102), gdyż instytucja wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji)
należy do sfery prawa publicznego i obejmuje przede wszystkim przymusowe wyzucie z własności na rzecz Skarbu Państwa lub innego
podmiotu prawa publicznego. Dlatego też unormowania z dziedziny prawa prywatnego, przewidujące przejście prawa własności,
nawet wbrew woli uprawnionego, na inną osobę, a nie na Skarb Państwa, nie powinny być oceniane jako wywłaszczenie. Unormowania
takie jak zaskarżone w niniejszej sprawie mogą natomiast stanowić niedozwoloną ingerencję w prawo własności, w postaci nadmiernego
ograniczenia tego prawa. Zaznaczyć należy, że piśmiennictwu jest znane ujęcie wywłaszczenia jako instytucji konstytucyjnej,
a więc takie, jakim posługuje się w pytaniu prawnym sąd, tj. jako synonim każdego odjęcia własności (por. M. Pyziak-Szafnicka,
Uwagi na temat cywilnoprawnego i konstytucyjnego ujęcia własności jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” nr 10/1999, s. 3-18). Gdyby przyjąć takie właśnie znaczenie wywłaszczenia, o jakim mówi art. 21 ust.
2 Konstytucji, to byłoby oczywiste poddanie także uwłaszczeń temu reżimowi (konieczność stwierdzenia publicznego celu wywłaszczenia
i konieczność zapłaty „słusznego” odszkodowania). Jednakże nawet bez podejmowania próby podporządkowania przekształceń własnościowych
lokali spółdzielczych instytucji wywłaszczenia w sensie konstytucyjnym, Trybunał Konstytucyjny podkreślał już w swym orzecznictwie,
że rozwiązanie ustawowe, przewidujące przejście prawa własności między podmiotami prawa prywatnego wbrew woli właściciela,
powinno pociągać za sobą obowiązek spełnienia świadczenia wzajemnego przez osobę uzyskującą własność. Ustawowa ingerencja
w prawo własności powinna bowiem podlegać jednolitym założeniom, niezależnie od tego, czy ingerencja we własność dokonywana
jest w interesie publicznym, czy w interesie indywidualnym. Z punktu widzenia właściciela i ochrony jego praw kwestię zasadniczą
stanowi sankcjonowana przez państwo ingerencja w prawa majątkowe właściciela. Natomiast sprawą dalszą, choć nie bez znaczenia,
jest to, w czyim interesie ingerencja taka została dokonana. Z tego też powodu, jak to już akcentował Trybunał Konstytucyjny,
nie można generalnie zakładać, że ingerencja władzy publicznej w prawo własności, dokonana na rzecz osób prywatnych, podlega
mniejszym czy też „łagodniejszym” rygorom konstytucyjnym niż ingerencja dokonana na rzecz państwa w interesie publicznym (zob.
wyrok TK z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01). Dlatego też w wyroku o sygn. K 5/01, orzekając o art. 46 ust. 1 u.s.m., Trybunał
stwierdził, że „jest niezgodny z art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji”. Bynajmniej jednak nie oznacza to, że na gruncie
sprawy K 5/01, Trybunał wskazując na wzorce konstytucyjne, zakwalifikował nieproporcjonalne wkroczenie we własność spółdzielni,
odwołał się do instytucji wywłaszczenia. Dlatego też rozważane na tle niniejszej sprawy uwłaszczenie, jako dokonywane na rzecz
osób prywatnych, nie może być wprost zakwalifikowane jako rodzaj wywłaszczenia i nie korzysta z ochrony przewidzianej przez
art. 21 ust. 2 Konstytucji. Niemniej ten ostatni przepis dostarcza ważnej wskazówki interpretacyjnej dla oceny rozważanej
sytuacji. Jeżeli bowiem odjęcie własności (kwalifikowane jako wywłaszczenie) nawet na cel publiczny może być dokonane tylko
za słusznym odszkodowaniem, to tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia zasady, jakoby odjęcie własności na cel „prywatny”
(a tak jest przy uwłaszczeniu) mogło się dokonać w oderwaniu od oceny wymiaru ekwiwalentu, za jaki następuje. Temu więc należy
przypisać, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ocena przekształceń własnościowych praw do lokali spółdzielczych podkreśla
związek między wzorcami kontroli z art. 64 i z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
6.4. Brak uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych obligatoryjnego przekształcenia prawa do mieszkania na warunkach kwestionowanej
ustawy.
Ustanowiona w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. ingerencja w prawo własności spółdzielni mieszkaniowej nie znajduje konstytucyjnej podstawy ani w interesie
publicznym (powszechnym), ani w konieczności ochrony praw majątkowych innych osób (beneficjentów lokatorskiego i własnościowego
prawa do lokalu). Wprawdzie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli stanowi zagadnienie o wymiarze publicznym, które
może uzasadniać ingerencję we własność, jednakże aspektu tego pozbawione są sytuacje, gdy – jak w analizowanym wypadku – dochodzi
nie do zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, lecz „umocnienia” majątkowych praw podmiotowych (uzyskania „lepszego” tytułu prawnego
do mieszkania). Wszak beneficjenci noweli do u.s.m. z 2007 r. jako zajmujący lokale spółdzielcze mają realnie zaspokojoną
potrzebę mieszkaniową. To, co uzyskali na skutek działania ustawodawcy zwykłego, stanowi w istocie wzmocnienie tytułu, który
legitymizuje ich korzystanie z takiego lokalu. Interes publiczny przejawia się zaś w tym, by przeciwdziałać zjawisku bezdomności
i by tworzyć możliwości zaspokojenia osobistej potrzeby mieszkaniowej przez każdego (art. 75 ust. 1 Konstytucji). Przepis
ten – jak to już stwierdzono w wyroku K 5/01 – nie jest źródłem prawa podmiotowego, które mogłoby być przeciwstawione własności.
Reguła płynąca z art. 75 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy powinien mieć mieszkanie (mieć gdzie mieszkać), jednakże ten
przepis (niemający zresztą roszczeniowego charakteru ani wobec władzy publicznej, ani wobec jakiegokolwiek innego podmiotu
dysponującego poszukiwanym dobrem: mieszkaniem) nie gwarantuje, że każdy powinien zajmować lokal jako właściciel mieszkania.
Artykuł 75, niezależnie od tego, że określa strategicznie politykę państwa w regulowanej nim sferze, dotyczy faktycznej realizacji
potrzeby mieszkaniowej, nie zaś intensywności majątkowej tytułu prawnego, na podstawie którego ta potrzeba jest realizowana.
Wyposażeni w roszczenie „uwłaszczeniowe” beneficjenci prawa lokatorskiego i własnościowego mają zaś zaspokojone osobiste (własne)
potrzeby mieszkaniowe. Nikt ani nic nie zagraża dalszej możliwości zaspokojenia tych potrzeb w dotychczasowy sposób, na podstawie
dotychczasowych tytułów prawnych. W art. 75 ust. 1 Konstytucji nie można dopatrywać się priorytetu dla prawa własności mieszkania
jako formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, co jasno wynika z dotychczasowego, utrwalonego orzecznictwa Trybunału. Tym
samym tendencja legislacyjna zmierzająca do bezwarunkowego „umacniania” majątkowych praw podmiotowych do lokali mieszkalnych
nie znajduje w tym przepisie wsparcia konstytucyjnego jako tendencja preferowana. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny nie
znajduje podstaw do odstąpienia od dotychczas wyrażanych w jego orzecznictwie poglądów na ten temat. Dlatego – na tle art.
75 Konstytucji – należy przyjąć, że uwłaszczanie zajmujących mieszkania spółdzielcze nie jest konstytucyjnie niedopuszczalne.
Jednakże jest dopuszczalne pod warunkiem proporcjonalnego ważenia konstytucyjnych praw ze sobą kolidujących: własności podmiotu,
którego kosztem następuje uwłaszczenie (i kryjących się za tą własnością interesów pozostałych spółdzielców), oraz wygody
i pożytku osób ubiegających się o uzyskanie „mocniejszego” prawa do lokalu, niż to, którym obecnie dysponują. W kolizji tej
po jednej stronie występuje prawo własności jako prawo chronione konstytucyjnie, po drugiej zaś stronie uprawnienie do przekształcenia
przyznane – w istniejącym kształcie, postaci i zakresie – wolą ustawodawcy zwykłego. Trybunał wielokrotnie wyrażał pogląd,
że ani art. 64 ust. 1 Konstytucji, ani art. 75 ust. 1 Konstytucji nie mogą być uważane za źródło roszczenia o nabycie prawa
własności zajmowanego mieszkania (zob. wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01). Przekształcenie
spółdzielczych praw do lokalu w prawo własności nie stanowi również „konieczności w demokratycznym państwie prawa” w rozumieniu
art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2001 r. (sygn. K 33/00, OTK
ZU nr 7/2001, poz. 217) stwierdził, że sam nakaz zbycia określonej rzeczy nie przekracza jeszcze granicy „istoty” prawa własności
i może być w szczególnych okolicznościach konstytucyjnie dopuszczalny. Jednakże zastrzegł, że właściciel, na którego ustawodawca
nakłada bezwzględny obowiązek zbycia własności na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,
nie może być jednocześnie całkowicie pozbawiony możliwości wyboru osoby nabywcy i wpływu na wysokość uzyskanego w zamian świadczenia.
Ustawodawca nie powinien tworzyć sytuacji, w której na status prawny określonej rzeczy z założenia większy wpływ ma inna osoba
niż właściciel, w tym np. osoba dysponująca tylko pochodnymi uprawnieniami do korzystania z rzeczy (np. lokator). Jeżeli legalnie
nabytą własność można byłoby odebrać właścicielowi (zrówno prywatnemu, jak i przysługującą jednostkom samorządu terytorialnego),
pozbawiając go dodatkowo wpływu na warunki, na jakich następuje utrata własności, to prawo własności nie mogłoby spełniać
swej konstytucyjnej roli.
