1. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie pięciu połączonych wniosków, sporządzonych zgodnie z treścią
odpowiednich uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Rada Miejska w Polkowicach (wniosek z 15 lutego
2008 r.), Rada Gminy Jerzmanowa (wniosek z 18 marca 2008 r.), Rada Miejska w Lubinie (wniosek z 11 kwietnia 2008 r.), Rada
Gminy Lubin (wniosek z 29 kwietnia 2008 r.) oraz Rada Gminy w Radwanicach (wniosek z 30 kwietnia 2008 r.) wystąpiły do Trybunału
Konstytucyjnego o zbadanie zgodności:
art. 84 ust. 1-7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.;
dalej: ustawa p.g.g.) z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji,
art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 w związku z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Zakwestionowane przepisy dotyczą ustanowionej w art. 84 ustawy p.g.g. konstrukcji opłaty eksploatacyjnej, którą uiszcza przedsiębiorca
wydobywający kopalinę.
1.1. Postanowieniami Trybunału Konstytucyjnego z: 28 sierpnia 2008 r. (sygn. Tw 16/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 65) – dot.
wniosku Rady Gminy w Radwanicach, 8 września 2008 r. (sygn. Tw 11/08, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 61) – dot. wniosku Rady Miejskiej
w Lubinie, 15 października 2008 r. (sygn. Tw 19/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 67) – dot. Rady Gminy Lubin, 25 listopada 2008
r. (sygn. Tw 12/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 63) – dot. wniosku Rady Gminy Jerzmanowa, 26 listopada 2008 r. (sygn. Tw 9/08,
OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 59) – dot. Rady Miejskiej w Polkowicach odmówiono nadania wnioskom dalszego biegu. Trybunał uznał,
że „nie spełnia wymagań art. 191 ust. 2 Konstytucji sytuacja, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego występuje
z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w jakiejkolwiek sprawie «dotyczącej» tej jednostki lub wspólnoty samorządowej”. Podmioty
szczególne, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, mogą wystąpić z wnioskiem do Trybunału, jeżeli akt normatywny
dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Mogą to być wyłącznie sprawy rozpatrywane w związku z kompetencjami wnioskodawcy
(a więc działania, do których podjęcia wnioskodawca jest zobligowany) oraz takie, o bycie których przesądza istota samorządu
terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rola gminy w procesie ustalenia i wniesienia opłaty eksploatacyjnej
jest bierna.
Wnioskodawcy wnieśli zażalenia na postanowienia odmawiające nadania biegu złożonym wnioskom. Postanowieniami z 8 kwietnia
2009 r. (sygn.: Tw 9/08, Tw 11/08, Tw 12/08, Tw 16/08, Tw 19/08) Trybunał Konstytucyjny uwzględnił zażalenia organów stanowiących
wymienionych wyżej jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd wnioskodawców, że gmina występuje
w obrocie prawnym jako podmiot administrujący, skoncentrowany na wykonywaniu zadań publicznych, które wymagają środków finansowych,
w tym pochodzących z dochodów własnych. Skoro opłata eksploatacyjna jest jednym ze źródeł dochodów własnych, to gmina ma niewątpliwie
interes prawny w zbadaniu, czy reguły kształtujące samowymiar tej opłaty (art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g.) nie naruszają powołanych
wzorców kontroli.
1.2. Ze względu na tożsamość przedmiotu i wzorców kontroli, a także zbieżność treści wniosków, wymienione wnioski zostały
połączone do wspólnego rozpoznania zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2009 r.
1.3. W ocenie wnioskodawców, sposób ustalania opłaty eksploatacyjnej, a także towarzyszące mu inne zmiany treści ustawy (wyłączenie
z opłaty eksploatacyjnej wydobycia surowca mineralnego z odpadów po robotach górniczych oraz od surowców pozyskiwanych z odpadów
po procesach wzbogacania kopalin, likwidacja możliwości podwyższenia lub obniżenia opłaty) wywołały negatywny skutek dla finansów
lokalnych. Ogólna kwota opłaty eksploatacyjnej stanowiąca dochody budżetu gminy została znacznie obniżona (wskazują na to
wyliczenia dokonane przez gminy położone na terenie działalności KGHM Polska Miedź SA – na podstawie sprawozdań z działalności
spółki). Przyjęty mechanizm spowodował zmniejszenie dochodów w zakresie opłaty eksploatacyjnej o około 38%. Dane te, oparte
na szacunkowych wyliczeniach, zdaniem wnioskodawców, „w sposób wyraźny wskazywały na niebezpieczeństwo naruszenia szeregu
przepisów konstytucyjnych, w szczególności zaś art. 167 ust. l i 4 Konstytucji, proklamującego zasadę odpowiedniego władztwa
finansowego jednostek samorządu terytorialnego, łącznie z zasadą uzależniającą zmiany w podziale dochodów publicznych od zmian
w zakresie zadań i kompetencji tych jednostek”. Obniżenie wpływów gmin górniczych z tytułu opłaty eksploatacyjnej nastąpiło
bez związku z odjęciem im zadań.
1.4. Według wnioskodawców, stabilności systemu finansów lokalnych zagraża nieprecyzyjna redakcja art. 84 ust. 1 i 2 ustawy
p.g.g. i błędna wykładnia użytego pojęcia „wydobyta kopalina”. Z art. 84 ust. 1 ustawy p.g.g. wynika, że przedsiębiorca wydobywający
kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę. Wysokość opłaty eksploatacyjnej stanowi iloczyn stawki
opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym (art. 84 ust. 2 ustawy
p.g.g.). Ustawodawca jednak nie doprecyzował tak ogólnie ujętej podstawy wyliczenia należnej opłaty, a w szczególności nie
wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem „wydobyta kopalina”. To doprowadziło, zdaniem wnioskodawców, „do ukształtowania
się niezgodnej z przepisami Konstytucji praktyki ustalania podstawy wymiaru oraz wyliczania kwoty należnej opłaty eksploatacyjnej”.
Brak dostatecznej precyzji ustawowej regulacji dotyczącej sposobu ustalania opłaty, zawartej w art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., w szczególności, gdy chodzi o element zasadniczy
dla konstrukcji daniny publicznej, jakim jest ścisłe określenie jej podstawy wymiaru, sprawia, iż „można zasadnie twierdzić,
że stan ten narusza jeden z podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego, jakim jest zasada określoności przepisów
prawnych”. Brak precyzji przepisów prawnych obok braku ich poprawności czy jasności jest wadą, która może być zakwalifikowana
jako naruszenie art. 2 Konstytucji.
1.5. Zdaniem wnioskodawców, „sposób ustalania opłaty eksploatacyjnej, pozwalający na wykładnię godzącą w nieuzasadniony sposób
w prawa majątkowe jednostek samorządu terytorialnego” narusza nie tylko art. 2 Konstytucji, lecz także art. 167 Konstytucji.
O tym, że naruszenie nie ma tylko charakteru hipotetycznego, świadczyć ma dołączona do wniosków analiza sprawozdań z działalności
KGHM Polska Miedź SA w Lubinie. Wynika z niej, że mimo wzrostu produkcji miedzi, opłata eksploatacyjna nie rośnie proporcjonalnie
do wzrostu wydobycia kopaliny, ale z każdym rokiem zmniejsza się realnie wskutek zmniejszania jej podstawy wymiaru (a to wiąże
się z przyjętym przez praktykę sposobem ustalania ilości wydobytej kopaliny). Niejasność i brak precyzji zaskarżonej regulacji
stwarza więc niebezpieczeństwo naruszenia zasady odpowiedniego udziału gminy w dochodach publicznych (art. 167 ust. 1 i 4
Konstytucji).
1.6. Wnioskodawcy podnieśli, że art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. jest również sprzeczny z konstytucyjną zasadą legalizmu, stanowiącą
o obowiązku działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Sprzeczność ta
spowodowana jest brakiem dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu normatywnego.
W treść przepisów dotyczących procesu ustawodawczego zostały wkomponowane instytucje służące zabezpieczeniu praw podmiotowych
i majątkowych jednostek samorządu terytorialnego. Przepisami tymi były w szczególności obowiązujące ówcześnie: art. 31 ust.
3 i 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, ze zm.; dalej: ustawa
z 1998 r. o finansach publicznych), a także art. 33 ust. 4-7 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992
r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 1998 r. Nr 44, poz. 618, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu). Zasadnicze
zmiany, które dotyczyły nowej konstrukcji opłaty eksploatacyjnej, skutkujące oczywistą zmianą poziomu dochodów własnych jednostek
samorządu terytorialnego, wymagały niewątpliwie zarówno przedstawienia skutków finansowych proponowanej nowelizacji dla budżetów
tych jednostek, jak i zaopiniowania przez stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jak podnieśli
wnioskodawcy, w tym zakresie projekt nie był przedmiotem opinii wskazanego podmiotu, jego uzasadnienie zaś nie wskazywało
skutków finansowych dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
1.7. Ostatni zarzut dotyczy art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., który upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia
stawek opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych kopalin.
Wnioskodawcy podnieśli, że przewidziana w art. 84 ustawy p.g.g. opłata eksploatacyjna ma w istocie charakter świadczenia podatkowego
w rozumieniu art. 217 Konstytucji (jest formą podatku przemysłowo-ekologicznego). Klasyfikacja określonego świadczenia jako
podatku powinna być oparta nie na kryterium formalnym (nazwa świadczenia nadawana przez ustawodawcę), ale na kryterium materialnym
(treść świadczenia). Zakwalifikowanie opłaty eksploatacyjnej jako podatku oznacza, że w pełnym zakresie znajduje do niej zastosowanie
art. 217 Konstytucji, wyrażający zasadę wyłączności ustawy w zakresie kształtowania elementów konstrukcyjnych świadczenia
podatkowego.
W ocenie wnioskodawców, niezgodność art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. z art. 217 Konstytucji wyraża się w tym, że kwestionowany
przepis przewiduje uregulowanie w rozporządzeniu spraw, co do których ustrojodawca zastrzegł wyłączność ustawową. W nawiązaniu
do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcy podnieśli, że – w zakresie prawa daniowego – do regulacji w rozporządzeniu
mogą być przekazane wyłącznie elementy niemające istotnego znaczenia dla konstrukcji daniny publicznej. Zasadnicze elementy
konstrukcyjne opłaty eksploatacyjnej, do których wnioskodawcy zaliczają podstawę wymiaru oraz stawkę, muszą zatem zostać uregulowane
w przepisach ustawy.
Wzgląd na wskazane wyżej rygory dotyczące uregulowania w drodze ustawy podstawowych elementów daniny publicznej może rodzić
wątpliwość co do zgodności art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., zarówno z art. 92 Konstytucji, jak i z art. 217 w związku z art.
167 Konstytucji.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 25 września 2009 r. w imieniu Sejmu przedłożył wyjaśnienia w sprawie połączonych wniosków organów
stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie, że:
1) art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne
i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190; dalej ustawa zmieniająca z 2001 r.), jest zgodny z art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji,
2) art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
3) art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. 1 jest niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
2.1. Na wstępie zajętego stanowiska Marszałek Sejmu dokonał analizy formalnoprawnej wniosków, mając na uwadze, że wnioskodawcami
są jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sejmu, wnioskodawcy, biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia i przywołane wzorce
kontroli, są w świetle art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 Konstytucji podmiotami legitymowanymi do wystąpienia z wnioskami
w sprawie stanowiącej przedmiot zaskarżenia.
Marszałek Sejmu odniósł się także w tej części stanowiska do zakresu postępowania i wskazał, że z uzasadnienia wniosków wynika,
iż w odniesieniu do zarzutu niezgodności z art. 2 Konstytucji przedmiot kontroli stanowi wyłącznie art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g.
i zawarte w nim sformułowanie „wydobywanie kopaliny”. Z kolei, w wypadku zarzutu niezgodności art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g.
z art. 217 w związku z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji wnioskodawcy przedstawili argumentację dotyczącą naruszenia art. 217
Konstytucji, nie wskazali natomiast, w czym wyraża się naruszenie art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
W związku z tym Marszałek Sejmu uznał, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie obejmuje kwestię zgodności:
art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. z art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji;
art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. z art. 2 Konstytucji;
art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji.
W pozostałym zakresie, tj. zgodności art. 84 ust. 1, 3-7 ustawy p.g.g. z art. 2 Konstytucji, postępowanie podlega umorzeniu
ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.2. W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutu niezgodności art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. z art. 217 Konstytucji.
Istotę problemu stanowi dopuszczalność przekazania do uregulowania w rozporządzeniu wysokości stawek opłaty eksploatacyjnej.
Dokonując analizy tej kwestii, Marszałek Sejmu rozważył przede wszystkim, czy opłata eksploatacyjna stanowi daninę publiczną
w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i poglądów doktryny, doszedł do
wniosku, że konstrukcja opłaty eksploatacyjnej pozwala uznać, iż stanowi ona daninę publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji.
W konsekwencji konieczne jest spełnienie przez przepisy ustanawiające opłatę eksploatacyjną wymogów wyłączności ustawowej,
określonych w art. 217 Konstytucji. Oznacza to w szczególności, że wszystkie elementy konstrukcji, które przesądzają o ciężarze
materialnym daniny, stanowią materię zastrzeżoną wyłącznie dla ustawy.
