Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12.

Moim zdaniem, należało orzec, że art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.) oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 952, ze zm.; dalej: p.u.s.w.) w zakresie, w jakim stanowią podstawę dokonywania w drodze rozporządzenia systemowych reform ustroju i właściwości sądów, są niezgodne z wzorcami kontroli wskazanymi w pkt 1 i 2 sentencji wyroku (tj. art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 180 ust. 5 Konstytucji).

Postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zbadania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 15 ust. 2 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) uważam natomiast za prawidłowe i nie budzi ono moich zastrzeżeń.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

1. Problemy konstytucyjne.

Moim zdaniem, dokonana przez Trybunał Konstytucyjny rekonstrukcja zakresu zaskarżenia jest zbyt ogólnikowa i nie wyczerpuje problemów konstytucyjnych podniesionych przez wnioskodawców. Uważam, że należało wyodrębnić dwie płaszczyzny zastrzeżeń wobec art. 20 pkt 1 p.u.s.p. i art. 3 § 3 p.u.s.w.:

1) zastrzeżenia formalne, polegające na:

– uregulowaniu rozporządzeniem kwestii zastrzeżonych dla ustawy – zarzuty na tle art. 176 ust. 2 Konstytucji;

– wkroczeniu władzy wykonawczej w kompetencje władzy ustawodawczej (a refleksowo – także władzy sądowniczej) – zarzuty na tle art. 176 ust. 2 związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji;

– przekazaniu ministrom nadmiernej swobody regulacji tej materii, bez dostatecznych wytycznych ustawowych co do treści rozporządzeń – zarzuty na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji;

2) zastrzeżenia materialne o charakterze akcesoryjnym (będące dalszą konsekwencją zbyt daleko idących uprawnień władzy wykonawczej wobec sądów), polegające na:

– naruszeniu prawa do sądu jako organu niezależnego od innych władz – zarzuty na tle art. 176 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji;

– ingerencji w konstytucyjne ograniczenia nieprzenaszalności sędziów – zarzuty na tle art. 176 ust. 2 w związku z art. 180 ust. 5 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny skoncentrował się praktycznie wyłącznie na zastrzeżeniach pierwszego rodzaju (por. rekonstrukcja problemów konstytucyjnych – cz. III, pkt 2.4. uzasadnienia wyroku).

2. Dopuszczalność tworzenia i znoszenia sądów w rozporządzeniu.

2.1. Uważam, że przyjęta przez większość składu orzekającego interpretacja art. 176 ust. 2 Konstytucji jest nieprawidłowa, a dokonana na jej podstawie ocena zaskarżonych przepisów – błędna.

2.1.1. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, punktem wyjścia rozważań Trybunału Konstytucyjnego były następujące założenia:

1) art. 176 ust. 2 Konstytucji nie jest podstawą absolutnej wyłączności ustawy we wszystkich kwestiach dotyczących „ustroju” i „właściwości” sądów, lecz tylko w kwestiach „podstawowych”, a tworzenie i znoszenie sądów, ustalanie ich siedzib i obszarów właściwości do tego typu kwestii „podstawowych” nie należy (por. zwłaszcza cz. III, pkt 4.1. uzasadnienia wyroku; argument zaczerpnięty z wyroków z: 30 czerwca 2003 r., sygn. P 1/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 56 i 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3 – na marginesie można zauważyć, że żaden z tych wyroków nie dotyczył bezpośrednio kwestii właściwej formy regulacji tworzenia i znoszenia sądów, wobec czego nie można wyciągać zbyt daleko idących wniosków z wyrwanych z kontekstu fragmentów tych orzeczeń);

2) „ustój sądów” w rozumieniu art. 176 ust. 2 Konstytucji obejmuje jedynie ich strukturę (poszczególne kategorie sądów), organizację wewnętrzną danej kategorii sądów oraz wzajemne relacje (instancyjne i w zakresie nadzoru judykacyjnego), natomiast w tej kategorii nie mieści się ani zmiana liczby sądów, ani tworzenie lub znoszenie poszczególnych sądów, kreowanych przez ministrów aktami „indywidualno-konkretnymi”, wykonującymi ustawy (por. zwłaszcza cz. III, pkt 4.2.1. i 4.2.4. ab initio uzasadnienia wyroku, teza przyjęta wprost za wyrokiem dotyczącym przekształceń gmin z 10 grudnia 2002 r., sygn. K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92, bez uwzględnienia różnic między konstytucyjną regulacją samorządu terytorialnego oraz wymiaru sprawiedliwości; podobnie: P. Czarny, Opinia w sprawie obywatelskiego projektu ustawy o okręgach sądowych sądów powszechnych oraz o zmianie ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych (druk nr 804) z 20 listopada 2012 r., s. 6);

3) „właściwość sądów” w rozumieniu art. 176 ust. 2 Konstytucji oznacza właściwość przedmiotową, instancyjną i miejscową, ale ustalanie siedzib i granic właściwości konkretnych sądów jest czynnością organizacyjno-techniczną i – mimo związku z właściwością miejscową (terytorialnym rozdzieleniem kompetencji sądów tego samego rzędu) – nie wymaga regulacji ustawowej i jako „kwestia szczegółowa” może być unormowana w aktach wykonawczych (por. cz. III, pkt 4.3. uzasadnienia wyroku).

2.1.2. Z takimi założeniami nie mogę się zgodzić.

Po pierwsze, art. 176 ust. 2 Konstytucji nie wprowadza żadnego rozróżnienia na sprawy „istotne” i „nieistotne” – odczytywany literalnie, wymaga uregulowania w ustawie wszystkich kwestii należących do „ustroju i właściwości sądów”. Rzeczywiście z powodów pragmatycznych Trybunał Konstytucyjny – z aprobatą części doktryny – zezwalał na podział materii w kwestiach uregulowanych w art. 176 ust. 2 Konstytucji między ustawę i rozporządzenie (por. powołany wyrok o sygn. P 1/03 oraz wyrok z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111). Nigdy nie było to rozumiane jako przyzwolenie na wprowadzenie reform systemowych sądownictwa za pomocą aktów wykonawczych, a tylko traktowane jako pragmatyczna „furtka” umożliwiająca punktowe interwencje, wykonawcze w stosunku do ustaw. Dotychczasowe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w świetle skali i sposobu przeprowadzenia ostatniej reformy sądownictwa powinno jednak zostać zweryfikowane, a orzeczenie pełnego składu jest do tego dobrą okazją (por. art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o TK). Moim zdaniem, art. 176 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy różnicowania sposobu regulacji poszczególnych rodzajów właściwości, tj. uregulowania właściwości funkcjonalnej i instancyjnej w ustawach, a właściwości miejscowej – przynajmniej częściowo w rozporządzeniach. Na gruncie tego przepisu nie można też sprowadzać pojęcia „ustroju sądów” do węższej kategorii „podstawowych zasad ustroju sądów”.

Po drugie, nawet jeżeli już dopuścić dzielenie materii dotyczącej ustroju i właściwości sądów między ustawę i rozporządzenie, to powinno to mieć bardzo ograniczony charakter. Przede wszystkim zasadą w polskim systemie prawnym jest dokonywanie regulacji na poziomie ustawowym, ponieważ (poza Konstytucją) tylko ustawy mogą mieć charakter samoistnych aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym i nieograniczonym zakresie przedmiotowym. W żadnym wypadku nie można twierdzić, że ustawa zasadnicza „rezerwuje” kompetencje w zakresie tworzenia sądów dla organów władzy wykonawczej (por. P. Czarny, op.cit., s. 7, przyznaje to nawet Sejm, stwierdzając, że można regulować kwestie uregulowane w zaskarżonych przepisach zarówno ustawą, jak i rozporządzeniem – por. s. 33 stanowiska). Nie ma także podstaw dla przyjęcia, że normowanie siedzib czy obszarów właściwości w ustawie jest niedopuszczalne lub problematyczne z punktu widzenia techniki legislacyjnej (kwestie te można bowiem umieścić w załączniku do ustawy, por. np. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.). W sferze regulacji dotyczących sądownictwa domniemanie kompetencji prawotwórczych parlamentu jest dodatkowo wzmocnione nie tylko ze względu na brzmienie art. 176 ust. 2 Konstytucji (który jest źródłem „pierwotnego” uprawnienia organów władzy ustawodawczej do uregulowania ustroju i właściwości sądów – por. P. Czarny, op.cit., s. 1), lecz także z uwagi na art. 173 Konstytucji, przewidujący „odrębność i niezależność” sądów i trybunałów (nie tylko zresztą w sferze jurysdykcyjnej, jak to się zazwyczaj przyjmuje, lecz – lege non distiguenta – w ogóle we wszystkich obszarach – zwraca na to uwagę R. Piotrowski, Uwagi o zgodności z Konstytucją RP reformowania struktury sądownictwa w drodze rozporządzenia, „Krajowa Rada Sądownictwa” nr 3/2012, s. 6). Ewentualne akty wykonawcze dotyczące sądów muszą więc odpowiadać standardom wyższym niż wynikające z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a w razie wątpliwości należy zawsze zastosować ustawową formę regulacji (tak: B. Banaszak, Opinia na temat: Czy Konstytucja RP wymusza na ustawodawcy ustawową regulację struktury organizacyjnej i właściwości sądów powszechnych z 14 stycznia 2013 r., Opinia zlecona BAS, s. 11).

Po trzecie, nie zgadzam się, że kwestie oddane na mocy zaskarżonych przepisów do regulacji rozporządzeniem (tworzenie i znoszenie sądów, ustalanie ich siedzib i obszarów właściwości) nie mieszczą się w zakresie „ustroju i właściwości sądów” w rozumieniu art. 176 ust. 2 Konstytucji i nie mają charakteru „podstawowych” determinantów funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Jest dla mnie oczywiste, że liczba sądów jest głównym czynnikiem wpływającymi na „ustrój” (sposób organizacji) sądownictwa, a siedziby i obszar właściwości są elementem „właściwości” sądów w sensie terytorialnym (właściwości miejscowej). Przy założeniu braku zmian w organizacji sądów apelacyjnych i okręgowych, większa liczba sądów rejonowych powoduje „spłaszczenie” struktury sądownictwa, a mniejsza – jej „wysmuklenie”. Zmiana siedzib i obszarów właściwości sądów może powodować zmniejszenie lub zwiększenie ich obciążenia pracą, wpływa także na sytuację orzekających sędziów. W obu wypadkach ewentualne rozporządzenie ma istotne znaczenie zarówno dla wewnętrznego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości (relacji między sądami poszczególnych szczebli i pozycji sędziego), jak i dla obywateli (por. niżej). Wobec tego, moim zdaniem, trudno uznać tworzenie i znoszenie sądów, ustalanie ich siedzib i obszarów właściwości za kwestie „drugorzędne”, „administracyjne”, które mogą być regulowane aktami wykonawczymi na podstawie obecnie istniejących wytycznych ustawowych (por. szczegółowo niżej). Do regulacji rozporządzeniem nadają się – w mojej opinii – kwestie rzeczywiście techniczne, np. wytyczenie dokładnych granic okręgów sądowych (np. rozgraniczenia w ramach miast czy dzielnic), które jednak na poziomie ogólnym powinny być uregulowane w ustawie (por. podobnie: B. Banaszak, op.cit., s. 11). O ile bowiem granice okręgów sądowych nie są elementem ustroju sądów (świadczy o tym odrębne potraktowanie tych kategorii w art. 180 ust. 5 Konstytucji), to jednak niewątpliwie wyznaczają one właściwość miejscową sądów, a ta na mocy art. 176 ust. 2 Konstytucji wymaga regulacji ustawowej. Natomiast przyznanie władzy wykonawczej kompetencji w zakresie tworzenia i znoszenia sądów w drodze rozporządzenia – moim zdaniem – ewidentnie narusza odrębność i niezależność władzy sądowniczej i jest bezwzględnie niedopuszczalne (tak: B. Banaszak, op.cit., s. 8).

