1. Grupa posłów we wniosku z 25 czerwca 2010 r. zakwestionowała konstytucyjność ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 79, poz. 522; dalej: ustawa zmieniająca z 18 marca 2010 r.). Zarzuty wniosku dotyczą zgodności: 1) art. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r., w zakresie dotyczącym art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN) w zakresie, w jakim zmieniają pozycję ustrojową IPN przez ograniczenie niezależności Prezesa Instytutu, z art. 2 i art. 73 Konstytucji; 2) art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r., w zakresie dotyczącym art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o IPN oraz art. 1 pkt 8 ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r., z art. 2 Konstytucji; 3) art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r. w zakresie, w jakim w art. 15 ustawy o IPN pominięto określenie zasad zwoływania i organizowania posiedzeń zgromadzenia elektorów, z art. 2 Konstytucji, 4) art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r., w zakresie dotyczącym art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN, z art. 60 w związku z art. 32 Konstytucji; 5) art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r., w zakresie dotyczącym art. 15 ust. 3 ustawy o IPN, z art. 186 ust. 1 Konstytucji; 6) art. 1 pkt 7 ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r., w zakresie dotyczącym art. 23 ust. 2 pkt 8 ustawy o IPN, z art. 2 Konstytucji; 7) art. 1 pkt 9 lit. c ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r. z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Po pierwsze, wnioskodawca sformułował zarzuty dotyczące unormowań odnoszących się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (dalej: IPN, Instytut). Ustawa zmieniająca z 18 marca 2010 r. dokonuje istotnej zmiany ustrojowej pozycji IPN, ograniczając niezależność jego Prezesa. Prezes Instytutu ma być powoływany przez Sejm nie jak dotychczas większością 3/5, ale zwykłą większością głosów (znowelizowany art. 10 ust. 1 ustawy o IPN), a ponadto ma podlegać corocznej weryfikacji przez nowo utworzoną Radę Instytutu (znowelizowany art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o IPN). Takie rozwiązania, zdaniem wnioskodawcy, podważają niezależność IPN w działaniach prokuratorskich i lustracyjnych oraz w pracach naukowo-badawczych i edukacyjnych, przez co naruszają art. 2 Konstytucji stanowiący instytucjonalną gwarancję, że działania władzy publicznej nie będą arbitralne i zapewniający praworządne funkcjonowanie organów władzy publicznej oraz art. 73 Konstytucji gwarantujący wolność prowadzenia badań naukowych. Korelatem tej ostatniej wolności jest autonomia instytucji naukowo-badawczych oraz innych instytucji naukowych. Zachowanie instytucjonalnych gwarancji niezależności IPN jest uzasadnione celami, dla których ten Instytut został powołany.

Niezależność Prezesa Instytutu jest także ograniczona przez regulację uzależniającą wszczęcie procedury jego odwołania od decyzji Rady Instytutu o nieprzyjęciu sprawozdania z działalności IPN przy braku określenia zakresu tego sprawozdania. Brak należytej precyzji i jasności przepisu przewidującego odwołanie Prezesa Instytutu powoduje jego niezgodność z art. 2 Konstytucji.

Po drugie, wnioskodawca zakwestionował przepisy dotyczące posiedzeń zgromadzenia elektorów. Jego zdaniem art. 15 ustawy o IPN, a także inne przepisy tej ustawy, nie określają zasad zwoływania i organizowania posiedzeń, w szczególności nie określają podmiotu, który zwołuje zgromadzenie oraz terminów, w jakich to następuje. Oznacza to, że ustawodawca pominął niezbędny dla funkcjonowania ustawy element, naruszając tym samym art. 2 Konstytucji.

Po trzecie, wnioskodawca postawił zarzut wobec przepisu, który możliwość członkostwa w nowoutworzonej Radzie Instytutu ogranicza do osób posiadających tytuł naukowy lub stopień naukowy w dziedzinie nauk humanistycznych lub prawnych. Tego rodzaju ograniczenie jest sprzeczne z art. 60 w związku z art. 32 Konstytucji, gdyż dyskryminuje nie tylko wszystkich obywateli nieposiadających takiego stopnia lub tytułu, lecz także szczególnie dotkliwie grupy osób podobnie bądź nawet lepiej przygotowanych merytorycznie do pracy w Radzie, a nieposiadających sformalizowanych kwalifikacji naukowych w określonych w nowelizacji dziedzinach. Dotyczy to osób posiadających stopnie i tytuły z innych dyscyplin naukowych, zajmujących się badaniami historii najnowszej i uznawanych w tej dziedzinie za ekspertów, praktyków prawa (w tym prokuratorów, sędziów i adwokatów) oraz szerokich grup działaczy opozycji demokratycznej z okresu sprzed 1989 r., spośród których wielu posiada nie tylko teoretyczną wiedzę, lecz także znaczne praktyczne doświadczenie w zakresie działalności IPN.