6.5. Nieadekwatność i przypadkowość wyliczenia kwot rekompensaty.
W świetle art. 12 u.s.m. tylko pojedyncze osoby, będące obecnie beneficjentami lokatorskich praw do lokali spółdzielczych,
mają stać się beneficjentami wzrostu wartości mieszkań (i to wartości zróżnicowanej przypadkowo, sytuacyjnie). W stosunku
do takiego rozwiązania można zasadnie rozważać zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności. Realizując roszczenie
o przekształcenie lokatorskiego prawa do lokalu w prawo własności, spółdzielnie zmuszone są bowiem do wyzbycia się własności
bez odpowiedniego ekwiwalentnego świadczenia wzajemnego. Udzielana w przeszłości pomoc na cele budownictwa spółdzielczego
nie była wszak adresowana do poszczególnych członków spółdzielni. Do momentu nowelizacji u.s.m. wpłaty dokonywane przez członków
spółdzielni ubiegających się o przekształcenie prawa lokatorskiego w prawo własności zasilały środki funduszu remontowego
spółdzielni (art. 461 u.s.m. w poprzedniej wersji), co nie budziło zastrzeżeń konstytucyjnych.
Dzisiaj brak równoważnego świadczenia wzajemnego na rzecz spółdzielni występuje co najmniej wszędzie tam, gdzie w stosunku
do osoby ubiegającej się o własność lokalu spółdzielczego nie dokonuje się odpowiedniej waloryzacji wartości lokalu, połączonej
ze stosowną waloryzacją już dokonanych wpłat na rzecz spółdzielni. Dzisiaj samej zasady, w ograniczonym zakresie, rozliczeń
według wartości rynkowej nie neguje również ustawodawca. W wypadku bowiem wygaśnięcia lokatorskiego prawa do lokalu nakazuje,
by spółdzielnia wypłaciła byłemu beneficjentowi tego prawa właśnie rynkową wartość mieszkania (art. 11 ust. 21 u.s.m.). Nie zachowano natomiast analogicznej symetrii w stosunku do członków spółdzielni umacniających swe prawo do lokalu.
W odniesieniu do dawno ustanowionych praw do lokali spółdzielczych ustawodawca, uchwalając kontrolowaną nowelizację, opowiedział
się za rozwiązaniem, w myśl którego wszelkie korzyści płynące ze znacznego wzrostu wartości mieszkań, wskutek upływu czasu
oraz radykalnych przemian społeczno-gospodarczych, powinny przypaść wyłącznie beneficjentom praw spółdzielczych, decydujących
się na uwłaszczenie. Tymczasem relacja jest tu wielopłaszczyznowa, skoro – z ekonomicznego punktu widzenia – spółdzielnia
to w rzeczywistości wszyscy jej członkowie, zaś sama spółdzielnia nie działa na skomercjalizowanych zasadach. Rozważając zaś
argument, podnoszony przez zwolenników nowelizacji, dopatrujących się w niej realizacji sprawiedliwości historycznej, należy
przypomnieć, że w przeszłości, w latach 60, mieszkania spółdzielcze wcale nie były pomyślane jako forma zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych przede wszystkim dla osób niezamożnych. Było wprost przeciwnie. To osoby dobrze sytuowane stawały się beneficjentami
praw spółdzielczych, natomiast mniej zamożni ubiegali się o tzw. mieszkania kwaterunkowe. Korzyść beneficjentów praw spółdzielczych, ubiegających się na obecnych warunkach o uwłaszczenie (dotyczy to przynajmniej
części z nich), jest więc w rozpatrywanych regulacjach podwójna: najpierw w okresie PRL otrzymali prawo do mieszkania częściowo sponsorowane
przez państwo (zasilanie spółdzielni ze środków publicznych w różnych postaciach i z różną intensywnością), a następnie uzyskują
tytuł właściciela mieszkania, tym razem sponsorowany – z woli współczesnego ustawodawcy – przez spółdzielnie mieszkaniowe
(a z ekonomicznego punktu widzenia – przez grupy obywateli, którzy pozostają członkami spółdzielni).
W zależności od okresu budowy i zasiedlenia mieszkania spółdzielczego w 40-leciu PRL, tzw. pełny wkład budowlany, pokrywający
koszty budowy lokalu w całości, wynosił kilkadziesiąt bądź kilkaset tysięcy „starych” złotych. Odpowiednio mniejszy był wkład
mieszkaniowy. Kwoty te wskutek samej tylko denominacji złotego zamieniły się w wartości symboliczne. Przyczyny taniości wykupu
mieszkań oferowanego na podstawie art. 12 i art. 1714 u.s.m. wynikają ze zmian ustrojowych, z zupełnie odmiennego kontekstu społeczno-gospodarczego, z radykalnych zmian wartości
pieniądza w czasie oraz ze wzrostu wartości mieszkań, będącego skutkiem tych przeobrażeń. Zakwestionowane pytaniami prawnymi
przepisy nie były kwestionowane w pytaniu skierowanym do Trybunału z powołaniem na kryterium równości czy sprawiedliwości;
to zwalnia Trybunał Konstytucyjny od porównania sytuacji osób zajmujących mieszkania spółdzielcze i dokonujących ich wykupu
w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej noweli. Dodać tylko należy, że w sprawie o sygn. K 41/02 w wyroku z 20 listopada
2002 r. (OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83) argumentem za niekonstytucyjnością tzw. amnestii podatkowej było to, że preferencyjne
warunki uzyskania takiej amnestii godzą w poczucie pewności prawa. Odstępstwa od zasady ekwiwalentności mogłyby być wprowadzone
tylko w niezbędnym zakresie dla realizacji innych zasad i wartości konstytucyjnych.
W wypadku art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. nie zachodzą wątpliwości co do tego, że przepisy te skutkują pozbawieniem spółdzielni prawa własności lokali,
do których beneficjenci lokatorskiego bądź własnościowego prawa zgłosili żądanie przekształcenia przysługujących im praw w
prawo własności. Nie ulega też wątpliwości przymusowy dla spółdzielni charakter takiego żądania oraz brak w tekście Konstytucji
podstaw i zasad uzasadniających takie normatywne rozwiązanie, wiążące się z naruszeniem prawa chronionego konstytucyjnie.
6.6. Wątpliwości co do konstytucyjności kontrolowanych przepisów, zgłaszane w toku prac legislacyjnych.
Już w toku procesu legislacyjnego przedstawiono opinie prawne sporządzone na zlecenie Biura Analiz Sejmowych, w których –
opierając się na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zwracano uwagę na konstytucyjne aspekty proponowanych
regulacji (por. opinie biegłego R. Dziczka i P. Czarnego oraz opinię biegłego K. Pietrzykowskiego).
Odnosząc się do treści art. 12 ust. 1 u.s.m., biegły R. Dziczek stwierdził m.in., że proponowane rozwiązanie narusza art.
64 ust. 2 i 3 Konstytucji; może też być uznane za naruszające art. 32 ust. 1 Konstytucji. W szczególności przez to, że ignoruje
niewątpliwą i przesądzoną okoliczność, że z punktu widzenia cywilistycznego, własność budynków z lokalami należącymi do członków
na prawach lokatorskich praw do mieszkań jest własnością spółdzielni mieszkaniowych. To one uzyskały w określonym czasie pomoc
publiczną na budownictwo mieszkań o statusie lokatorskim (preferencyjne kredyty podlegające częściowemu umorzeniu). Korzyścią,
formalnoprawnie przyznaną spółdzielni, ustawodawca tym razem w całości zadysponowałby na rzecz uprawnionych do lokatorskich
praw do mieszkań, czyniąc tę kategorię członków w całości profitentami pomocy publicznej dawnych lat, kosztem nominalnie uprawnionych
– spółdzielni mieszkaniowych i ogółu jej członków. Tak czyniona „sprawiedliwość” o charakterze wywłaszczeniowym nie ma usprawiedliwionych
podstaw. Narusza chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 Konstytucji), w tym prawo do równego traktowania podmiotów
prywatnych, a uwzględniając okoliczność, że dotychczasowe (konstytucyjne co do zasady – zob. wyrok z 5 września 2006 r.) rozwiązanie
w zakresie zasad uzyskiwania odrębnej własności przez członków mających lokatorskie prawo do mieszkań, które skutkowało już
określoną liczbą wniosków i przewłaszczeń takich osób – w myśl dotychczasowych zasad, może być uznane także za naruszające
art. 32 ust. 1 Konstytucji, jako że różnicuje, w krótkim odstępie czasu, sytuację prawną osób w tożsamym położeniu prawnym,
bez dostatecznych racji.
Również biegły P. Czarny uznał proponowaną nowelizację art. 12 u.s.m. za niezgodną z art. 64 Konstytucji w związku z art.
31 ust. 3 Konstytucji. Zasadniczym powodem tej niezgodności jest to, iż ingerencja we własność prywatną, jaką jest również
własność należąca do spółdzielni mieszkaniowych, jest nadmierna, nieproporcjonalna do konstytucyjnie legitymowanego ratio legis projektowanej regulacji. Chodzi o to, że już sam ustawowy nakaz przeniesienia własności lokali mieszkalnych jest istotnym
ograniczeniem prawa rozporządzania rzeczą, stanowiącego konieczny element prawa własności. Sam ten nakaz nie był dotychczas
kwestionowany jako naruszenie Konstytucji, bo uznawano, że jego podstawa tkwi w art. 76 Konstytucji i dążeniu do wykluczenia
nieuczciwych działań spółdzielni. Jednak w sytuacji gdy pozbawiana własności spółdzielnia nie otrzymuje wzajemnego świadczenia
ekwiwalentnego ze strony osoby nabywającej własność, mówić wręcz można o naruszeniu istoty prawa własności. Tak daleko posuniętej
ingerencji nie uzasadniają ani świadczona wcześniej na rzecz spółdzielni pomoc publiczna, ani świadczenia poniesione przez
samych spółdzielców, ani szczególny charakter spółdzielni mieszkaniowej jako osoby prawnej o celach ustawowo określonych.