2.2. Przenosząc powyższe rozważania na grunt pozostałych wzorców kontroli wskazanych w ramach zastrzeżeń formalnych, należy uzupełniająco poczynić jeszcze kilka uwag.

2.2.1. W kontekście art. 10 ust. 1 Konstytucji należy zauważyć, że ewentualne prawotwórcze uprawnienia Ministra Sprawiedliwości w stosunku do instytucji wymiaru sprawiedliwości nie mają podstawy konstytucyjnej, lecz tylko ustawową (por. art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, ze zm., zwraca na to uwagę R. Piotrowski, op.cit., s. 6; legitymacja Ministra Obrony Narodowej do tworzenia aktów prawnych z zakresu sądownictwa jest jeszcze słabsza). Wobec tego nie mogą więc przełamywać rozwiązań konstytucyjnych, zwłaszcza że Minister Sprawiedliwości jest organem jednoosobowym, a jego rozporządzenia podlegają wprawdzie konsultacjom międzyresortowym i społecznym, lecz nie muszą wyników tych konsultacji uwzględniać (tak zresztą się stało w wypadku rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października 2012 r. w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych, Dz. U. poz. 1121; dalej: rozporządzenie w sprawie likwidacji niektórych sądów rejonowych, na tle którego powstała rozpatrywana sprawa). Jego legitymacja jest więc znacznie mniejsza niż np. legitymacja Prezydenta, uprawnionego do tworzenia i znoszenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości, zwłaszcza że Prezydent może w tym zakresie działać wyłącznie na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. art. 16 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: p.u.s.a.). W tym kontekście nieprzekonujące wydają mi się argumenty, że odpowiedzialność Ministra Sprawiedliwości za nadzór administracyjny nad sądami powszechnymi uzasadnia powierzenie mu prawa do tworzenia i znoszenia sądów (por. cz. III, pkt 4.2.4. in fine uzasadnienia wyroku) i tylko on ma dostateczną wiedzę dla przeprowadzenia zmian organizacyjnych w sądownictwie (teza ta paradoksalnie jest eksponowana w stanowisku Sejmu – por. s. 19).

Zdecydowanie nie podzielam również opinii prezentowanych w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, że przyznanie uprawnień władzy wykonawczej jest jedyną optymalną metodą regulacji kwestii zawartych w zaskarżonych przepisach (od tej tezy Trybunał Konstytucyjny jednak – trafnie – wyraźnie się zdystansował – por. cz. III, pkt 4.2.4. uzasadnienia wyroku). Możliwe są także rozwiązania pośrednie, o czym świadczy chociażby zaproponowana w projekcie obywatelskim procedura składania przez Ministra Sprawiedliwości informacji o funkcjonowaniu okręgów sądowych z propozycjami ewentualnych zmian (art. 8 projektu, koncepcja aprobująco oceniona przez Sąd Najwyższy w uwagach do obywatelskiego projektu ustawy o okręgach sądowych sądów powszechnych oraz o zmianie ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych z 5 listopada 2012 r., s. 2).

2.2.2. Natomiast na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji zmuszony jestem polemizować z tezą Trybunału Konstytucyjnego, że wytyczne dla treści rozporządzenia zawarte w art. 20 pkt 1 p.u.s.p. są wystarczające (por. cz. III, pkt 7.4. uzasadnienia wyroku), oraz z oceną Sejmu, że mają one charakter „zobiektywizowany” (por. stanowisko Sejmu, s. 32).

Zawarte w zaskarżonym przepisie wskazówki dotyczące treści rozporządzenia mają charakter bardzo ogólny i odwołują się do kryterium pragmatycznego – to organ władzy wykonawczej ma podjąć decyzję, jakie rozwiązania dotyczące np. tworzenia i znoszenia sądów są „racjonalne”, a przyjęte przez niego kryteria mogą być w praktyce arbitralne i nie poddają się rzetelnej weryfikacji (por. R. Piotrowski, op.cit., s. 9). Powyższą konstatację potwierdza praktyka – jak podnosiła Krajowa Rada Sądownictwa (m.in. w opinii z 14 czerwca 2012 r. w przedmiocie projektu rozporządzenia w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych, oraz ustalenia siedzib i obszarów właściwości sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych), koszty i korzyści związane z przeprowadzaną reformą nie zostały obliczone w sposób precyzyjny i nie są jednoznaczne.

Dodatkowo należy zauważyć, że wytyczne wprowadzone do art. 20 pkt 1 p.u.s.p. ostatnią nowelizacją (art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 203, poz. 1192), a więc po 10 latach funkcjonowania zaskarżonego przepisu, nie zawierają żadnych rozwiązań przeciwdziałających nadmiernemu korzystaniu przez Ministra Sprawiedliwości z przyznanych mu uprawnień. W szczególności ani w tym, ani w pozostałych przepisach nie ma żadnych ograniczeń (np. liczebnych czy czasowych), zapobiegających wprowadzeniu przez ministra za pomocą rozporządzeń systemowych reform organizacji sądownictwa na znaczną skalę, tak jak stało się to ostatnio. Jedyną w zasadzie tego typu wytyczną ustawową jest art. 10 p.u.s.p., zgodnie z którym – co do zasady – sąd rejonowy tworzy się dla jednej lub większej liczby gmin, sąd okręgowy tworzy się dla obszaru właściwości co najmniej dwóch sądów rejonowych, a sąd apelacyjny tworzy się dla obszaru właściwości co najmniej dwóch okręgów sądowych. Znaczenie gwarancyjne tego przepisu jest jednak o tyle małe, że tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie gmin, a także ustalanie ich granic także należy do organu władzy wykonawczej – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) przyznaje to prawo Radzie Ministrów. Biorąc pod uwagę, że gmin w Polsce jest około 2,5 tysiąca, a sądów rejonowych przed ostatnią reformą było 320 (z czego zniesiono 79), swoboda działania Ministra Sprawiedliwości jest bardzo szeroka – może on utworzyć od 2,5 do czterech tysięcy sądów rejonowych (mniej nie może ze względu na zasady dotyczące tworzenia sądów okręgowych i apelacyjnych – por. art. 10 p.u.s.p.).

Brak realnych „hamulców” powoduje, że uprawnienia ministra sprawiedliwości znacznie wykroczyły poza to, co miało pierwotnie wynikać z brzmienia zaskarżonego przepisu, pomyślanego jako podstawa punktowych, doraźnych korekt o charakterze administracyjnym w okresie kompleksowych reform sądownictwa dokonywanych na poziomie ustawowym. W tym kontekście wskazane w uzasadnieniu wyroku mechanizmy kontrolne (niewiążące opinie Krajowej Rady Sądownictwa w procesie tworzenia rozporządzeń oraz możliwość represyjnej kontroli rozporządzeń przez Trybunał Konstytucyjny – por. cz. III, pkt 7.4. uzasadnienia wyroku) wydają się zdecydowanie niewystarczające. Żadne (nawet najbardziej surowe) wymagania proceduralne nie mogą bowiem sanować niewłaściwego sposobu uregulowania omawianej materii (w aktach wykonawczych zamiast w ustawie).

3. Znaczenie tworzenia i znoszenia sądów w rozporządzeniu dla prawa do sądu i statusu sędziów.

3.1. Zarzuty wnioskodawców na tle art. 45 ust. 1 i art. 180 ust. 5 Konstytucji nie mają charakteru samoistnego, lecz akcesoryjny – są dalszą konsekwencją tezy o niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 176 ust. 2 Konstytucji. Niemniej wymagają one odrębnego rozpoznania i dostarczają dodatkowych argumentów za niekonstytucyjnością badanych rozwiązań.

3.2. Jest dla mnie oczywiste, że tworzenie i znoszenie sądów, ustalanie ich siedziby i granic właściwości ma wpływ na realizację prawa do sądu. Nie chodzi tylko o to, aby obywatel wiedział, który sąd ma rozpatrzeć jego sprawę (por. cz. III, pkt 4.3.4., s. 37 uzasadnienia wyroku), bez względu na to, z jakiego typu aktu prawnego to wynika.

Fizyczna dostępność do sądu w sensie geograficznym jest elementem prawa do sądu, w krańcowych wypadkach może przesądzać o praktycznej dostępności drogi sądowej. Jako potencjalne źródło ograniczeń prawa do sądu, tworzenie i znoszenie sądów, ustalanie ich siedziby i granic właściwości wymaga więc – w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji – regulacji na poziomie ustawowym (por. podobnie o konieczności uregulowanie kwestii siedziby sądów w ustawie: B. Banaszak, op.cit., s. 7).

Zgadzam się, że uregulowanie materii przekazanej dziś do rozporządzenia w ustawie spowoduje zmniejszenie dynamiki zmian w organizacji sądownictwa. Inaczej jednak niż Sejm uważam to za zaletę, a nie wadę (por. s. 33 stanowiska Sejmu). Moim zdaniem, w wypadku wymiaru sprawiedliwości wartością jest raczej stabilność, a nie elastyczność (podkreśla to m.in. Sąd Najwyższy w uwagach do obywatelskiego projektu ustawy o okręgach sądowych sądów powszechnych oraz o zmianie ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych z 5 listopada 2012 r., s. 2), bo to ona sprzyja pewności prawa, budowaniu zaufania obywateli do sądu i stabilizacji orzecznictwa.

Uważam, że częste i radykalne zmiany w strukturze organizacyjnej sądów dokonywane w rozporządzeniach mogą pozbawiać ich przymiotu sądów w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji (inaczej: Prokurator Generalny, s. 34 stanowiska) także z powodu niekorzystnego wpływu na niezależność sędziów (por. niżej).

3.3. Jeżeli natomiast chodzi o wpływ zaskarżonych przepisów na status sędziego (zwłaszcza w kontekście art. 180 ust. 5 Konstytucji), to należy zwrócić uwagę, że pozwalają one na dokonywanie radykalnych zmian w strukturze sądownictwa, praktycznie bez żadnych ograniczeń liczebnych czy czasowych (por. powyższa analiza art. 10 p.u.s.p.). W takiej sytuacji konstytucyjne gwarancje nieprzenoszalności sędziego są znacząco osłabione i pozostawione do faktycznego uznania władzy wykonawczej, a niezależność sędziego staje się iluzoryczna. Minister Sprawiedliwości najpierw rozporządzeniem znosi i tworzy sądy, a następnie w drodze decyzji przenosi sędziów na wybrane przez siebie miejsce służbowe (sędziowie mogą w tym zakresie określić swoje preferencje, ale ich wnioski nie są dla Ministra wiążące, mogą również zażądać kontroli decyzji Ministra przez Sąd Najwyższy – por. art. 75 § 3 i 4 p.u.s.p.). „Racjonalne wykorzystanie kadry orzeczniczej” (pod tym eufemizmem kryje się zmuszanie sędziów do orzekania w sądzie macierzystym i – jednym lub kilku – wydziałach zamiejscowych położonych w różnych miejscowościach) stanowiło zresztą nieukrywane ratio legis wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu rozporządzenia w sprawie likwidacji niektórych sądów rejonowych (por. s. 10, 17 i 27 uzasadnienia projektu rozporządzenia, ms.gov.pl/pl/informacje/download,4362,0.html). W rezultacie, sędzia „nie zna dnia ani godziny”, może być w każdym czasie przeniesiony z dotychczasowego sądu i oderwany od swojego referatu, a Minister Sprawiedliwości może dzięki tworzeniu lub znoszeniu sądów mieć istotny wpływ na obsadę personalną sądów i w ten sposób pośrednio – także na wynik toczących się w nich spraw. Podczas rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym wnioskodawcy podali przykład takiej sytuacji – w 2000 r. Minister Sprawiedliwości zniósł Sąd Okręgowy w Przemyślu ze względu na to, że nie mógł zapewnić odpowiedniej – z jego punktu widzenia – obsady stanowiska Prezesa tego sądu (por. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 maja 2000 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości, Dz. U. Nr 44, poz. 515, sąd ten funkcjonował później jako Wydział Zamiejscowy Sądu Okręgowego w Krośnie, a następnie w Przemyślu, a został przywrócony w 2005 r.).

