1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent) wystąpił 15 lutego 2010 r. do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji, o stwierdzenie, że art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (dalej: ustawa z 22 stycznia 2010 r.), dodający do ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701, ze zm.; dalej: ustawa o NIK) art. 7a-7d, jest niezgodny z art. 2 i art. 202 Konstytucji.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazał, że ustawa z 22 stycznia 2010 r. jest efektem prac parlamentu nad projektem przygotowanym przez sejmową Komisję do Spraw Kontroli Państwowej (druk sejmowy nr 1349/VI kadencja). Jak wynika z uzasadnienia tego projektu, jego celem było dostosowanie niektórych rozwiązań ustawy o NIK do przepisów Konstytucji i uproszczenie, skrócenie czasu trwania oraz uczynienie postępowania kontrolnego bardziej przejrzystym i przyjaznym dla podmiotów kontrolowanych. Końcowy efekt prac legislacyjnych, jakim jest ustawa z 22 stycznia 2010 r., wykracza jednak poza ramy wskazane przez projektodawców, ustanawiając m.in. obowiązek przeprowadzenia audytu zewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli (dalej: NIK lub Izba). Postulat zamieszczenia w ustawie tej regulacji został zgłoszony przez Radę Ministrów, która proponowała, by uprawnienie do zlecenia audytu zewnętrznego NIK przyznać Prezydium Sejmu. Ostatecznie w art. 7a-7d, które ustawa z 22 stycznia 2010 r. dodaje do ustawy o NIK, unormowano częstotliwość przeprowadzania audytu zewnętrznego w zakresie wykonania budżetu i gospodarki finansowej NIK oraz jego zakres czasowy i przedmiotowy. Audyt ten ma przeprowadzać podmiot niezależny od NIK, na zlecenie Marszałka Sejmu. Określono również uprawnienia audytora zewnętrznego oraz obowiązki pracowników NIK związane z prowadzonym audytem. Ustalono również wymogi, jakie powinno spełniać pisemne sprawozdanie z przeprowadzonego audytu oraz zagwarantowano Prezesowi NIK możliwość zajęcia stanowiska wobec sprawozdania. Audytor zewnętrzny został zobowiązany do przekazania Marszałkowi Sejmu sprawozdania wraz ze stanowiskiem Prezesa NIK.

W toku prac senackich budziło zastrzeżenia to, że brak precyzji ustawy w wersji uchwalonej przez Sejm może zagrażać niezależności NIK w zakresie jej działalności kontrolnej. Stąd też Senat w uchwale z 22 października 2009 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli zaproponował poprawkę dookreślającą zakres audytu zewnętrznego. Poprawka ta polegała na dodaniu do art. 7a ustępu 3 o następującej treści: „3. Audyt nie może dotyczyć działalności kontrolnej Najwyższej Izby Kontroli”. Pomimo rekomendacji Komisji do Spraw Kontroli Państwowej (druk sejmowy nr 2462/VI kadencja) poprawka Senatu została przez Sejm odrzucona.

Zdaniem Prezydenta, regulacje ustawowe wprowadzane do ustawy o NIK są niezgodne z art. 202 Konstytucji z dwóch względów. Po pierwsze, wbrew wyłącznej podległości NIK Sejmowi uprawniają Marszałka Sejmu do ingerencji w działalność kontrolną NIK poprzez zlecanie podmiotom zewnętrznym przeprowadzania audytu Izby w terminach dyskrecjonalnie ustalanych przez Marszałka (nie rzadziej niż raz na 3 lata). Po drugie, w dodawanym do ustawy o NIK art. 7a ust. 2 na tyle nieprecyzyjnie zdefiniowano termin „audyt zewnętrzny”, że przepis ten nie zabezpiecza samodzielności i niezależności naczelnego organu kontroli państwowej. Wadliwość tej definicji stanowi również naruszenie dyrektywy ostatecznej określoności unormowań prawnych, będącej pochodną zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Prezydent zauważył, że należyta realizacja przez NIK funkcji kontrolnej może być zagrożona lub wręcz uniemożliwiona przez wprowadzenie regulacji, która ogranicza jej samodzielność. NIK jest najwyższym organem kontroli państwowej podległym Sejmowi, przy czym chodzi tu o podległość funkcjonalną z pewnymi tylko elementami podległości organizacyjnej. Z zasady podległości nie wynika uprawnienie Sejmu do szczegółowej ingerencji w czynności kontrolne NIK, która jest organem wyspecjalizowanym, członkowie jej Kolegium w sprawowaniu funkcji są zaś niezawiśli. Stosunki bezpośredniego podporządkowania NIK Sejmowi mieszczą się w pojęciu ogólnego kierownictwa pojmowanego jako możliwość ustalania wzorców postępowania.