Marszałek Sejmu stwierdził, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nakazuje uznać, iż w drodze rozporządzenia dopuszczalne
jest określenie wysokości stawki opłaty eksploatacyjnej, o ile przepisy ustawy zawierają dostateczne kryteria pozwalające
na wyznaczenie tej stawki. Warunku tego nie spełnia określenie w przepisach ustawy minimalnej oraz maksymalnej stawki opłaty
eksploatacyjnej (art. 84 ust. 4 i 5 ustawy). W zakresie, w jakim rozporządzenie określa samodzielnie stawkę opłaty eksploatacyjnej,
regulacja zawarta w rozporządzeniu nie dopełnia regulacji ustawowej, ale w swej treści zastępuje ustawę. Chodzi przy tym o
materię, w stosunku do której istnieje bezwzględna wyłączność regulacji ustawowej. Przekazanie określenia stawki opłaty eksploatacyjnej
do regulacji w rozporządzeniu w sposób oczywisty uniemożliwia realizację wymogu sformułowanego przez Trybunał, zgodnie z którym
unormowanie ustawowe powinno spełniać „cechy kompletności, precyzji i jednoznaczności” (wyrok TK z 20 czerwca 2002 r., sygn.
K 33/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 44).
Marszałek Sejmu uznał, że art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., przez przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu spraw, dla których
Konstytucja zastrzega wyłączność ustawową, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji.
2.3. W dalszej kolejności Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutu naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, opierającym się
na twierdzeniu, że zmiany dotyczące sposobu ustalania wysokości opłaty eksploatacyjnej, wprowadzone w drodze ustawy zmieniającej
z 2001 r., spowodowały zmniejszenie dochodu budżetu gminy z tytułu opłaty eksploatacyjnej o ok. 38%.
Marszałek Sejmu podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału dotyczącym art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, dla stwierdzenia
niekonstytucyjności regulacji prawnej ograniczającej dochody jednostek samorządu terytorialnego konieczne jest wykazanie,
że – w wyniku wejścia w życie danej regulacji – jednostki samorządu terytorialnego nie są w stanie realizować niektórych bądź
też w całości przypadających na nie zadań bez dochodów, których zostały pozbawione. Wnioskodawcy nie wskazali jednak jakichkolwiek
zadań, których gmina nie jest w stanie realizować, bądź które może realizować w mniej zadowalający sposób w porównaniu z dotychczasowym
stanem wskutek zmniejszenia wpływów z tytułu opłaty eksploatacyjnej.
Marszałek Sejmu wskazał także inne okoliczności przemawiające za nietrafnością zarzutów sformułowanych przez wnioskodawców.
Podniósł, że w przeciwieństwie do dochodów określanych mianem subwencji, dochód z tytułu opłaty eksploatacyjnej nie ma charakteru
celowego, a więc z jego uzyskaniem nie wiąże się obowiązek konkretnych świadczeń ze strony gminy (np. obowiązek rekultywacji
terenów, na których prowadzone jest wydobycie kopalin, czy też obowiązek naprawy szkód górniczych). Poza tym, w przeciwieństwie
do dochodów określonych w art. 167 ust. 2 Konstytucji, dochody z tytułu opłaty eksploatacyjnej nie są dochodami o charakterze
powszechnym – przysługują one wyłącznie tym gminom, na obszarze których prowadzona jest działalność polegająca na wydobywaniu
kopalin. Oznacza to, że tylko część gmin osiąga dochód z tytułu opłat eksploatacyjnych, gdy tymczasem zakres realizowanych
przez nie zadań publicznych pozostaje co do zasady tożsamy.
Przytoczona powyżej argumentacja skłoniła Marszałka Sejmu do uznania, że art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. jest zgodny z art. 167 ust. 1 Konstytucji.
2.4. Marszałek Sejmu nie podzielił także zarzutu wnioskodawców dotyczącego naruszenia przez art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. wymogu
dostatecznej określoności (art. 2 Konstytucji).
Zarzut niedostatecznej określoności wnioskodawcy powiązali z wykładnią pojęcia „wydobyta kopalina” (art. 84 ust. 2 ustawy),
przyjmowaną przez organy koncesyjne.
Zdaniem Marszałka Sejmu, interpretacja przyjmowana przez wnioskodawców wydaje się nie znajdować uzasadnienia w świetle przepisów
ustawy p.g.g. Dlatego za nietrafne należy uznać twierdzenie wnioskodawców, że przyjęta praktyka ustalania opłaty eksploatacyjnej
przyjmuje dwa różne pojęcia kopaliny. Wnioskodawcy wskazali, że pod tym pojęciem przyjęto rozumieć zarówno kopalinę pochodzącą
z rudy bilansowej, która podlega opłacie eksploatacyjnej, jak i kopalinę pochodzącą z rudy niebilansowej, od której opłata
ta nie jest naliczana. Natomiast organy koncesyjne przyjmują jednolite rozumienie pojęcia kopaliny, uznając, że w wypadku
rud metali wydobyta kopalina nie może być utożsamiana z urobkiem, w związku z czym opłata eksploatacyjna nie jest naliczana
od całości urobku, a tylko od tej jej części, której wykorzystanie może przynieść korzyść gospodarczą.
Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że ustawodawca wprowadził mechanizm pozwalający weryfikować
prawidłowość wykazanej przez przedsiębiorcę ilości kopaliny, od której winna zostać naliczona opłata eksploatacyjna (art.
84 ust. 10 i 10a ustawy p.g.g.). Z treści wniosku nie wynika zaś, aby wnioskodawcy podjęli działania zmierzające do zweryfikowania
na drodze sądowej niewłaściwej, ich zdaniem, interpretacji pojęcia „wydobyta kopalina”, przyjmowanej przez organy koncesyjne.
Wskazane okoliczności powodują, że w wypadku wydobywania rud metali użyte w art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. pojęcie „wydobyta
kopalina”, w ocenie Marszałka Sejmu, nie może być uznane za tożsame z pojęciem urobku. Zarzut wnioskodawców, że przyjęta na
gruncie art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. wykładnia spowodowana jest brakiem dostatecznej określoności przepisu, nie jest zatem
zasadny. W związku z tym należy uznać, że art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
2.5. Marszałek Sejmu szeroko odniósł się także do zarzutu niezgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. z art. 7 Konstytucji
(niedochowanie trybu obowiązującego w wypadku stanowienia przepisów, których przyjęcie skutkuje zmianą poziomu dochodów jednostek
samorządu terytorialnego).
W opinii Marszałka Sejmu, wbrew zarzutom wnioskodawców, w uzasadnieniu projektu ustawy zostały określone skutki finansowe
wynikające dla gmin z ustawy zmieniającej z 2001 r. (uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 1407, III kadencja Sejmu).
Podobnie w uzasadnieniu projektu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin ze
złóż wskazano, że „sumaryczne wpływy do NFOŚiGW i gmin powinny pozostać na porównywalnym do aktualnego poziomie”. Zarzut braku
określenia skutków finansowych uchwalenia ustawy dla finansów samorządu terytorialnego nie jest zatem zasadny. W konsekwencji,
art. 84 ust. 1-7 ustawy, w zakresie wskazania w uzasadnieniu skutków finansowych wynikających z wejścia w życie nowych przepisów,
jest zgodny z art. 7 Konstytucji.
Marszałek Sejmu nie podzielił także poglądu wnioskodawców o naruszeniu trybu uchwalania ustawy z uwagi na brak stosownej opinii.
Przede wszystkim, nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zwrócił uwagę, że nie każde naruszenie procedury ustawodawczej
podlega automatycznie zakwalifikowaniu jako równoczesne naruszenie art. 7 Konstytucji. Marszałek Sejmu podkreślił, że kompetencja
Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego do wyrażania stanowiska w procedurze prawodawczej nie ma charakteru kompetencji
konstytucyjnej. Co więcej, sama Komisja Wspólna nie była – w okresie prac nad przedmiotową nowelizacją – podmiotem, którego
byt miał podstawy ustawowe (taki charakter uzyskała ona dopiero wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji
Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej;
Dz. U. Nr 90, poz. 759). To zaś nie pozwala kwalifikować podniesionych uchybień jako „jakościowo cięższego uchybienia w procedurze
legislacyjnej”, które skutkowałoby niezgodnością z art. 7 Konstytucji. Poza tym Marszałek Sejmu, zważywszy na materię podlegającą
regulacji i wynikającą stąd swobodę ustawodawcy oraz funkcję, jaką ma pełnić ustanowienie procedur konsultacyjnych, a także
na przebieg prac parlamentarnych, uznał, że brak realizacji obowiązku konsultacyjnego, wynikającego z art. 31 ust. 3 i 4 ustawy
z 1998 r. o finansach publicznych, nie prowadził do sytuacji, w której w toku procesu ustawodawczego parlamentarzystom nie
było znane stanowisko wyrażane przez zainteresowane podmioty.
Dodatkowo Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że przyczyn braku realizacji przez Radę Ministrów obowiązków określonych w art. 31
ust. 4 ustawy z 1998 r. o finansach publicznych należy upatrywać w tym, iż w zamyśle rządu (jako podmiotu występującego z
przedmiotową inicjatywą ustawodawczą) opłaty eksploatacyjne miały pozostać na dotychczasowym poziomie (zob. uzasadnienie projektu
ustawy – druk sejmowy nr 1407, III kadencja Sejmu), w związku z czym nie istniał obowiązek realizacji wskazanych w tym przepisie
procedur konsultacyjnych.
W świetle powyższego, Marszałek Sejmu uznał, że art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., w zakresie dotyczącym niedopełnienia obowiązków
ustanowionych w art. 31 ust. 3 i 4 ustawy z 1998 r. o finansach publicznych, należy uznać za zgodny z art. 7 Konstytucji.
Zdaniem Marszałka Sejmu, nie zostały także spełnione przesłanki, które pozwalałyby uznać, że doszło do naruszenia przepisów
regulaminu Sejmu, dotyczących procedury ustawodawczej, w stopniu prowadzącym do naruszenia norm konstytucyjnych. Uprawnienie
reprezentacji samorządów do wyrażenia opinii o projektach ustaw dotyczących działalności samorządów nie ma rangi uprawnienia
statuowanego na poziomie przepisów Konstytucji. Uznanie niezgodności z Konstytucją przepisów wskutek naruszenia norm proceduralnych
zawartych w regulaminie parlamentarnym, a niemających bezpośredniego odzwierciedlenia w przepisach Konstytucji, wymaga stwierdzenia,
że uchybienia te prowadzą do naruszenia innych przepisów Konstytucji. Taka sytuacja nie miała miejsca w wypadku prac ustawodawczych
nad ustawą zmieniającą z 2001 r.
W świetle powyższego, w ocenie Marszałka Sejmu, art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., w zakresie dotyczącym niedopełnienia obowiązków
ustanowionych w art. 33 ust. 4-7 Regulaminu Sejmu, jest zgodny z art. 7 Konstytucji.
2.6. Marszałek Sejmu zgodził się natomiast z wnioskodawcami, że upoważnienie zawarte w art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. nie spełnia
w pełnym zakresie wymogu szczegółowości treściowej (brak dyrektywy co do sposobu określenia stawek opłaty eksploatacyjnej).
Stosownych wytycznych nie można zrekonstruować na podstawie innych przepisów powołanej ustawy. Brak postanowień w zakresie
kryteriów wysokości stawek opłaty eksploatacyjnej czyni upoważnienie zawarte w art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. wadliwym. Pewne
wytyczne co do treści tego rozporządzenia, choć również niewystarczające, zostały zawarte w pierwotnym projekcie rządowym
ustawy zmieniającej z 2001 r. (ustalenie stawek eksploatacyjnych nastąpi na podstawie oceny znaczenia gospodarczego kopalin),
jednak nie znalazły się one w uchwalonej ustawie.
W tym stanie upoważnienie zawarte w art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., w związku z niespełnieniem wymogów dotyczących szczegółowości
treściowej upoważnienia do wydania rozporządzenia, jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
2.7. Jednocześnie Marszałek Sejmu podniósł, że w wypadku stwierdzenia niezgodności art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. z art. 92
ust. 1 lub art. 217 Konstytucji wskazane byłoby odroczenie wejścia w życie wyroku. Odroczenie wejścia w życie wyroku w tym
zakresie ma umożliwić wprowadzenie przez prawodawcę stosownych zmian w zakresie przepisów uznanych przez Trybunał za niezgodne
z Konstytucją, jak również wydanie na podstawie tego przepisu nowego rozporządzenia określającego stawki opłaty eksploatacyjnej,
o ile prawodawca zdecydowałby się na zachowanie regulacji przewidującej doprecyzowanie stawek opłaty w drodze rozporządzenia.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 18 stycznia 2011 r. zajął następujące stanowisko:
1) art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. jest zgodny z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji,
2) art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., w zakresie, w jakim nie określa kryteriów, którymi powinna kierować się Rada Ministrów przy
ustalaniu stawek opłat eksploatacyjnych, jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji,
3) postępowanie w pozostałym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z powodu niedopuszczalności
orzekania.
3.1. Prokurator Generalny, przechodząc do oceny merytorycznej wniosków, odnotował, że motywem przewodnim zarzutów jest aspekt
ekonomiczny, wynikający ze statusu prawnego wpływów z opłat eksploatacyjnych i ich znaczenia, jako ważnego źródła dochodów
własnych w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, będących beneficjentami środków pochodzących z tych opłat.
Ocenę poszczególnych zarzutów sformułowanych we wnioskach poprzedziła szczegółowa analiza charakteru prawnego opłaty eksploatacyjnej,
zasad jej ustalania oraz interpretacji pojęcia „wydobyta kopalina” przyjętej przez organy orzecznicze (administracyjne i sądowe).
Rozważania te doprowadziły Prokuratora Generalnego do poniższych wniosków.
3.2. Wytoczone przez wnioskodawców argumenty nie pozwalają na obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanego art.
84 ust. 1 i 2 ustawy p.g.g. w aspekcie zasady określoności przepisów prawa. Ocena tej regulacji pod względem jej zgodności
z zasadami poprawnej legislacji wskazuje, że podnoszone przez wnioskodawców zarzuty są nieuprawnione. Wbrew sformułowanym
zarzutom zakwestionowany przepis nie budzi wątpliwości przy jego stosowaniu. Przyjęta przez organy orzecznicze wykładnia,
aczkolwiek, zdaniem wnioskodawców, naruszająca ich interesy, jest poprawna.