Po czwarte, zdaniem wnioskodawcy regulacja, zgodnie z którą Krajowa Rada Sądownictwa przedstawia Prezydentowi RP dwóch kandydatów na członków Rady Instytutu, nie później niż 2 miesiące przed upływem kadencji Rady Instytutu, jest niezgodna z art. 186 ust. 1 Konstytucji, gdyż rozszerza kompetencje KRS o kompetencję mającą charakter kreacyjny w stosunku do instytucji państwowej, która nie jest organem władzy sądowniczej.

Po piąte, wnioskodawca zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji przepisów o rekomendacjach Rady Instytutu dotyczących podstawowych kierunków działalności Instytutu w zakresie ścigania zbrodni oraz procedur lustracyjnych. W wypadku postępowań lustracyjnych, regulowanych ustawą z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.; dalej: ustawa lustracyjna) za niedopuszczalne należy uznać oddziaływanie Rady Instytutu na tę sferę działalności IPN. Podobnie w zakresie ścigania zbrodni organ IPN, jakim jest Rada, nie może rekomendować prokuratorowi, jakimi zbrodniami ma się zajmować.

Ostatni zarzut wnioskodawcy dotyczy uchylenia art. 30 ust. 3 ustawy o IPN, zgodnie z którym w udostępnianych kopiach dokumentów anonimizuje się dane osobowe osób trzecich. Uchylenie tego przepisu powoduje, że IPN nie będzie miał środków prawnych służących ochronie danych osobowych osób trzecich. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 16 lit. a ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r., który nadał nowe brzmienie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o IPN, dopuszczalne jest jedynie zastrzeżenie dotyczące danych osobowych w stosunku do osób, które uzyskały wgląd w dotyczące ich dokumenty. Ponadto ustawa nie przewiduje ochrony danych sensytywnych. Brak jest przy tym uzasadnienia, że zakwestionowana regulacja służy ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, moralności albo wolności i praw innych osób. Takim celom może służyć ujawnienie niektórych kategorii danych sensytywnych, w szczególności chodzi o poglądy polityczne, przynależność partyjną czy związkową, ale nie takich jak pochodzenie rasowe lub etniczne, przekonania religijne, przynależność wyznaniowa, dane o stanie zdrowia, nałogach lub życiu seksualnym. Przyjęte rozwiązania są, zdaniem wnioskodawcy, niezgodne z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 22 grudnia 2010 r., zajął następujące stanowisko: 1) art. 10 ust. 1 ustawy o IPN w zakresie, w jakim reguluje procedury powoływania Prezesa Instytutu, nie jest niezgodny z art. 2 i art. 73 Konstytucji; 2) art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o IPN w zakresie, w jakim reguluje procedury odwołania Prezesa Instytutu, nie są niezgodne z art. 2 i art. 73 Konstytucji; 3) art. 13 ust. 2 pkt 3 i art. 24a ustawy o IPN są zgodne z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej (prawidłowej) legislacji oraz zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa; 4) art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN jest zgodny z art. 60 w związku z art. 32 Konstytucji; 5) art. 15 ust. 3 ustawy o IPN jest zgodny z art. 186 ust. 1 Konstytucji; 6) art. 15 ust. 20 pkt 2 ustawy o IPN jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą wyłączności ustawy; 7) art. 23 ust. 2 pkt 8 ustawy o IPN w zakresie, w jakim umożliwia Radzie Instytutu formułowanie rekomendacji dotyczących podstawowych kierunków działalności IPN w zakresie ścigania zbrodni oraz procedur lustracyjnych, jest zgodny z art. 2 Konstytucji; 8) art. 30 ustawy o IPN w zakresie, w jakim nie zawiera obowiązku anonimizowania danych osobowych osób trzecich, innych niż: a) osoby, które przekazywały o osobie, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o IPN, informacje organom bezpieczeństwa państwa, b) pracownicy i funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa, którzy zbierali lub oceniali informacje o osobie, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o IPN, lub prowadzili osoby, które przekazywały organom bezpieczeństwa państwa te informacje, w udostępnionych przez IPN dokumentach lub ich kopiach, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sejm stwierdził przede wszystkim, że sposób sformułowania petitum (obok wymienionych przepisów ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r. wymieniono przepisy ustawy o IPN), zarzutów w uzasadnieniu wniosku i argumentów przytaczanych na ich poparcie wskazuje, iż wnioskodawca kwestionuje treść przepisów (norm) zmienionych w wyniku uchwalenia przepisów zmieniających.