Odmienny pogląd wyraził biegły K. Pietrzykowski, który stwierdził m.in.: „nie można by zasadnie twierdzić, że zakładane pozbawienie
spółdzielni mieszkaniowych nieuzasadnionych dochodów związanych z przekształceniami lokatorskich praw do lokali godzi w konstytucyjnie
chronioną własność spółdzielczą”.
Jak zatem wynika z opinii, które były znane w toku procesu legislacyjnego, zmiany wprowadzone zaskarżoną nowelą nie były niekontrowersyjne
z konstytucyjnego punktu widzenia i fakt ten był znany w momencie podejmowania decyzji ustawodawczej.
Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę ustalenia dokonane wyżej w pkt 6 stwierdza, że:
a) art. 12 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po
dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1-3 tego przepisu, oraz
b) art. 1714 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu
przez członka spółdzielni wyłączenie spłat, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu
– są niezgodne z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji
Niezgodność ta polega na arbitralnym wkroczeniu w istotę prawa własności (przez wprowadzenie opatrzonego sankcją karną przymusowego,
nieekwiwalentnego uwłaszczenia, na rzecz osób – także nieczłonków spółdzielni – które mają zaspokojoną potrzebę mieszkaniową),
co przeczy zasadzie proporcjonalności ograniczenia (dopuszczalność ograniczenia własności tylko z uwagi na interesy i prawa
objęte ochroną konstytucyjną) i narusza zasadę równej ochrony prawnej własności.
6.8. Pytające sądy odwołują się w swojej argumentacji także do art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji (Dz. U. z 1995 r. Nr 36,
poz. 175). Zgodnie z jego treścią: „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być
pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi
zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania
takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub
w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych”. Normatywnym wzorcem dla kontroli regulacji
zakwestionowanej w pytaniach prawnych winna być, zdaniem sądów, zasada wyrażona w zdaniu drugim art. 1 Protokołu.
Standardy wynikające z Konwencji mogą i powinny być wykorzystywane przy konstruowaniu wzorca konstytucyjnego, decydującego
o istnieniu naruszenia Konstytucji przez kontrolowane normy. Jednakże, zgłaszając jako wzorzec badania art. 1 Protokołu nr
1 do Konwencji, pytające sądy nie wyszły w istocie poza treść zawartą w zakresie wskazanych wzorców konstytucyjnych (art.
64 w związku z art. 21 Konstytucji). Dokonanie oceny art. 12 ust. 1 oraz art. 174 ust. 1 u.s.m. z punktu widzenia art. 64 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji, uwzględniających standardy sformułowane w
art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, czyni zbędną dodatkową ocenę kwestionowanego przepisu z punktu widzenia art. art. 1 Protokołu
nr 1 do Konwencji. Z tej przyczyny Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w tym zakresie.
7. Ocena zgodności art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. z art. 2 Konstytucji.
7.1. Obowiązek realizacji roszczeń uprawnionych w terminie trzech miesięcy.
W celu zapewnienia efektywności roszczeń o przekształcenie praw spółdzielczych w prawo własności przepisy art. 12 ust. 11 u.s.m. oraz art. 1714 ust. 11 u.s.m. wprowadzone ustawą zmieniającą z 2007 r. nałożyły na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązek niezwłocznego zadośćuczynienia
żądaniom osób uprawnionych. Spółdzielnia została zobowiązana do tego, by w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o
przekształcenie zawrzeć z wnioskodawcą umowę przeniesienia własności lokalu.
Identyczne rozwiązanie przyjęto również w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. w odniesieniu do wniosków o przekształcenie
dotychczasowych praw spółdzielczych w prawo własności, które zostały złożone przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z
2007 r. Różnica polega jedynie na tym, iż termin 3-miesięczny biegnie nie od dnia złożenia wniosku, lecz od dnia wejścia w
życie noweli, tj. od 31 lipca 2007 r.
Są to terminy ustawowe. Ich niedochowanie przez spółdzielnię mieszkaniową naraża członków zarządu spółdzielni, jej pełnomocnika,
prokurenta, syndyka albo likwidatora na odpowiedzialność karną za wykroczenie, zagrożoną sankcją w postaci kary ograniczenia
wolności lub grzywny (art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.), przy czym od odpowiedzialności karnej zwalnia jedynie brak tytułu
prawnego do gruntu, na którym został wzniesiony budynek mieszczący lokal objęty wnioskiem o przekształcenie (art. 12 ust.
11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r.). Przez nieuregulowany stan prawny nieruchomości należy przy tym
rozumieć: sytuacje określone w art. 113 ust. 6 u.g.n., czyli niemożność ustalenia osób, którym przysługują do nieruchomości
prawa rzeczowe, ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów oraz nielegitymowanie się przez
spółdzielnię mieszkaniową tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego gruntu.
7.2. Wątpliwość co do zgodności obowiązku zadośćuczynienia żądaniom uprawnionym w ustawowym terminie a kryteria rzetelnej
legislacji z art. 2 Konstytucji.
Sądy skierowały do Trybunału Konstytucyjnego pytania, czy przedsięwzięte w ustawie zmieniającej z 2007 r. środki prawne, które
zaowocowały regulacjami prawnymi zamieszczonymi w art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., odpowiadają wymaganiom stawianym w art. 2 Konstytucji, w tym regułom
przyzwoitej legislacji oraz zasadzie ochrony zaufania do państwa i prawa, rozumianym jako adresowany do władz publicznych,
w tym ustawodawcy, nakaz podejmowania racjonalnych decyzji prawodawczych oraz nakaz takiego stanowienia prawa, by nie stawało
się ono swoistą „pułapką” dla obywateli (por. wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87; wyrok
TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29), i czy przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania mogą
zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji. Pytające sądy zarzucają,
że prawo stanowione w ten sposób utraciłoby swą funkcję regulatora stosunków społecznych, a stałoby się wyłącznie pułapką
na obywateli, co jest konstytucyjnie niedopuszczalne (orzeczenia TK z: 18 października 1994 r., sygn. K 2/94; 15 grudnia 1997
r., sygn. K 13/97, OTK ZU nr 5/1997, poz. 69; 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; 24 maja 1994 r.,
sygn. K 1/94; OTK w 1994 r., cz.I, poz. 10).
Ustawodawca nakazał spółdzielniom mieszkaniowym, by wnioski o przekształcenie dotychczasowych praw do lokali spółdzielczych
(z uwagi na treść art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. dotyczy to także innych wniosków) w prawo własności zostały
zrealizowane w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia tych wniosków, a w wypadku wniosków złożonych przed wejściem w życie ustawy
zmieniającej z 2007 r. – w ciągu 3 miesięcy od jej wejścia w życie. Ustawa zmieniająca z 2007 r., po jej ogłoszeniu w Dz.
U. Nr 125, poz. 873 z 13 lipca 2007 r., weszła w życie z dniem 31 lipca 2007 r., a więc po upływie 17 dni od jej ogłoszenia.
Formalnym minimalnym wymaganiom w zakresie vacatio legis stało się więc zadość.
7.3. Realność terminu dokonania przekształceń własnościowych.
U źródeł problemu konstytucyjnego łączącego się z regulacją przewidzianą art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. leżą ustawowe wymagania w zakresie obowiązkowej procedury poprzedzającej
sporządzanie aktów notarialnych przenoszących własność lokali spółdzielczych na ich lokatorów i zjawiska o charakterze faktycznym.
Właśnie z tych względów analizowane uregulowania budzą zastrzeżenia co do ich racjonalności i wykonalności oraz konsekwencji
(zarzut niezgodności z zasadami poprawnej legislacji, art. 2 Konstytucji).
Sądy zgłaszające pytania prawne wskazują, że obowiązki proceduralne stawiane przez u.s.m. w ramach procesu przekształceń praw
spółdzielczych w prawo własności, określone w art. 41-43 u.s.m., skutkują tym, że wyznaczenie w podanych wyżej okolicznościach
krótkiego, bo tylko 3-miesięcznego terminu, na załatwienie wniosku nie było zachowaniem racjonalnym ze strony prawodawcy i
z góry narażało adresatów obowiązku prawnego określonego w przepisach art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 1 u.s.m. i art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. na niemożność sprostania temu obowiązkowi.
Przepisy art. 41- 43 u.s.m. w swej zasadniczej części obowiązywały już poprzednio (co stało się podstawą oceny wyrażonej w
piśmie Sejmu, iż nie może tu być mowy o nieracjonalnie krótkiej vacatio legis). Sejm jednak przeoczył, że dawne przepisy i określone w nich obowiązki zostały również zmienione ustawą zmieniającą z 2007
r. Spośród wprowadzonych tą nowelą zmian do art. 41-43 u.s.m. za szczególnie istotne należy uznać modyfikacje dokonane w art.
42 u.s.m. w zakresie ust. 3, w którym pkt 1 i 2 otrzymały nową treść, a w pkt 5 skreślono przepisy zamieszczone pod lit. c
i d. Nadto nowela wprowadziła rygory karne.
Wymienione zmiany istotnie zmodyfikowały wymagania stawiane uchwałom zarządów spółdzielni w sprawie określenia przedmiotu
odrębnej własności lokali „w danej nieruchomości”, czyniąc przy tym często koniecznym przeprowadzenie na nowo nawet podziałów
geodezyjnych nieruchomości (por. art. 42 ust. 3 pkt 1 u.s.m. w wersji poprzedzającej ustawę zmieniającą z 2007 r. z brzmieniem
tegoż przepisu po zmianach wprowadzonych przez tę nowelę). Zmiany w obrębie art. 42 ust. 3 u.s.m., poczynione ustawą zmieniającą
z 2007 r., spowodowały konieczność ponownego przeprowadzenia całej procedury wewnątrzspółdzielczej, począwszy co najmniej
od podjęcia przez zarząd spółdzielni nowych uchwał w sprawie przedmiotu odrębnej własności lokali. Na procedurę tę składają
się obecnie czasochłonne czynności geodezyjne, ewidencyjne i wieczystoksięgowe, związane z dokonywaniem podziału, połączenia
bądź rozgraniczenia nieruchomości (art. 41 u.s.m.). Można było wprawdzie oczekiwać, że niektóre czynności mogły być przeprowadzone
przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., jednakże właśnie z uwagi na treść zmian wprowadzonych tą nowelą, ustawodawca
nie mógł wykluczyć, że zaistnieje konieczność powtórzenia niektórych czynności geodezyjno-ewidencyjnych i wieczystoksięgowych.