Stwierdzenie niezgodności ocenianej normy z Konstytucją, ze względu na brak określoności czy precyzji, możliwe jest wówczas,
gdy ustawodawca przekroczył w sposób drastyczny zakres przysługującej mu swobody legislacyjnej, a naruszenie zasad i wartości
konstytucyjnych jest ewidentne. Za niekonstytucyjny można uznać jedynie taki przepis, którego treść powoduje w orzecznictwie
istotną rozbieżność w jego interpretacji, a to z kolei wywołuje bezpośrednią transmisję na sferę konstytucyjnych wolności
i praw, bądź gdy przyjmowana jednolicie interpretacja budzi wątpliwości z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Tymczasem
wnioskodawcy nie dostarczyli dowodów wskazujących na rozbieżności w stosowaniu tego przepisu, zwłaszcza na rozbieżności w
orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach na tle art. 84 ustawy p.g.g. Wnioskodawcy nie wykazali przy tym związku pomiędzy
ewentualną nieprecyzyjnością kwestionowanej regulacji a jej wpływem na ograniczenie samodzielności finansowej jednostek samorządu
terytorialnego. Wbrew zarzutom wnioskodawców, w treści normatywnej tego przepisu nie występuje brak precyzji mający wpływ
na określenie przedmiotu zobowiązania. Dlatego też należy stwierdzić, że art. 84 ust. 1 i 2 ustawy p.g.g. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
3.3. Prokurator Generalny uznał, że art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. w zakresie, w jakim – przekazując do określenia w rozporządzeniu
stawki opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych rodzajów kopalin – nie ustala kryteriów, jakimi powinna kierować się Rada
Ministrów przy ustalaniu ich wysokości, jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.
Prokurator Generalny stwierdził, że opłata eksploatacyjna jest sui generis daniną publiczną stanowiącą przychód po części budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a po części wyodrębnionego funduszu
państwowego, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych i w stosunku do której obowiązują wymagania
ustalone w przepisach Konstytucji, dotyczące danin publicznych.
Uznanie opłaty eksploatacyjnej, przewidzianej w kwestionowanej regulacji, za daninę publiczną o charakterze quasi-podatkowym oznacza, że ustanowienie obowiązku jej świadczenia może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy. Zasada wyłączności
ustawowej w określaniu obowiązków podmiotów prawnych, wypływająca m.in. z art. 92 Konstytucji, ulega – w świetle art. 217
Konstytucji – zaostrzeniu w wypadku danin publicznych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego uprawnia do stwierdzenia, że – w odniesieniu do danin
o charakterze opłat publicznoprawnych – przekazaniu do uregulowania w drodze rozporządzenia podlegać może nieco szerszy zakres
spraw niż w wypadku podatków. Jednak określenie wysokości stawki opłaty eksploatacyjnej w drodze aktu wykonawczego dopuszczalne
może być pod warunkiem ustalenia w ustawie dostatecznych kryteriów pozwalających na jej wyznaczenie. Tymczasem zakwestionowany
przez wnioskodawców art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2001 r., nie ustala żadnych kryteriów,
na podstawie których ma zostać określona w rozporządzeniu stawka opłaty eksploatacyjnej. Warunku tego nie spełnia określenie
w ustawie minimalnej oraz maksymalnej stawki opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 4 i 5 ustawy p.g.g. i załącznik do tej ustawy).
3.4. Prokurator Generalny odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji przez to, że w wyniku
zmian dotyczących sposobu ustalania wysokości opłaty eksploatacyjnej doszło do zmniejszenia dochodu budżetów gmin. Stwierdził,
że zmniejszenie wpływów z tytułu opłaty eksploatacyjnej nie może przesądzać o niekonstytucyjności danej regulacji w aspekcie
art. 167 ust. 1 Konstytucji w sytuacji, gdy dochody z innych źródeł umożliwiają realizację zadań publicznych nałożonych na
tę jednostkę.
W celu wykazania niekonstytucyjności regulacji prawnej, ograniczającej de facto dochody jednostek samorządu terytorialnego, niezbędne byłoby przedstawienie konkretnych dowodów wskazujących na to, że w wyniku
wejścia jej w życie dana jednostka samorządu terytorialnego nie jest w stanie realizować niektórych bądź wszystkich przypadających
jej zadań (bez tej części dochodu, którego została pozbawiona). Wnioskodawcy nie przedstawili też żadnych argumentów, które
pozwoliłyby na ustalenie, że sposób obliczania opłaty eksploatacyjnej powoduje tak znaczne ograniczanie wpływów z tego tytułu,
iż prowadzi do powstania oczywistej dysproporcji pomiędzy zakresem przypadających im zadań publicznych a poziomem uzyskiwanych
dochodów. To, że dochody jednostek samorządu terytorialnego zostały obniżone w stopniu, który ogranicza optymalną realizację
wszystkich zadań publicznych, nie przesądza o naruszeniu art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Wnioskodawcy nie przytaczają argumentów, które przemawiałyby za przyjęciem takiej interpretacji art. 167 ust. 4 Konstytucji,
iż raz ustanowiony dochód gminy z danego źródła nie może nigdy zostać zmniejszony. Zakaz taki mógłby bowiem prowadzić do istotnego
ograniczenia swobody regulacyjnej ustawodawcy, podczas gdy w świetle Konstytucji ustawodawca związany jest wyłącznie obowiązkami
sformułowanymi w art. 167 Konstytucji.
Na podstawie powyższych argumentów, Prokurator Generalny uznał, że art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. jest zgodny z art. 167 ust.
1 i ust. 4 Konstytucji.
3.5. Prokurator Generalny za nietrafny uznał także zarzut niedochowania trybu prawodawczego i naruszenia w konsekwencji art.
7 Konstytucji. Na poparcie swego stanowiska przytoczył argumenty analogiczne do tych, które w tej kwestii zajął w swoim stanowisku
Marszałek Sejmu. W świetle tych argumentów zarzuty wnioskodawców – w zakresie, w jakim dotyczą uchybienia wzorcom kontroli
konstytucyjnej, zawartym w art. 167 ust. 1 i 4 ustawy zasadniczej, w wyniku niedopełnienia obowiązków konsultacyjnych projektu
nowego uregulowania art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., mającego doprowadzić do zmniejszenia dochodów własnych jednostek samorządu
terytorialnego – należy uznać za nietrafne, a przepis ten za zgodny z art. 7 Konstytucji.
4. W odpowiedzi na wystąpienie Trybunału Konstytucyjnego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w piśmie z 18 listopada
2009 r. przedstawił „Informację na temat kierunków orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 84 ust. 1-7 ustawy z dnia 4
lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze”.
Biuro Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformowało, że po nowelizacji art. 84 ustawy p.g.g. ustawą zmieniającą
z 2001 r. (Dz. U. Nr 110, poz. 1190), która weszła w życie 1 stycznia 2002 r., aktualnie obowiązujący art. 84 ust. 1-7 ustawy
p.g.g. był analizowany w sprawach ze skarg na decyzje, których przedmiotem było wymierzenie opłaty eksploatacyjnej za wydobycie
kopaliny, rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. pkt
7.3.3. w części III niniejszego uzasadnienia).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Legitymacja wnioskodawców.
1.1. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest art. 84 ust. 1-7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne
i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.; dalej: ustawa p.g.g.). Zakwestionowane przepisy dotyczą ustanowionej
w art. 84 ustawy p.g.g. konstrukcji opłaty eksploatacyjnej, którą uiszcza przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie połączonych wniosków, sporządzonych zgodnie z treścią odpowiednich
uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (w tym wypadku: miast i gmin). W związku z tym konieczne jest
stwierdzenie, czy wnioski te spełniają kryterium wskazane w art. 191 ust. 2 Konstytucji, to znaczy, czy zakwestionowane przepisy
„dotyczą spraw objętych ich zakresem działania”. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, badanie, czy nie zachodzi
któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, dopuszczalne jest na każdym etapie postępowania. Trybunał Konstytucyjny obowiązany
jest umorzyć postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne, a taki skutek wywiera stwierdzenie braku legitymacji
procesowej podmiotu wszczynającego postępowanie (zob. np. postanowienie TK z 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002,
poz. 21).
1.2. Wnioskodawcy: Rada Miejska w Polkowicach, Rada Gminy Jerzmanowa, Rada Gminy Lubin oraz Rada Gminy w Radwanicach wskazali,
że kwestionowany przepis dotyczy spraw objętych ich zakresem działania, gdyż zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy p.g.g., opłata
eksploatacyjna stanowi w 60% dochód gminy, na terenie której prowadzona jest działalność objęta koncesją. Wpływy z opłaty
eksploatacyjnej są więc dochodem budżetu gminy i jako takie planowane są w tych budżetach z jednoczesnym ich przeznaczeniem
na finansowanie określonych zadań gminy. Okoliczność ta uzasadnia, w ocenie wnioskodawców, wystąpienie z wnioskiem do Trybunału
Konstytucyjnego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 190 ust. 2 Konstytucji.
1.3. Jak wskazano w punkcie 1.1. (w części I niniejszego uzasadnienia), kwestia legitymacji podmiotów inicjujących niniejsze postępowanie była przedmiotem analizy w ramach wstępnej kontroli wniosków.
Pierwotnie Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do swoich wcześniejszych rozstrzygnięć, odmówił nadania wnioskom dalszego
biegu. Trybunał Konstytucyjny nawiązał w szczególności do postanowienia TK z 8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06 (OTK ZU nr 6/A/2008,
poz. 113), którym umorzono postępowanie z wniosku Rady Miejskiej w Prószkowie, dotyczące art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy p.g.g.
(przepis regulował zakres zastosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych w sprawach kar orzeczonych w razie wydobywania
kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków). Rada Miejska w Prószkowie, zwracając się z wnioskiem
do Trybunału Konstytucyjnego, wskazała, że zaskarżona regulacja „dotyczy spraw objętych zakresem działania gminy”, ponieważ
– w świetle art. 86 ustawy p.g.g. – opłaty (a zgodnie z art. 128 ust. 4 pkt 1 ustawy p.g.g. – także kary) stanowią w 60% dochód
gminy. Była to zatem argumentacja analogiczna do tej, którą w kwestii legitymacji posłużyły się wnioskujące w niniejszej sprawie
organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny, badając w ramach kontroli wstępnej legitymację poszczególnych wnioskodawców do wniesienia wniosków
o zbadanie konstytucyjności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., zajął stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przyjętym w powołanym
wyżej postanowieniu z 8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06. Trybunał uznał, że rola gminy w procesie ustalenia i wniesienia opłaty
eksploatacyjnej (określona nota bene nie przez zaskarżony art. 84 ust. 1-7, ale przez niekwestionowane we wniosku art. 84 ust. 8 i art. 86 ust. 1 ustawy p.g.g.)
jest bierna. Osiągając ex lege korzyść majątkową z opłat eksploatacyjnych, gminy nie stają się stroną w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych,
które dotyczą ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, a ich organy stanowiące nie uzyskują żadnych szczególnych obowiązków
czy praw. Skoro art. 86 ust. 1 ustawy p.g.g. czyni gminę wyłącznie beneficjentem obowiązku nałożonego na przedsiębiorcę, to
w konsekwencji – co oczywiste – nie przyznaje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego żadnej kompetencji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 86 ust. 1 ustawy p.g.g. nie stanowi wystarczającej podstawy
materialnej do uznania, że zakwestionowany art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawców.
1.4. W zażaleniach na postanowienia odmawiające nadania wnioskom dalszego biegu wnioskodawcy wzmocnili uzasadnienie swojej
legitymacji wnioskowej. Trybunał Konstytucyjny uwzględnił podniesioną argumentację. Podzielił pogląd, że gmina występuje w
obrocie prawnym jako podmiot administrujący, skoncentrowany na wykonywaniu zadań publicznych, które wymagają środków finansowych,
w tym pochodzących z dochodów własnych. Skoro opłata eksploatacyjna jest jednym ze źródeł dochodów własnych, to gmina ma niewątpliwie
interes prawny w zbadaniu, czy reguły kształtujące samowymiar tej opłaty (art. 84 ust. 1-7 p.g.g.) nie naruszają powołanych
wzorców kontroli. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że wnioskodawcy są podmiotami uprawnionymi do kwestionowania
konstytucyjności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. (zob. postanowienia TK z 8 kwietnia 2009 r., sygn.: Tw 9/08, Tw 11/08, Tw
12/08, Tw 16/08, Tw 19/08, OTK ZU nr 2/B/2009, kolejno poz.: 60, 62, 64, 66, 68).
1.5. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podzielił powyższą ocenę legitymacji wnioskodawców do wniesienia wniosków
o zbadanie konstytucyjności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., jednak przyjął, że dopuszczalność rozpoznania wniosku wynika przede
wszystkim ze sposobu powiązania kompetencji i zadań gminy, jaki występuje na gruncie zaskarżonego przepisu. Sprawy objęte
zakresem działania gminy, o których mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, są wyznaczone przede wszystkim przez kompetencje gminy
do podejmowania określonych działań, ale również przez zadania, które mają być przez gminę realizowane. W niniejszej sprawie
kompetencja gminy ma charakter bierny, na co trafnie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniach o odmowie nadania
wnioskom dalszego biegu. Pomimo takiego charakteru kompetencji wykazuje ona ścisły związek ze sposobem i zakresem realizacji
konkretnych zadań gminy. Zadania te realizowane są wyłącznie w gminach, w których prowadzi się wydobycie kopalin. Dotyczy
to przede wszystkim zadań związanych z ochroną środowiska oraz zadań związanych z naprawianiem szkód górniczych. Wprawdzie
dochody z opłat eksploatacyjnych nie mają charakteru celowego, jednak na podstawie całokształtu przepisów określających sposób
działania gminy można ustalić ich przeznaczenie oraz określić zależność, jaka występuje między wysokością opłaty eksploatacyjnej
a możliwością realizowania nałożonych na gminę zadań. Ma to istotne znaczenie dla ustalania charakteru opłaty eksploatacyjnej.