Ponadto, co do zarzutu niekonstytucyjności art. 15 ust. 1-21 ustawy o IPN w zakresie, w jakim pomija określenie zasad zwoływania i organizowania posiedzeń zgromadzenia elektorów, Sejm wskazał, że kwestia zwoływania oraz organizowania posiedzeń zgromadzenia (wskazanie, kto zwołuje posiedzenie, w jakim terminie oraz jaki jest jego przebieg) została uregulowana w § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2010 r. w sprawie zgromadzenia elektorów oraz zgłaszania kandydatów do Rady Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 96, poz. 622). Nie chodzi zatem o wskazywane we wniosku pominięcie części unormowania (pominięcie ustawodawcze), lecz naruszający zasadę wyłączności ustawy podział materii regulacji między rozporządzenie a ustawę. Zarzut niezgodności z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy przez niewłaściwy podział regulacji między ustawę a rozporządzenie odnosić się może wyłącznie do przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia. Dlatego przedmiotem badania powinien zostać jedynie art. 15 ust. 20 pkt 2 ustawy o IPN. Zarzut niezgodności pozostałych przepisów art. 15 ustawy o IPN z art. 2 Konstytucji nie został uzasadniony, co powinno skutkować umorzeniem postępowania w zakresie kontroli zgodności art. 15 ust. 1-19, ust. 20 pkt 1 oraz ust. 21 ustawy o IPN z art. 2 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące niezależności Prezesa Instytutu, Sejm stwierdził, że taka generalna zasada nie wynika z przepisów ustawy zasadniczej. Co do zasady niezależności prokuratury, czy szerzej – organów ochrony prawa, Sejm wskazał, że wnioskodawca nie wykazał immanentnego związku między zasadą demokratycznego państwa prawnego a zasadą niezależności prokuratury. Zdaniem Sejmu art. 2 Konstytucji jest nieadekwatny do kontroli art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o IPN. Konstytucja nie przewiduje bowiem gwarancji dla niezależnego statusu Prezesa Instytutu w takim znaczeniu, w jakim pojęcie niezależności jest używane w przepisach ustawy zasadniczej (np. w odniesieniu do sędziów czy Rzecznika Praw Obywatelskich). Sejm stwierdził, że nawet pozbawienie IPN dotychczasowego statusu ustrojowego i usytuowanie go, stosownie do postanowień art. 146 Konstytucji, w ramach organów administracji rządowej, nie byłoby naruszeniem standardu konstytucyjnego. Rozstrzygnięcie dotyczące zasad powołania (likwidacji), kształtu instytucjonalnego, umiejscowienia w systemie organów państwowych, a także niezależności IPN leży w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy. Nie istnieje abstrakcyjny model niezależności Prezesa Instytutu, lecz jedynie taki, który został ukształtowany przepisami ustawy o IPN.

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia zasady wolności badań naukowych oraz nauczania, Sejm stwierdził, że art. 73 Konstytucji może stanowić wzorzec kontroli przepisów, które regulują zasady prowadzenia badań przez osoby fizyczne; jest natomiast nieadekwatnym wzorcem badania unormowań instytucjonalnych, a zwłaszcza procedury wyłaniania organów wewnętrznych określonych organów władzy publicznej. Powiązanie wolności badań naukowych z obowiązkiem poszanowania autonomii jednostek naukowych jest uzasadnione jedynie w wypadku szkół wyższych, gdyż taką zasadę ustanowił wprost ustrojodawca (zob. art. 70 ust. 5 Konstytucji).

Sejm wskazał, że IPN jest ustawowo zobowiązany do prowadzenia badań naukowych w określonej dziedzinie. Zmiana trybu wyboru i odwoływania Prezesa Instytutu nie unieważnia tego zadania ustawowego. Pracownicy naukowi IPN nadal będą musieli je realizować. Zmiana trybu wyboru i odwołania Prezesa Instytutu sama w sobie nie ma bezpośredniego i koniecznego wpływu na gwarancje zapewniające pracownikom naukowym zatrudnionym w IPN wolność badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników. Sejm podkreślił też, że w procedurę tworzenia planu badań IPN zaangażowana jest również Rada Instytutu (wcześniej Kolegium), przez ustalanie programów badawczych i formułowanie rekomendacji dotyczących podstawowych kierunków działalności Instytutu w zakresie badań naukowych (zob. art. 23 ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy o IPN).