Moim zdaniem, dla zapewnienia efektywności przepisów ustawy zasadniczej dotyczących statusu sędziego (a w rezultacie – także prawa do sądu), konieczne jest uregulowanie w ustawie wszystkich istotnych z tego punktu widzenia elementów struktury organizacyjnej sądów i likwidacja (a co najmniej ograniczenie) obecnych uprawnień władzy wykonawczej (por. podobnie B. Banaszak, op.cit., s. 15). Z całą pewnością regulacji ustawowej wymaga tworzenie i znoszenie sądów. W rozporządzeniu dopuszczalne byłoby ewentualnie doprecyzowanie granic okręgów sądowych (zmiany granic okręgów sądowych rzadko są jedynym powodem przeniesienia sędziów, co powoduje, że część doktryny dopuszcza ich regulowanie w aktach wykonawczych – tak P. Czarny, op.cit., s. 6, inaczej – ze względu na art. 180 ust. 5 Konstytucji – R. Piotrowski, op.cit., s. 6).

Ze wskazanych przyczyn nie mogę się zgodzić z Prokuratorem Generalnym (por. s. 25 stanowiska), że materia regulowana w rozporządzeniach wydanych na podstawie zaskarżonych przepisów ma tylko „pewien wpływ” na sytuację władzy sądowniczej, lecz nie dotyczy istoty kompetencji tej władzy (sprawowania wymiaru sprawiedliwości).

4. Uwagi dodatkowe.

4.1. Choć przedmiotem niniejszej sprawy były art. 20 pkt 1 p.u.s.p. i art. 3 § 3 p.u.s.w., należy zasygnalizować, że analogiczne zastrzeżenia budzą także inne przepisy zakwestionowanych ustaw. Należy tu wspomnieć przede wszystkim o art. 19 p.u.s.p., zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości „tworzy i znosi wydziały oraz wydziały i ośrodki zamiejscowe sądów w drodze zarządzenia, mając na względzie potrzebę zapewnienia racjonalnej organizacji sądownictwa, w szczególności przez dostosowanie liczby, rodzaju i wielkości wydziałów do obciążenia wpływem spraw, ekonomię postępowania sądowego oraz konieczność prawidłowego wykonywania czynności nadzorczych, w celu zagwarantowania realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie; w zarządzeniu o utworzeniu wydziału oraz wydziału lub ośrodka zamiejscowego należy określić jego siedzibę, obszar właściwości oraz zakres spraw przekazanych do rozpoznawania”. Przepis ten zasługuje na tym większą krytykę, że wskazana w nim forma regulacji (zarządzenie Ministra Sprawiedliwości) nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu Konstytucji (por. art. 87 Konstytucji), lecz aktem wewnętrznym. Sprawia to mylne wrażenie, że wydziały zamiejscowe sądów powszechnych są jednostkami organizacyjnymi resortu sprawiedliwości, co godzi w konstytucyjny status sądów jako organów niezależnych od innych władz (por. art. 10 i art. 173 Konstytucji). Także w tym zakresie zasadą powinna więc być regulacja ustawowa.

Wskazane argumenty co do podziału materii ustroju sądów powszechnych między ustawę i rozporządzenie mogą także mieć odpowiednie zastosowanie do sądów administracyjnych (zwraca na to uwagę P. Czarny, op.cit., s. 8). W tym wypadku wprawdzie regulacje ustawowe budzą mniej wątpliwości (wojewódzkie sądy administracyjne są tworzone i znoszone przez Prezydenta, a nie Ministra Sprawiedliwości – por. 16 § 2 p.u.s.a., a wyłączną inicjatywę w podejmowaniu takich reform ma Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego), jednak z powodu istotnego znaczenia ustroju sądownictwa administracyjnego jako gwarancji konstytucyjnego prawa do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji) należałoby postulować uregulowanie tej kwestii w sposób analogiczny do ustroju sądów powszechnych.

4.2. Na marginesie chciałbym zauważyć, że sposób zastosowania zaskarżonych przepisów w celu przeprowadzenia zasadniczej reformy struktury sądów jest tylko jedną z wielu występujących ostatnio prób ingerencji władzy wykonawczej we władzę sądowniczą. Innym przykładem może być § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 69), zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości może od 1 lutego 2013 r. „w uzasadnionych wypadkach” żądać od prezesów sądów apelacyjnych akt każdej sprawy sądowej. Sprawia to wrażenie, że sądy są „agendą” rządu, a Minister Sprawiedliwości ich „zwierzchnikiem” – to Minister Sprawiedliwości decyduje o ich istnieniu, do niego należy kierować odpowiednie petycje (por. R. Piotrowski, op.cit., s. 10). Niepokojące jest również to, że niniejszy wyrok został odczytany przez władzę wykonawczą jako przyzwolenie dla przeprowadzenia w przyszłości (być może w formie rozporządzeń) kolejnych istotnych reform sądownictwa – już po jego ogłoszeniu pojawiły się bowiem sygnały o planowanej w dłuższej perspektywie czasowej likwidacji całego szczebla sądownictwa, tj. wszystkich sądów rejonowych.

1. Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), zgłaszam zdanie odrębne do punktu pierwszego wskazanego wyżej wyroku, dotyczącego art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.).

Będący przedmiotem analizy przepis u.s.p. upoważnia Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia sądów oraz do ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w drodze rozporządzenia, wydanego po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS). Wnioskodawcy zarzucili mu, że jest niezgodny przede wszystkim z art. 176 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, iż ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Jako wzorzec kontroli, związany z tym głównym, wskazali również art. 180 ust. 5 (zezwalający na przeniesienie sędziego do innego sądu lub w stan spoczynku w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych), art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 (prawo do sądu) oraz art. 10 ust. 1 (zasada podziału i równowagi władz), art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności) i art. 15 ust. 2 Konstytucji (nakaz, że zasadniczy podział terytorialny państwa określa ustawa). Drugim samodzielnym wzorcem wskazanym przez grupę posłów jako wnioskodawców jest art. 92 ust. 1 Konstytucji (wymagania stawiane upoważnieniu ustawowemu do wydania rozporządzenia).

Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżony przepis jest zgodny ze wskazanymi wzorcami, z zastrzeżeniem dotyczącym wzorca, którym był art. 15 ust. 2 Konstytucji, w zakresie którego postępowanie umorzył.

Nie zgadzam się z tym rozstrzygnięciem, gdyż uważam, że art. 20 pkt 1 u.s.p. jest niezgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 180 ust. 5, art. 45 ust. 1 i z art. 10 ust. 1 Konstytucji.

2. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia problemu konstytucyjności art. 20 pkt 1 u.s.p. ma pojęcie ustroju sądów, występujące w art. 176 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału (i uczestników postępowania), „elementami definiującymi ustrój sądów są ich struktura, którą tworzą różne kategorie sądów w obrębie danego rodzaju sądów (tj. sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych), organizacja wewnętrzna sądów danej kategorii oraz relacje instancyjne i w zakresie nadzoru judykacyjnego między różnymi kategoriami sądów w obrębie danego rodzaju sądów i między niektórymi rodzajami sądów (tj. sądami powszechnymi i wojskowymi) a Sądem Najwyższym” (uzasadnienie, pkt 4.2.1.). Trybunał, podobnie jak Sejm i Prokurator Generalny, stoją na stanowisku, że wyrażona w art. 176 ust. 2 Konstytucji zasada wyłączności ustawy w zakresie ustroju sądów obejmuje podstawowe elementy ustroju, nie wykluczając odesłania przez ustawodawcę spraw szczegółowych do regulacji w drodze rozporządzenia. Najdobitniej wyraża to w swoim piśmie Marszałek Sejmu, stwierdzając, że „wynikający z art. 176 ust. 2 Konstytucji obowiązek określenia w ustawie ustroju i właściwości sądów obejmuje jedynie wyznaczenie w tym zakresie zasad o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (który to wymóg ustawodawca zrealizował), nie dotyczy natomiast wydanych w wykonaniu tych zasad aktów, mocą których doszło do utworzenia konkretnych sądów. Akty te mają charakter rozstrzygnięć organizacyjnych i jako takie nie kreują ani ustroju sądów, ani też właściwości miejscowej tych sądów” (s. 16 pisma).

Jak należy sądzić, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, te podstawowe elementy (zasady) ustroju sądów reguluje u.s.p. Należy zauważyć, że strukturze sądownictwa poświęcony jest w niej tylko art. 10, który przesądza jedynie o tym, że w Polsce – w zakresie sądownictwa powszechnego – muszą zostać utworzone co najmniej: jeden sąd apelacyjny, dwa sądy okręgowe i cztery sądy rejonowe, a poza tym funkcjonować mogą wydziały lub ośrodki zamiejscowe sądów; ustawa, w tymże samym artykule, przesądza ponadto o tym, że sąd rejonowy tworzy się dla jednej lub większej liczby gmin, a w uzasadnionych przypadkach może być utworzony więcej niż jeden sąd rejonowy w obrębie tej samej gminy. Pozostałe zasady w tym zakresie mają wynikać, jak sądzę, z „wytycznych” zawartych w zaskarżonej „delegacji ustawowej” („Minister Sprawiedliwości (…), w drodze rozporządzeń (…) tworzy i znosi sądy oraz ustala ich siedziby i obszary właściwości (…) − kierując się potrzebą zapewnienia racjonalnej organizacji sądownictwa, przez dostosowanie liczby sądów, ich wielkości i obszarów właściwości do zakresu obciążenia wpływem spraw, a także uwzględniając ekonomię postępowania sądowego, w celu zagwarantowania realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie”).

Wskazane w tym upoważnieniu kryteria decydowania o liczbie sądów, choć nie można odmówić im racjonalności, są jednak na tyle ogólne, że nie pozwalają nawet w przybliżeniu określić liczby sądów poszczególnych szczebli, które powinien utworzyć Minister. Nie sposób w związku z tym zgodzić się z tezą, że na poziomie u.s.p. przesądzony został ustrój sądów, a do właściwości Ministra Sprawiedliwości przekazano tylko sprawy szczegółowe. Należy przyznać rację przedstawicielce KRS, że sprawy szczegółowe powierzone Ministrowi Sprawiedliwości to sprawy wymienione w pkt 2-8 art. 20 u.s.p.

Nawiązując do przyjętego przez Trybunał w uzasadnieniu określenia ustroju sądów, uważam za niekonsekwencję uznanie za element tego ustroju wewnętrznej organizacji sądów i jednoczesne traktowanie jako sprawy szczegółowej tworzenia nowych i znoszenia całych sądów.