Zdaniem Prezydenta, wątpliwość budzi fakt, że przeprowadzenie audytu zewnętrznego Marszałek Sejmu ma zlecać podmiotowi wybranemu zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998 r. (sygn. K 21/98) wynika, że Marszałek Sejmu nie może wykonywać zadań, które zgodnie z Konstytucją przynależą do Sejmu in pleno, Sejm zaś nie ma możliwości ustawowego regulowania kompetencji Marszałka Sejmu wobec organów zewnętrznych. W związku z tym, zdaniem Prezydenta, nałożenie na Marszałka Sejmu obowiązku zlecania – samodzielnie – audytu zewnętrznego NIK oznacza przekroczenie zasady podległości NIK Sejmowi, a tym samym naruszenie granic niezależności Izby zakreślonych w art. 202 ust. 2 Konstytucji.

Kolejny zarzut sformułowany we wniosku Prezydenta dotyczy braku precyzji w odniesieniu do definicji legalnej pojęcia „audyt zewnętrzny” zawartej w art. 7a ust. 2, dodawanym do ustawy o NIK. Audyt zdefiniowany w tym przepisie jest kompilacją audytu o charakterze finansowym oraz audytu gospodarności. Definicja pojęcia „audyt zewnętrzny” zawarta we wskazanym wyżej przepisie daje audytorowi zewnętrznemu, a więc podmiotowi niezależnemu od NIK i reprezentującemu sektor niepubliczny, możliwość kontrolowania NIK w zakresie gospodarki finansowej, a tym samym możliwość wnikania w działalność kontrolną Izby. Wspomniana definicja nie tylko w niedostateczny sposób zabezpiecza działalność kontrolną NIK przed ingerencją ze strony podmiotów zewnętrznych, lecz ponadto, ze względu na swoją niedookreśloność, pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji.

Zarzuty Prezydenta dotyczą również art. 7c ust. 2, dodawanego do ustawy o NIK, który zobowiązuje pracowników NIK do udzielania na żądanie audytora zewnętrznego informacji i wyjaśnień oraz do potwierdzania zgodności z oryginałem kopii i dokumentów, ich odpisów, wyciągów, zestawień i wydruków. Ustawodawca nie określił jednak relacji między tymi zobowiązaniami pracownika NIK a obowiązkiem zachowania tajemnicy kontrolerskiej uregulowanej w art. 73 ustawy o NIK. Skoro tajemnica kontrolerska została objęta ochroną ustawową, to taką ochroną powinny zostać również objęte wszystkie informacje związane z działalnością kontrolną NIK. Pominięcie przez ustawodawcę precyzyjnego rozstrzygnięcia tego konfliktu obowiązków pracownika NIK budzi wątpliwości z punktu widzenia zgodności z zasadą prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) i stanowi kolejny element godzący w zasadę niezależności NIK (art. 202 ust. 2 Konstytucji).