W tej sytuacji termin, któremu uchybienie powoduje zagrożenie karą, musi być kalkulowany w taki sposób, aby umożliwić przeprowadzenie
wszystkich koniecznych proceduralnie czynności bez zwłoki. Dlatego też, jeżeli konsekwencją niektórych zmian jest konieczność
dokonania (nawet tylko w niektórych wypadkach) czynności geodezyjno-ewidencyjnych i wieczystoksięgowych, termin ustawowy musi
te okresy uwzględniać.
Konieczne staje się też podjęcie przez zarząd spółdzielni uchwały w sprawie przedmiotu odrębnej własności lokali dla każdej
nieruchomości spółdzielczej (art. 42 ust. 2 u.s.m.), odpowiadającej wymaganiom postawionym w art. 42 ust. 3 u.s.m., z tym
że:
– projekty uchwał zarządu spółdzielni w sprawie odrębnej własności lokali wykłada się do wglądu na co najmniej 14 dni po pisemnym
zawiadomieniu osób potencjalnie zainteresowanych nabyciem prawa własności lokalu spółdzielczego z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem
(art. 43 ust. 1 u.s.m.);
– osoby te mogą w ciągu kolejnych 14 dni przedstawić zarządowi spółdzielni swe wnioski dotyczące zmian projektu uchwały zarządu
(art. 43 ust. 2 u.s.m.);
– wnioski takie zarząd spółdzielni ma obowiązek rozpatrzyć w ciągu następnych 14 dni i w ciągu kolejnych 14 dni skorygować
projekt swej uchwały oraz ponownie podjąć uchwałę w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności lokalu o treści uwzględniającej
dokonane korekty (art. 43 ust. 3 u.s.m.);
– o wynikach swego rozpatrzenia i o treści zmian projektu uchwały w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności zarząd
powiadamia – w terminie 7 dni od podjęcia uchwały korygującej projekt uchwały w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności
lokali – wszystkie osoby potencjalnie zainteresowane przekształceniem przysługujących im praw do lokali spółdzielczych w prawo
własności (art. 43 ust. 4 u.s.m.);
– osoby te zaś mogą w terminie 30 dni od otrzymania informacji, o których mowa [wyżej], zaskarżyć uchwałę zarządu spółdzielni
do sądu (art. 34 ust. 5 u.s.m.);
– uchwała zarządu spółdzielni w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności lokali, która stanowi podstawę oznaczania
lokali i udziałów w nieruchomości wspólnej przy zawieraniu umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali (art. 42 ust. 5 u.s.m.),
wchodzi w życie z chwilą jej podjęcia, chyba że zostanie zaskarżona do sądu (art. 43 ust. 6 u.s.m.). Należy czekać wówczas
na sądowe rozstrzygnięcie.
Zawarcie jakiejkolwiek umowy o przeniesieniu lub ustanowieniu własności lokalu w wykonaniu roszczenia o przekształcenie dotychczasowych
praw do lokali spółdzielczych w prawo własności jest prawnie dopuszczalne dopiero po przeprowadzeniu wyżej opisanej procedury,
w terminach tam określonych.
Pomijając więc już nawet ewentualną potrzebę uzupełnienia czynności geodezyjnych i ewidencyjnych, o których mowa powyżej,
zawarcie umowy z osobą „umacniającą” swe prawa do lokalu spółdzielczego jest dopuszczalne dopiero po upływie co najmniej 100
dni, licząc od dnia, w którym zarząd spółdzielni przyjął projekt uchwały w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności
lokali, i to choćby nawet zarząd przyjął projekt wymienionej uchwały w dniu, w którym został złożony wniosek o przekształcenie
dotychczasowego prawa do lokalu spółdzielczego w prawo jego własności (art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m.), bądź gdyby zarząd przyjął taki projekt w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. (art. 8 ust. 1 tej ustawy).
Na marginesie tych prawnych wymogów proceduralnych Trybunał zwraca uwagę, że ustawodawca powinien był również przewidzieć,
że wprowadzone przez niego bardzo korzystne warunki finansowe przekształceń dotychczasowych praw do lokali spółdzielczych
w prawo własności spotkają się z żywym oddźwiękiem ze strony adresatów uprawnienia. Przewidywano bowiem około 900 000 wniosków
o przekształcenie.
Łatwo można było przewidzieć, z uwagi na wysoką częstotliwość zmian legislacyjnych w sferze spółdzielczości mieszkaniowej
i istotne zmiany koncepcji w tej dziedzinie, że wnioski o przekształcenie zostaną złożone w krótkim czasie po wejściu w życie
ustawy zmieniającej z 2007 r. Szacowaną wyżej liczbę wniosków należało przy tym powiększyć o wnioski złożone przed wejściem
w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. (art. 8 ust. 1 tej ustawy), one bowiem powinny być zakończone zawarciem umowy w terminie
3 miesięcy od daty wejścia w życie noweli.
7.4. Naruszenie przez zaskarżone przepisy zasady zaufania do prawa (art. 2 Konstytucji).
W tej sytuacji w sposób naturalny powstawało pytanie o faktyczną możliwość załatwienia przez spółdzielnie mieszkaniowe w sumie
kilkuset tysięcy wniosków w tym samym i w dodatku krótkim czasie określonym w ustawie, wynoszącym zaledwie 3 miesiące, tym
bardziej że finalizacja tych wniosków w formie aktów notarialnych wymagała udziału osób trzecich, w tym notariuszy i innych
osób. Poczynione dotychczas ustalenia przywodzą do wniosku, iż termin zakreślony w art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. z oczywistych przyczyn był i jest nierealistyczny. Pamiętać zaś należy,
że naruszenie tego terminu oznacza nałożenie sankcji karnej na szerokie grono osób, które „dopuszczają” (verba legis) do niedokonania uwłaszczenia w terminie trzech miesięcy.
Te wszystkie okoliczności wskazują, że już prosta sekwencja działań podejmowanych w ramach postępowania wewnątrzspółdzielczego
wyczerpuje termin trzymiesięczny. Nawet odrzuciwszy potrzebę dokonywania czynności geodezyjnych czy wieczystoksięgowych (których
obowiązek dokonania wynikał z poprzednio obowiązujących przepisów, co wysuwa Sejm jako argument decydujący w kwestii vacatio legis), sam przebieg procedury uwłaszczenia, szacowana liczebność wniosków (wymagających opracowania) wskazuje na trafność wątpliwości
pytającego sądu co do odpowiedniości trzymiesięcznego terminu jako umożliwiającego finalne zawarcie umów o przekształcenie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że powołane wyżej przepisy zostały uchwalone z naruszeniem art. 2 Konstytucji i wynikającej
zeń zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji (por. wyrok TK z 24 lutego 2004 r., sygn. K 54/02,
OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 10). W sposób oczywisty sprzeczne z powyższymi zasadami było zakreślenie adresatom prawa takiego
terminu wykonania nałożonego na nich obowiązku, w którym spełnienie go byłoby niemożliwe lub bardzo utrudnione.
Ustawą zmieniającą z 2007 r. została zastawiona swoista pułapka na osoby działające w imieniu spółdzielni mieszkaniowych,
gdyż nałożono na nie obowiązki niewykonalne w wyznaczonym ustawowo terminie, zagrożone w dodatku sankcją karną. Z kolei osobom
uprawnionym do żądania przekształcenia dotychczasowego prawa do lokalu spółdzielczego w prawo własności ustawodawca bezpodstawnie
wytworzył stan iluzji – oczekiwania na natychmiastowe uzyskanie statusu właściciela mieszkania. W efekcie ustawodawca stworzył
uregulowanie kreujące sztuczny konflikt między mieszkańcami, w tym członkami spółdzielni, a spółdzielnią. Tego rodzaju regulacja
prawna nie odpowiada wymaganiom stawianym w art. 2 Konstytucji. Poddane kontroli konstytucyjności postanowienia art. 12 ust.
11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. są niezgodne z art. 2 Konstytucji.
8. Ocena zgodności wprowadzenia sankcji karnoprawnej z art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. – z art. 2 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji.
8.1. Legislacyjne ujęcie przepisów przewidujących sankcję karną.
Zgodnie z art. 272 u.s.m. kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikiem, prokurentem, syndykiem albo likwidatorem,
wbrew obowiązkowi dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu, o której mowa w art.
12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m. (a także – w art. 1715, art. 39, art. 48 lub art. 481 u.s.m.), podlega karze ograniczenia wolności albo karze grzywny.
Niemal identyczne unormowanie zawiera art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., różniąc się od art. 272 u.s.m. zakresem podmiotowym – w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. pominięto prokurenta jako potencjalnego sprawcę
wykroczenia – oraz wyraźną wzmianką o niedochowaniu 3-miesięcznego terminu na zawarcie umowy z osobą, która zgłosiła roszczenie
o przekształcenie jej prawa do lokalu spółdzielczego w prawo jego własności (niepoczynionej w art. 272 u.s.m.).
Przede wszystkim należy stwierdzić, że uznanie niekonstytucyjności (por. wyż. Część IV, pkt 6) art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m., a więc przepisów, do których – jako do jednego z elementów hipotezy czynów karalnych – odsyłają art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej, ma wpływ na ocenę jako niekonstytucyjnych także ostatnio wymienionych przepisów.
Jednakże zarzuty niekonstytucyjności wzmocnione są w tym wypadku także przez inne argumenty.
8.2. Przesłanka deliktu karnego: „dopuszczenie do niezawarcia umowy”– naruszenie art. 2 Konstytucji (nieokreśloność czynu).