Poza tym należy zwrócić uwagę, że utworzenie nowego lub zniesienie sądu wpływa niewątpliwie na właściwość miejscową sądów, która – jak wszystkie rodzaje właściwości – powinna, na podstawie art. 176 ust. 2 Konstytucji, być określona w drodze ustawy.

Na koniec rozważań tego wątku pragnę odwołać się do treści art. 180 ust. 5 Konstytucji. Postanowienie to wskazuje na dwie przesłanki dopuszczalności przeniesienia sędziego, bez jego zgody, do innego sądu albo w stan spoczynku: zmianę ustroju sądów i zmianę granic okręgów sądów. Moim zdaniem, zniesienia sądu nie można sprowadzać do zmiany granic okręgu sądowego, a zatem na gruncie tego postanowienia Konstytucji stanowi ono przypadek zmiany ustroju sądów.

W świetle powyższego, uważam, że art. 20 pkt 1 u.s.p., w części dotyczącej upoważnienia Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia sądów, jest niezgodny z art. 176 ust. 2 Konstytucji.

3. Kompetencja Ministra Sprawiedliwości do znoszenia (likwidacji) sądów ma bezpośrednie przełożenie na dopuszczalność przenoszenia sędziów, bez ich zgody, do innego sądu albo w stan spoczynku, na podstawie art. 180 ust. 5 Konstytucji. Sędzia jest powoływany przez Prezydenta RP na urząd sędziowski w konkretnym sądzie; miejsce sprawowania tego urzędu (orzekania) jest więc istotnym elementem jego statusu sędziowskiego. Zgodnie z art. 180 ust. 2 Konstytucji, przeniesienie sędziego do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Jest to jedna z gwarancji niezawisłości sędziów. Wyjątek od zasady nieprzenoszalności, związany ze zmianą ustroju sądów lub zmianą granic okręgów sądowych, na podstawie rozporządzenia właściwego ministra, osłabia tę gwarancję, zwłaszcza że nie można z góry wykluczyć instrumentalnego wykorzystania przez Ministra upoważnienia do znoszenia sądów (przykład takiego jego wykorzystania przed kilkunastu laty, w celu pozbycia się niewygodnego prezesa sądu, podawała w trakcie rozprawy przedstawicielka KRS). Dlatego zasadne było, moim zdaniem, wskazanie jako wzorca związkowego w tej sprawie art. 180 ust. 5 Konstytucji. Natomiast mimo odwołania się przez wnioskodawców w trakcie rozprawy do zasady niezawisłości sędziowskiej, nie został przez nich wskazany jako wzorzec art. 178 ust. 1 Konstytucji.

4. Jako kolejny wzorzec związkowy wnioskodawcy wskazali art. 45 ust. 1 Konstytucji – prawo do sądu. Moim zdaniem, należy zgodzić się z tym zarzutem, gdyż decyzja o utworzeniu albo o zniesieniu określonego sądu rejonowego sprawia, że mieszkańcy pewnego obszaru sądowego zostają przypisani do innego sądu rejonowego; zdarza się, że także do innego okręgu sądowego i innego obszaru apelacji, a sędziowie są przenoszeni do innego sądu albo w stan spoczynku. Podobne skutki wywołuje zniesienie albo utworzenie nowego sądu okręgowego lub apelacyjnego. Tego rodzaju decyzje niewątpliwie wpływają negatywnie na gwarancje konstytucyjnego prawa do sądu i to w różnych jego aspektach.

Po pierwsze, prawo do sądu oznacza prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd niezależny, złożony z niezawisłych sędziów. Skoro arbitralne tworzenie i likwidacja sądów przez przedstawiciela władzy wykonawczej w osobie Ministra Sprawiedliwości osłabia, jak już o tym była mowa, niezależność sądów i niezawisłość sędziów, to tym samym wpływa ograniczająco na prawo do sądu.

Po drugie, zmiana granic okręgów sądowych, która jest następstwem utworzenia albo likwidacji sądu, powoduje zmianę właściwości miejscowej w sprawach osób zamieszkujących na terenie działania likwidowanego albo nowo tworzonego sądu.

Po trzecie, tego rodzaju zmiany w „sieci” sądów mogą utrudnić dostęp do sądu – przez wydłużenie odległości do siedziby sądu lub gorszą komunikację. Nie jest przy tym bynajmniej pewne, że zmiany te przyczynią się do skrócenia czasu rozpatrywania spraw; w niektórych wypadkach, zwłaszcza w okresie następującym bezpośrednio po ich dokonaniu, mogą oddziaływać wręcz w przeciwnym kierunku.

Uważam za niedopuszczalne, by tego rodzaju ograniczenia prawa do sądu pociągał za sobą podustawowy akt prawny, jakim jest rozporządzenie ministra.

5. Wnioskodawcy wskazali również jako wzorzec związkowy badania konstytucyjności zaskarżonego przepisu art. 10 ust. 1 Konstytucji, ustanawiający zasadę podziału i równowagi władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Moim zdaniem, to postanowienie konstytucyjne powinno być traktowane jako samodzielny, niezwykle istotny wzorzec w tej sprawie. Kompetencja Ministra Sprawiedliwości w zakresie samodzielnego tworzenia i znoszenia sądów powszechnych wszystkich szczebli, według własnej oceny i uznania, nieskrępowanego konkretnymi wytycznymi, moim zdaniem, niewątpliwie narusza równowagę między władzą wykonawczą i sądowniczą, której wymaga art. 10 ust. 1 Konstytucji, tym bardziej że w przypadku relacji między tymi dwiema władzami Konstytucja, w art. 173, na plan pierwszy wysuwa odrębność i niezależność sądów i Trybunałów, a więc swego rodzaju separację władzy sądowniczej od pozostałych władz, w szczególności od władzy wykonawczej.

Nie chodzi przy tym w niniejszej sprawie o wydane, na podstawie zaskarżonego przepisu, konkretne rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2012 r. w sprawie ustalenia siedzib i obszarów właściwości sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych (Dz. U. poz. 1223), mocą którego zlikwidowanych zostało (a następnie zastąpionych wydziałami zamiejscowymi innych sądów) 79 sądów rejonowych, na co zdawała się wskazywać publiczna dyskusja. Rozporządzenie to nie było bowiem przedmiotem oceny Trybunału. Jak słusznie zauważyła przedstawicielka KRS, to rozporządzenie, ze względu na masowy wręcz charakter likwidacji sądów rejonowych, którą sam Minister Sprawiedliwości określa mianem „reformy sądownictwa”, uświadomiło tylko potencjał władzy ministra nad sądami w Polsce, zawarty w zaskarżonym upoważnieniu ustawowym, oraz sposób, w jaki ta władza może zostać użyta. Okazało się, że jednoosobowy, stricte polityczny, organ władzy wykonawczej może „jednym podpisem” zlikwidować dowolną liczbę sądów, z nikim tej decyzji nie uzgadniając, jedynie po zasięgnięciu niewiążącej opinii KRS, bez prawnego obowiązku uzasadnienia tej decyzji i bez jakiejkolwiek kontroli. Jednocześnie decyzja ta przesądza o zmianie statusu kilkuset – niezawisłych – sędziów i wpływa na kształt prawa do sądu nieokreślonej liczby osób. Nie ma przy tym gwarancji, że władza ta nie zostanie wykorzystana instrumentalnie, dla celów sprzecznych z dobrem wymiaru sprawiedliwości.

Nie zgadzam się przy tym z argumentem, że jedynie taki tryb tworzenia i znoszenia sądów umożliwia racjonalne i szybko podejmowane decyzje co do liczby i rozmieszczenia siedzib sądów, a alternatywą jest tylko „zabetonowanie” sieci sądów w drodze ustawy. Możliwe są bowiem, stosowane w państwach europejskich (Czechy, Hiszpania, Niderlandy, Niemcy, Rumunia), różne tryby tworzenia i likwidacji sądów, włącznie z trybem ustawowym (zob. notatka porównawcza dotycząca tworzenia, znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w wybranych państwach europejskich, Warszawa, grudzień 2012). Powinno jednak dać do myślenia, że w żadnym z tych krajów (a także w Polsce do 1950 r.) nie decyduje o tym jednoosobowo Minister Sprawiedliwości.

Z tych względów złożenie zdania odrębnego uznałam za konieczne.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy zdanie pierwsze ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK lub ustawa o Trybunale Konstytucyjnym) składam zdanie odrębne do części I pkt 1 i pkt 2 lit. b wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt K 27/12, a także do umorzenia postępowania w pozostałym zakresie.

Powyższym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził, w części pierwszej, między innymi, że:

1. Art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.) jest zgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 180 ust. 5 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2. Art. 3 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 952; dalej u.s.w.): (…) b) jest zgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 180 ust. 5 Konstytucji.

Nie podzielam poglądu Trybunału, że zakwestionowany art. 20 pkt 1 u.s.p. oraz art. 3 § 3 u.s.w. są zgodne ze wskazanymi w sentencji przepisami Konstytucji. Pogląd ten jest oparty na zbyt wąskim rozumieniu określenia „ustrój sądów”. Trybunał Konstytucyjny uznaje bowiem, że „elementami definiującymi ustrój sądów są ich struktura, którą tworzą różne kategorie sądów w obrębie danego rodzaju sądów (tj. sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych), organizacja wewnętrzna sądów danej kategorii oraz relacje instancyjne i w zakresie nadzoru jurysdykcyjnego między różnymi kategoriami sądów w obrębie danego rodzaju sądów i między niektórymi rodzajami sądów (tj. sądami powszechnymi i administracyjnymi) a Sądem Najwyższym”.

Uważam, że z perspektywy konstytucyjnego usytuowania wymiaru sprawiedliwości w systemie ustrojowym państwa oraz pozycji wymiaru sprawiedliwości w konstytucyjnym systemie ochrony praw i wolności jednostki, zakres pojęcia „ustrój sądów” nie może być redukowany tylko do tych, wyżej wskazanych elementów. Ustrój sądów w rozumieniu art. 176 ust. 2 Konstytucji to realnie istniejąca, konstytucyjnie zdeterminowana struktura sądów, zasady i tryb ich tworzenia oraz znoszenia, a także zasady powoływania i odwoływania sędziów, czyli zasady kształtowania obsady personalnej wymiaru sprawiedliwości. Struktury sądów nie tworzą z pewnością abstrakcyjne kategorie i rodzaje sądów, lecz konkretnie istniejące i wykonujące swoje kompetencje sądy. Zmiana ustroju sądów nie polega zatem jedynie na zniesieniu lub utworzeniu pewnego rodzaju lub kategorii sądów, lecz także na utworzeniu lub zniesieniu jednego lub więcej sądów. Tworzenie i znoszenie przez ministra poszczególnych sądów w ramach upoważnienia wynikającego z art. 20 pkt 1 u.s.p. i art. 3 § 3 u.s.w. każdorazowo stanowi zatem zmianę ustroju sądów, co godzi w podstawowe zasady ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej.