2. Prokurator Generalny w piśmie z 8 kwietnia 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 1 pkt 7 ustawy z 22 stycznia 2010 r., dodający do ustawy o NIK art. 7a, art. 7b, art. 7c i art. 7d, jest zgodny z art. 2 i z art. 202 ust. 1 i 2 Konstytucji, a ponadto nie jest niezgodny z art. 202 ust. 3 Konstytucji.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Prokurator Generalny odwołał się do poglądów przedstawicieli doktryny prawnej, z których wynika, że zasada podległości NIK Sejmowi dopuszcza dookreślenie form (procedur, środków) tej podległości nie tylko w samej Konstytucji, także w ustawach oraz w regulaminie Sejmu. Jeżeli bowiem Konstytucja i ustawy określają obowiązki NIK wobec Sejmu wynikające z tytułu podległości, to zgodnie z art. 112 Konstytucji w regulaminie Sejmu powinien być unormowany sposób wykonywania tych obowiązków przez NIK. W doktrynie podkreśla się również, że kompetencje Sejmu wobec NIK realizowane są nie tylko przez izbę parlamentarną in pleno, ale również przez jej organy, w tym Marszałka Sejmu. Wniosek Prezydenta zdaje się zmierzać do zakwestionowania możliwości przyznania Marszałkowi Sejmu mocą regulacji ustawowej kompetencji stanowiących realizację zasady podległości NIK Sejmowi, choć w ustawie o NIK już wcześniej przyznano Marszałkowi Sejmu szereg analogicznych kompetencji. Niektóre przepisy przyznające Marszałkowi Sejmu uprawnienia urzeczywistniające podległość NIK Sejmowi były już kontrolowane przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 1 grudnia 1998 r., sygn. K 21/98, uznał on ich zgodność z Konstytucją. Analiza tego orzeczenia prowadzi do wniosku, że zasada podległości NIK Sejmowi realizuje się nie tylko poprzez określone kompetencje Sejmu realizowane in pleno, ale również poprzez kompetencje organów Sejmu, w tym Marszałka Sejmu.

Prokurator Generalny zauważył, że regulacje przewidujące poddanie audytowi zewnętrznemu określonych instytucji lub projektów nie należą do rzadkości w polskim systemie prawnym. Dla przykładu można wskazać art. 2 ustawy z dnia 30 lipca 2003 r. o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 166, poz. 1611, ze zm.), art. 56a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.), art. 108 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.) czy art. 4 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. Nr 187, poz. 1381, ze zm.).

Zaskarżona regulacja ustawowa, zdaniem Prokuratora Generalnego, ogranicza zakres audytu zewnętrznego NIK do wykonania budżetu oraz gospodarki finansowej. Nie wydaje się możliwe poszerzenie tego audytu na jakikolwiek inny zakres działania NIK. Co więcej, pomiędzy sferą działalności finansowej i sprawozdaniem z wykonania budżetu NIK, poddanych audytowi zewnętrznemu a sferą konstytucyjnej powinności NIK, jaką jest działalność kontrolna Izby, nie istnieje na tyle ścisły związek, by uzasadniał poddanie audytowi zewnętrznemu działalności kontrolnej NIK. Tym samym wyrażony we wniosku Prezydenta pogląd o rzekomej ingerencji Marszałka Sejmu w działalność kontrolną Izby poprzez zlecanie audytu zewnętrznego NIK jest nieuprawniony.

Ustosunkowując się do zarzutów Prezydenta dotyczących konstytucyjności art. 7c, dodawanego do ustawy o NIK przez ustawę z 22 stycznia 2010 r., a dotyczącego m.in. wzajemnych relacji pracowników NIK i audytora, Prokurator Generalny zauważył, że zawierają one postulat szerszego unormowania tej problematyki. O ile postulat taki mógłby zostać zgłoszony i przedyskutowany w toku postępowania legislacyjnego, o tyle nie może on zostać rozpatrzony w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Prokurator Generalny wskazał ponadto, że art. 202 ust. 3 Konstytucji, wskazany przez wnioskodawcę jako jeden ze wzorców kontroli, pozostaje w bardzo luźnym związku z zaskarżonymi przepisami ustawowymi. Trudno bowiem dopatrzyć się ewentualnej kolizji regulacji wprowadzającej możliwość przeprowadzenia audytu zewnętrznego Izby z konstytucyjnym wymogiem działania NIK na zasadzie kolegialności. Z tego względu należałoby stwierdzić, że art. 1 pkt 7 ustawy z 22 stycznia 2010 r., dodający do ustawy o NIK art. 7a-7d, nie jest niezgodny z art. 202 ust. 3 Konstytucji.

3. Prezes Najwyższej Izby Kontroli w piśmie z 12 maja 2010 r. przedstawił opinię NIK w sprawie wniosku Prezydenta, wnosząc jednocześnie o wezwanie NIK do udziału w postępowaniu w trybie art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) z uwagi na uczestnictwo Izby na każdym etapie prac nad ustawą.