Brak obiektywnych kryteriów ustalania wartości złóż oraz różnorodność kopalin powoduje, że nie jest możliwe ustalenie rzeczywistych
kosztów wydobycia kopalin i dokładnego określenia, w jaki sposób koszty te wpływają na sytuację finansową gmin. Z tego względu
wysokość opłat ma charakter ryczałtowy. Pomimo takiego sposobu określenia wysokości opłat eksploatacyjnych należy przyjąć,
że opłata ta stanowi ekwiwalent za korzystanie ze złoża znajdującego się na terenie gminy, a podstawą tego ekwiwalentu jest
konieczność realizacji zadań gminy związanych z eksploatacją kopalin.
Z charakteru opłaty eksploatacyjnej wynika, że jej wysokość powinna być kształtowana w sposób gwarantujący realizacje tych
zadań gminy, które są związane z eksploatacją złóż. Ustawodawca powinien w tym zakresie kierować się dyrektywą wyrażoną w
art. 167 ust. 1 Konstytucji. To z kolei uzasadnia przyjęcie poglądu, że ustawowa regulacja kształtująca wysokość opłaty eksploatacyjnej
dotyczy spraw objętych zakresem działania gminy, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Ocena dopuszczalności podjęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, na podstawie wniosków organów stanowiących gminy,
wymaga niewątpliwie uwzględnienia wielopłaszczyznowości i wielopostaciowości kompetencji i zakresu działania gminy. Jest to
tym bardziej uzasadnione wobec stanowiska Trybunału Konstytucyjnego o braku legitymacji gmin do występowania ze skargą konstytucyjną
(zob. postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60, wydane w pełnym składzie). To stanowisko
– przy jednocześnie wąskim rozumieniu zdolności wnioskowej wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji, określanej na podstawie
norm kształtujących kompetencję organów stanowiących samorządu terytorialnego, rozumianej restryktywnie – może prowadzić do
sytuacji, gdy pewien zakres spraw, którymi gminy się zajmują lub które gmin dotyczą, pozostanie w ogóle poza kontrolą konstytucyjności,
co oznaczałoby wniosek przeczący konstrukcyjnym założeniom art. 191 Konstytucji. Konsekwencją wąskiej wykładni „spraw objętych
(…) zakresem działania” jako kryterium decydującego o zdolności wnioskowej organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego
jest ryzyko pozostawienia poza zakresem kontroli konstytucyjnej tych przepisów, które chociaż same w sobie nie wyznaczają
kompetencji tych organów, to jednak dotyczą spraw objętych zakresem ich działania przez to, że ich obowiązywanie godzi w interes
gminy, czy to majątkowy, czy to o innym charakterze (zob. wyroki TK z: 24 listopada 2008 r., sygn. K 66/07, OTK ZU nr 9/A/2008,
poz. 158; 23 marca 2010 r., sygn. K 19/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 24).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, interes ekonomiczny (faktyczny) gminy (który nie daje wystarczającej legitymacji do wystąpienia
ze skargą do sądu administracyjnego) stanowi adekwatną przesłankę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. To,
że gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej (zob. wyrok WSA
w Warszawie z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1757/05, Lex 212133), nie przesądza o braku legitymacji do złożenia
wniosku o zbadanie konstytucyjności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. do Trybunału Konstytucyjnego. Decydujące znaczenie ma tu
bowiem sposób pojmowania „spraw objętych (…) zakresem działania”. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny częściej
identyfikował ten zakres z „kompetencjami wnioskodawcy” niż z „zadaniami wnioskodawcy” (zob. postanowienie TK z 8 lipca 2006
r., sygn. K 40/06 i powołane tam orzeczenia). Mając jednak na względzie wyrażone w Konstytucji zasady dotyczące samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego, trudno jest zaaprobować stanowisko, że przepisy oddziałujące w sposób bezpośredni na wysokość
dochodów warunkujących sposób wykonywania przez gminę jej zadań nie dotyczą spraw objętych zakresem działania gminy. Gmina
stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców, powołaną do realizowania zadań publicznych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji).
Jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie kształtują swoje budżety, przy czym wysokość dostępnych środków finansowych
bezpośrednio determinuje możliwość realizacji przez te jednostki spoczywających na nich zadań publicznych. Dlatego też Trybunał
Konstytucyjny uznał, że w tym wypadku istnieją przesłanki do uznania, iż wnioskodawcy mają legitymację do wszczęcia postępowania
w sprawie zbadania zgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. Za takim stanowiskiem przemawiają również dodatkowe argumenty.
1.6. W wyroku z 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłata eksploatacyjna „jest wynagrodzeniem
za gospodarcze korzystanie ze środowiska, nie zaś dodatkowym opodatkowaniem niektórych dziedzin produkcji” (OTK ZU nr 1/1999,
poz. 4). Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje ten pogląd, dostrzegając podobieństwo opłaty eksploatacyjnej do opłat za korzystanie
ze środowiska (zob. W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, Warszawa 2009, s. 30-32).
Opłata eksploatacyjna nie ma cech podatku zdefiniowanych w art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa
(Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), który stanowi, że „Podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz
bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej”.
Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn.
że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych,
dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia
oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to,
że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych.
Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego).
Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym
w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku (zob. wyrok TK z 17 stycznia
2006 r., sygn. U 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3; por. podkreślanie wzajemności jako cechy konstytutywnej opłat publicznych:
H. Dzwonkowski, Podstawowe pojęcia i instytucje ogólne prawa podatkowego, [w:] Prawo podatkowe, red. H. Dzwonkowski, Warszawa 2010, s. 4 oraz stanowisko o dopuszczalności różnego stopnia ekwiwalentności opłat: Z. Ofiarski,
Prawo podatkowe, Warszawa 2008, s. 24; J. Gliniecka, Opłaty publiczne w Polsce. Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz 2007, s. 13 i 32-39; W. Radecki, Opłaty …, s. 30 oraz powołana tam literatura).
Nakładanie obowiązku uiszczania opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopalin ma na celu m.in. uzyskanie środków finansowych
na przygotowanie warunków zapewniających funkcjonowanie gospodarczo-społeczne rejonów górniczych w okresie po wyczerpaniu
eksploatowanych zasobów. Realizację tego celu zapewnić powinna część wpływów z opłat przekazywanych gminom (zob. R. Uberman,
Opłata eksploatacyjna za wydobywanie kopalin po nowelizacji prawa geologicznego i górniczego ustawą z dnia 27 lipca 2001 r., „Górnictwo odkrywkowe” nr 1/2002, s. 46). Charakter opłaty eksploatacyjnej zbliżony jest do opłat za korzystanie ze środowiska.
Świadczy o tym w szczególności sposób podziału wpływów z tytułu tej opłaty: 40% opłaty stanowi dochód Narodowego Funduszu
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW), 60% to dochód gminy (gmin), na terenie której (których) jest prowadzona
działalność objęta koncesją (zob. art. 86 ust. 1 ustawy p.g.g.). Gmina, obok NFOŚiGW, staje się wierzycielem. Gminy górnicze
nie stają się jednak tylko beneficjentami opłaty. Choć opłata eksploatacyjna nie ma przeznaczenia celowego, to jednak umożliwia
wykonywanie zadań, które gminy górnicze muszą realizować w konsekwencji prowadzonej na tych terenach eksploatacji.
Opłaty publiczne wiążące się z prawną ochroną wartości środowiska (opłaty ekologiczne) są powiązane ściśle z określonymi zadaniami,
głównie z zakresu kształtowania i ochrony środowiska naturalnego jako dobra wspólnego. Opłaty te mogą być powiązane z prawem
do prowadzenia działalności szkodzącej lub zagrażającej środowisku naturalnemu w zakresie niewymiernym lub trudno wymiernym,
które, dzięki swojemu charakterowi, w dużym stopniu pełnią wówczas funkcję restytucyjno-kompensacyjną. W tej grupie opłat
mieszczą się przede wszystkim opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska, ale także opłaty eksploatacyjne (zob. J. Gliniecka,
Opłaty …, s. 71). Funkcja kompensacyjna opłat publicznych może być rozumiana dwojako. W znaczeniu węższym oznacza naprawienie szkód
i pokrycie strat poniesionych przez poszkodowanego. W znaczeniu szerszym ma charakter zryczałtowanego wynagrodzenia i zadośćuczynienia
dla „zbiorowego pokrzywdzonego” (zob. J. Gliniecka, Fiskalna i pozafiskalne funkcje opłat jako władczej formy dochodów publicznych, [w:] Księga Jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego. Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego, red. W. Miemiec, Wrocław 2009, s. 166).
Kompensacyjna funkcja opłaty eksploatacyjnej ma istotne znaczenie przy ocenie legitymacji wnioskodawców. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie
można zakwestionować powiązania opłaty eksploatacyjnej z zadaniami gmin, które są jej beneficjentami. Opłata eksploatacyjna, z racji wskazanej wyżej funkcji, stanowi swoiste wynagrodzenie za ingerencję w środowisko naturalne
(ekwiwalent finansowy), a jej wysokość niewątpliwie ma wpływ na rozwój gmin, na terenie których działają zakłady wydobywcze.
W świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r.
Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) dochodami jednostek samorządu terytorialnego
są: 1) dochody własne; 2) subwencja ogólna; 3) dotacje celowe z budżetu państwa. Źródłami dochodów własnych gminy są m.in.
wpływy z opłat (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy), w tym wpływy z opłaty eksploatacyjnej – w części określonej w ustawie p.g.g.
(art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy). Gminy nie są związane sposobem wydatkowania wpływów z opłaty eksploatacyjnej.
Za uznaniem legitymacji wnioskujących w niniejszej sprawie gmin przemawia także szczególny tryb ustalania opłaty eksploatacyjnej.
Opłatę eksploatacyjną przedsiębiorca ustala kwartalnie we własnym zakresie i wnosi ją, bez wezwania, na rachunki bankowe gminy
i NFOŚiGW (art. 84 ust. 8 ustawy p.g.g.). Opłatę eksploatacyjną wnosi się w terminie jednego miesiąca po upływie każdego kwartału.
W tym samym terminie przedsiębiorca przedstawia organowi koncesyjnemu i podmiotom określonym w art. 86 ustawy p.g.g. kopie
dowodów dokonanych wpłat, a także informację zawierającą dane dotyczące nazwy przedsiębiorcy, złoża, rodzaju, ilości wydobytej
w kwartale kopaliny, przyjętej stawki oraz wysokości ustalonej opłaty, nazwy gminy, a w wypadku, gdy wydobywanie prowadzone
jest na terenie więcej niż jednej gminy – ilości wydobytej kopaliny, a także wysokość opłaty przypadającej na poszczególne
gminy (art. 84 ust. 9 ustawy p.g.g.). W razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej
lub niezłożenia informacji, o której mowa w ust. 9, albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny
na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie
rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona opłata (art. 84 ust. 10 ustawy p.g.g.). Co istotne, w postępowaniu w sprawie wydania
decyzji, o której mowa w ust. 10, gmina może uczestniczyć na prawach strony (art. 84 ust. 10a ustawy p.g.g.). Nie można zatem
wykluczyć, że istnieją sytuacje, kiedy przepisy dotyczące opłaty eksploatacyjnej będą miały bezpośredni związek z kompetencjami
gminy.
Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż niepodatkowy charakter opłaty eksploatacyjnej, jej funkcja i sposób ustalania,
a także wzgląd na udział wpływów z opłaty w dochodach własnych gminy przemawia za uznaniem, że przepis, który kwestionują
wnioskodawcy, dotyczy „spraw objętych ich zakresem działania”.
Powyższe stanowisko nie oznacza, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą występować z wnioskami do Trybunału
Konstytucyjnego w jakiejkolwiek sprawie „dotyczącej” tej jednostki lub wspólnoty samorządowej. Mogą to być sprawy wchodzące
w zakres działania wnioskodawcy, rozpatrywane w związku z jego kompetencjami (a więc działania, do których podjęcia wnioskodawca
jest zobligowany) oraz takie, o bycie których przesądza istota samorządu terytorialnego (zob. postanowienie TK z 8 lipca 2008
r., sygn. K 40/06). Konkretyzacja kryteriów dopuszczalności inicjowania postępowania przez podmioty wskazane w art. 191 ust.
1 pkt 3-5 Konstytucji musi zawsze następować na tle konkretnych wniosków zgłaszanych przez konkretne podmioty.
2. Zakres i kolejność rozpoznania zarzutów wniosku.
2.1. Zarzuty i ich podział.
W niniejszej sprawie wnioskodawcy sformułowali w odniesieniu do art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. dwa rodzaje zarzutów. Po pierwsze,
zarzuty o charakterze materialnym, dotyczące:
1) zmiany, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz.