Więcej, problem zasad, trybu i formy prawnej tworzenia i znoszenia sądów nie może być niezgodnie z Konstytucją redukowany do kwestii wewnętrznej organizacji wymiaru sprawiedliwości czy zagadnień organizacyjno-technicznych, pozostających poza problematyką ustroju sądownictwa czy wymiaru sprawiedliwości. Zniesienie nawet jednego sądu powoduje bowiem nie tylko istotne przekształcenie w strukturze organizacyjnej sądownictwa (problem właściwości, nadzoru instancyjnego itd.) składającej się na konstytucyjnie chroniony ustrój sądów, lecz także w statusie prawnym sędziego, podlegającego ochronie konstytucyjnej (art. 180 ust. 5), czy wreszcie nie jest bez znaczenia dla faktycznej realizacji przez każdego prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Nie zgadzam się ze stanowiskiem Trybunału, że „upoważnienie Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia sądów znajduje dodatkowe uzasadnienie w powierzonym mu nadzorze administracyjnym nad sądami powszechnymi”. Nie kwestionując tezy wyroku Trybunału z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07 (OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3), na który powołuje się Trybunał w obecnym składzie, że zagadnienie nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów „mieści się w sferze ustroju sądownictwa w znaczeniu szerokim. Wskazanie podmiotów nadzoru umożliwia bowiem właściwe funkcjonowanie struktur sądowych”, uważam, że tworzenie, a zwłaszcza znoszenie sądów, nie należy do zakresu tzw. administracyjnego nadzoru nad działalnością sądów. Przekonuje o tym powyższy wyrok TK, sygn. K 45/07, zgodnie z którym „działalność administracyjna sądu jest to wszelka działalność zarządzająca i organizatorska sądów, inna aniżeli związana z czynnościami jurysdykcyjnymi sądu. Nadzór administracyjny nad działalnością sądów polega na weryfikacji zewnętrznej, formalnej, określonych wyżej sfer działalności sądów. Sprawując nadzór nad działalnością administracyjną sądów, organy tego nadzoru nie mogą wkraczać w dziedzinę niezawisłości sędziowskiej”. Rozróżniając między pojęciem administracji sądowej, w znaczeniu wąskim i szerokim, Trybunał stwierdził, że „na administrację sądową w znaczeniu wąskim składa się bezpośrednie dysponowanie środkami rzeczowymi i sprawami osobowymi sądu w zakresie, jaki jest konieczny do zapewnienia właściwego i ciągłego funkcjonowania sądu (między innymi czynności i decyzje związane z finansami sądu, księgowością, biurem podawczym, czynnościami sekretariatów, wyposażeniem sądów). Czynności administracyjne sensu stricto obejmują także pewien zakres spraw dotyczących spraw osobowych zarówno sędziów, jak i urzędników sądowych, czynności porządkowe wykonywane w trakcie sądzenia lub bezpośrednio związane z orzekaniem (np. wydawanie odpisów, zaświadczeń)”. Natomiast przez administrację sądową w znaczeniu szerokim Trybunał Konstytucyjny rozumie „działalność administrowania (administrowanie) oraz nadzór administracyjny (służbowy) wynikający z podległości służbowej, polegający na kontrolowaniu należytego biegu urzędowania, sprawdzaniu stosowania zarządzeń i instrukcji przez organy administracji sądowej, czuwaniu nad przestrzeganiem obowiązków przez sędziów i innych pracowników sądu oraz na analizie orzecznictwa sądowego”. Zniesienie sądu lub sądów nie jest środkiem nadzoru administracyjnego nad tak rozumianą działalnością administracyjną sądów. W mojej ocenie, wypracowana przez Trybunał Konstytucyjny koncepcja nadzoru administracyjnego Ministra Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów stanowi jedynie konceptualizację i uogólnienie odnośnych przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, które jednoznacznie sytuują Ministra Sprawiedliwości jako ministra działowego sprawującego nadzór nad powierzonym mu ustawowo działem administracji rządowej. Zastrzeżenie Trybunału, że „sprawując nadzór nad działalnością administracyjną sądów, organy tego nadzoru nie mogą wkraczać w dziedzinę niezawisłości sędziowskiej”, w niczym nie osłabia dotychczasowych form i zakresu oddziaływania Ministra Sprawiedliwości na wymiar sprawiedliwości w drodze tzw. administracyjnego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji sądy sprawują wymiar sprawiedliwości; ustawy nie mogą powierzać sądom prowadzenia działalności administracyjnej, bo naruszałoby to Konstytucję.

Nie zgadzam się także z poglądem, że w ramach pojęcia działalności administracyjnej sądu mieszczą się też tok i sprawność postępowania sądowego, a zwłaszcza, że w ramach nadzoru administracyjnego minister odpowiada za właściwą organizację sądów warunkującą sprawność i efektywność ich działania.

Zagadnienia toku i sprawności należą bowiem niewątpliwie do wymiaru sprawiedliwości w znaczeniu materialnym, o czym przekonuje pobieżna nawet analiza stosownych przepisów proceduralnych i orzecznictwa sądowego, w którym sprawność postępowania, czyli jego terminowość i rzetelność, jest zaliczana do istotnych wartości procedur sądowych. Tok, o którym tu mowa, może to być zarówno bieg postępowania sądowego, jak i tok instancji, przy czym oba te znaczenia są jednoznacznie usytuowane w konstytucyjnym ujęciu wymiaru sprawiedliwości, nie zaś w ramach administracyjnej działalności sądów podlegającej nadzorowi administracyjnemu ministra. Naruszenie sprawności postępowania sądowego może być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu, które może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą państwa. Ponadto, nawet gdyby przyjąć odpowiedzialność (polityczną) ministra za właściwą organizację sądów, to powinien on stwarzać ku temu odpowiednie warunki finansowo-techniczne, nie zaś znosić sądy, które w jego arbitralnej ocenie nie zapewniają efektywnego i sprawnego postępowania sądowego.

Uważam zatem, że kwestionowany przepis art. 20 pkt 1 u.s.p. przez to, że upoważnia ministra właściwego do spraw sprawiedliwości do jednostronnej i arbitralnej ingerencji w ustrój sądów, przez ich tworzenie lub znoszenie w drodze rozporządzenia, narusza art. 176 ust. 2 Konstytucji.

Upoważnienie ministra sprawiedliwości w ustawie do tworzenia i znoszenia sądów w drodze rozporządzenia narusza konstytucyjną zasadę rozdziału władz, określoną w art. 10 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym wyroku dokonał nieuprawnionej, moim zdaniem, wykładni tego przepisu, przenosząc klasyczną doktrynę podziału i równowagi władzy, zbudowaną w kontekście relacji między władzą ustawodawczą i wykonawczą, na relacje między władzą wykonawczą (tu: ministrem sprawiedliwości) i władzą sądowniczą. Wadliwa wykładnia tego przepisu polega na tym, że po pierwsze – TK nie wyjaśnia, na czym polegałoby owo wzajemne równoważenie się władzy sądowniczej i władzy wykonawczej, po drugie – wszelkie rozważania na temat podziału władzy między władzę wykonawczą i sądowniczą, nieuwzględniające treści art. 173 Konstytucji, są z natury rzeczy niepełne. Tymczasem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie wskazuje się, że art. 10 oraz art. 173 Konstytucji pozostają ze sobą w ścisłym związku. Drugiego z tych przepisów w żadnym wypadku nie można traktować jako superfluum konstytucyjnego, ponieważ wynika z niego konieczność odmiennej oceny sytuacji władzy sądowniczej od sytuacji władzy wykonawczej i ustawodawczej. W świetle Konstytucji dopuszczalne jest mianowicie pewne przenikanie kompetencji władzy ustawodawczej i wykonawczej (obowiązująca w tej sferze zasada „podziału władzy” nie oznacza więc nakazu całkowitej separacji tych władz), natomiast władza sądownicza powinna być władzą „odrębną i niezależną od innych władz”. Można zatem założyć, że art. 10 w związku z art. 173 Konstytucji nakazuje ściślejszą separację władzy sądowniczej od władzy wykonawczej niż separacja władzy ustawodawczej od władzy wykonawczej. W rezultacie wyklucza to, moim zdaniem, istnienie „takiej sfery działania sądów, w obrębie której dokonywana przez Ministra Sprawiedliwości ingerencja, wynikająca z przepisów ustaw, nie będzie powodować zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady niezależności sądów”. Odrębności tej i niezależności nie można przy tym redukować do istoty władzy sądowniczej, którą stanowi sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w celu realizacji przysługującego każdemu prawa do sądu. Odrębność i niezależność mają tu bowiem wymiar przede wszystkim ustrojowy, co wyklucza, moim zdaniem, jakąkolwiek ingerencję Ministra Sprawiedliwości w sferę ustroju sądów, a już z pewnością czyni oczywiście niekonstytucyjną ingerencję w postaci znoszenia sądów.

W tym kontekście ważne jest przypomnienie, że Konstytucja nie upoważnia Ministra Sprawiedliwości, ani rządu lub premiera, do ingerencji w organizację i funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Jest to logiczna konsekwencja ustanowionej w art. 173 Konstytucji zasady pełnej niezależności i odrębności władzy sądowniczej. Tymczasem ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych konsekwentnie, acz niezgodnie z Konstytucją, kształtując rozliczne i różnorodne kompetencje Ministra Sprawiedliwości w zakresie stosunku do wymiaru sprawiedliwości, opiera je na konstytucyjnym modelu ministra działowego, który kieruje określonym działem administracji rządowej, w tym wypadku sprawiedliwości. Nie wymaga głębszego uzasadnienia, że taki model jest nie tylko nieadekwatny do rozwiązywania ustrojowych zagadnień wymiaru sprawiedliwości (trudno bowiem przekonująco uzasadnić celowość regulowania przez centralny organ administracji rządowej szczegółów organizacyjnych i personalnych sądu rejonowego w odległej miejscowości, jedynie na podstawie statystycznej analizy, bez uwzględnienia złożonych zapewne warunków miejscowych) i anachroniczny (o zbędności takiego modelu przekonuje doskonale funkcjonujący nowoczesny system sądownictwa administracyjnego), lecz przede wszystkim niezgodny z Konstytucją, która moim zdaniem, całkowicie wyklucza jakikolwiek nadzór ministra działowego nad jakąkolwiek, nawet „administracyjną”, działalnością sądów.

Ustawowe upoważnienie Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia w drodze rozporządzenia sądów, nawet przy określeniu wiążących prawnie kryteriów i zasad oraz zastrzeżeniu uzyskania (niewiążącej) opinii Krajowej Rady Sądownictwa, oznacza nie tylko przekreślenie odrębności władzy sądowniczej i władzy wykonawczej, ale przede wszystkim niedopuszczalną ingerencję Ministra Sprawiedliwości w ustrój sądów, naruszającą ich konstytucyjnie chronioną niezależność.

Odnośnie do naruszenia kwestionowanymi przepisami zasady wyłączności ustawy, przychylam się do zdania odrębnego sędziego Trybunału Konstytucyjnego Marka Zubika.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/12. Nie zgadzam się z wyrokiem Trybunału z wyjątkiem rozstrzygnięcia przyjętego w części I pkt 2, lit. a sentencji.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

1. Zarzuty sformułowane w połączonych wnioskach grupy posłów i Krajowej Rady Sądownictwa dotyczyły przede wszystkim dwóch kwestii. Po pierwsze, zakwestionowano zgodność z art. 176 ust. 2 Konstytucji upoważnienia Ministra Sprawiedliwości do tworzenia lub znoszenia sądów – jako organów państwa – oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w drodze rozporządzenia. Po drugie, wnioskodawcy twierdzą, że wytyczne zawarte w kwestionowanym art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: ustawa) mają charakter zbyt ogólny, uniemożliwiający ustalenie wyraźnego zamiaru ustawodawcy i pozostawiający Ministrowi Sprawiedliwości zbyt dużą swobodę decyzyjną.

Badanej sprawy nie można zatem zredukować wyłącznie do oceny treści wytycznych sformułowanych w kwestionowanym art. 20 pkt 1 ustawy.