Prezes NIK podzielił stanowisko Prezydenta w sprawie niekonstytucyjności art. 1 pkt 7 ustawy z 22 stycznia 2010 r. Podkreślił, że zawarte we wniosku wątpliwości były wielokrotnie podnoszone przez NIK w toku prac nad ustawą. Brak legalnej definicji audytu zewnętrznego wprowadza wątpliwości co do tego, w jakim zakresie ma go przeprowadzić audytor wybrany w drodze zamówienia publicznego. Nieprecyzyjne określenie zakresu audytu daje możliwość dokonywania oceny działalności kontrolnej NIK, tym samym podważając pozycję Izby jako naczelnego organu kontroli (art. 202 ust. 1 Konstytucji). Za niewystarczające, zdaniem Prezesa NIK, należy uznać ujęcie w zaskarżonych przepisach jedynie ogólnego zakresu audytu zewnętrznego, bez wskazania, jakiej działalności Izby ma on dotyczyć, według jakich standardów ma być prowadzony, a przede wszystkim bez określenia metodologii tego postępowania, stanowiącej klucz do określenia zakresu badania. Taka regulacja może umożliwiać audytorowi wkraczanie w zakres kontrolnej działalności Izby, naruszając tym samym jej konstytucyjny status. Skutkiem tej niejednoznaczności może być również dokonywanie nieporównywalnych ocen z uwagi na przyjmowanie przez poszczególnych audytorów odmiennych standardów i metod działania.

Zdaniem Prezesa NIK, uprawnienie do żądania od pracowników Izby udzielania informacji i wyjaśnień koliduje z obowiązkiem zachowania przez nich w tajemnicy wszelkich informacji, które uzyskali w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Tajemnica kontrolerska jest chroniona ustawowo, naruszenie obowiązku jej zachowania zagrożone zaś jest odpowiedzialnością karną.

Upoważnienie Marszałka Sejmu do zlecania przeprowadzenia audytu zewnętrznego, mimo podległości Izby Sejmowi, może podważać jej konstytucyjną pozycję jako organu niezależnego w wypełnianiu jej podstawowych obowiązków. Wątpliwości, zdaniem Prezesa Izby, budzi przekazanie Marszałkowi Sejmu uprawnienia do decydowania o przeprowadzeniu i terminach audytu oraz wyborze audytora. Zaskarżone przepisy dają Marszałkowi Sejmu swobodę określania terminów kontroli, ich liczby oraz zakresu wykorzystania opinii audytora. Prezes NIK zauważył jednocześnie, że ustawodawca nie sprecyzował różnicy lub zależności między audytem zewnętrznym i kontrolą przeprowadzaną przez Sejm, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o NIK. Może być zatem tak, że audyt będzie narzędziem Marszałka Sejmu niezależnym od kontroli Sejmu.

4. Marszałek Sejmu w piśmie z 11 czerwca 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 1 pkt 7 ustawy z 22 stycznia 2010 r. jest zgodny z art. 202 ust. 2 Konstytucji, a ponadto w części, w której dodaje do ustawy o NIK art. 7a ust. 2, jest zgodny z art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Marszałek Sejmu wskazał, że zgłoszone przez Prezydenta zarzuty odnoszą się jedynie do niektórych rozwiązań prawnych z art. 7a-7c, wprowadzanych ustawą z 22 stycznia 2010 r. do ustawy o NIK. Żaden z zarzutów nie dotyczy treści normatywnej wyrażonej w art. 7d, który określa tryb sporządzenia i przekazywania sprawozdania przez audytora zewnętrznego. W związku z tym postępowanie zmierzające do kontroli konstytucyjności tego przepisu powinno zostać umorzone. Ponadto z uzasadnienia wniosku Prezydenta wynika, że w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia zasady dostatecznej określoności przedmiot zaskarżenia stanowi wyłącznie art. 7a ust. 2, dodawany do ustawy o NIK, w odniesieniu zaś do art. 7a ust. 1, art. 7b i art. 7c postępowanie powinno zostać umorzone. Zarzut naruszenia art. 202 Konstytucji wnioskodawca wiąże wyłącznie z zasadą niezależności NIK, która wraz z zasadą podległości Izby wobec Sejmu określa relacje NIK w stosunku do innych organów państwa. Zasada ta uregulowana jest w art. 202 ust. 2 Konstytucji, w związku z czym należy przyjąć, że wzorcem kontroli nie może być art. 202 ust. 1 i 3 Konstytucji.