Zdaniem Sejmu realizacja zadań edukacyjnych powierzonych organom władzy państwowej nie determinuje relacji tych organów z innymi podmiotami władzy publicznej ani wewnątrz instytucjonalnego kształtu zadań. Ustawodawca może bowiem zlecić takie zadania zarówno niezależnym organom konstytucyjnym, pozakonstytucyjnym organom administracji rządowej, jak i organom administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu niedostatecznie określonego zakresu sprawozdania, jakie Prezes Instytutu przekazuje Radzie Instytutu, oraz różnic pomiędzy tym sprawozdaniem a informacją o działalności przedstawianą Sejmowi i Senatowi, Sejm wskazał, że sprawozdanie, o którym mowa w art. 24a ustawy o IPN, musi zawierać informacje dotyczące działalności IPN, których uzyskanie pozwoli Radzie Instytutu dokonać oceny prawidłowości wykonywania wskazanych w ustawie zadań. A zatem zakres przedmiotowy sprawozdania nie powinien, a nawet nie może, zostać odtworzony wyłącznie na podstawie art. 24a ustawy o IPN. Zadania Instytutu i sposób ich wykonywania uregulowały art. 1 oraz art. 29a-53 ustawy o IPN. Wyznaczają one zakres przedmiotowy sprawozdania. Sejm podkreślił ponadto, że inny jest podmiot, któremu Prezes Instytutu przedkłada dokumenty opisujące działalność IPN, odpowiednio: informację – Sejmowi i Senatowi, sprawozdanie – Radzie Instytutu. W pierwszym wypadku są to „zewnętrzne” organy władzy państwowej. W drugim – Prezes Instytutu przedstawia sprawozdanie organowi wewnętrznemu IPN, którego zadaniem jest także ustalanie kierunków działań Instytutu i ich kontrola. Różnice między sprawozdaniem i informacją są najbardziej wyraźne w wypadku skutków ich rozpatrzenia. Z ewentualną negatywną oceną przedłożonej informacji przez Sejm i Senat nie wiążą się żadne konsekwencje dla Prezesa Instytutu czy też całego IPN. Natomiast nieprzyjęcie sprawozdania przez Radę Instytutu pociąga za sobą obowiązek wystąpienia przez nią z wnioskiem o odwołanie Prezesa. Z kolei zakres przedmiotowy informacji i sprawozdania może się w dużej mierze pokrywać. Oba dokumenty muszą przedstawiać raport z rocznej działalności Instytutu. Zdaniem Sejmu dopuszczalne jest, a nawet wskazane, aby w tym samym akcie prawnym nadać inne nazwy dokumentom o zbieżnej treści, przy zróżnicowaniu ich adresatów oraz skutków ich rozpatrzenia.

Sejm stwierdził, że brak wskazówek w tekście ustawy o IPN, kiedy Rada Instytutu nie powinna przyjąć sprawozdania z działalności, należy interpretować w ten sposób, iż taka decyzja musi zostać podjęta w wypadku negatywnej merytorycznej oceny wykonywania funkcji przez Prezesa Instytutu. W wypadku regulacji określających wewnętrzne stosunki między organami instytucji państwowej, takie określenie przesłanki wszczęcia procedury odwoławczej jest – zdaniem Sejmu – dopuszczalne.

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące zasad i procedury powoływania członków Rady Instytutu, Sejm wskazał, że ustawodawca jest uprawniony do regulowania procesu kwalifikacyjnego (selekcyjnego) do służby publicznej, w tym do ustanawiania wstępnych warunków, niewymienionych w art. 60 Konstytucji, jakie muszą spełnić kandydaci, istotnych ze względu na cel i rodzaj służby. Warunkiem zawężającym krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o członkostwo w Radzie jest wymóg posiadania tytułu naukowego lub stopnia naukowego w dziedzinie nauk humanistycznych lub prawnych. Zdaniem Sejmu warunek ten nie ma charakteru arbitralnego, jego wprowadzenie ma gwarantować prawidłowe funkcjonowania Rady oraz IPN w ogólności. Sejm podkreślił, że ustawodawca zdecydował się na umożliwienie kandydowania wszystkim osobom posiadającym stopnie naukowe, nie zawężając kręgu uprawnionych wyłącznie do osób, które uzyskały tytuł profesora lub stopień doktora habilitowanego, a więc osób posiadających najwyższe kwalifikacje w swojej dyscyplinie naukowej. Krąg potencjalnych kandydatów został zatem wyznaczony dość szeroko. W opinii Sejmu analiza przedmiotu badań z dziedzin nauk prawnych i humanistycznych pozwala stwierdzić ich przydatność do prawidłowego wykonywania zadań członka Rady Instytutu.

Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące współuczestnictwa KRS w kształtowaniu składu Rady Instytutu, Sejm wskazał, że projektodawcy ustawy nowelizującej uznali, iż udział KRS przyczyni się do profesjonalizacji procedury wyboru. Zdaniem Sejmu z art. 186 ust. 1 Konstytucji wynika przede wszystkim zakaz, skierowany do ustawodawcy, zobowiązywania KRS do wykonywania zadań, które byłyby sprzeczne ze „staniem na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej”. Natomiast nakaz ustawowego ukształtowania jej kompetencji w ten sposób, że realizowałyby one wyłącznie obowiązek „stania na straży”, musi być rozumiany szeroko. Tym samym wystarczy wykazanie logicznego powiązania pomiędzy zadaniem KRS a kwestią niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej, aby przepis ustawowy pozostawał w zgodności z art. 186 ust. 1 Konstytucji. Sejm uznał, że wykonywanie nowej kompetencji nie pozostaje w sprzeczności z niezależnością sądów i niezawisłością sędziowską, w tym nie zmienia roli ustrojowej KRS. Przekazanie nowego uprawnienia w niczym nie narusza wykonywania przez nią innych obowiązków, wynikających z ustawy o KRS. Krajowa Rada Sądownictwa uczestniczy w procesie wyłaniania organu wewnętrznego IPN w sposób ograniczony. To nie ona powołuje członka Rady Instytutu, lecz jedynie przedstawia kandydatów. Tym samym to Prezydent RP wykonuje władczą kompetencję wobec Rady. Ponadto spośród kandydatów KRS zostaje wybrany jeden z dziewięciu członków Rady. Nie może ona zatem zdeterminować kształtu personalnego Rady Instytutu. Sejm zaznaczył przy tym, że działalność IPN jest powiązana z przestrzeganiem zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej na następujących płaszczyznach: realizowania funkcji lustracyjnej; udostępniania znajdujących się w IPN informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa dotyczących Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Sądu Najwyższego oraz sędziów Sądu Najwyższego, Prezesa, wiceprezesa oraz sędziów Trybunału Konstytucyjnego, Prezesa, wiceprezesów oraz sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezesa sądu apelacyjnego, wojskowego sądu okręgowego oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego; ścigania zbrodni komunistycznych, w tym popełnianych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości (tzw. zbrodni sądowych) oraz działalności śledczej i lustracyjnej (wykonywanie funkcji quasi-jurysdykcyjnych).

Kolejno Sejm ustosunkował się do zarzutów dotyczących zwoływania i organizacji posiedzeń zgromadzenia elektorów, wskazując, że z przepisów Konstytucji nie wynika obowiązek określenia w ustawie organizacji i zasad działania IPN. Tym samym zagadnienie właściwego podziału materii pomiędzy ustawę a rozporządzenie musi zostać ocenione z punktu widzenia ogólnej konstytucyjnej zasady wyłączności ustawy. Sejm zaznaczył, że w wypadku kształtowania spraw organizacyjnych (wewnętrznych) organów administracji państwowej prawodawcy przysługuje większa swoboda w określeniu zakresu materii podustawowej. Zwoływanie posiedzeń i ich organizacja jest, zdaniem Sejmu, zagadnieniem dotyczącym ustalenia wewnętrznych reguł funkcjonowania organu państwa i nie jest związane z prawami (wolnościami) lub obowiązkami obywateli, w szczególności nie określa władczych form działania organu wobec obywateli lub treści stosunków publicznoprawnych. Ma zatem charakter techniczno-organizacyjny. W analizowanym wypadku tryb powoływania Rady Instytutu został w wystarczającym stopniu uregulowany na poziomie ustawowym. Także fundamentalne zasady związane z utworzeniem zgromadzenia elektorów mają stosowne podstawy w ustawie o IPN.

Sejm nie podzielił zarzutów dotyczących dopuszczalności wydawania przez Radę Instytutu rekomendacji odnoszących się do działalności IPN w zakresie ścigania zbrodni oraz procedur lustracyjnych. Stwierdził, że pojęcie rekomendacji, użyte w zaskarżonym przepisie, oznacza niewiążące propozycje, zalecenia. Za ich pomocą Rada nie może wpływać na prowadzone przez prokuratorów IPN śledztwa i postępowania lustracyjne.