2. W demokratycznym państwie prawa należy domniemywać konieczność ustawowego określania organizacji i zakresu działania całego systemu organów państwa. Domniemanie to – związane z zasadą legalizmu oraz prymatem ustawy – jest w Polsce tym bardziej widoczne ze względu na przyjęty w Konstytucji z 1997 r. system źródeł prawa. Nakaz uregulowania w drodze ustawy ustroju i właściwości sądów oraz postępowania przed sądami (art. 176 ust. 2 Konstytucji) nie wyraża zatem „nowości normatywnej”. Stanowi potwierdzenie ogólnej zasady wynikającej – także w odniesieniu do innych organów władzy publicznej – z przyjętego modelu ustrojowego państwa, o którym mowa w art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Powierzenie ustawodawcy kompetencji do unormowania zagadnień wskazanych w art. 176 ust. 2 Konstytucji ma swoje uzasadnienie także ze względu na rangę ustawy, jako aktu normatywnego mającego – co do zasady – najwyższe, choć podkonstytucyjne, miejsce w systemie źródeł krajowego prawa powszechnie obowiązującego, a przez to również nadrzędne znaczenie względem aktów wykonawczych. Bardziej przekonuje mnie „klasyczne” podejście do rozumienia roli rozporządzenia jako aktu wykonawczego, niż przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny dla potrzeb rozpoznania niniejszej sprawy.

Regulacje ustawowe mają dwie istotne cechy. Po pierwsze, pochodzą od przedstawicielskich organów państwa (Sejm i Senat). Po drugie, ze względu na złożony tryb dojścia ich do skutku posiadają generalnie wyższy stopień stabilności, niż akty normatywne wydawane przez jednoosobowe organy władzy wykonawczej.

Z tych to m.in. powodów na poziomie ustawowym określone mają być również warunki organizacyjne służące realizacji prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Chodzi tu w szczególności o ten aspekt realizacji tego prawa, który wskazuje na konieczność faktycznego zapewnienia jednostce dostępu do sądu jako szczególnego organu państwa, co jest warunkiem uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy (zob. zdanie odrębne sędziego Wojciecha Hermelińskiego).

3. Zgodnie z art. 10 Konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej oraz władzy sądowniczej. Nie ulega wątpliwości, że zasada podziału władzy nie tylko ustanawia (determinuje) przyjęty na poziomie konstytucyjnym model ustroju państwa, ale jednocześnie ma dla tak ukształtowanego modelu znaczenie gwarancyjne, służące zapewnieniu jego rzeczywistego obowiązywania w praktyce. Dotyczy to zarówno aspektu formalnego wspomnianej zasady, związanego z rozdzieleniem władzy państwowej na różne segmenty, jak i aspektu materialnego, powiązanego z koniecznością zachowania kompetencyjnego minimum (istoty) każdej władzy, ich wzajemnego zrównoważenia i współdziałania.

Gwarancyjny dla właściwego funkcjonowania ustroju państwa charakter podziału władzy ma szczególne znaczenie w odniesieniu do władzy sądowniczej, której separacja została wyraźnie wyeksponowana w tekście Konstytucji. Zgodnie z jej art. 173, sądy i Trybunały tworzą władzę „odrębną i niezależną” od innych władz. Przepis ten – co nie bez znaczenia, rozpoczynający cały rozdział VIII ustawy zasadniczej – wyraża zasadę, która znajduje swoje rozwinięcie i potwierdzenie w pozostałych unormowaniach tego rozdziału Konstytucji. Zawarte w nim przepisy obejmują postanowienia dotyczące sfery organizacji oraz funkcji i sposobu działania sądów i trybunałów (art. 174-177 oraz art. 182-185). Oprócz tego treścią rozdziału VIII Konstytucji są także postanowienia określające status sędziów oraz ustanawiające liczne gwarancje wykonywania ich funkcji (art. 178-181).

W rezultacie całokształt konstytucyjnych unormowań odnoszących się do sądów i trybunałów wyraża i potwierdza zasadę ustrojowego usytuowania władzy sądowniczej, jako władzy odrębnej i niezależnej od pozostałych władz, ze względu na powierzoną im – na zasadzie monopolu – funkcję sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

4. Zapewnienie odpowiedniego poziomu niezależności sądownictwa jest kamieniem węgielnym, na którym oparto budowanie demokracji konstytucyjnej w kulturze prawnej naszego kręgu cywilizacyjnego. Stanowi też istotny element prawidłowego funkcjonowania mechanizmów chroniących wolności i prawa człowieka.

Niezależność władzy sądowniczej, stanowiąca jej podstawową cechę ustrojową, była wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi orzeczniczych ETPC. Nawiązując do tego dorobku, należy podkreślić dwa podstawowe ustalenia tego Trybunału.

Po pierwsze, niezależność sądów akcentowana jest szczególnie w odniesieniu do władzy wykonawczej. Uznawana jest ona za jeden z elementów definiujących sądy. Na tym tle ETPC wielokrotnie wskazywał, że uznanie jakiegoś podmiotu za sąd wymaga spełnienia określonych kryteriów, z których pierwszym i podstawowym jest niezależność względem egzekutywy. Sąd musi zatem pozostawać całkowicie odseparowany od wpływu organów władzy wykonawczej (por. wyrok z 18 czerwca 1971 r. w sprawie De Wilde, Ooms i Versyp - „Vagrancy” przeciwko Belgii, nr 2832/66, 2835/66, 2899/66, pkt 78; wyrok z 23 czerwca 1981 r. w sprawie Le Compte, van Leuven i de Meyere przeciwko Belgii, nr 6878/75, 7238/75, pkt 55; wyrok z 27 sierpnia 1991 r. w sprawie Demicoli przeciwko Malcie, nr 13057/87, pkt 39; wyrok z 21 lipca 2005 r. w sprawie Mihailov przeciwko Bułgarii, nr 52367/99, pkt 36 i 37; wyrok z 8 czerwca 2006 r. w sprawie Woś przeciwko Polsce, nr 22860/02, pkt 94; wyrok z 18 maja 2010 r. w sprawie Szal przeciwko Polsce, nr 41285/02, pkt 58).

Po drugie, zachowanie zasady niezależności jest możliwe wyłącznie wtedy, kiedy o istnieniu sądu decyduje ustawodawca. Wymóg ustanowienia sądu przez prawo (oryg. ang. established by law) oznacza, że w demokratycznym państwie organizacja sądownictwa nie może być uzależniona wyłącznie od decyzji egzekutywy, ale musi mieć podstawę w prawie stanowionym przez parlament. Nie oznacza to całkowitego zakazu delegowania określonych zagadnień z tego zakresu do uregulowania w drodze aktów normatywnych władzy wykonawczej. Jakkolwiek to legislatywa ma ustanawiać co najmniej organizacyjne ramy funkcjonowania sądownictwa (por. wyrok z 22 czerwca 2000 r. w sprawie Coëme i inni przeciwko Belgii, nr 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 i 33210/96, pkt 98; wyrok z 28 listopada 2002 r. w sprawie Lavents przeciwko Łotwie, nr 58442/00, pkt 114).

5. Sposób zorganizowania sądownictwa stał się przedmiotem regulacji w rozdziale II ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, zatytułowanym „Organizacja sądów”. W art. 10 tej ustawy przewidziano utworzenie trójszczeblowej struktury sądów: rejonowych, okręgowych i apelacyjnych. Model ten budowany jest niejako „od dołu”, a więc poczynając od sądów rejonowych umieszczonych na najniższym szczeblu struktury sądów powszechnych. Ich utworzenie – z woli ustawodawcy – powiązane zostało z gminami, jako podstawową jednostką podziału terytorialnego kraju. Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1 ustawy, sąd rejonowy tworzy się dla jednej lub większej liczby gmin, czyli jednostek samorządu terytorialnego, których byt prawny uzależniony jest od woli Rady Ministrów (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Istnieje przy tym możliwość utworzenia większej liczby sądów rejonowych w obrębie tej samej gminy (to rozstrzygnięcie także pozostawione jest swobodnemu uznaniu organów władzy wykonawczej). Pozostała struktura sądów powszechnych bazować ma na istniejącym układzie sądów rejonowych. Sąd okręgowy tworzy się dla obszaru właściwości co najmniej dwóch sądów rejonowych stanowiących okręg sądowy (art. 10 § 2 ustawy); sąd apelacyjny tworzy się dla obszaru właściwości co najmniej dwóch okręgów sądowych, co stanowić ma obszar apelacji (art. 10 § 3 ustawy).

Przywołany art. 10 ustawy jest jedynym przepisem ustawy wyznaczającym „sztywne” kryteria tworzenia struktury sądów powszechnych. W pozostałym zakresie przepisy rozdziału II ustawy (organizacja sądów) odnoszą się bowiem głównie do problematyki tworzenia wydziałów w poszczególnych typach sądów (art. 11-19). Kończący tę część ustawy art. 20 formułuje upoważnienie ustawowe do uregulowania szeregu spraw w drodze rozporządzeń wydanych przez Ministra Sprawiedliwości, w tym tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib oraz obszaru właściwości.

Zasadniczy problem konstytucyjny w niniejszej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy tak ukształtowany model regulacji tworzenia sądów powszechnych w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych realizuje konstytucyjny nakaz ustawowego określenia wszystkich istotnych elementów ustroju i właściwości sądów oraz postępowania przed sądem (art. 176 ust. 2 Konstytucji). W moim przekonaniu odpowiedź na to pytanie jest przecząca.

6. Analizę ustawowej regulacji dotyczącej organizacji sądownictwa powszechnego warto skonfrontować z istniejącymi unormowaniami odnoszącymi się do ustroju sądów administracyjnych.

Istotne elementy organizacji sądownictwa administracyjnego stanowią materię konstytucyjną. Na tym poziomie przesądzono bowiem zarówno kwestię co najmniej dwuszczeblowej struktury tych sądów, obejmującej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, jak i zagadnienie właściwości rzeczowej i miejscowej NSA. Na poziomie ustawowym określono natomiast zasady tworzenia drugiego szczebla struktury sądów administracyjnych – wojewódzkich sądów administracyjnych. Te tworzone są przynajmniej dla jednego województwa, które to jednostki administracyjnego podziału kraju powoływane są w drodze ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa Dz. U. Nr 96, poz. 603, ze zm.). Istnieje możliwość utworzenia sądu dla większej liczby województw (art. 16 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Kompetencję w tym zakresie posiada Prezydent RP działający w drodze rozporządzenia wydawanego na wniosek Prezesa NSA (art. 16 § 2 wspomnianej ustawy). W takim samym trybie Prezydent RP ustala także siedziby i obszar właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych oraz może tworzyć i znosić wydziały zamiejscowe tych sądów. Natomiast wydziały w wojewódzkich sądach administracyjnych tworzy i znosi Prezes NSA (art. 17 § 1 tej ustawy). Zastosowanie powyższych rozwiązań oznacza, że w praktyce może być – i obecnie funkcjonuje – nie więcej niż 16 wojewódzkich sądów administracyjnych.