Marszałek Sejmu zauważył, że poddanie NIK audytowi zewnętrznemu w zakresie korzystania ze środków publicznych stanowi nowe rozwiązanie, choć kontrola finansowa działalności NIK była realizowana również na tle obowiązującego dotąd stanu prawnego. Obecnie wykonanie budżetu przez Izbę podlega bowiem kontroli Sejmu (art. 26 ust. 3 ustawy o NIK), kontrola ta zaś sprawowana jest poprzez nałożenie na Izbę obowiązku przedłożenia Sejmowi sprawozdania z działalności (art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o NIK). Marszałek Sejmu podkreślił przy tym, że kontrola wykonania budżetu państwa przez różne podmioty ze sfery finansów publicznych stanowi jedną z najważniejszych kompetencji Sejmu. Kontrola ta nie jest sprawowana przez Sejm samodzielnie, lecz poprzez wyspecjalizowany organ, jakim jest NIK. Wyniki kontroli NIK są następnie przekazywane Sejmowi. Organem dysponującym środkami publicznymi i wykonującym budżet państwa jest również NIK. W odróżnieniu jednak od pozostałych podmiotów sprawozdanie dotyczące gospodarowania przez ten organ środkami publicznymi nie podlega fachowej ocenie (kontroli) ze strony jakichkolwiek organów zewnętrznych. Brak kontroli wykonania budżetu przez NIK prowadzi w konsekwencji do powstania luki w systemie kontroli budżetowej sprawowanej przez Sejm, który nie dysponuje w tym zakresie opinią sporządzoną przez podmiot wyspecjalizowany, niezależny od jednostki kontrolowanej. Z tego względu dopuszczalność i celowość wprowadzenia instrumentów mających na celu poddanie działalności finansowej NIK ocenie fachowego podmiotu nie powinna budzić wątpliwości.

Marszałek Sejmu zauważył, że żaden przepis Konstytucji, w tym również jej art. 202 ust. 2, nie statuuje expressis verbis zasady niezależności Izby od Sejmu. Utrojodawca nie przyjął w odniesieniu do NIK regulacji analogicznej do tej zawartej w art. 210 Konstytucji. Ten ostatni przepis, regulując status Rzecznika Praw Obywatelskich, który podobnie jak NIK należy do kategorii konstytucyjnych organów kontroli i ochrony prawa, wyraźnie przewidział zasadę niezależności tego organu. Taka regulacja nie została przewidziana w wypadku NIK, a wręcz przeciwnie, art. 202 ust. 2 Konstytucji usytuował NIK w stosunku podległości wobec Sejmu. Brak wyrażenia w Konstytucji zasady niezależności NIK nie oznacza, że nie istnieją sfery, w których Izbie powinna zostać zapewniona niezależność. Jeżeli kontrola działalności innych organów przeprowadzana przez NIK ma mieć charakter rzetelny i zobiektywizowany, to organ sprawujący tę kontrolę, w zakresie realizacji funkcji kontrolerskiej, musi być samodzielny i niezależny. Odnosi się to do relacji Izby zarówno z podmiotami podlegającymi kontroli, jak i z organami zlecającymi kontrolę oraz ze wszystkimi innymi podmiotami w państwie. Stąd też należy uznać, że NIK musi mieć zagwarantowaną niezależność w zakresie podejmowania czynności kontrolerskich.

Skoro zasada niezależności NIK od Sejmu odnosi się wyłącznie do realizacji przez Izbę funkcji kontrolnej, to w świetle Konstytucji nie musi się ona rozciągać na pozostałe sfery działalności tego organu. Co więcej, z art. 202 ust. 2 Konstytucji wynika dyrektywa, że w innych sferach niż realizacja funkcji kontrolnej działalność Izby cechuje podległość względem Sejmu. Do tych innych sfer należy zaliczyć m.in. działalność w sferze organizacyjnej czy finansowej. Analiza treści art. 7a-7d, dodawanych do ustawy o NIK, skłania do wniosku, że z uwagi na zakres spraw podlegających audytowi, jak i tryb wyboru audytora, niezależność NIK w zakresie funkcji kontrolnej nie podlega ani zagrożeniu, ani tym bardziej osłabieniu.