8.2.1. Przystępując do oceny konstytucyjności wskazanych przepisów prawnokarnych u.s.m., Trybunał Konstytucyjny rozważyć musi, i
to niezależnie od werbalizacji zarzutu, czy przepisy te spełniają konstytucyjną zasadę określoności znamion czynu zabronionego,
zgodnie z którą przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać, kto, w jakich okolicznościach
i jak powinien się zachować, a wyjątkowo – w wypadku, gdy bezprawność czynu polega na naruszeniu nakazów lub zakazów wyraźnie
sformułowanych w innych przepisach tej samej ustawy lub innych ustaw – czy tak pojmowana „określoność czynu” jest spełniona.
Trybunał zwracał uwagę na konstytucyjne standardy określoności przepisów prawnych, podkreślając, że znaczenie ogólnej zasady
określoności przepisów rysuje się jeszcze wyraźniej, gdy ocenia się określoność przepisów prawa przewidujących sankcje penalne
(zob. wyrok TK z 12 września 2005 r., sygn. SK 13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91). Przedmiot regulacji wiąże się tu bowiem
ze szczególnie dobitnie formułowanym standardem określoności. To uzasadnia skorzystanie przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości
oceny z urzędu zgodności zaskarżonej regulacji z wzorcem konstytucyjnym z art. 2 (por. w aspekcie zasady proporcjonalności
wyrok z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). Zgodnie z art. 42 ust. 1 Konstytucji „odpowiedzialności
karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia
(…)”. Przepis ten wyraża zasadę, że zakaz albo nakaz obwarowany sankcją karną powinien być sformułowany w sposób precyzyjny
i ścisły (zasada nullum delictum sine lege certa; por. np. J. Warylewski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 326). Jest to jedna z podstawowych zasad prawa karnego, której obowiązywanie w demokratycznym państwie prawnym
nie budzi wątpliwości. Niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu rodzi bowiem niepewność jego adresatów co do ich praw
i obowiązków, a także stwarza szerokie pole dla dowolności działania organów stosujących prawo, a to istotnie zwiększa ryzyko
bezpodstawnego stosowania sankcji. W wyroku z 5 maja 2004 r. sygn. P 2/03, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że należy wykluczyć
niedoprecyzowanie jakiegokolwiek elementu normy karnej, które pozwalałoby na dowolność jej stosowania przez właściwe organy
władzy publicznej czy na zawłaszczanie przez te organy pewnych sfer życia i penalizowanie zachowań, które nie zostały expressis verbis określone jako zabronione w przepisie prawa karnego” (zob. OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39).
8.2.2. W powołanym wyroku (sygn. P 2/03) Trybunał podkreślił, że Konstytucja w art. 42 ust. 1 stanowi o „czynie zabronionym”. Chodzi
zatem o konkretne (skonkretyzowane) zachowanie, jakie można przypisać pewnej jednostce. Jakkolwiek zachowanie to może polegać
na różnych aktach (działaniu, zaniechaniu), nie budzi wątpliwości, iż na gruncie wspomnianego przepisu konieczne jest precyzyjne
jego wskazanie (dookreślenie). W konsekwencji jakiekolwiek wskazanie ogólnikowe, umożliwiające daleko idącą swobodę interpretacji
co do zakresu znamion czynu zabronionego czy pewnego typu kategorii zachowań, nie może być traktowane jako spełniające wymóg
określoności na gruncie art. 42 ust. 1 Konstytucji. Nie znaczy to jednak, że ustawodawca nie może określać pewnych zachowań
stanowiących czyn zabroniony w sposób na tyle ogólny, aby w ich zakresie mieściły się różne działania, które są zabronione,
np. ze względu na cel, jaki ma być osiągnięty przez ich realizację. Wniosek przeciwny należałoby uznać za absurdalny, bo w
krańcowym ujęciu prowadziłby do konieczności zaprzeczenia abstrakcyjnego i ogólnego charakteru normy prawnej. Nie może jednak
budzić wątpliwości, że jednostka w konkretnych okolicznościach narażona jest na odpowiedzialność karną. Już bowiem samo ryzyko
karalności powinno być rozpoznawalne dla adresatów normy.
Reguła określoności sformułowana w art. 42 Konstytucji nakazuje ustawodawcy takie wskazanie czynu zabronionego (jego znamion),
aby zarówno adresat normy prawnokarnej, jak i organy stosujące prawo i dokonujące „odkodowania” treści regulacji w drodze
wykładni normy prawa karnego nie mieli wątpliwości, czy określone zachowanie in concreto wypełnia te znamiona. Skoro bowiem ustawodawca wprowadza sankcję w wypadku zachowań zabronionych, to nie może pozostawiać
jednostki w nieświadomości lub nawet niepewności co do tego, czy pewne zachowanie stanowi czyn zabroniony pod groźbą takiej
sankcji (sygn. P 2/03).
8.2.3. Przede wszystkim należy wskazać, że verba legis kontrolowanych przepisów, określając czyn karalny, mówią o „dopuszczeniu do niezawarcia umowy uwłaszczeniowej”, a zatem o
przyczynieniu się do zaniechania. Krąg podmiotów (których zachowanie z uwagi na umiejscowienie w strukturach spółdzielni)
jest przy tym bardzo szeroki; każda z tych osób bierze udział w funkcjonowaniu spółdzielni. O odpowiedzialności karnej decyduje
związek przyczynowy ujmowany jako conditio sine qua non. Okoliczność, że wszystkie wskazane osoby, jako potencjalnie odpowiedzialne w ramach zakresu swych czynności, w jakiś sposób
można powiązać z brakiem podpisania umowy uwłaszczeniowej, powoduje, że sam fakt zajmowania stanowiska (wskazanego w dyspozycji
kontrolowanych przepisów) w strukturze spółdzielni jest już decydujący (nawet bez przypisania konkretnego czynu lub zaniechania)
dla „dopuszczenia do niezawarcia umowy”. W niniejszej sprawie sposób sformułowania zakwestionowanych przepisów w tym aspekcie
może budzić wątpliwości, gdyż odpowiedzialności w świetle art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. podlega ten, kto „dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera
umowy (…)”, przy czym tylko w drugim przepisie wyraźnie wskazano, że chodzi o niezawarcie umowy w terminie, o którym mowa
w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. Skutki kwestionowanej regulacji w tym zakresie obrazują stany faktyczne spraw,
które są tłem skierowanych do Trybunału pytań prawnych.
8.2.4. Zgodnie z kontrolowanymi normami, czynem karalnym członka zarządu jest to, że „dopuścił do tego, że umowa nie została zawarta”.
Można sądzić, że chodzi tu o celowe, umyślne działania, uniemożliwiające zawarcie umowy, pomimo istnienia obiektywnych możliwości
realizacji ustawowego obowiązku. Z uwagi na brak ukształtowanego orzecznictwa, potencjalni adresaci norm mogą mieć problemy
z jednoznacznym ustaleniem, jakie ich zachowania skutkować będą odpowiedzialnością karną, a to uniemożliwia rekonstrukcję
normy karnej, a tym samym narusza nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji, wynikający z wyrażonej
w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego
oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka
i obywatela.
To wszystko powoduje, że sposób opisania czynu karalnego musi być uznany za nazbyt szeroki i abstrahujący od indywidualnego
zachowania. Tego rodzaju sposób definiowania czynu karalnego należy uznać – z punktu widzenia art. 2 Konstytucji – za naruszenie
zasad rzetelnej legislacji z uwagi na stopień dookreślenia podstaw odpowiedzialności karnej.
8.3. Naruszenie art. 2 Konstytucji z uwagi na odesłanie zawarte w art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.
Przepisy art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. odsyłają do określenia znamion czynu zabronionego do innych przepisów
tych ustaw, m.in. sankcjonując naruszenia nakazów zawartych w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. W tej sytuacji podstawowym warunkiem zgodnego z wymogami art.
2 Konstytucji sformułowania normy prawnokarnej, umożliwiającego jej funkcjonowanie w obrocie prawnym, jest jej poprawność
legislacyjna oraz poprawność członów regulacji prawnokarnej.
Trybunał Konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie stwierdził już, że przepisy art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. są we wskazanym przez Trybunał zakresie niezgodne z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie stwierdził też, że przepisy art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. regulujące obowiązek wykonywania czynności, których zaniechanie jest
sankcjonowane przepisami karnoprawnymi art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. – są niezgodne z art. 2 Konstytucji. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia
niezgodności z zasadami konstytucyjnymi przepisów, których naruszenie stanowi znamiona czynów sankcjonowanych, art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej 2007 r. jako drugi integralny człon normy prawnokarnej, tracą w tej części znamiona
„określoności czynu zabronionego” z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji i muszą być uznane ze niezgodne z art. 2 Konstytucji.
8.4. Nieproporcjonalność wprowadzenia sankcji karnej w stosunku do celu regulacji (przekształcenia własnościowe) – naruszenie
art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W ocenie sądu pytającego przepisy art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., jako przepisy prawnokarne realnie i nadmiernie wkraczające w dziedzinę
uprawnień właścicielskich podmiotu prawnego, jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, nie znajdują uzasadnienia w potrzebie ochrony
zagwarantowanych konstytucyjnie wolności i praw innych podmiotów czy ochrony interesu publicznego i są niezgodne z art. 31
ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przyznanemu roszczeniu (tu: o przekształcenie dotychczasowego prawa do lokalu spółdzielczego
w prawo własności) musi towarzyszyć obowiązek jego realizacji, i to w rozsądnym terminie. W przeciwnym razie przyznane ustawowo
uprawnienie (roszczenie) może stać się w praktyce iluzoryczne. Podmiot uprawniony powinien mieć zatem zapewnioną możliwość
skutecznego dochodzenia przyznanego mu prawa. Trybunał podziela jednak stanowisko sądu wyrażone w pytaniu prawnym, że za powód
uzasadniający wprowadzenie do obrotu prawnego norm art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. nie może być tylko uznany, spotykany w praktyce, pogląd, że występują
nieprawidłowości w procesie przekazywania lokali na własność spółdzielcom, gdyż spółdzielnie mieszkaniowe nie chcą wyzbywać
się prawa własności, a regulacja prawnokarna ma tym nieprawidłowościom przeciwdziałać. Ustawodawca, choć ma szeroką swobodę
regulacyjną, jeśli chodzi o stanowienie przepisów w obrocie prawnym i kształtowanie stosunków cywilnoprawnych, w tym wypadku
nie uwzględnił nakazów wynikających z zasady proporcjonalności ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny przypomina pogląd TK wyrażony w orzeczeniu z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz.