Przyjęty model regulowania organizacji sądownictwa administracyjnego stanowi udany przykład wyważenia kompetencji organów władzy ustawodawczej i wykonawczej. Nie oznacza monopolu kompetencji ustawodawcy w tym zakresie. W tej sferze przewidziano bowiem udział organu władzy wykonawczej, uprawnionego do określania niektórych szczegółowych aspektów ustrojowych sądownictwa administracyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że swoboda Prezydenta RP wydającego rozporządzenie w warunkach art. 16 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jest w istotny sposób ograniczona. Po pierwsze, Prezydent może wydawać rozporządzenie wyłącznie na wniosek Prezesa NSA. Nie może zatem tego uczynić samodzielnie, bez inicjatywy organu władzy sądowniczej. Po drugie, do kompetencji głowy państwa należy normowanie tylko jednego szczebla sądownictwa administracyjnego. Po trzecie, to ustawodawca przesądza o istnieniu sądów pierwszej instancji wyłącznie w jednym województwie lub w większej liczbie województw (które to jednostki podziału administracyjnego kraju kreuje bezpośrednio sam ustawodawca – vide ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz. U. Nr 96, poz. 603), a tym samym określa też maksymalną ich liczbę. Możliwości tworzenia liczby tych sądów są zatem niewielkie. Po czwarte, udział organu władzy wykonawczej w realizacji niektórych kompetencji z zakresie organizacji sądownictwa administracyjnego dotyczy podmiotu nieponoszącego politycznej odpowiedzialności przed Sejmem, a przy tym niepowiązanego organizacyjnie z Radą Ministrów. Mowa tu – co warto podkreślić – o organie obsadzanym w drodze wyborów powszechnych. Wreszcie realizowanie uprawnień prawotwórczych Prezydenta, oprócz wspomnianych ograniczeń ustawowych, wiąże się również z koniecznością uzyskania kontrasygnaty jego aktu urzędowego ze strony Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 2 Konstytucji). Żadne z powyższych ograniczeń nie ma zastosowania do kompetencji Ministra Sprawiedliwości określonej w art. 20 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Istniejący model organizacyjny sądownictwa administracyjnego ustanawia wyraźnie szerszą i bardziej szczegółową – w porównaniu z sądownictwem powszechnym – regulację ustawową, a tym samym wyższy standard ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Nie przesądzałbym, czy jest to standard minimalny. Nie jest również wykluczone, aby Minister Sprawiedliwości obok Prezesa NSA uzyskał kompetencję w zakresie inicjowania procedury tworzenia i likwidacji wojewódzkiego sądu administracyjnego.

7. Problem, z jakim zetknął się Trybunał Konstytucyjny w badanej sprawie, dotyczy zachowania przez ustawodawcę konstytucyjnych wymogów stanowienia rozporządzeń, jako aktów wykonawczych do ustawy. Rzecz nie sprowadza się jednak wyłącznie do oceny wytycznych zawartych w zakwestionowanym art. 20 pkt 1 ustawy. Rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawodawczego zawartego w tym przepisie nie może być uznane za wykonawcze z uwagi na otoczenie normatywne, w jakim funkcjonuje. Ustawodawca nie określił bowiem w koniecznym stopniu schematu organizacji sądownictwa, pozostawiając w tym zakresie nadmierną swobodę Ministrowi Sprawiedliwości, będącemu organem władzy wykonawczej.

Trybunał Konstytucyjny stanął wobec dylematu związanego z koniecznością poszanowania zasady niezależności sądów przy jednoczesnym zachowaniu postulatu ukształtowania struktury sądownictwa w sposób efektywny i odpowiadający bieżącym potrzebom wymiaru sprawiedliwości. Próbując zbilansować te dwie wartości, dokonał jednak – według mnie – błędnej oceny. Odmiennie odczytuję konstytucyjne wymogi dotyczące ustawowego regulowania ustroju sądownictwa. Jednocześnie za niepoprawny uznaję sposób zestawienia postulatu zapewnienia państwu sprawności działania jego organów z niezależnością sądów. Zbilansowanie tych wartości nie oznacza konieczności przekazywania zasadniczej części kompetencji w zakresie tworzenia i znoszenia sądów organowi władzy wykonawczej. Osiągnięcie celu, jakim jest stworzenie efektywnego i dobrze zorganizowanego sytemu sądów powszechnych, nie wymaga powierzenia tak szerokich kompetencji w tym zakresie w szczególności Ministrowi Sprawiedliwości, jak to obecnie czyni ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych.

8. Trybunał Konstytucyjny przyjął założenie, że prowadzenie elastycznego zarządzania strukturą sądownictwa powszechnego wymaga przekazania kompetencji w zakresie tworzenia i znoszenia sądów organowi władzy wykonawczej. Założenie to jest błędne co najmniej z kilku powodów.

Po pierwsze, powołując się na poczynione przez Trybunał ustalenia historyczne, trzeba podkreślić, że model, w którym tworzenie i znoszenie sądów różnych rodzajów następuje w drodze ustawy, obowiązywał z powodzeniem w okresie międzywojennym i to w odniesieniu do znacznie większego niż obecnie obszaru państwa. Istniejący wówczas podział materii między ustawę i rozporządzenie wykonawcze, w którym określano granice okręgów oraz siedziby sądów, został utrzymany aż do 1950 r. Nie jest to więc model nieznany i niesprawdzony w praktyce funkcjonowania władzy publicznej w Polsce. Trudno go także w tak kategoryczny sposób uznawać za nieefektywny, skoro obowiązywał przez dość długi czas.

Po drugie, odwołując się do materiałów przygotowanych dla potrzeb niniejszej sprawy przez Zespół Orzecznictwa i Studiów Trybunału Konstytucyjnego („Notatka porównawcza dotycząca tworzenia, znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w wybranych państwach europejskich” ZOS.430.47.2012), warto w tym miejscu przywołać argument porównawczy. Posługując się tym argumentem, należy zauważyć, że model ustawowego tworzenia i znoszenia sądów nie jest obcy wielu państwom europejskim (Hiszpania, Republika Czeska, Królestwo Niderlandów, Rumunia, Niemcy – tutaj są to ustawy związkowe). Państwa te nie są sparaliżowane brakiem możliwości wprowadzenia niezbędnych, a niekiedy również daleko idących, reform zakładających m.in. zmniejszenie liczby sądów. Nie jest więc prawdziwa teza, jakoby wprowadzenie modelu ustawowego tworzenia i znoszenia sądów wiązało się z tak dalekim usztywnieniem tej sfery funkcjonowania organów państwa, które wykluczałoby dokonywanie niezbędnych korekt czy modyfikacji w tym zakresie. Możliwość efektywnego przeprowadzania niezbędnych zmian wiąże się nie tyle z koniecznością przekazania do uregulowania tej materii Ministrowi Sprawiedliwości, ile raczej uzależniona jest od sprawności ustawodawcy.

Po trzecie, sytuacja polegająca na określaniu – w drodze ustawy – siatki struktury organizacyjnej organów państwa nie jest rozwiązaniem odosobnionym. Przykładem jest choćby ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.), w której ujęto aktualną listę okręgów wyborczych i siedzib okręgowych komisji wyborczych. Warto zaznaczyć, że ustawowe określanie okręgów wyborczych musi się z oczywistych względów wiązać z koniecznością aktualizacji dokonywanej ze względu na zmiany liczby mieszkańców danego okręgu. Nie czyni się generalnie z tego powodu argumentu przeciwko umieszczaniu regulacji dotyczącej siedziby okręgów wyborczych w ustawie. Podkreśla się natomiast, że ustawowe regulowanie tej materii ma znaczenie stabilizujące i w większym stopniu pozwala na realizację postulatu pewności prawa.

9. Wymóg ustawowej regulacji ustroju sądów powszechnych (art. 176 ust. 2 Konstytucji) domaga się określenia w ustawie kilku kwestii. Pojęcie ustroju użyte w powołanym przepisie Konstytucji należy rozumieć, uwzględniając jego trzy różne aspekty: utworzenie, a więc wykreowanie konkretnego organu państwa, określenie jego organizacji wewnętrznej oraz wskazanie relacji, w jakich pozostaje względem innych organów władzy publicznej.

Bliższe mi jest rozumienie „ustroju sądów” (choć przez pryzmat postanowień ówczesnej ustawy o KRS), jakie przyjął TK, orzekając w pełnym składzie w sprawie o sygn. K 3/98 (zob. wyrok z 24 czerwca 1998 r., OTK ZU nr 4/1998, poz. 52). Trybunał uznał wówczas, że w pojęciu tym mieści się również kwestia statusu prawnego sędziów, inaczej rzecz ujmując, wszelkiego typu sprawy dotyczące niezależności sądów i niezawisłości sędziów (pkt IV, cz. 3 uzasadnienia). Zagadnienie to rozwija w swoim zdaniu odrębnym sędzia Andrzej Wróbel.

Ustawodawca określić ma ustrój sądów, a więc rozstrzygnąć o istnieniu tych organów państwa. Nie wystarczy, że w ustawie wskazane zostaną generalnie typy sądów, które mają być utworzone (rejonowe, okręgowe i apelacyjne). Ustawodawca musi na tyle precyzyjnie określić warunki utworzenia i zniesienia sądów, by to jego rozstrzygnięcie determinowało te kwestie. Dopiero wówczas będzie możliwe uznanie dalszych czynności Ministra za wykonawcze. Nie należy wyciągać zbyt daleko idących wniosków z tezy o tym, jakoby utworzenie sądów było aktem jednostkowym, a przez to czynnością, która nie może być regulowana ustawą. Argument ten, gdyby nawet był prawdziwy, musiałby w tym samym zakresie odnosić się również do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Należy uznać, że normatywna treść rozstrzygnięcia o tworzeniu sądu w formie aktu normatywnego jest zagadnieniem drugorzędnym. Formy stanowienia prawa były, są i pozostaną sposobami dokonywania przez państwo również – oprócz zasadniczego celu, jakim jest określanie reguł zachowań społecznych – władczych rozstrzygnięć o bardzo zróżnicowanym nasyceniu normatywnym. Czymś zupełnie innym jest natomiast to, czy ustawa może powierzyć Ministrowi Sprawiedliwości pewne kompetencje w zakresie organizacyjnego aspektu funkcjonowania sądów. W mojej ocenie, istniał tu pewien margines przekazania kompetencji. Ustawodawca powinien był jednak w dostatecznym stopniu określić kryteria tworzenia i znoszenia sądów.

Dla potrzeb niniejszej sprawy należało oddzielić problem podstawy prawnej powołania do życia sądu (wykreowanie przez prawo organu państwa w rozumieniu art. 7 Konstytucji) – co jest domeną prawodawcy – od kwestii zorganizowania warunków do utworzenia w praktyce danej jednostki sądownictwa powszechnego – co jest czynnością wykonawczą. Problem konstytucyjny wynika m.in. z tego, że w niniejszej sprawie przypisano ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych utożsamienie – w pojęciu „tworzy” – zarówno prawnego wykreowania organu państwa, jak i jego powołania do życia. Pierwsze musi zawsze – w świetle art. 7 Konstytucji – następować przez wydanie i to odpowiedniej rangi przepisu prawa, który jednostkowo wykreuje (organizacyjnie i kompetencyjnie) w systemie nowy organ państwa („tworzy” w ścisłym rozumieniu tego pojęcia). Drugie odwołuje się do czynności technicznej, choć związanej z powołaniem organu w drodze przepisu prawa, polegającej na zorganizowaniu jednostki administracyjnej (substratu technicznego i osobowego). Właśnie dlatego zdarza się, że przepisy prawa kreują nowy organ państwa (tak było np. z „utworzeniem” Rzecznika Praw Dziecka na podstawie art. 72 ust. 4 Konstytucji), ale do czasu jego zorganizowania (w tym także dokonania wyboru osób pełniących dany urząd) nie można mówić, iż organ ten funkcjonuje (jest powołany do życia i realizuje określone zadania).