1190; dalej: ustawa zmieniająca z 2001 r.) sposobu ustalania opłaty eksploatacyjnej, skutkującej obniżeniem dochodów gminy
z tego tytułu i w konsekwencji naruszeniem art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji; zarzut odniesiono do art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g.,
2) niedookreślenia użytego w ustawie pojęcia „wydobyta kopalina”, prowadzącego do błędnej interpretacji art. 84 ust. 2 ustawy
p.g.g., co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji (zasada określoności przepisów prawnych) oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji;
wnioski obejmują tym zarzutem art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., ale argumentacja uzasadnienia wniosków odnosi się w istocie
do art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g.,
3) upoważnienia Rady Ministrów (art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g.) do określenia w drodze rozporządzenia stawek opłaty eksploatacyjnej,
która w istocie jest daniną publiczną, a wobec tego jej zasadnicze elementy (w tym stawki) powinny być określone w ustawie;
jako wzorce kontroli wnioskodawcy wskazują: art. 92 ust. 1 i art. 217 w związku z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Po drugie, wnioskodawcy sformułowali zarzut o charakterze proceduralnym – niedochowanie trybu wymaganego dla uchwalenia aktu
normatywnego, a w szczególności: 1) brak wskazania w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 2001 r. skutków finansowych
dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 2) brak opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, 3) brak
opinii organizacji samorządowych.
Wnioskodawcy powiązali zarzut niedochowania wymaganego trybu prawodawczego, a w konsekwencji naruszenia art. 7 Konstytucji,
z naruszeniem wymagań wynikających z obowiązujących w trakcie prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą z 2001 r. przepisów
ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014, ze zm.: dalej: ustawa z 1998 r. o finansach
publicznych) oraz uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
(M. P. z 1998 r. Nr 44, poz. 618, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu).
2.2. Zarzut niedochowania trybu obowiązującego w wypadku stanowienia przepisów, których przyjęcie skutkuje zmianą poziomu
dochodu jednostek samorządu terytorialnego, dotyczy całokształtu zaskarżonej regulacji (tj. art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g.).
Wobec tego, uzasadnione jest rozpoznanie w pierwszej kolejności właśnie tego zarzutu.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował, że stwierdzenie naruszenia przepisów procedury jest wystarczającą
przesłanką uznania niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu i że w takiej sytuacji zasadniczo nie ma już potrzeby badania
zarzutów merytorycznych (zob. wyroki TK z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; 23 lutego 1999 r.,
sygn. K 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23; 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Stwierdzenie niezgodności
art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. z art. 7 Konstytucji czyniłoby więc zasadniczo zbędnym analizowanie zarzutów materialnoprawnych.
Z drugiej jednak strony Trybunał przyjmował także, że nie zawsze stwierdzenie niekonstytucyjności sposobu uchwalenia ustawy
automatycznie prowadzi do zbędności analizy kwestionowanych przepisów z punktu widzenia zgłoszonych zarzutów materialnoprawnych
(dotyczących treści zaskarżonych przepisów) – zob. orzeczenie z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz.
35; wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129. Treść art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) potwierdza, że wskazane tam kryteria
oceny konstytucyjności można stosować łącznie. Badanie określonego aktu (przepisu) może więc polegać na równoczesnej ocenie
jego prawidłowości materialnej, kompetencyjnej i proceduralnej.
Rozważenie przez Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności zarzutów proceduralnych uzasadnione jest zarówno ich zakresem
(należy je potraktować jako zarzuty najdalej idące), jak i konsekwencjami, jakie podjęte w tej kwestii rozstrzygnięcie może
mieć dla celowości dokonywania późniejszej oceny zarzutów o charakterze merytorycznym (zob. wyrok TK z 19 czerwca 2002 r.,
sygn. K 11/02).
3. Kwestionowana regulacja.
3.1. Przedmiot kontroli stanowi art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2001 r.:
„1. Przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę.
2. Opłatę eksploatacyjną ustala się jako iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny
wydobytej w okresie rozliczeniowym.
3. Opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę towarzyszącą ustala się jako iloczyn 50% kwoty stawki opłaty eksploatacyjnej
dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny towarzyszącej wydobytej w okresie rozliczeniowym.
4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, stawki opłat, o których mowa w ust. 2, dla poszczególnych rodzajów kopalin.
Rada Ministrów, ustalając stawki opłat, będzie kierowała się zasadą, iż ich wysokości nie mogą być niższe od dolnych i wyższe
od górnych granic stawek opłat.
5. Górną i dolną granicę stawek opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych rodzajów kopalin określa załącznik do ustawy, z
zastrzeżeniem ust. 6 i 7.
6. Górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych, określone w załączniku do ustawy, podlegają corocznie zmianie stosownie
do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy.
7. Na podstawie wskaźnika, o którym mowa w ust. 6, minister właściwy do spraw środowiska ogłasza, w drodze obwieszczenia,
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski», górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych na następny
rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy”.
Pozostałe regulacje w art. 84 ustawy p.g.g. (niekwestionowane we wnioskach) określają w szczególności zasady uiszczania opłaty
oraz status gminy w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej należną opłatę:
„8. Opłatę eksploatacyjną, o której mowa w ust. 1, przedsiębiorca ustala kwartalnie we własnym zakresie i wnosi ją, bez wezwania,
na rachunki bankowe podmiotów określonych w art. 86.
9. Opłatę eksploatacyjną wnosi się w terminie jednego miesiąca po upływie każdego kwartału. W tym samym terminie przedsiębiorca
przedstawia organowi koncesyjnemu i podmiotom określonym w art. 86 kopie dowodów dokonanych wpłat, a także informację zawierającą
dane dotyczące nazwy przedsiębiorcy, złoża, rodzaju, ilości wydobytej w kwartale kopaliny, przyjętej stawki oraz wysokości
ustalonej opłaty, nazwy gminy, a w przypadku gdy wydobywanie prowadzone jest na terenie więcej niż jednej gminy – ilości wydobytej
kopaliny, a także wysokość opłaty przypadającej na poszczególne gminy.
10. W razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia informacji, o
której mowa w ust. 9, albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń
wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego
dotyczy ustalona opłata.
10a.W postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10, gmina może uczestniczyć na prawach strony.
11. Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wzory druków informacji, o której mowa w ust.
9, kierując się potrzebą przedstawienia w niej szczegółowych danych określonych w tym przepisie”.
3.2. Zaskarżony przez wnioskodawców art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. kształtuje konstrukcję prawną opłaty eksploatacyjnej, jaką
winien uiszczać przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża (ust. 1). Wnioskodawcy nie kwestionują samego obowiązku uiszczania
opłaty, ale przepisy, które tworzą mechanizm ustalania jej wysokości. Wyrażają przekonanie, że w następstwie nowelizacji doszło
do zmniejszenia dochodów budżetu gminy w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r., co kwalifikują
w kategoriach naruszenia praw majątkowych gminy.
4. Zarzut niezgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. z art. 7 Konstytucji.
4.1. Zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami (zob. pkt 2.2. w części III niniejszego uzasadnienia) Trybunał Konstytucyjny w pierwszej
kolejności przystąpił do oceny zarzutu natury proceduralnej. Zarzut niedochowania wymaganego trybu prawodawczego, a w konsekwencji
naruszenia art. 7 Konstytucji, wnioskodawcy wiążą z naruszeniem wymagań wynikających z obowiązujących w trakcie prac legislacyjnych
nad ustawą zmieniającą z 2001 r. przepisów ustawy z 1998 r. o finansach publicznych oraz regulaminu Sejmu.
Ustawa z 1998 r. o finansach publicznych wprowadzała dwojakiego rodzaju obowiązki w wypadku projektów ustaw skutkujących zmianą
poziomu dochodów własnych bądź wydatków jednostek samorządu terytorialnego: 1) obowiązek określenia wysokości skutków tych
zmian, 2) zaopiniowanie projektu przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego (art. 31 ust. 3 ustawy). Rada Ministrów
zobowiązana była do załączenia powyższej opinii w trakcie przekazywania projektu do Sejmu (art. 31 ust. 4 ustawy). Z kolei
art. 33 ust. 4-7 regulaminu Sejmu, według stanu obowiązującego w okresie prac nad nowelizacją, wprowadzał obowiązek zasięgania
opinii organizacji samorządowych przy rozpatrywaniu ustaw oraz uchwał, których przyjęcie może powodować zmiany w funkcjonowaniu
samorządu terytorialnego.
Niedochowanie przez ustawodawcę powyższych wymogów procedury prawotwórczej, zdaniem wnioskodawców, prowadzi do niezgodności
art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. z art. 7 Konstytucji, nakładającym na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie
i w granicach prawa.
Zakaz naruszeń prawa proceduralnego przez organ w toku procesu prawotwórczego jest jednym z aspektów zasady legalizmu (zob.
wyroki TK z: 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34 oraz 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006,
poz. 32). Najczęściej, w wypadku zarzutu naruszenia trybu prawodawczego, art. 7 Konstytucji nie stanowi bezpośredniego wzorca
kontroli, skoro tryb stanowienia aktów normatywnych określają stosowne przepisy szczególne. Wzorzec ten bywa przywoływany
w związku z przepisami regulującymi tryb prawodawcy (art. 112, art. 118 czy art. 119 Konstytucji). Jednakże stwierdzenie naruszenia
trybu prawodawczego przez organy władzy publicznej może być równocześnie kwalifikowane jako działanie bezprawne, tj. naruszające
zasadę legalizmu.
4.2. Na wstępie należy podkreślić, że wskazane regulacje prawne, które to – zdaniem wnioskodawców – zostały pominięte w procesie
ustawodawczym, kształtowały po stronie projektodawców obowiązki o charakterze konsultacyjno-opiniodawczym, przy czym obowiązki
te zostały sformułowane nie na poziomie konstytucyjnym, ale ustawowym i regulaminowym. Ustawowy obowiązek opiniowania (w tym
także wynikający z ustawy z 1998 r. o finansach publicznych) nie jest wymogiem konstytucyjnie określonego trybu legislacyjnego,
jakkolwiek uchybienie mu jest nieprawidłowością (zob. wyrok TK z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009,
poz. 134). Elementy trybu prawodawczego, których pominięcie zarzucają wnioskodawcy, nie wynikają z konstytucyjnych standardów
postępowania legislacyjnego, co jednak nie oznacza, że pozostają poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego.
W wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, Trybunał Konstytucyjny potwierdził (na tle art. 42 ustawy o TK) swoją legitymację
do badania pełnego dochowania tych wszystkich elementów procedury prawodawczej, które w szczególności sformułowane zostały
w przepisach o randze ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych. Dodał, że naruszenie powyżej wskazanych elementów
procedury może być zawsze rozpatrywane w kategoriach jednoczesnego naruszenia art. 7 Konstytucji, jako że przepis ten nakłada
na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił
też jednak, że uchwalanie ustaw należy z mocy Konstytucji do Sejmu, a rola podmiotów, którym przyznano prawo opinii, ogranicza
się do zajęcia stanowiska pozwalającego Sejmowi na orientację w ich poglądach.
4.3. Skutki finansowe nowelizacji.
Jako pierwszy element niedochowania trybu prawodawczego wnioskodawcy wskazali brak opinii o skutkach finansowych ustawy zmieniającej
z 2001 r. dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Należy stwierdzić, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 2001 r. znajduje się (oznaczony, jako pkt 8, s. 15 uzasadnienia
projektu) opis „skutków finansowych dla budżetu państwa proponowanych zmian w Prawie geologicznym i górniczym”. W punkcie
tym projektodawcy zamieścili także informacje o skutkach finansowych wynikających z proponowanych zmian dla budżetów gmin.
Wskazano, że skutkiem wejścia w życie nowelizacji jest obniżenie sumarycznych dochodów gmin o kwotę około 72 000 zł (w porównaniu
do stanu z 1998 r.), w związku z wyłączeniem z zakresu przedmiotowego ustawy działalności w zakresie poszukiwania, rozpoznawania
i wydobywania surowców mineralnych znajdujących się w odpadach po robotach górniczych oraz po procesach wzbogacania kopalin.
Jako nieznaczne określono skutki dla gmin zniesienia instytucji podwyższenia albo obniżenia opłaty eksploatacyjnej. Natomiast
co do kwestii opłat eksploatacyjnych, w uzasadnieniu projektu wyrażono stanowisko, że „Rada Ministrów, określając kwotowe
stawki opłat, będzie kierowała się zasadą, aby zachować sumaryczne wpływy z opłat eksploatacyjnych dla NFOŚiGW oraz wszystkich
gmin na dotychczasowym poziomie” (druk sejmowy nr 1407, III kadencja Sejmu). Przytoczone stanowisko projektodawców dowodzi,
że w przekonaniu rządu, proponowane zmiany łączyły się z nieznacznym obniżeniem wpływów z opłat eksploatacyjnych, niespowodowanym
zresztą zmianą sposobu ustalania wysokości opłaty; sumaryczne wpływy z opłat miały pozostać na dotychczasowym poziomie. Także
przebieg dyskusji nad projektem ustawy zmieniającej z 2001 r., w trakcie trzeciego czytania na 110 posiedzeniu Sejmu 7 czerwca
2001 r., dowodzi, że w przekonaniu projektodawców kwoty opłat eksploatacyjnych, które miały uzyskiwać gminy na podstawie nowych
regulacji, będą takie same jak dotychczas. Miał to gwarantować sposób wyliczenia stawek opłat (wypowiedź posła J. Madeja).
Przyjęte założenie o niezmienionej wysokości wpływów z opłat eksploatacyjnych spowodowało zapewne, że ocena skutków finansowych
dla budżetów gmin miała ograniczony zakres. Nie można jednak twierdzić, że w ogólne jej nie było.
Zarzut braku określenia skutków finansowych uchwalenia ustawy dla finansów samorządu terytorialnego nie jest zatem zasadny.
W konsekwencji, art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., w zakresie dotyczącym obowiązku wskazania w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej
z 2001 r. skutków finansowych, jest zgodny z art. 7 Konstytucji.