Odnośnie do art. 30 ustawy o IPN Sejm wskazał, że celem ustawy zmieniającej z 18 marca 2010 r. było między innymi zagwarantowanie pełnego otwarcia zbiorów archiwalnych IPN i przyspieszenie procedur ich udostępniania. Cel ten miał zostać osiągnięty przez zmianę art. 30 ustawy o IPN, to jest derogację normy nakazującej anonimizowanie danych osób trzecich wspomnianych w udostępnianych kopiach dokumentów. Sejm przypomniał, że regulacja dostępu do dokumentów organów bezpieczeństwa państwa zgromadzonych w zasobach IPN była już przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki z: 26 października 2005 r., sygn. K 31/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 103; 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48; 25 listopada 2008 r., sygn. K 5/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 159). Zdaniem Sejmu procedura udostępniania dokumentów w kształcie nadanym ustawą zmieniającą z 18 marca 2010 r. nie pozwala osobie trzeciej, której dane znajdują się w dokumentach, na dysponowanie informacjami o sobie; ustawa o IPN nie przewiduje procedury ochrony prywatności osób trzecich wymienionych w dokumentach. O ile bowiem każdy, za wyjątkiem osób wskazanych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN, może zastrzec udostępnianie swoich danych osobowych i wrażliwych, o tyle zastrzeżenie to będzie skuteczne jedynie w procedurze dostępu do dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych oraz przygotowywania materiału prasowego.

Oceniając proporcjonalność zaskarżonej regulacji, Sejm zauważył, że ocenę „konieczności”, w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, rezygnacji z anonimizowania danych osobowych osób trzecich należy przeprowadzić rozłącznie w stosunku do dwóch kategorii podmiotów. Pierwszą grupą będą funkcjonariusze, pracownicy organów bezpieczeństwa państwa lub osoby, które przekazywały tym organom informacje o osobach uzyskujących wgląd w dokumenty. Kategoria ta została wyodrębniona w ustawie o IPN (zob. art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 i 2, art. 35c ust. 1, art. 37 ust. 7). Ważąc pozostające w konflikcie wartości konstytucyjne (to jest prawo dostępu do zbioru danych osoby inwigilowanej oraz prawo do anonimizowania danych osobowych funkcjonariuszy, pracowników organów bezpieczeństwa państwa lub ich współpracowników, w dokumentach udostępnianych podmiotom, które ich dotyczą), należy, zdaniem Sejmu, dać pierwszeństwo prawu wynikającemu z art. 51 ust. 3 Konstytucji. Dane osobowe funkcjonariuszy (pracowników) organów bezpieczeństwa lub ich współpracowników, którzy brali udział w procesie inwigilacji osoby występującej o dostęp do dokumentów, są informacjami należącymi do sfery prywatności osoby inwigilowanej i jej autonomii informacyjnej. W tym sensie dane osobowe funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa lub jej współpracowników (odnoszące się do osoby inwigilowanej) mogą podlegać udostępnieniu.

Drugą wyodrębnioną kategorią podmiotów są osoby trzecie (osoby postronne), inne niż funkcjonariusze, pracownicy organów bezpieczeństwa państwa lub ich współpracownicy. Sejm uznał, że co do tej grupy osób brak jest przesłanek, które przemawiałyby za koniecznością przekazywania ich danych do wiadomości osobom występującym o dostęp do dokumentów. Wartością przemawiającą za odstąpieniem od anonimizacji danych była szybkość przekazywania dokumentów. Zdaniem Sejmu nie jest to jednak wartość, która sama w sobie może uzasadniać wprowadzenie ograniczeń gwarancji konstytucyjnych płynących z art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 4 listopada 2010 r. zajął stanowisko, że: 1) art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy o IPN, w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 18 marca 2010 r., są zgodne z art. 2 oraz nie są niezgodne z art. 73 Konstytucji; 2) art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o IPN, w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 18 marca 2010 r., oraz art. 24a ustawy o IPN, dodany przez ustawę zmieniającą z 18 marca 2010 r., są zgodne z art. 2 Konstytucji; 3) art. 15 ustawy o IPN, w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 18 marca 2010 r., w zakresie, w jakim pominięto w nim określenie zasad zwoływania i organizowania posiedzeń zgromadzenia elektorów, jest zgodny z art. 2 Konstytucji; 4) art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN, w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 18 marca 2010 r., jest zgodny z art. 60 w związku z art. 32 Konstytucji; 5) art. 15 ust. 3 ustawy o IPN, w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 18 marca 2010 r., jest zgodny z art. 186 ust. 1 Konstytucji; 6) art. 23 ust. 2 pkt 8 ustawy o IPN, w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 18 marca 2010 r., jest zgodny z art. 2 Konstytucji; 7) art. 30 ustawy o IPN, w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 18 marca 2010 r., w zakresie, w jakim pomija regulację o obowiązku anonimizacji w udostępnianych dokumentach danych osobowych osób trzecich, jest niezgodny z art. 47 oraz art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Prokurator Generalny – tak jak Sejm – stwierdził, że przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego powinny być unormowania zawarte w przepisach ustawy nowelizowanej (ustawy o IPN), w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą (ustawę zmieniającą z 18 marca 2010 r.).