87), że przewidywalność rozwiązań legislacyjnych, poszanowanie przez ustawodawcę istniejących, zwłaszcza umownych, stosunków
prawnych, ich stabilność to podstawowe cechy bezpieczeństwa prawnego. Dokonywanie w procesie stanowienia prawa gwałtownych
zwrotów, przekreślających wcześniejszy kierunek zmian legislacyjnych i nieusprawiedliwionych żadnymi okolicznościami obiektywnymi,
musi się spotkać z oceną krytyczną, na płaszczyźnie art. 2 Konstytucji.
Z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności regulacji, na którą powołuje się sąd pytający, przyjęte w ustawie
zmieniającej z 2007 r. rozwiązanie nie było konieczne ani nawet tylko potrzebne, ze względu na zasady czy wartości konstytucyjne.
Potrzeby mieszkaniowe osób, które wyposażono w roszczenie o przekształcenie przysługującego im prawa w silniejsze prawo własności,
były zaspokojone i nic nie zagrażało możliwości dalszego zajmowania przez nie mieszkań (art. 75 ust. 1 Konstytucji). Ani z
treści art. 75 ust. 1 Konstytucji, ani z art. 64 ust. 1 Konstytucji nie wynika konstytucyjne roszczenie o nabycie prawa własności
zajmowanego mieszkania, co potwierdza także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r.,
sygn. K 42/02, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 38 czy wyrok TK z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87). Na rzecz
przyjętego rozwiązania nie przemawia ani wzgląd na interes publiczny, ani konieczność ochrony wolności i praw mieszkańców
lokali spółdzielczych.
Osobną kwestią jest stwierdzenie, że w wypadku badanych przepisów nie istnieje odpowiednia relacja pomiędzy celem, którego
osiągnięciu ma służyć kwestionowana regulacja prawna (zawarcie umów), a środkami prowadzącymi do osiągnięcia tego celu (sankcja
karna). Normatywnym wyrazem tej zasady jest art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszczający możliwość ustalania tylko takich ograniczeń,
które są konieczne do osiągnięcia jednego z wymienionych w tym przepisie celów. Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą Trybunału
Konstytucyjnego z art. 31 ust. 3 Konstytucji można wywieść wymaganie niezbędności, przydatności i proporcjonalności regulacji
ograniczającej korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (zob. wyrok z 16 kwietnia 2002 r., sygn. SK 23/01, OTK ZU nr
3/A/2002, poz. 26 oraz z 5 maja 2004 r., sygn. P 2/03).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przewidziane w art. 272 u.s.m. oraz w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. środki dyscyplinujące spółdzielnie mieszkaniowe należy uznać za
nieadekwatne w dziedzinie prawa umów, a także za nieproporcjonalne w zestawieniu z celem regulacji i ograniczoną przez nią
zasadą ochrony wolności osobistej człowieka (art. 31 ust. 3 w związku z art. 41 i art. 42 Konstytucji). Jak już wcześniej
wspomniano „umacnianie” praw do lokali spółdzielczych nie znajduje wsparcia w zasadach i wartościach konstytucyjnych, w tym
w art. 64 i art. 75 ust. 1 Konstytucji, ani w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wprowadzenie sankcji karnej za opieszałość spółdzielni w realizacji roszczeń o przekształcenie dotychczasowych praw do mieszkań
spółdzielczych w prawo własności nie jest też konieczne, według oceny Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie
prawa. Za zdecydowanie wystarczający środek ochrony osób, które zamierzają wyegzekwować realizację przysługującego im roszczenia
o przeniesienie prawa własności lokalu spółdzielczego, trzeba uważać możliwość dochodzenia przed sądem cywilnym zawarcia umowy
przenoszącej własność lokalu na lokatora spółdzielni (art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c.). Instrument taki został zresztą potwierdzony
w ustawie zmieniającej z 2007 r. (art. 491 zdanie pierwsze u.s.m.), przy czym dodatkowo postanowiono, iż pozew wolny jest od opłaty sądowej, zaś koszty postępowania
pokrywa spółdzielnia (art. 491 zdanie drugie u.s.m.).
9. Problem vacatio legis.
9.1. Zarzut nieodpowiedniej vacatio legis został podniesiony przez sąd pytający wyłącznie w kontekście przepisów karnych. W ocenie sądu, ustawodawca nie zapewnił adresatom
tej normy – członkom zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikom, prokurentom, syndykom i likwidatorom zagrożonym odpowiedzialnością
karną – możliwości pokierowania swoim zachowaniem w sposób uwzględniający treść nowej regulacji.
Zarzut ten wiąże się z negatywną oceną przepisów zobowiązujących spółdzielnie do zawarcia (w terminie 3 miesięcy od złożenia
wniosku) umów o przeniesienie własności, o czym już była mowa wyżej w części IV, pkt 7 uzasadnienia. Z formalnego punktu widzenia
minimalnym wymaganiom w zakresie vacatio legis stało się zadość i zasadniczo problem konstytucyjny nie jest powiązany z przepisem określającym datę wejścia w życie nowych
regulacji (tj. art. 12 ustawy zmieniającej z 2007 r.). Krótka, bo siedemnastodniowa, vacatio legis otworzyła jednak członkom spółdzielni (i osobom, o których mowa w art. 1714 ust. 1 u.s.m.) możliwość występowania z wnioskami o przeniesienie własności lokali, na załatwienie których – wziąwszy pod
uwagę konieczność podjęcia przez spółdzielnie odpowiednich czynności – wyznaczono stosunkowo krótki termin. Co do wniosków
złożonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., 3-miesięczny termin biec zaczyna od dnia jej wejścia
w życie (art. 8 ust. 13 tej ustawy). Wydłużona vacatio legis pozwoliłaby zapewne spółdzielniom przygotować się „do operacji” i stworzyłaby szansę urealnienia 3-miesięcznego terminu załatwienia
wniosków. Z drugiej strony, przy zachowaniu przewidzianej vacatio legis, wystarczyłoby wskazanie dłuższego terminu na załatwiania wniosków. Z tego zapewne względu sąd pytający nie kwestionuje samego
art. 12 ustawy zmieniającej z 2007 r., który określa datę wejścia w życie ustawy, ale przepisy, które w powiązaniu z datą
wejścia ustawy w życie sprawiły, że na adresatów norm nałożono obowiązki niemożliwe do wykonania w zakreślonym terminie (impossibilium nulla est obligatio). Przyjęta regulacja tym bardziej budzi zastrzeżenia, że za nieterminowość zawierania umów wprowadzono sankcje karne.
9.2. Adekwatność vacatio legis według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
Nakaz zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowi
jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego i wynika wprost z zasady zaufania do państwa.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych
regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (por. wyrok TK z: 15 grudnia 1997 r.,
sygn. K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69; 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; 10 grudnia 2002 r.,
sygn. K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92; 13 maja 2008 r., sygn. SK 91/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 59). Wymóg zachowania
vacatio legis należy odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania
się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 września 1995 r.
(sygn. P 1/95, OTK z 1995 r., cz. II, poz. 26).
Minimalny standard vacatio legis wyznacza ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007
r. Nr 68, poz. 449, ze zm.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych
wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art.
4 ust. 1 ustawy). Od tej zasady podstawowej ustawa przewiduje wyjątki. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy, w uzasadnionych wypadkach
akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego
wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia
w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego na aprobatę zasługiwałaby taka praktyka wprowadzania w życie aktów normatywnych, która przez
zakreślenie odpowiednich terminów wchodzenia w życie, stwarzałaby realną gwarancję wszystkim ich adresatom przygotowania się
do realizacji postanowień takich aktów. Jest oczywiste, że jeżeli nie zachodzą sytuacje nadzwyczajne, to okres „spoczywania”
aktu normatywnego powinien być dostatecznie długi w wypadku regulowania nowych materii prawnych (zob. wyrok TK z 3 października
2001 r., sygn. K 27/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 209, z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32). Trybunał
Konstytucyjny kładzie więc nacisk na „odpowiedniość” okresu dostosowawczego, uwzględniającego realne możliwości wprowadzenia
w życie nowych mechanizmów prawnych.
Ocena konstytucyjności wprowadzenia w życie nowych przepisów wymaga zawsze rozważenia, jaki okres dostosowawczy jest „odpowiedni”,
i wskazania okoliczności, które o tym decydują. Ustawa nie określa górnej granicy vacatio legis, pozostawiając ten problem decyzji prawodawcy działającego w granicach swobody regulacyjnej wyznaczonej pojęciem „odpowiedniości”.
Tu należy wskazać przede wszystkim, że jest to uzależnione od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu
i treści unormowania przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od dotychczasowych unormowań.
Wymóg zachowania odpowiedniej vacatio legis umożliwić ma zarówno zaznajomienie się z nowym prawem, jak i dokonanie odpowiednich działań adaptacyjnych, w tym także chroniących
adresata normy przed pogorszeniem jego sytuacji. W zakresie posługiwania się vacatio legis ustawodawcy służy stosunkowo znaczny margines swobody decyzji. Nie może być to jednak arbitralność nieznajdująca dostatecznego
wyjaśnienia w motywach legislatora i okolicznościach sprawy (zob. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. K 27/02, OTK ZU nr
7/A/2002, poz. 92 oraz wyrok TK z 1 czerwca 2004 r., sygn. U 2/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 54).