4.4. Zarzut niedopełnienia obowiązku zasięgnięcia opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Analiza przebiegu prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą z 2001 r. pozwala stwierdzić, że projekt ustawy nie został zaopiniowany
przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego (dalej: Komisja Wspólna). W ocenie wnioskodawców, oznacza to niedochowanie
obowiązków konsultacyjnych przewidzianych w ustawie z 1998 r. o finansach publicznych. Jednakże, jak słusznie podnoszą uczestnicy
postępowania (Sejm i Prokurator Generalny), niedołączenie opinii Komisji Wspólnej nie oznacza automatycznie naruszenia art.
7 Konstytucji.
4.4.1. Trybunał Konstytucyjny, badając zarzut naruszenia procedury prawodawczej, na tle konkretnej sprawy dokonuje analizy
procesu legislacyjnego, biorąc pod uwagę usytuowanie w systemie źródeł prawa aktu normatywnego, w którym statuowane są uprawnienia
konsultacyjne, materię, której dotyczy obowiązek konsultacyjny, etap prac legislacyjnych, na którym zaniechano konsultacji,
kumulowanie i częstotliwość naruszeń, faktyczny udział organów opiniodawczych w postępowaniu legislacyjnym (zob. wyroki TK
z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98; 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07; 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009,
poz. 112; 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09).
Z jednej strony należy więc wyróżnić regulacje dotyczące istotnych elementów procedury prawodawczej, np. zgłoszenie poprawki
w takim momencie procedury, że nie zostanie ona objęta stadium co najmniej dwóch czytań (zob. np. wyrok TK z 24 marca 2004
r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21) czy też niepoddanie tekstu obowiązkowym, wynikającym z Konstytucji, konsultacjom
(zob. wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07). Z drugiej strony istnieją regulacje o mniejszym ciężarze gatunkowym.
Naruszenie istotnych elementów procedury prawodawczej stanowi podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego;
natomiast naruszenie regulacji dotyczących spraw mniej istotnych dla procesu legislacyjnego nie może stanowić takiej podstawy
(zob. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08).
Powyższe kryteria kontroli przestrzegania przewidzianego przepisami (różnej rangi) trybu prawodawczego uwzględnił Trybunał,
przystępując do analizy zarzutu niezgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. z art. 7 Konstytucji. W niniejszym postępowaniu
zarzut dotyczy niedochowania procedur prawodawczych (polegających na obowiązku dołączenia opinii Komisji Wspólnej), które
zostały sformułowane na poziomie ustawowym. Obowiązek ten spoczywał na projektodawcy (projekt zmiany ustawy – Prawo górnicze
i geologiczne został złożony przez rząd).
Jak wskazano wcześniej, Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie uznawał, że „jakościowo cięższym” uchybieniem
w procedurze legislacyjnej jest „zlekceważenie powinności konstytucyjnej” niż zaniechanie zebrania opinii będących realizacją
kompetencji mającej swe źródło w ustawodawstwie zwykłym (tak np. w wypadku Sądu Najwyższego czy w większości kwestii wymagających
opinii związków zawodowych lub społeczności lokalnych) – zob. wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, zwrócił uwagę, że podstawowym celem przepisów nakładających
na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia wyników konsultacji oraz zaprezentowanych opinii jest umożliwienie Sejmowi wnikliwego
rozpatrzenia projektu. Sejm dysponuje licznymi instrumentami prawnymi dla zapewnienia przestrzegania swoich uprawnień i uzyskania
dokumentów, które nie zostałyby przedstawione parlamentowi. Sejm może żądać przedstawienia opinii określonego podmiotu, jeżeli
obowiązujące prawo wprowadza obowiązek jej zasięgnięcia. W badanej procedurze ustawodawczej parlament nie skorzystał ze swoich
uprawnień.
4.4.2. Odnosząc powyższe ustalenia do zarzutów podniesionych przez wnioskodawców, należy podzielić następującą argumentację
uczestników postępowania (Sejmu i Prokuratora Generalnego):
– kompetencja Komisji Wspólnej do zajmowania stanowiska w procedurze prawodawczej nie ma charakteru kompetencji konstytucyjnej,
– Komisja Wspólna nie była (w okresie prac nad ustawą zmieniającą z 2001 r.) podmiotem, którego byt miał podstawy ustawowe
(taki charakter uzyskała ona dopiero wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej, Dz. U. Nr 90, poz.
759),
– materia podlegająca regulacji nie stanowiła dziedziny traktowanej przez Konstytucję jako szczególnie niedostępna dla ustawodawcy;
sprawy te znajdują wprawdzie odzwierciedlenie w Konstytucji i doznają w tym względzie stosownych ograniczeń (w szczególności
wynikających z art. 167 Konstytucji), nie można jednak uznać ich za materię „szczególnie niedostępną dla ustawodawcy” (zob.
wyrok o sygn. K 39/07),
– opinia przedstawiona przez Komisję Wspólną nie mogła mieć charakteru wiążącego; niewątpliwie należy ją traktować jak „uprawnienie
do sformułowania stanowiska wobec projektowanych rozwiązań ustawodawczych”, tak aby Sejm, nadając ustawie ostateczną treść,
miał świadomość, jakie są poglądy i propozycje podmiotu wyrażającego opinię.
Można sądzić, że i wnioskodawcy nie traktowali zarzuconego uchybienia jako dyskwalifikującego konstytucyjność regulacji, skoro
zarzut ten został sformułowany po upływie blisko siedmiu lat od wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2001 r. i ma na celu
„wzmocnienie” zasadniczego zarzutu natury materialnoprawnej (uzasadnienia wniosków dowodzą, że impulsem do ich wniesienia
były skutki ekonomiczne kilkuletniego obowiązywania ustawy zmieniającej z 2001 r.).
Wymaga podkreślenia, że w pracach nad projektem ustawy zmieniającej z 2001 r., w ramach posiedzeń komisji oraz podkomisji
nadzwyczajnej, uczestniczyły organizacje reprezentujące interesy gmin, na terenie których prowadzona jest eksploatacja kopalin
(m.in. Związek Miast Polskich, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, Śląski Związek Gmin i Powiatów, Stowarzyszenie Gmin Górniczych).
Z wypowiedzi posła J. Madeja, sprawozdawcy podkomisji nadzwyczajnej, wynika, że po wielu długich dyskusjach i głosowaniach
w podkomisji przyjęto rozwiązanie, że „jednostkowe stawki opłat eksploatacyjnych nie będą stanowiły procentowej części ceny
sprzedaży wydobytej kopaliny, tylko będą zależały od masy, czyli od liczby ton lub m3 wydobytej kopalin. Ponadto stawki te powinny być określone w ustawie, jako załącznik do ustawy. Nie jest tajemnicą, że decyzja
ta została w podkomisji przegłosowana w wyniku lobbingu samorządu terytorialnego – Stowarzyszenia Gmin Górniczych, Związku
Miast Polskich, Związku Gmin Zagłębia Miedziowego i innych zainteresowanych” (Biuletyn nr 3166/III kadencja Sejmu, z posiedzenia
Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz
Komisji Gospodarki 8 września 2000 r., s. 2-3). W trakcie tego posiedzenia poseł Czesław Śleziak podkreślił, że odbywało się
wiele spotkań z przedstawicielami samorządów, Związku Powiatów Polskich, Stowarzyszenia Gmin Górniczych, Związku Gmin Zagłębia
Miedziowego, związków zawodowych, państwowej służby geologicznej. Przedstawienie konkretnych uwag i propozycji zaowocowało
zgłoszeniem przez posła wniosku o odesłanie sprawozdania do podkomisji „w celu ponownego przepracowania na podstawie nowych
materiałów”.
Brak realizacji obowiązku konsultacyjnego, wynikającego z art. 31 ust. 3 i 4 ustawy z 1998 r. o finansach publicznych, nie
prowadził zatem do sytuacji, w której w toku procesu ustawodawczego parlamentarzystom nie było znane stanowisko zajęte przez
zainteresowane podmioty.
W świetle powyższego, nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. z art. 7 Konstytucji, ze
względu na niedopełnienie obowiązków ustanowionych w art. 31 ust. 3 i 4 ustawy z 1998 r. o finansach publicznych.
4.5. Zarzut niedopełnienia obowiązków opiniodawczych określonych w regulaminie Sejmu.
Jak wspomniano wcześniej, Trybunał dopuszczał kontrolę dochowania procedury ustawodawczej normowanej na poziomie regulaminów
parlamentarnych (zob. wyrok w sprawie o sygn. K 3/98 dotyczący kwestii opiniowania; także wyroki TK z: 19 lutego 2003 r.,
sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; 19 września
2008 r., sygn. K 5/07, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 124 dotyczące innych aspektów procedury legislacyjnej). Trybunał wskazywał
jednak, że kontrola ta przybiera ograniczony charakter. Trybunał ocenia stosowanie norm regulaminowych w zakresie, w jakim
wpływa to na realizację konstytucyjnych warunków procesu ustawodawczego i w związku z tym „nie każde uchybienie zasadom regulaminowym
może być uznane za naruszenie Konstytucji”. O takim naruszeniu można mówić wówczas, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do
naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego albo występują z takim nasileniem, że uniemożliwiają posłom wyrażenie
w toku prac komisji i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy (zob. wyroki TK w pełnym
składzie z: 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06; 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06).
Kryteria, które stosuje Trybunał Konstytucyjny, badając zarzut naruszenia procedury prawodawczej (zob. pkt 4.4.1. w części
III niniejszego uzasadnienia), należy uzupełnić podkreśleniem, że uchwalanie ustaw należy z mocy Konstytucji do Sejmu, a rola
podmiotów, którym przyznano prawo opinii, ogranicza się do zajęcia stanowiska pozwalającego Sejmowi na orientację w ich poglądach
(zob. wyrok TK o sygn. K 3/98).
Jak wykazano wcześniej, w procesie ustawodawczym dotyczącym nowelizacji z 2001 r. podmioty reprezentujące samorząd nie zostały
pozbawione możliwości wyrażenia stanowiska w sprawie stanowiącej przedmiot projektu. W posiedzeniach połączonych Komisji Ochrony
Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz Komisji Gospodarki
(a także w posiedzeniach podkomisji nadzwyczajnej) brały udział organizacje reprezentujące interesy gmin, na terenie których
prowadzona jest eksploatacja kopalin: Związek Miast Polskich, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, Śląski Związek Gmin i Powiatów,
Stowarzyszenie Gmin Górniczych (zob. Biuletyny nr 3166/III kadencja Sejmu z 8 września 2000 r. i nr 3723/III kadencja Sejmu
z 17 stycznia 2001 r.). Brak realizacji obowiązku konsultacyjnego, wynikającego z art. 31 ust. 3 i 4 ustawy z 1998 r. o finansach
publicznych, nie prowadził zatem do sytuacji, w której w toku procesu ustawodawczego parlamentarzystom nie było znane stanowisko
zajęte przez zainteresowane podmioty.
W świetle powyższych ustaleń nie można uznać, że doszło do naruszenia przepisów regulaminu Sejmu dotyczących procedury ustawodawczej
w stopniu prowadzącym do naruszenia norm konstytucyjnych, a tym samym należy uznać, że art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. jest
zgodny z art. 7 Konstytucji.
5. Pozostałe problemy konstytucyjne.
5.1. Ustalenie, że w toku prac nad ustawą zmieniającą z 2001 r. nie doszło do naruszenia procedur prawodawczych, w stopniu
uzasadniającym stwierdzenie niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji, pozwala przejść do rozpatrzenia pozostałych zarzutów
wnioskodawców.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w istocie poszczególne zarzuty wnioskodawców tworzą pewną sekwencję, której efektem jest
generalny zarzut naruszenia samodzielności finansowej gmin. Zdaniem wnioskodawców, przyczyną obniżenia wpływów z opłaty eksploatacyjnej
jest nowy mechanizm jej obliczania, oparty na nieprecyzyjnym przepisie – co prowadzi do „błędnej wykładni” art. 84 ust. 2
ustawy p.g.g. – oraz na stawkach tych opłat, określanych, wbrew wymogom konstytucyjnym, w rozporządzeniu.
W zasadzie więc wnioskodawcy zakwestionowali poszczególne elementy mechanizmu ustalania opłaty eksploatacyjnej, które – w
ich ocenie – wywołały negatywny skutek dla finansów lokalnych. Wprowadzony, na mocy ustawy zmieniającej z 2001 r., sposób
obliczania wysokości opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g.), a także towarzyszące mu inne zmiany treści ustawy
spowodowały, że kwota opłaty eksploatacyjnej, stanowiąca dochody budżetu gminy, została obniżona, wedle wyliczenia wnioskodawców,
o 38%. Niekorzystna zmiana przepisów doprowadziła w konsekwencji do „pogwałcenia uprawnień finansowych gmin, przewidzianych
w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji”, gdyż obniżenie wpływów z opłaty eksploatacyjnej nastąpiło bez związku z odjęciem im zadań.
5.2. Wstępna analiza przedstawionej przez wnioskodawców argumentacji pozwoliła określić te problemy konstytucyjne, które mogą
podlegać rozważeniu przez Trybunał Konstytucyjny i pominąć te zarzuty, które nie zostały uzasadnione i nie znajdują odzwierciedlenia
w powołanych wzorcach konstytucyjnych.
Po pierwsze, poza zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wykracza ocena zasadności i celowości ustanowienia, na mocy
ustawy zmieniającej z 2001 r., odmiennego od dotychczasowego sposobu ustalania wysokości opłaty eksploatacyjnej (jako iloczynu
stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym – art. 84 ust.