Marszałek Sejmu zauważył, że z uzasadnienia wniosku Prezydenta nie wynika to, w czym miałaby wyrażać się możliwość wpływania przez Marszałka Sejmu na działalność Izby wskutek zlecania przeprowadzenia audytu. Analiza rozwiązań przyjętych w zaskarżonych przepisach wydaje się świadczyć o tym, że Marszałek Sejmu nie dysponuje instrumentami pozwalającymi mu na ingerencję w prace NIK. Samo zlecenie audytu nie mieści się w ramach swobody decyzyjnej Marszałka Sejmu, gdyż obowiązek przeprowadzenia audytu wynika z ustawy. Marszałek nie ma również wpływu na zakres działalności podlegającej audytowi, który został określony przepisami ustawowymi. Nie dysponuje on również swobodą wskazania audytora, który wyłaniany jest w trybie zamówienia publicznego. Marszałek Sejmu nie może w końcu w żaden sposób wpływać na działania podmiotu wykonującego audyt, jak również na treść przyjętych przez niego ustaleń.

Zaskarżone przepisy nie określają skutków, które wiążą się z przeprowadzeniem audytu, stąd w razie stwierdzenia przez audytora nieprawidłowości ani Sejm, ani jego organy wewnętrzne nie mogą podjąć żadnych działań o charakterze nadzorczym. Z tego względu nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym we wniosku Prezydenta, iż zasada niezależności NIK skutkuje wyłączeniem możliwości poddania przez podmiot zewnętrzny ocenie jakiejkolwiek sfery działalności Izby. Zakres kontroli audytorskiej wyznaczony przez zaskarżone przepisy, ograniczony wyłącznie do kwestii związanych z prawidłowym wydatkowaniem środków publicznych i sporządzaniem sprawozdania z wykonania ustawy, nie pozwala, zdaniem Marszałka Sejmu, na ingerencje przez podmiot zewnętrzny wobec NIK w czynności kontrolne podejmowane przez Izbę.

Marszałek Sejmu zauważył ponadto, że skoro działalność sądów w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej poddana jest kontroli sprawowanej przez organy usytuowane poza strukturą władzy sądowniczej, to trudno znaleźć przekonującą argumentację dla tezy o niemożności ustanowienia takich instrumentów w stosunku do NIK. W przeciwieństwie do organów władzy sądowniczej, którą ustrojodawca statuuje jako władzę odrębną i niezależną od innych władz, NIK podlega Sejmowi i wykonuje względem niego funkcję służebną.

Ustosunkowując się do zarzutu niedopuszczalności przekazania Marszałkowi Sejmu kompetencji w sferze, w której obowiązuje generalna właściwość Sejmu, Marszałek Sejmu zauważył, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W przytaczanym przez wnioskodawcę wyroku o sygn. K 21/98 Trybunał dopuścił wszak możliwość wyposażenia Marszałka Sejmu w samodzielne uprawnienia wobec NIK. Także w doktrynie wyrażana jest aprobata tego poglądu. Zdaniem Marszałka Sejmu, kompetencja wyrażająca się w zlecaniu audytu zewnętrznego nie ma charakteru kompetencji władczej w rozumieniu przyjętym w wyroku o sygn. K 21/98, stąd jej przyznanie Marszałkowi Sejmu nie może zostać uznane za niezgodne z Konstytucją.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Prezydenta, Marszałek Sejmu wskazał, że zakres tajemnicy kontrolerskiej nie jest statuowany samodzielnie przez art. 73 ust. 1 ustawy o NIK, ale może być modyfikowany przez inne przepisy. Taką modyfikację (ograniczenie) wprowadza właśnie art. 7c, dodawany do ustawy o NIK. Z tego punktu widzenia ten ostatni przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 73 ust. 1 ustawy o NIK, a informacje w nim wskazane nie są objęte, względem audytora, tajemnicą kontrolerską. Zdaniem Marszałka Sejmu, brak ustawowego sprecyzowania informacji i wyjaśnień, których od pracowników NIK może domagać się audytor, nie oznacza, że może on domagać się wszelkich informacji. Uprawnienia audytora w stosunku do pracowników NIK, o których mowa w art. 7c, dodawanym do ustawy o NIK, są bowiem determinowane zakresem zadań, które spoczywają na audytorze. Pracownicy NIK mają obowiązek udzielania audytorowi informacji w zakresie spraw określonych w tym przepisie, o ile informacje te nie pozostają w bezpośrednim związku z tokiem kontroli. Z kolei na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o NIK pracownicy NIK powinni odmówić udzielenia audytorowi wyjaśnień w sytuacji, gdyby ujawnieniu miały podlegać zagadnienia merytoryczne związane bezpośrednio z przeprowadzoną kontrolą. Sprawy te są bowiem objęte tajemnicą audytorską.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dostatecznej określoności przepisów prawnych przez art. 7a ust. 2, dodawany do ustawy o NIK, Marszałek Sejmu zauważył, że z uzasadnienia wniosku Prezydenta wynika, iż źródłem niekonstytucyjności nie jest w istocie nieprecyzyjne czy nieostre sformułowanie tego przepisu, ale to, że czynności podejmowane w ramach audytu zostały zakreślone nazbyt szeroko, umożliwiając „wnikanie w działalność kontrolną Izby”. To oznacza, że pomimo przywołania jako wzorca art. 2 Konstytucji wnioskodawca ogranicza się w istocie wyłącznie do zarzutu naruszenia zasady samodzielności NIK. Zdaniem Marszałka Sejmu, domniemanie konstytucyjności w tym zakresie nie zostało więc wzruszone, a w konsekwencji art. 1 pkt 7 ustawy z 22 stycznia 2010 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Pismem z 6 października 2010 r., na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Prezydent cofnął wniosek, wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie.