9.3. Vacatio legis w związku z kwestionowanymi regulacjami.
Na tle niniejszej sprawy ustawodawca nie wziął pod uwagę, iż wymóg zachowania odpowiedniej vacatio legis należy odnosić także do możliwości wykonywania przez adresatów (spółdzielnie) obowiązków przewidzianych wprowadzoną regulacją
prawną. Wziąwszy pod uwagę, że z praktycznych przyczyn (liczba wniosków), także ze względu na procedury, jakie przewiduje
art. 41-43 u.s.m., dotrzymanie trzymiesięcznego terminu wyznaczonego przez kwestionowane przepisy w wielu wypadkach nie jest
możliwe (por. wyżej, część IV, pkt 7.2). Działania ustawodawcy tym bardziej zasługują na krytyczną ocenę, że w ślad za krótkim
terminem vacatio legis, wprowadzono, na mocy ustawy zmieniającej z 2007 r., obowiązek „załatwienia sprawy” w ciągu 3 miesięcy od złożenia wniosku,
przy jednoczesnym ustaleniu sankcji karnej w wypadku niezawarcia umowy w terminie. Jak już wskazano wyżej, w części IV, pkt
7.3., termin ten, jeśli się weźmie pod uwagę sekwencję czynności prowadzących do uwłaszczenia, pokrywa się z czasem niezbędnym
do ich dokonania. Mimo że niezbędne podziały geodezyjne powinny być dokonane lub choćby zapoczątkowane wcześniej (obowiązek
taki istnieje od 2001 r.), to jednak nie wszędzie zostały one zakończone. Termin vacatio legis rozwiązania przewidującego w takiej sytuacji sankcję karną musi być zaś tak skonstruowany, aby umożliwić ewentualnie podlegającym
ukaraniu możliwość zapobieżenia własnym staraniem zrealizowaniu się sytuacji, z którą wiąże się możliwość ukarania.
Ta argumentacja dodatkowo przemawia za stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 11 i art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.
10.1. Zróżnicowanie terminów utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne.
W niniejszej sprawie Trybunał zróżnicował terminy utraty mocy obowiązującej przez poszczególne przepisy uznane za niekonstytucyjne.
Przepisy wymienione w części I pkt 5-6 sentencji wyroku utracą moc obowiązującą w dniu ogłoszenia orzeczenia Trybunału w Dzienniku
Ustaw, a przepisy wymienione w części I pkt 1-4 sentencji wyroku – 12 miesięcy później.
10.2. Swoboda stosowania odroczenia przez Trybunał.
Art. 190 ust. 3 Konstytucji pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu na określenie innego niż dzień ogłoszenia wyroku terminu utraty
mocy obowiązującej aktu normatywnego. Przepis ten nie określa jednak konkretnych kryteriów, warunków czy przesłanek zastosowania
tej instytucji. Trybunałowi przysługuje zatem swoboda oceny, czy w danej sytuacji konieczne lub co najmniej celowe jest odroczenie
wejścia w życie wyroku. Swoboda ta nie oznacza jednak dowolności; jej zakres determinowany jest potencjalnymi konsekwencjami
derogacji przepisu w następstwie wejścia w życie wyroku o jego niekonstytucyjności (zob. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r.,
sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Trybunał
każdorazowo uwzględnia skutki swojego orzeczenia, dążąc do zapobieżenia sytuacji, w której natychmiastowa derogacja przepisu
spowodowałoby naruszenie określonych norm, zasad i wartości konstytucyjnych, co z kolei prowadziłoby do wtórnej niekonstytucyjności
o dotkliwych społecznych skutkach (zob. wyroki TK: z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007 r., poz. 3; z 13
marca 2007, sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (jego
przepisów) służy minimalizacji negatywnych skutków orzeczenia o jego niekonstytucyjności. Stosując odroczenie, Trybunał dokonuje
starannego ważenia wartości, których naruszenie stanowi dające się przewidzieć następstwo przedłużonego stosowania niekonstytucyjnych
przepisów, w stosunku do wartości chronionych odroczeniem. W szczególności Trybunał Konstytucyjny kieruje się dbałością o
zabezpieczenie konstytucyjnych praw i wolności jednostek (zob. wyrok TK sygn. P 1/05).
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów, które utraciły domniemanie
konstytucyjności, może też mieć na celu zapobieżenie powstaniu luki prawnej, a więc uniknięcie sprzeczności z zasadą bezpieczeństwa
prawnego (zob. wyroki TK: z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156; sygn. K 20/99, OTK ZU nr 5/2000,
poz. 140; z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05; z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75; z 19 czerwca
2008 r., sygn. P 23/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 82). Odroczenie uzasadnione jest również szczególnymi przesłankami wiążącymi
się z niebezpieczeństwem powstania negatywnych skutków stwierdzenia niekonstytucyjności, takich jak np. arbitralność wykładni,
rozchwianie materialnej i logicznej spójności ustawy, wytworzenie się takiego układu odniesienia, który prowadziłby do rozmycia
się albo zanegowania celu, któremu ustawa ma służyć (zob. wyroki TK: z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz.
47; z 10 października 2000 r., sygn. P 8/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 190), powstanie określonej patologicznej sytuacji w procesie
stosowania prawa (zob. wyrok z 26 maja 2008 r., sygn. SK 25/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 62), całkowitej destabilizacji istniejących
stosunków prawnych (zob. wyrok TK z 1 września 2006 r., sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97), multiplikacji niepewności
co do stanu prawnego (zob. wyrok TK z 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149). Zastosowanie odroczenia
może być również uzasadnione koniecznością wprowadzenia niezbędnych zmian organizacyjnych (zob. wyroki TK: sygn. SK 7/06,
sygn. K 23/07) lub porządkujących (zob. wyroki TK: z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117; z 24
kwietnia 2007 r., sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39) oraz koniecznością zapobieżenia powstaniu innych poważnych
konsekwencji praktycznych (zob. wyroki TK: z 9 września 2004 r., sygn. K 2/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83; z 7 czerwca 2005
r., sygn. K 23/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 62; z 4 września 2006 r., sygn. P 2/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 98; z 3 czerwca
2008 r., sygn. P 4/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 76). Trybunał, stosując odroczenie, uwzględnia wagę społeczną zakwestionowanej
regulacji oraz potencjalne skutki orzeczenia dla budżetu państwa (zob. wyroki TK: z 15 października 2001 r., sygn. K 12/01,
OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107; z 23 października 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213), a także niebezpieczeństwo
powstania doniosłych negatywnych skutków dla osób zainteresowanych (zob. wyrok TK z 17 maja 2006 r., sygn. K 33/05, OTK ZU
nr 5/A/2006, poz. 57).
Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego jest czasowo określonym wyjątkiem od zasady
hierarchicznej zgodności systemu prawnego i zasady nadrzędności Konstytucji (zob. wyrok TK o sygn. P 1/05). Wyjątek ten jest
jednak jednoznacznie przewidziany przez samego ustrojodawcę. Instytucja uregulowana w art. 190 ust. 3 Konstytucji służy bowiem
ochronie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, które przedkładane są ponad wartość, jaką samą w sobie stanowi spójność i
niesprzeczność systemu prawnego. Wzgląd na formalną poprawność prawa nie może bowiem prowadzić do zanegowania wartości istotniejszych,
w szczególności zaś potrzeby ochrony konstytucyjnych praw i wolności jednostki.
Orzeczenie odraczające termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów aktualizuje obowiązek niezwłocznego wszczęcia
przez właściwe organy państwa stosownych działań prawodawczych zmierzających do zmiany wadliwych przepisów przed upływem terminu
odroczenia. Stąd też Trybunał każdorazowo dostosowuje długość terminu odroczenia do czasu, jaki potrzebuje ustawodawca, aby
przygotować konieczne zmiany legislacyjne (zob. wyroki TK: z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97, OTK ZU nr 4/98, poz. 46; z 10
kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56; z 2 lipca 2003 r., sygn. K 25/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 60;
z 18 marca 2003 r., sygn. K 50/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 21; z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz.
1; z 26 lipca 2004 r., sygn. U 16/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 70; z 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004,
poz. 96; z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103; sygn. P 1/05; z 20 czerwca 2005 r., sygn. K
4/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64; z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132; z 16 stycznia 2006
r., sygn. SK 30/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2; sygn. K 30/06; z 22 maja 2007 r., sygn. K 42/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz.
49; sygn. P 23/07, z 8 października 2007 r., sygn. K 20/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 102). Nie znaczy to jednak, że do momentu
nadejścia wskazanego przez Trybunał terminu ustawodawca powinien utrzymywać w mocy niekonstytucyjne przepisy. Wręcz przeciwnie,
stan niekonstytucyjności powinien zostać usunięty tak szybko, jak jest to możliwe. Stąd też należy wyraźnie podkreślić, że
błędem ustawodawcy byłoby założenie, iż w czasie biegu terminu odroczenia przysługuje mu „immunitet” usprawiedliwiający bezczynność
(wyrok TK o sygn. U 5/06).
10.3. Przyczyny odroczenia skutku derogacyjnego wyroku w stosunku do przepisów wymienionych w części I pkt 1-4 sentencji.
W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny uznał, że konieczne jest odroczenie skutku derogacyjnego wyroku w odniesieniu
do przepisów wskazanych w części I pkt 1-4 sentencji.
O zastosowaniu odroczenia zadecydowały następujące względy:
Po pierwsze, skutkiem natychmiastowej derogacji tych przepisów byłoby pozbawienie zainteresowanych osób możliwości przekształcania
spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu oraz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo własności tego lokalu.
Byłby to jednak skutek nadmiernie ograniczający prawa i wolności jednostki, wykraczający poza to, co jest niezbędne dla przywrócenia
spójności i niesprzeczności systemu prawa. Chcąc uniknąć tego skutku, Trybunał postanowił czasowo przepisy wskazane w części
I pkt 1-4 sentencji wyroku utrzymać w mocy. W okresie odroczenia ustawodawca powinien je znowelizować, dostosowując ich treść
do standardów konstytucyjnych.