Prokurator Generalny wskazał, że IPN nie należy do instytucji, których istnienie przewiduje Konstytucja (a tym samym ustrojodawca nie zastrzegł żadnych szczególnych wymogów powoływania lub odwoływania organów Instytutu). Jego zdaniem regulacje dotyczące powołania i odwołania takiego organu, jakim jest Prezes Instytutu, pozostają w zakresie względnej swobody ustawodawcy. Zdaniem Prokuratora dotyczy to również korekty relacji Prezesa Instytutu i Rady Instytutu, a także ewentualnych skutków prawnych negatywnej oceny sprawozdania lub informacji przez różne podmioty, tym bardziej, że chodzi o podmioty stricte polityczne z jednej strony (Sejm i Senat), a z drugiej – podmiot merytoryczny (Radę Instytutu).

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 73 Konstytucji, Prokurator Generalny przychylił się do poglądu, że przepis ten w sposób bezpośredni nie odnosi się do osób prawnych, ponieważ z intelektualnej istoty badań naukowych wynika, iż są one dokonaniami człowieka (grupy ludzi), a nie instytucji. Wskazał, że korelatem indywidualnej wolności badań naukowych jest w szczególności zasada autonomii szkół wyższych (art. 70 ust. 5 Konstytucji). Prokurator Generalny stwierdził, że skoro IPN nie jest szkołą wyższą, to ewentualne rozważanie problematyki autonomii IPN w kontekście art. 70 ust. 5 nie byłoby uzasadnione. Jego zdaniem art. 73 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonych we wniosku przepisów.

Co do zarzutów dotyczących zgromadzenia elektorów, to zdaniem Prokuratora Generalnego wnioskodawca nie wykazał, że unormowania art. 15 ustawy o IPN naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego. Postulat uzupełnienia obowiązującego brzmienia wspomnianego przepisu o regulacje dotyczące zwoływania i organizowania posiedzeń zgromadzenia elektorów jest propozycją takiego ukształtowania unormowań art. 15 ustawy o IPN, by były zgodne z przekonaniami wnioskodawcy.

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące zasad i procedury powoływania członków Rady Instytutu, Prokurator Generalny wskazał, że ustawodawca ma prawo zarówno do określenia cechy relewantnej, według której dokonywane jest zróżnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych adresatów, jak i do określania wymagań decydujących o przyjęciu do służby publicznej. Poziom wykształcenia i jego kierunek uznaje się za istniejące, faktyczne zróżnicowanie, wynikające z pozycji uzyskanej przez jednostkę. Zdaniem Prokuratora Generalnego postulat wnioskodawcy, by poszerzyć krąg podmiotów, mających potencjalną zdolność bycia powołanym do składu Rady Instytutu, nie jest wystarczającym argumentem do skutecznego zakwestionowania zgodności zaskarżonego unormowania z zaproponowanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego udziału KRS w kształtowaniu składu Rady Instytutu, Prokurator Generalny stwierdził, że przepisy ustawy o IPN oraz ustawy lustracyjnej wskazują, iż Instytut oraz jego prokuratorzy w swojej pracy stykają się na co dzień z sądami. Skoro zadaniem Rady Instytutu jest ustalanie kierunków działań IPN i kontrolowanie wykonania przez Prezesa Instytutu rekomendacji, to ma określone kompetencje w zakresie funkcji śledczej oraz funkcji lustracyjnej IPN, a zatem skład personalny Rady nie jest obojętny w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Co do rekomendacji, Prokurator Generalny stwierdził, że nie mogą one ingerować w konkretne sprawy prowadzone przez prokuratorów IPN, tak w zakresie realizacji funkcji śledczej, jak i funkcji lustracyjnej IPN. Zdaniem Prokuratora Generalnego Rada Instytutu nie może w sposób nieuprawniony oddziaływać na czynności podejmowane przez prokuratorów, a w efekcie również na status prawny jednostek, wobec których podejmują oni czynności.