Cofnięcie wniosku przez wnioskodawcę obliguje Trybunał Konstytucyjny do umorzenia postępowania zainicjowanego tym wnioskiem (art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Trybunał nie może bowiem kontynuować postępowania w sytuacji, gdy wniosek nie jest popierany przez wnioskodawcę. Stanowiłoby to działanie z urzędu, sprzeczne z zasadą skargowości wyrażoną w art. 31 ust. 1 ustawy o TK. Wyrazem tej zasady jest nie tylko przyznane wnioskodawcy prawo do zainicjowania postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności norm prawnych, ale również prawo do wyznaczenia zakresu tej kontroli. Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku (art. 66 ustawy o TK), które może korygować jedynie w bardzo wąskim zakresie (art. 42 ustawy o TK). Wnioskodawca może również wycofać wniosek do rozpoczęcia rozprawy (art. 31 ust. 2 ustawy o TK) i to jego uprawnienie nie podlega kontroli Trybunału (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki i J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 112).

Powyższe uprawnienia przysługują wszystkim podmiotom, którym Konstytucja przyznaje przymiot wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, a zatem również Prezydentowi. Linia orzecznicza Trybunału potwierdzająca zasadność tego poglądu ukształtowała się jeszcze na gruncie poprzednich przepisów konstytucyjnych. W postanowieniu z 13 lutego 1991 r., sygn. K 14/90 (OTK w 1991 r., poz. 12), Trybunał uznał, że „Prezydent (…) ma prawo cofnąć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy jeszcze nie podpisanej i nie ogłoszonej i że cofnięcie to zamyka możliwość rozpatrzenia wniosku przed Trybunałem Konstytucyjnym”. Z kolei w postanowieniu z 7 marca 1995 r., sygn. K 3/95 (OTK w 1995 r., cz. 1, poz. 5) Trybunał stwierdził, że „wycofanie wniosku przez Prezydenta nie daje Trybunałowi Konstytucyjnemu możliwości dalszego prowadzenia sprawy z inicjatywy własnej”, ponieważ „jest związany cofnięciem wniosku i musi w takim wypadku umorzyć postępowanie”.

Poglądy wyrażone w obu tych orzeczeniach Trybunał podtrzymał pod rządami obowiązującej Konstytucji, stwierdzając w postanowieniu z 13 października 2010 r., sygn. Kp 2/10, że „każdy wnioskodawca jest w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym dominus causae. To on decyduje o wystąpieniu z wnioskiem i o jego zakresie (…). Wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek (…). Nie ma żadnych powodów, by sądzić, że reguła ta nie dotyczy Prezydenta”.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.