2 ustawy p.g.g.). Ustawa zmieniająca z 2001 r. wprowadziła niewątpliwie istotne zmiany w sposobie naliczania tej opłaty. W
miejsce dotychczasowego sposobu wymierzania opłaty eksploatacyjnej przez organ koncesyjny, uzależnionej od wartości sprzedanej
kopaliny lub surowca uszlachetnionego (stawka opłaty eksploatacyjnej nie mogła być wyższa niż 10% ceny sprzedaży kopaliny
albo surowca), wprowadzono metodę samoobliczania opartą na odmiennych parametrach (ilość wydobytej kopaliny i stawka opłaty
dla danego rodzaju kopaliny). Racje, którymi kierował się ustawodawca, były analizowane w toku prac legislacyjnych. W trakcie
trzeciego czytania projektu na 110 posiedzeniu Sejmu 7 czerwca 2001 r. podniesiono, że „opłaty eksploatacyjne stanowią daninę
publiczną za gospodarcze korzystanie ze środowiska, dlatego powinny być ponoszone nie z tytułu sprzedaży kopaliny, ale z racji
samego faktu pozyskania jej ze środowiska. Proponowany system gwarantuje równe traktowanie przedsiębiorców. To legło u podstaw
zaproponowania zmiany, innej filozofii i zasady naliczania opłat eksploatacyjnych” (wypowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie
Środowiska). Nie ma przesłanek, by dyskwalifikować przyjęty w ustawie zmieniającej z 2001 r. sposób wyliczenia opłaty eksploatacyjnej
ze względu na odmienną metodę ustalania jej wysokości.
Po drugie, poza granicami swoich rozważań Trybunał Konstytucyjny pozostawił także kwestię prawidłowości wykładni art. 84 ust.
2 ustawy p.g.g., dokonanej w procesie stosowania tego przepisu (przez przedsiębiorców, organy koncesyjne i sądy), gdyż wnioskodawcy
jednoznacznie postawili jedynie zarzut nieprecyzyjnego sformułowania przepisu (zarzut niedookreśloności art. 84 ust. 2 ustawy
p.g.g.). W wyroku TK z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, stwierdzono, że do Trybunału Konstytucyjnego nie należy dokonywanie
wiążącej wykładni ustaw „zwykłych”. Wykładnia przepisów należy do sądów jako organów powołanych do stosowania prawa przez
ustalanie w sposób wiążący, że określona sytuacja faktyczna jest objęta hipotezą miarodajnej normy prawnej. Działalność Trybunału
ma na celu wyeliminowanie z porządku prawnego normy niezgodnej z Konstytucją, a nie przesądzenie, który z możliwych wariantów
interpretacyjnych wyrażającego tę normę przepisu powinien być przyjęty przez sądy (OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90). Co prawda,
Trybunał Konstytucyjny może, stosując technikę wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją, wskazać, że określona interpretacja
danego przepisu jest zgodna lub niezgodna z Konstytucją albo uznać że dany przepis jest tylko w określonym zakresie zgodny
lub niezgodny z Konstytucją. Jednakże w niniejszej sprawie wydanie orzeczenia tego typu nie znajduje uzasadnienia. Wnioskodawcy
sformułowali zarzut, że użyte w art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. pojęcie „wydobytej kopaliny” jest nieprecyzyjne i umożliwia dowolną,
arbitralną wykładnię, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnego nakazu dostatecznej określoności przepisów prawnych (art.
2 Konstytucji).
5.3. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny przystąpił do rozważenia tych zarzutów wnioskodawców, które mogą rodzić wątpliwości
natury konstytucyjnej i które znajdują odniesienie do wskazanych wzorców konstytucyjnych. Przedmiotem analizy jest zarzut
uchybienia gwarancjom finansowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji), zarzut
naruszenia reguł poprawnej legislacji w aspekcie zasady określoności norm prawnych (art. 2 Konstytucji) oraz zarzut uchybienia
konstytucyjnym standardom formułowania upoważnień ustawowych (art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji).
Jako pierwszy Trybunał Konstytucyjny rozważył najdalej idący zarzut, gdyż odnoszący się do całej regulacji (art. 84 ust. 1-7
ustawy p.g.g.).
6. Zarzut niezgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
6.1. Wnioskodawcy zarzucili, że przepis regulujący konstrukcję opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g.) jest
niezgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, gdyż narusza zasadę odpowiedniego władztwa finansowego jednostek samorządu terytorialnego,
łącznie z zasadą uzależniającą zmiany w podziale dochodów publicznych od zmian w zakresie zadań i kompetencji tych jednostek.
Ze względu na niejasność regulacji wprowadzonej w 2001 r., dotyczącej m.in. sposobu ustalania wysokości opłaty eksploatacyjnej,
doszło do zmniejszenia dochodu budżetów gmin, na obszarze których prowadzona jest działalność wydobywania kopaliny.
Ze sposobu, w jaki wnioskodawcy argumentowali naruszenie art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, nie wynika jednoznacznie, czy przyczyny
obniżenia wpływów z tytułu opłaty eksploatacyjnej upatrują w samej konstrukcji opłaty, czy też wiążą to z przyjętą interpretacją
(zdaniem wnioskodawców – błędną) art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g., a w istocie zawartego w nim pojęcia „wydobyta kopalina”.
Wnioskodawcy wskazali przy tym na wiele elementów mechanizmu ustalania opłaty eksploatacyjnej (obowiązującego od 1 stycznia
2002 r.), które w sposób niekorzystny wpłynęły na sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego:
– wprowadzenie w miejsce dotychczasowego sposobu obliczania opłaty – opartego na wartości sprzedanej kopaliny lub surowca
uszlachetnionego, wzbogaconego – przyjęto sposób oparty na iloczynie ilości kopaliny wydobytej ze złoża i stawki opłaty przewidzianej dla danego rodzaju kopaliny,
– niedookreślenie pojęcia „wydobyta kopalina”, skutkujące błędną interpretacją art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g.,
– sposób ustalenia stawki opłaty, np. dla rudy miedzi przyjęto 3% wartości sprzedaży za dany rok, dzieląc ją przez ilość wydobytej
w tym czasie kopaliny (rudy bilansowej i pozabilansowej), podczas gdy do ustalania podstawy wymiaru opłaty eksploatacyjnej
przyjmuje się ilość wydobytej rudy ze złoża bilansowego; w przyjętym w praktyce sposobie ustalania opłaty funkcjonują zatem
„dwa różne pojęcia kopaliny”, co w efekcie prowadzi „do dalszego zmniejszenia kwoty otrzymywanej przez gminy opłaty eksploatacyjnej”,
– upoważnienie Rady Ministrów, na podstawie art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., do określenia w drodze rozporządzenia stawek opłat
eksploatacyjnych dla poszczególnych rodzajów kopalin, podczas gdy stawki powinny być ustalone w ustawie,
– wyłączenie z opłaty eksploatacyjnej wydobycia surowca mineralnego z odpadów po robotach górniczych oraz od surowców pozyskiwanych
z odpadów po procesach wzbogacania kopalin,
– likwidacja możliwości podwyższenia lub obniżenia opłaty.
Wnioskodawcy podnieśli, że wszystkie te zmiany wywołują niekorzystne skutki finansowe dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
na terenie których prowadzona jest eksploatacja. Wpływy z opłaty eksploatacyjnej nie tylko nie rosną proporcjonalnie do wzrostu
wydobycia kopaliny, ale uległy zmniejszeniu. Potwierdzeniem stawianych zarzutów mają być (załączone do wniosków) wyliczenia
dokonane przez gminy położone na terenie działalności KGHM Polska Miedź SA (na podstawie sprawozdań z działalności spółki).
Wnioskodawcy zgodnie oszacowali, że w porównaniu z trybem ustalania opłaty eksploatacyjnej przyjętym w pierwotnym brzmieniu
art. 84 ustawy p.g.g. sposób ustalania opłaty wprowadzony na mocy ustawy zmieniającej z 2001 r. spowodował zmniejszenie dochodów
z tytułu opłaty eksploatacyjnej o 38%. Ponadto wnioskodawcy podnieśli – w kontekście art. 167 ust. 4 Konstytucji – zarzut,
że niedopuszczalne jest wprowadzanie regulacji prawnych skutkujących obniżeniem poziomu dochodów jednostek samorządu terytorialnego,
jeżeli równolegle nie następuje adekwatne zmniejszenie zakresu zadań realizowanych przez te jednostki.
6.2. Znajdująca wyraz w art. 167 Konstytucji samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych
cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego
dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im swobodę w kształtowaniu wydatków
(przy uwzględnieniu wymogów ustawowych) oraz stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie
(zob. np. wyroki TK z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12 oraz 31 maja 2005 r., sygn. K 27/04, OTK
ZU nr 5/A/2005, poz. 54). Nie oznacza to jednak możliwości przypisywania samodzielności finansowej jednostkom samorządu terytorialnego
charakteru absolutnego, gdyż może ona zostać ograniczona w drodze ustawy, pod warunkiem, że ograniczenia te znajdują uzasadnienie
w konstytucyjnie określonych celach i chronionych wartościach. Należy podkreślić, że ustawodawcy przysługuje swoboda w określaniu
źródeł dochodów gmin, jak też ich poziomu (zob. wyroki TK z: 15 grudnia 1997 r., sygn. K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69
oraz 3 listopada 1998 r., sygn. K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98).
Konstytucyjne gwarancje samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 167) kształtuje: obowiązek zapewnienia jednostkom
samorządu terytorialnego udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (ust. 1), wskazanie na poziomie
konstytucyjnym źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego: dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe (ust.
2), wymóg określenia źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego w ustawie (ust. 3), wymóg dokonywania zmian w zakresie
zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (ust.
4).
Z zasady odpowiedniości udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych wynika obowiązek zapewnienia jednostkom
samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, przy jednoczesnym pozostawieniu
swobody w kształtowaniu wydatków. Realizacja tego obowiązku, w związku z treścią art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji, spoczywa
w pierwszym rzędzie na ustawodawcy, który powinien zagwarantować, że wysokość dochodów jednostek samorządu terytorialnego
pozostawać będzie w proporcji do zakresu przypadających im zadań. Ocena zachowania tej proporcji jest dokonywana przy uwzględnieniu
całokształtu dochodów danej jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenie art. 167 ust. 1 Konstytucji będzie miało miejsce
w sytuacji, gdy ogół dochodów jednostki samorządu terytorialnego nie pozwala na efektywną realizację zadań powierzonych tejże
jednostce (zob. wyroki TK z: 24 listopada 1998 r., sygn. K 22/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 115; 6 września 2005 r., sygn. K
46/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 89; 31 maja 2005 r., sygn. K 27/04; 19 grudnia 2007 r., sygn. K 52/05, OTK ZU nr 11/A/2007,
poz. 159; 8 kwietnia 2010 r., sygn. P 1/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 33).
6.3. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze
zm.), dochody gminy są określone w odrębnych ustawach. W świetle art. 3 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
dochodami jednostek samorządu terytorialnego są: 1) dochody własne; 2) subwencja ogólna; 3) dotacje celowe z budżetu państwa.
Źródłami dochodów własnych gminy są m.in. wpływy z opłat (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego),
w tym wpływy z opłaty eksploatacyjnej – w części określonej w ustawie p.g.g. (art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego ).
Wpływy z opłaty eksploatacyjnej stanowią zatem mienie gminy, którym może ona swobodnie dysponować, w granicach obowiązujących
przepisów (zob. art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.).
Dochód z tytułu opłaty eksploatacyjnej nie ma charakteru celowego, z jego uzyskaniem nie wiąże się obowiązek konkretnych świadczeń
ze strony gminy. Niewątpliwie jednak, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w cytowanych postanowieniach z 8 kwietnia 2009
r., uwzględniających zażalenia wnioskodawców od postanowień odmawiających nadania wnioskom dalszego biegu, im większy jest
udział dochodów własnych w budżecie gminy, tym większa jest jej samodzielność finansowa w aspekcie dochodowym, a to także
wyznacza zakres możliwości wydatkowych.
Jak wynika z wyliczeń przedstawionych przez wnioskodawców, skutkiem zmian wprowadzonych w art. 84 ustawy p.g.g. ustawą zmieniającą
z 2001 r. jest zmniejszenie wpływów z tytułu opłaty eksploatacyjnej, będących istotnym źródłem ogólnego dochodu określonej
jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie nie nastąpiło adekwatne zmniejszenie zakresu zadań realizowanych przez te
jednostki.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutów natury konstytucyjnej sformułowanych przez wnioskodawców.
Po pierwsze, ustawa zmieniająca z 2001 r. odnosi się do konstrukcji opłaty eksploatacyjnej i nie nałożyła nowych zadań na
jednostki samorządu terytorialnego. Jak wskazali wnioskodawcy, na zmniejszenie dochodów z tytułu opłaty miało wpływ wiele
czynników (zob. powyżej pkt 6.1. w części III niniejszego uzasadnienia).
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał, że „wnioskodaw[ca], zarzucając niezgodność przepisu z art. 167
ust. 1 Konstytucji, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dochody jednostek samorządu terytorialnego nie wystarczają
dla realizacji zadań publicznych, ale powin[ien] przedstawić argumenty wskazujące na dysproporcję między zakresem zadań i
dochodów administracji rządowej oraz poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego” (wyrok TK z 31 maja 2005 r., sygn.
K 27/04; zob. też wyrok TK z 19 grudnia 2007 r., sygn. K 52/05). Samo twierdzenie o zmniejszeniu wpływów z opłaty eksploatacyjnej
nie może przesądzać o niekonstytucyjności regulacji w aspekcie art. 167 ust. 1 Konstytucji. Poza tym argumentacja wnioskodawców
wskazuje, że w istocie zmniejszenie wpływów z tytułu opłaty eksploatacyjnej nie wynikało z treści art. 84 ust. 1-4 ustawy
p.g.g., ale było spowodowane interpretacją przyjętą w praktyce stosowania art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. Nota bene zmniejszenie wpływu mogło być hipotetycznie spowodowane zmniejszeniem ilości wydobytej kopaliny, na co ustawodawca nie ma
wpływu, czy też ustalonym przez Radę Ministrów poziomem stawki (oscylującym w dolnych granicach stawek określonych w ustawie).