Ogólne odniesienie do gmin jako wyznacznika organizacji struktury sądownictwa powszechnego w istocie rzeczy pozostawia Ministrowi Sprawiedliwości niemal pełną swobodę kształtowania systemu sądów powszechnych i to wszystkich trzech szczebli. Wykonawczy charakter kompetencji Ministra, określonej w art. 20 pkt 1 ustawy, warunkowany jest uprzednim stworzeniem w ustawie koniecznych ram, których obecnie brakuje. Otoczenie normatywne, w jakim znajduje się obecnie upoważnienie ustawowe, przesądza o jego blankietowym charakterze. Minister mógłby wykonać upoważnienie ustawowe pod warunkiem, że to z treści ustawy wynikałyby wszystkie podstawowe elementy przesądzające o bycie prawnym sądów danego rodzaju. Tak zarysowany podział materii widoczny jest zresztą w odniesieniu do drugiego segmentu władzy sądowniczej, a więc trybunałów. Zgodnie z art. 197 i art. 201 Konstytucji ustawodawcy powierzono wyłącznie określenie organizacji Trybunałów, nie zaś ich ustroju. Materia ustrojowa, a więc przede wszystkim rozstrzygnięcie dotyczące samego istnienia Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Stanu, zostały uregulowane już w samej Konstytucji. To znaczy, że ustawa zasadnicza przesądziła o istnieniu (prawnie wykreowała) i ustroju tych organów państwa. Z tego rozwiązania wyprowadzam zatem odmienny wniosek, niż to uczynił Trybunał. Przyjęte rozwiązanie podkreśla bowiem bardzo wyraźne znaczenie ustawy jako aktu normatywnego, dla zapewnienia niezależności organów władzy sądowniczej.

10. Bez prawnego utworzenia sądu nie można w ogóle mówić o jego właściwości, a bez fizycznego zorganizowania tej jednostki nie może być realizowane prawo do sądu. Właściwość, rozumiana jako zakres spraw rozpatrywanych przez konkretny sąd, odnosić się może wyłącznie do sądu, który został utworzony zgodnie z prawem i funkcjonuje. Skoro bezspornym jest wymóg określania właściwości sądów na poziomie ustawowym, to choćby z racji powiązania możliwości ustalenia właściwości danego typu sądu z konkretnymi jednostkami sądowymi należy domniemywać, że utworzenie i likwidacja sądu jako podmiotu prawa również powinna być determinowana przepisami ustawy.

Warto w tym miejscu postawić także pytanie związane z ewentualną dopuszczalnością kontroli działalności Ministra Sprawiedliwości, któremu ustawodawca przekazał – niemal blankietowo – kompetencję w zakresie tworzenia i znoszenia sądów. Stwierdzenie zgodności z Konstytucją art. 20 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych negatywnie wpływa na możliwość oceny w przyszłości merytorycznej treści rozporządzeń Ministra dotyczących tworzenia lub likwidacji sądów.

Po pierwsze, treść art. 10 ustawy oraz wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, wynikające z art. 20 pkt 1 ustawy, nie dają dostatecznych wzorców kontroli. Upoważniając do wydania rozporządzenia, ustawodawca nakazał Ministrowi uwzględnienie bardzo ogólnych kryteriów: racjonalną organizację sądownictwa, zakres obciążenia wpływem spraw, ekonomię postępowania sądowego, zagwarantowanie realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie. W ustawie brak jest tym samym istotnych merytorycznych wymogów co do struktury sądów powszechnych, które umożliwiałyby taką efektywną kontrolę.

Ogólny charakter wytycznych ustawowych ujętych w art. 20 ustawy i brak w nich precyzyjnego określenia kryteriów, jakimi ma się kierować Minister Sprawiedliwości podczas realizacji uprawniania do tworzenia i znoszenia sądów, można dostrzec również, porównując te wytyczne z treścią wskazań ujętych w art. 19 § 1 tej ustawy, dotyczących zarządzenia Ministra w sprawie tworzenia i znoszenia wydziałów oraz wydziałów i ośrodków zamiejscowych sądów. W obu wypadkach kryteria działalności Ministra Sprawiedliwości ujęte są bardzo podobnie. W ostateczności dają temu organowi państwa nadmiernie szeroką swobodę działania w sferach tak istotnych z punktu widzenia funkcjonowania sądów powszechnych, jakimi jest tworzenie i znoszenie jednostek w ramach sądownictwa powszechnego.

Po drugie, w świetle orzecznictwa TK dotyczącego rozporządzeń, w drodze których Rada Ministrów określa np. granice jednostek samorządu terytorialnego, powstałoby pytanie o dopuszczalność kontroli rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości o utworzeniu (zniesieniu), tak w sensie prawnym jak i faktycznym, sądu. Chodzi mi bowiem o rozstrzygnięcie pełnego składu TK w sprawie o sygn. K 37/06 (zob. wyrok z 8 kwietnia 2009 r., OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47), a nade wszystko uwagi zawarte w postanowieniu sygnalizacyjnym S 6/09 (zob. postanowienie z 5 listopada 2009 r., OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 153). Argumentacja przedstawiona w tych rozstrzygnięciach zmierza bowiem w kierunku uznania niedopuszczalności, samo przez się, orzekania przez Trybunał co do takich rozporządzeń (zob. postanowienie z 5 listopada 2009, sygn. U 9/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152).

11. Działając na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 20 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Minister Sprawiedliwości jest jedynym podmiotem, który określa – w drodze rozporządzenia – istniejącą strukturę sądów powszechnych. Powierzenie Ministrowi pewnych kompetencji dotyczących organizacji sądownictwa nie jest bezwzględnie niedopuszczalne. Materia ta może w pewnym stopniu stać się przedmiotem regulacji podustawowej, jakkolwiek konieczne jest utrzymanie odpowiedniej relacji między treścią unormowań ustawowych a materią wykonawczego do niej rozporządzenia, będącego niesamoistnym aktem normatywnym.

W analizowanym stanie prawnym ustawodawca nie określił dostatecznie precyzyjnie zasad oraz kryteriów tworzenia i znoszenia sądów. Kryteria zawarte w art. 10 ustawy mają znaczenie pozorne. Przepis ten determinuje w zasadzie tylko dwie kwestie. Przesądza o tym, że tworząc sądy rejonowe, Minister Sprawiedliwości nie może przecinać istniejących granic gmin, oraz nakłada na niego wymóg utworzenia przynajmniej 4 rejonów (na tej podstawie można utworzyć 2 okręgi konieczne do wyznaczenia jednego obszaru apelacji). Samo ogólne i elastyczne powiązanie sądów rejonowych ze strukturą gmin nie przesądza natomiast tego, jak ma być ukształtowana struktura tych sądów. Tak ogólne kryterium terytorialne nie ma również żadnego odzwierciedlenia w praktyce, biorąc choćby pod uwagę istniejącą siatkę sądów rejonowych. Założenie ustawodawcy, że sądy rejonowe będą w jakimś stopniu odpowiadały strukturze gmin, jest całkowicie fikcyjne. Na ogólną liczbę 2479 gmin w Polsce (stan na 31 grudnia 2011 r.) istniało bowiem 321 sądów rejonowych (6990 etatów sędziowskich) oraz odpowiednio 45 sądów okręgowych (2826 etatów) i 11 sądów apelacyjnych (507 etatów), w których zatrudnionych było łącznie ponad 10 300 sędziów (stan na 30 czerwca 2011 r.). Gdyby przyjąć, że ustawodawca – wiążąc strukturę podziału administracyjnego Polski na gminy ze strukturą sądów rejonowych – w istotnym stopniu zdeterminował tę strukturę, to należałoby przyjąć, iż zaakceptował tworzenie sądów z obsadą przeciętnie na poziomie poniżej 3 etatów (6990 etatów sędziowskich w sądach rejonowych w istniejących obecnie 2479 gminach).

Odwołując się do tych danych, należy stwierdzić, że wskazanie ustawodawcy zawarte w art. 10 ustawy nie stanowi dyrektywy, którą można uznać za racjonalnie przyjęte kryterium struktury sądów powszechnych w Polsce. W obecnym stanie prawnym decyzję o tym, czy jakiś sąd będzie istniał w sensie prawnym i gdzie zostanie utworzony, pozostawiono Ministrowi Sprawiedliwości. Wytyczne określone w art. 20 pkt 1 ustawy z uwagi na swój ogólny charakter uzasadniać mogą niemal każdą decyzję Ministra. Również art. 10 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych nie stanowi tu istotnego kryterium. Zatem Minister Sprawiedliwości jest organem państwa, który ostatecznie rozstrzyga fundamentalną kwestię dotyczącą powołania do życia i istnienia sądów danego typu. Może on w sposób zbyt dowolny kształtować istniejącą siatkę sądów powszechnych, i to wszystkich szczebli. W tym stanie rzeczy – w mojej ocenie – przewidziane w art. 20 pkt 1 ustawy rozporządzenie nie spełnia konstytucyjnego kryterium aktu wykonawczego. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w istocie rzeczy zastępuje regulację ustawową.

12. Reasumując, uważam, że art. 20 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych zawiera upoważnienie o charakterze blankietowym. Tym samym wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości – w zakresie dotyczącym tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania siedzib i obszarów ich właściwości – nie może być uznane za wykonawcze do ustawy. Okoliczność ta przesądza o sprzeczności kwestionowanego art. 20 pkt 1 ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie to, iż w gestii Ministra Sprawiedliwości pozostawiono istotne zagadnienia dotyczące problematyki związanej z ukształtowaniem ustroju i struktury sądów powszechnych, oznacza naruszenie przez zakwestionowany przepis również art. 176 ust. 2 Konstytucji.

13. Nie dostrzegam konieczności odsunięcia w czasie momentu wejścia w życie wyroku w tej części, która odnosi się do art. 3 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 112). Określenie innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż dzień ogłoszenia wyroku (art. 190 ust. 3 Konstytucji) ma zawsze charakter wyjątku. W szczególności dotyczy sytuacji, w której natychmiastowa derogacja przepisu z systemu prawa spowodowałaby naruszenie określonych norm, zasad i wartości konstytucyjnych, co z kolei prowadziłoby do wtórnej niekonstytucyjności o dotkliwych skutkach społecznych (zob. wyroki TK: z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007 r., poz. 3; z 13 marca 2007, sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181).

Zakwestionowany przez Trybunał art. 3 § 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych daje Ministrowi Obrony Narodowej, działającemu w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, podstawę do daleko idącej ingerencji w strukturę sądownictwa wojskowego, polegającą m.in. na tworzeniu i znoszeniu sądów wojskowych. Brak jest w mojej ocenie – co najmniej w powyższym zakresie – powodów do utrzymania mocy obowiązującej tej regulacji w wyniku odsunięcia w czasie wejścia w życie wyroku TK. Sam fakt derogacji podstawy prawnej do tworzenia i znoszenia sądów wojskowych w drodze rozporządzenia nie powoduje negatywnych skutków dla systemu prawa, które uzasadniałyby posłużenie się w tym przypadku mechanizmem przewidzianym w art. 190 ust. 3 Konstytucji. Nie widzę zagrożeń dla funkcjonowania konstytucyjnego ustroju państwa, a w szczególności sądów wojskowych, gdy nie dłużej niż przez dwanaście miesięcy Minister Obrony Narodowej nie będzie mógł tworzyć nowych, ani likwidować (znosić) istniejących sądów wojskowych. Być może większe uzasadnienie znajdowałoby utrzymanie w mocy zakwestionowanego upoważnienia ustawowego w zakresie dotyczącym określania przez Ministra siedzib i obszarów właściwości tychże sądów.