Prokurator Generalny przychylił się natomiast do stanowiska wnioskodawcy o niekonstytucyjności regulacji o udostępnianiu akt bez anonizmizacji. Jego zdaniem usprawnienie i przyspieszenie dostępu do akt IPN nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia dla ingerencji w konstytucyjne prawo do prywatności i autonomii informacyjnej jednostki.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Trybunał Konstytucyjny wszczyna postępowanie na podstawie wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej, pochodzących od upoważnionego podmiotu (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) i spełniających określone wymogi formalne (art. 32 i art. 47 ustawy o TK).

Podmioty upoważnione do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zostały enumeratywnie wymienione w art. 191, 192, 193 oraz w art. 79 Konstytucji. Każdy z nich ma, uzyskaną na mocy ustawy zasadniczej, zdolność występowania przed Trybunałem w charakterze uczestnika, co potwierdzają przepisy rangi ustawowej, które wskazują dodatkowo innych uczestników postępowań toczących się przed Trybunałem w poszczególnych trybach (art. 27 i art. 52 ust. 1 ustawy o TK).

W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją wystąpiła grupa posłów (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), a więc podmiot zbiorowy.

Postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 95, poz. 960), pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 9 października 2011 r. zwołano na dzień 8 listopada 2011 r. Oznacza to, że w przeddzień, tzn. 7 listopada 2011 r. zakończyła się VI kadencja Sejmu RP, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 Konstytucji kadencja Sejmu rozpoczyna się w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji.

W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny był wielokrotnie konfrontowany z sytuacją, w której przed zakończeniem postępowania zainicjowanego przez grupę posłów kończyła się ich kadencja lub następowała dekompozycja tego podmiotu zbiorowego.

W pierwszym wypadku Trybunał umarzał postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, argumentując, że upływ kadencji Sejmu „kładzie kres wnioskodawcy”, a niekiedy jako argument dodatkowy przywoływał tezę o dyskontynuacji.

Argument odwołujący się do zasady dyskontynuacji – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego w obecnym składzie – nie jest jednak w żadnej mierze trafny w odniesieniu do inicjowania przez grupę posłów postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i uczestniczenia przez nich w tym postępowaniu.

Zasada dyskontynuacji głosi bowiem, że z chwilą wyborów do parlamentu, spełniających także funkcję kreacyjną, nowo wykreowany parlament uzyskuje legitymację polityczną do realizowania swego programu, co znajduje wyraz w czynieniu przez niego użytku z kompetencji prawodawczej. Eksponując uzyskiwaną w wyborach legitymację polityczną parlamentu, zapoznaje się swoiste cechy procesu ustawodawczego, mającego charakter sekwencyjny, w którym poszczególne czynności dokonywane są przez różne podmioty i nadto pozostają rozłożone w czasie. Dość wspomnieć, że wycofanie projektu ustawy przez wnioskodawcę jest możliwe tylko do czasu zakończenia drugiego czytania projektu (art. 119 ust. 4 Konstytucji), a zatem w wypadku projektu poselskiego czy senackiego Sejm, powołany po zakończeniu drugiego czytania, musiałby procedować nad projektem zgłoszonym przez posłów lub Senat poprzedniej kadencji. Podobnie nowy Sejm mógłby jedynie przyjąć albo odrzucić poprawki Senatu zgłoszone do ustawy, której nie uchwalił. Te przykładowo wskazane cechy procesu ustawodawczego sprawiają, że gdyby nie zasada dyskontynuacji, odnosząca się wszakże do prac legislacyjnych, nowo wybrany parlament nie miałby wolności podejmowania decyzji w niektórych sprawach.

Argument, że upływ kadencji Sejmu i związane z nim wygaśnięcie mandatów posłów powoduje, iż tracą oni upoważnienie do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy, był przez Trybunał konsekwentnie wyrażany w jego orzecznictwie (zob. np. postanowienie pełnego składu z 21 listopada 2007 r., sygn. U 3/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 146 oraz powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stanowisko to podtrzymuje. Posłowie, którzy wystąpili z wnioskiem w niniejszej sprawie, utracili upoważnienie do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W takiej sytuacji wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.