Odroczenie terminu utraty mocy przez przepisy uznane za niekonstytucyjne jest wyrazem przekonania, że tylko działania ustawodawcze
mogą w pełni przywrócić stan konstytucyjności i że działania takie zostaną rzeczywiście podjęte. W szczególności ustawodawca
powinien w tym czasie ukształtować reżim prawny dotyczący osób, które złożyły już wnioski o przekształcenie. Do tego celu
służą przepisy intertemporalne, za pomocą których będzie ukształtowany reżim prawny dotyczący poszczególnych grup wnioskodawców.
Po drugie, niektóre następstwa działania przepisów wskazanych w części I pkt 1-4 sentencji wyroku są nieodwracalne (podobnie
zob. wyroki TK: z 31 stycznia 2001 r., sygn. P. 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5; z 24 kwietnia 2007 r., sygn. SK 49/05, OTK
ZU nr 4/A/2007, poz. 39; sygn. SK 7/06; z 26 listopada 2007 r., sygn. P 24/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 126), w szczególności
te związane z dokonanymi przekształceniami w zakresie praw podmiotowych. Trybunał zdecydował o skorzystaniu z odroczenia,
umożliwiając ustawodawcy ukształtowanie takiego przyszłego stanu prawnego, który w maksymalny sposób będzie sprzyjał przywróceniu
konstytucyjności, a także złagodzi skutki obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów (zob. wyrok TK o sygn. U 5/06). Wprowadzając
nowe przepisy, ustawodawca powinien tak ukształtować ich skutki intertemporalne, aby możliwe było zminimalizowanie negatywnych
następstw działania przepisów obecnie uznanych za niekonstytucyjne. Trybunał nie dysponuje tego rodzaju możliwościami.
Po trzecie, Trybunał, odraczając termin utraty mocy obowiązującej przez przepisy wskazane w części I pkt 1-4 sentencji wyroku,
kierował się zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Przepisy te
funkcjonowały w obrocie prawnym 17 miesięcy i w tym czasie stosowane były w sposób powszechny, w kilkuset tysiacach spraw
osób, które wystąpiły do spółdzielni z żądaniem zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu mieszkalnego. Sprawy te wciąż
znajdują się na różnych etapach, tylko część z nich została definitywnie zakończona. Zasada ochrony zaufania obywateli do
państwa i stanowionego przez nie prawa nakazuje, aby derogacja przepisów stosowanych przez dłuższy czas i na taką skalę nie
była dla ich dotychczasowych adresatów zaskoczeniem. Dlatego Trybunał uznał, że ich usunięcie z systemu prawnego musi być
poprzedzone stosownym okresem dostosowawczym, pozwalającym nie tylko ustawodawcy na podjęcie koniecznych działań prawodawczych,
ale również adresatom tych przepisów na dokończenie będących w toku spraw dotyczących przekształceń spółdzielczych praw do
lokalu mieszkalnego. W tych bowiem wypadkach, w których zachodzi potrzeba ochrony praw i wolności jednostki, w tym również
jej zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, względy formalnej poprawności systemu prawnego (jego spójności i niesprzeczności)
schodzą na drugi plan. W niniejszej sprawie ochrony takiej wymagają co najmniej dwie kategorie adresatów niekonstytucyjnych
przepisów. Pierwsza z nich, to ci, którzy spełnili wszystkie dotychczasowe ustawowe warunki konieczne do przekształcenia przysługującego
im spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, jednak przed ogłoszeniem niniejszego orzeczenia nie zdążyli zawrzeć ze spółdzielnią
umowy przeniesienia własności tego lokalu. Osoby te posiadają ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną, która podlega ochronie
konstytucyjnej. Drugą kategorię tworzą ci, którzy na podstawie niekonstytucyjnych przepisów stali się właścicielami lokali
spółdzielczych lub dopełnili wszystkich ustawowych warunków, by status taki uzyskać, a następnie podjęli działania zmierzające
do rozporządzenia przysługującym im prawem (także tym jeszcze niewpisanym do księgi wieczystej) lub ekspektatywą maksymalnie
ukształtowaną, wchodząc w różnego rodzaju relacje cywilnoprawne. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej wspomnianych
przepisów pozwoli na ochronę interesów w toku tych osób i ich kontrahentów oraz służyć będzie realizacji zasad pewności obrotu
prawnego.
Po czwarte, przepisy uznane za niekonstytucyjne miały umożliwiać każdemu, komu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo
do lokalu mieszkalnego lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, przekształcenie tego prawa w prawo własności po dokonaniu
spłat określonych odpowiednio w art. 12 ust. 1 pkt 1-3 u.s.m. i art. 1714 ust. 1 pkt 1-2 u.s.m. Natychmiastowa derogacja tych przepisów spowodowałaby, że owa jednolita grupa adresatów zostałaby rozbita
na dwie grupy, z których jedna byłaby wyłączona z zakresu działania tych przepisów.
10.4. Następstwa odroczenia skutku derogacyjnego wyroku w stosunku do przepisów wymienionych w części I pkt 1-4 sentencji.
Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne oznacza, że do momentu wskazanego w sentencji
wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisy te obowiązują, o ile wcześniej nie zostaną uchylone przez ustawodawcę. Ich obowiązywanie
jest równoznaczne z koniecznością ich przestrzegania i stosowania przez wszystkich ich adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190
ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału jest nie tylko ostateczne, ale i ma
moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego
wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w jej art. 190 ust. 1 (zob. wyroki TK: sygn. K 25/01, sygn. P 1/05). Należy jednocześnie
podkreślić, że w polskim systemie prawnym samo pozbawienie przepisu domniemania konstytucyjności nie jest wystarczającą przesłanką
do odmowy jego zastosowania. Dopiero gdy przepis ten zostanie usunięty z systemu prawnego w następstwie wejścia w życie orzeczenia
Trybunału o jego niekonstytucyjności lub w następstwie jego uchylenia bądź zmiany przez prawodawcę, organy państwowe, w tym
sądy, będą zwolnione z obowiązku jego stosowania. Pogląd o konieczności stosowania w okresie odroczenia przepisów, które utraciły
domniemanie konstytucyjności, jest utrwalony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki TK: sygn. SK 1/04, sygn.
K 14/03, sygn. P 1/05, sygn. K 30/06, sygn. P 10/07, sygn. SK 49/05, sygn. U 5/06 oraz wyrok z 1 lipca 2008 r., sygn. K 23/07,
OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 100).
Obwiązywanie w okresie odroczenia przepisów wymienionych w części I pkt 1-4 sentencji wyroku oznacza, że przewidziane w nich
postępowania zmierzające do zawarcia przez osobę uprawnioną ze spółdzielnią umowy przeniesienia własności lokalu powinny być
kontynuowane.
Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej wadliwego aktu normatywnego oznacza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego określa
w odniesieniu do badanego stanu normatywnego skutki na przyszłość (zob. wyroki TK: z 18 maja 2004 r., sygn. SK 38/03, OTK
ZU nr 5/A/2004, poz. 45; sygn. SK 1/04; sygn. P 1/05, z 1 września 2006 r., sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97).
Przesądza to dwie kwestie istotne z punktu widzenia stosowania prawa. Po pierwsze, czynności dokonane na mocy zakwestionowanych
przepisów nie mogą być w żaden sposób z tej przyczyny skutecznie wzruszone. Po drugie, dokonanie czynności prawnych na podstawie
przepisów uznanych za niekonstytucyjne powoduje konieczność ochrony zaufania tych, którzy tych czynności dokonali. Zasada
ta była zawsze honorowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, a troska o te wartości powinna cechować
także ustawodawcę.
Zastosowanie odroczenia w odniesieniu do przepisów wymienionych w części I pkt 1-4 niniejszego wyroku oznacza więc, że umowy
przeniesienia własności lokalu zawarte pomiędzy spółdzielnią a osobą, której przysługiwało spółdzielcze lokatorskie prawo
do lokalu lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie mogą być unieważnione, orzeczenia sądowe zastępujące oświadczenia
woli spółdzielni mieszkaniowych (z powodu opieszałości spółdzielni), wydane na podstawie art. 491 u.s.m., nie mogą być wzruszone w trybie art. 190 ust. 4 Konstytucji.
10.5. Przyczyny nieodroczenia skutku derogacyjnego wyroku w stosunku do przepisów wymienionych w części I pkt 5-6 sentencji.
Stwierdzając niekonstytucyjność przepisów wymienionych w części I pkt 5-6 sentencji wyroku, Trybunał Konstytucyjny uznał,
że nie ma podstaw do odstąpienia od zasady, zgodnie z którą przepisy te powinny utracić moc obowiązującą w dniu ogłoszenia
niniejszego wyroku w stosownym organie promulgacyjnym. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne jest bowiem utrzymywanie
w mocy przepisów karnych, które utraciły domniemanie konstytucyjności. Za ich natychmiastową derogacją przemawia wzgląd na
potrzebę ochrony praw i wolności osób, które na mocy przepisów nieodpowiadających standardom konstytucyjnym mogłyby zostać
pociągnięte do odpowiedzialności karnej.
10.6. Następstwa nieodroczenia skutku derogacyjnego wyroku w stosunku do przepisów wymienionych w części I pkt 5-6 sentencji.
Natychmiastowa derogacja przepisów wymienionych w części I pkt 5-6 sentencji wyroku oznacza, że z momentem ogłoszenia niniejszego
orzeczenia w stosownym organie publikacyjnym następuje depenalizacja czynów, z powodu których zostały wszczęte postępowania
karne. Postępowania karne, które obecnie są w toku – tak jak postępowania, w ramach których sądy skierowały pytania prawne
inicjujące niniejsze postępowanie – powinny zostać umorzone, zaś te, które prawomocnie zostały zakończone, mogą zostać wznowione
stosownie do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji.
Natychmiastowa derogacja przepisów ustanawiających sankcje karne wobec członków zarządów spółdzielni, pełnomocników, prokurentów,
syndyków albo likwidatorów, którzy wbrew obowiązkowi dopuścili do tego, że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie
własności lokalu w terminie ustawowym, nie oznacza legalizacji tego typu działań.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.