Jak trafnie zauważył Prokurator Generalny, dochody z tytułu opłaty eksploatacyjnej nie są dochodami o charakterze powszechnym.
Ich beneficjentami są wyłącznie te gminy, na obszarze których prowadzona jest działalność polegająca na wydobywaniu kopalin.
Oznacza to, że tylko część gmin osiąga dochód z tytułu opłat eksploatacyjnych, podczas gdy zakres zadań publicznych realizowanych
przez te gminy, w porównaniu do zakresu takich zadań realizowanych przez pozostałe jednostki samorządu terytorialnego tego
szczebla, pozostaje – co do zasady – zbliżony. Opłata eksploatacyjna „jest swego rodzaju opłatą z tytułu korzystania ze środowiska.
Jej funkcją jest wyrównanie uszczerbku w środowisku, spowodowanego wydobyciem kopaliny, jak również złagodzenie uciążliwości,
jakich doznaje gmina z powodu prowadzenia na jej terenie działalności eksploatacyjnej” (A. Lipiński, Nowy model opłat eksploatacyjnych w prawie geologicznym i górniczym (uwagi de lege ferenda), [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, red. R. Mastalski, Wrocław 2001, s. 385). Aprobując nowy sposób obliczania opłaty, autor wskazał na potrzebę ustalania stawek
opłaty na poziomie powodującym, że wpływy z tytułu opłat ustalanych wedle nowych zasad (istniało ryzyko, że stawki ustalone
w dniu uchwalenia ustawy mogą, w dacie wejścia w życie projektowanych rozwiązań, nie do końca spełniać swoje funkcje), będą
porównywalne z dotychczasowymi. Problem ten podnosiły niektóre samorządy gminne, obawiając się zmniejszenia dochodów. „Strona
samorządowa nie zdołała jednak przedstawić rzeczowych i uzasadnionych argumentów świadczących o zaniżonym charakterze projektowanych
stawek”. Autor wysunął przy tym pytanie o charakterze strukturalnym: czy wysokość wszelkich danin publicznych powinna utrzymywać
się na relatywnie stałym poziomie, czy też (zwłaszcza jeżeli zważyć potencjalny zbieg przepisów o opłacie eksploatacyjnej
z innymi obciążeniami z tytułu korzystania ze środowiska) docelowo nie należy dążyć do ich łagodzenia (tamże, s. 387).
Po trzecie, nawet to, że ustawa ogranicza pewne dochody jednostek samorządu terytorialnego, czy też przewiduje rozszerzenie
zadań, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjności danej regulacji prawnej, jeżeli dochody z innych źródeł
umożliwiają efektywną realizację poszczególnych zadań publicznych. „Aby można było stwierdzić niekonstytucyjność regulacji
prawnej ograniczającej dochody jednostek samorządu terytorialnego, należałoby wykazać m.in., że jednostki samorządu terytorialnego
nie są w stanie realizować niektórych bądź też całości przypadających im zadań bez dochodów, których zostały pozbawione w
wyniku wejścia w życie danej regulacji” (wyrok TK z 7 czerwca 2001 r., sygn. K 20/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 119; zob. też
powołany wyrok o sygn. K 52/05 – dotyczył finansowania dróg publicznych).
Po czwarte, Trybunał Konstytucyjny zwracał też uwagę, że eliminacji określonych źródeł dochodów własnych nie można mylić z
ich modyfikacjami, nawet gdy rezultat danej modyfikacji jest niekorzystny dla finansów gmin. Dopóki ustawodawca w sposób drastyczny
nie naruszy samej istoty samodzielności finansowej gminy, przysługuje mu – pod warunkiem poszanowania innych norm, zasad i
wartości konstytucyjnych – daleko idąca swoboda w określaniu zarówno źródeł dochodów gmin, jak i poziomu tych dochodów (zob.
orzeczenia TK z 4 października 1995 r., sygn. K 8/95, OTK w 1995 r., cz. 2, poz. 28 i z 23 października 1996 r., sygn. K 1/96,
OTK ZU nr 5/1996, poz. 38 oraz wyroki TK z: 15 grudnia 1997 r., sygn. K 13/97; 3 listopada 1998 r., sygn. K 12/98; 7 czerwca
2001 r., sygn. K 20/00). Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na ograniczoność zasobu środków publicznych. To, że
dochody jednostek samorządu terytorialnego nie są wystarczające, aby optymalnie realizować wszystkie zadania publiczne, nie
może przesądzać o naruszeniu art. 167 ust. 1 Konstytucji, jeżeli ogólny poziom dochodów publicznych nie zapewnia realizacji
wszystkich zadań publicznych administracji rządowej i samorządowej. Podmiot, który kwestionuje zgodność aktu normatywnego
z art. 167 ust. 1 Konstytucji, nie może ograniczyć się do wykazania, że dochody jednostek samorządu terytorialnego nie wystarczają
dla realizacji zadań publicznych, ale musi przedstawić argumenty wskazujące na dysproporcję między zakresem zadań i dochodów
administracji rządowej oraz poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego (zob. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. K 35/98,
OTK ZU nr 3/1999, poz. 37).
Jak słusznie przy tym zauważył Marszałek Sejmu, wnioskodawcy uznali, że niekonstytucyjna sama w sobie jest sytuacja, w której
dochód gminy, wyrażony w wartościach bezwzględnych, ulegnie zmniejszeniu, choćby nie wywoływało to negatywnego wpływu na możliwość
realizacji zadań spoczywających na jednostkach samorządu terytorialnego. Z interpretacji przyjmowanej przez wnioskodawców
wynika, że raz ustanowiony poziom dochodów jednostki samorządu terytorialnego nie może zostać nigdy zmniejszony, a w gestii
ustawodawcy leży wyłącznie jego podwyższenie. Taki zakaz prowadziłby do istotnego ograniczenia swobody regulacyjnej ustawodawcy,
podczas gdy w świetle Konstytucji ustawodawca związany jest wyłącznie obowiązkami sformułowanymi w art. 167 Konstytucji.
6.4. Dla oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji (art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g.) decydujące znaczenie ma zatem ustalenie,
czy owa regulacja ma bezpośredni wpływ na odpowiednie proporcje pomiędzy udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań
przypadającym jednostkom samorządu terytorialnego. Wnioskodawcy nie dokonali takiej analizy, nie wskazali zadań, których nie
są w stanie realizować, bądź mogą je realizować w mniejszym zakresie, właśnie na skutek zmniejszenia wpływów z tytułu opłaty
eksploatacyjnej – w porównaniu z ich realizacją w poprzednim stanie prawnym.
Jeszcze raz należy podkreślić, że dochód z tytułu opłaty eksploatacyjnej nie ma charakteru celowego, a więc z jego uzyskaniem
nie wiąże się obowiązek konkretnych świadczeń ze strony gminy (np. obowiązek rekultywacji terenów, na których prowadzone jest
wydobycie kopalin czy też obowiązek naprawy szkód górniczych). Zatem dochód z tytułu opłaty eksploatacyjnej przynajmniej w
części stanowi, w sensie ekonomicznym, „czysty” dochód gminy. Nie można wykazać, które konkretnie zadanie spoczywające na
jednostce samorządu terytorialnego nie może zostać zrealizowane w związku z ograniczeniem bądź pozbawieniem tego dochodu.
Z drugiej strony, jak wskazali uczestnicy postępowania, w przeciwieństwie do dochodów określonych w art. 167 ust. 2 Konstytucji,
dochody z tytułu opłaty eksploatacyjnej nie są dochodami o charakterze powszechnym – przysługują one wyłącznie tym gminom,
na obszarze których prowadzona jest działalność polegająca na wydobywaniu kopalin. Oznacza to, że tylko część gmin osiąga
dochód z tytułu opłat eksploatacyjnych, gdy tymczasem zakres realizowanych przez nie zadań publicznych pozostaje co do zasady
tożsamy. Należy zatem stwierdzić, że art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. jest zgodny z art. 167 ust. 1 Konstytucji.
6.5. Kwestionowana regulacja nie narusza także art. 167 ust. 4 Konstytucji. Powołany przepis nakłada na ustawodawcę obowiązek
dokonania odpowiedniej zmiany w podziale dochodów publicznych w sytuacji, gdy zmianie ulega zakres zadań i kompetencji samorządu
terytorialnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że samo zwiększenie zakresu zadań samorządu terytorialnego bez zmian w systemie
finansowania nie przesądza jeszcze o niekonstytucyjności takiej regulacji, jeżeli dotychczasowe źródła dochodów pozwalają
na wykonywanie wszystkich zadań publicznych (zob. wyrok TK z 8 kwietnia 2010 r., sygn. P 1/08).
Zdolność wykonywania zadań przez jednostkę samorządu nie może być oceniana przez pryzmat wyłącznie tego źródła dochodów, które
uległo zredukowaniu bądź zniesieniu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego podmiot, który zarzuca naruszenie zasady
samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie jej zadań własnych przez niedostateczne wyposażenie
w środki finansowe, powinien wykazać, że stosowanie kwestionowanych przez niego przepisów prowadzi do sytuacji, w której całokształt
źródeł dochodów jednostki samorządu terytorialnego nie zapewnia tej jednostce udziału w dochodach publicznych „odpowiednio
do przypadających jej zadań” (zob. wyrok TK z 20 marca 2007 r., sygn. K 35/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 28). W doktrynie prawa
wskazano, że Trybunał Konstytucyjny nie ma instrumentarium do samodzielnego ustalenia prawidłowości realizacji przez ustawodawcę
zasady adekwatności. Problematyczne dla Trybunału jest również dokonywanie oceny dowodów przedstawionych w konkretnej sprawie,
ponieważ oznacza konieczność mierzenia, czy dochody ustalone przez ustawodawcę wystarczają na realizację zadań konkretnej
jednostki samorządu terytorialnego, co z trudem mieści się w pojęciu właściwości Trybunału (zob. T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 242). Potencjalne zmniejszenie dochodów, niewynikające zresztą w tym wypadku wprost z treści kwestionowanego
przepisu, samo w sobie nie może przesądzać o niekonstytucyjności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. Poza tym należy podkreślić,
że art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2001 r., nie wprowadził zmian w zakresie zadań
(i kompetencji) gmin, którym powinny towarzyszyć odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych, nie przewidywał też zmniejszenia
wpływów z opłaty eksploatacyjnej. Tym samym art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. jest zgodny z art. 167 ust. 4 Konstytucji.
7. Zarzut niezgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
7.1. Z art. 84 ust. 1 ustawy p.g.g. wynika, że przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną
za wydobytą kopalinę. Wysokość opłaty eksploatacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny
i ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym (art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g.). Wnioskodawcy podnieśli, że ustawodawca
nie doprecyzował tak ogólnie ujętej podstawy wyliczenia należnej opłaty, a w szczególności nie wyjaśnił, co należy rozumieć
pod pojęciem „wydobyta kopalina”. Doprowadziło to, zdaniem wnioskodawców, „do ukształtowania się niezgodnej z przepisami Konstytucji
praktyki ustalania podstawy wymiaru oraz wyliczania kwoty należnej opłaty eksploatacyjnej”. Brak dostatecznej precyzji ustawowej
regulacji dotyczącej sposobu ustalania opłaty, w szczególności gdy chodzi o element zasadniczy dla konstrukcji daniny publicznej, jakim
jest ścisłe określenie jej podstawy wymiaru, sprawia, iż „można zasadnie twierdzić, że stan ten narusza jeden z podstawowych
standardów demokratycznego państwa prawnego, jakim jest zasada określoności przepisów prawnych” (art. 2 Konstytucji). Choć
w petitum wniosku zarzut ten odniesiono do art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g., to w uzasadnieniach wniosków skupiono się na interpretacji
pojęcia „wydobyta kopalina”, użytego w art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. Dlatego też analiza Trybunału Konstytucyjnego ograniczyła
się do zarzutu sformułowanego w tym zakresie.
Ponadto wnioskodawcy wskazali, że nieprecyzyjne określenie podstawy obliczania opłaty eksploatacyjnej pozwala na wykładnię
przepisu (art. 87 ust. 2 ustawy p.g.g.) „godzącą w nieuzasadniony sposób w prawa majątkowe jednostek samorządu terytorialnego”
(art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji). Niejasność i brak precyzji zaskarżonej regulacji stwarza „niebezpieczeństwo naruszenia
zasady odpowiedniego udziału gminy w dochodach publicznych” przy niezmienionym zakresie zadań.
7.2. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynikają zasadnicze dyrektywy, które każdorazowo uwzględnia Trybunał, dokonując
oceny konkretnych regulacji w kontekście zarzutu naruszenia zasady określoności:
– wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Norma
konstytucyjna nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności regulacji prawnych ma charakter zasady prawa. Ustawodawca powinien
dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających się na tę zasadę. Trybunał Konstytucyjny używa pojęcia „określoność
prawa” w znaczeniu szerokim, co oznacza zarówno precyzyjność przepisu, jak i jasność prawa, które ma być zrozumiałe i komunikatywne
dla jak największej liczby podmiotów (zob. wyrok TK z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138);
– zasada określoności nie wyklucza a priori posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, jeżeli ich desygnaty można ustalić. Znaczenie zwrotów niedookreślonych
w konkretnej sytuacji nie może być jednak ustalane arbitralnie. Dlatego użycie zwrotu nieostrego wymaga istnienia szczególnych
gwarancji proceduralnych, zapewniających przejrzystość i ocenność praktyki wypełniania nieostrego zwrotu konkretną treścią
przez organ decydujący o jego wypełnieniu (zob. wyrok TK z 16 stycznia 2006 r., sygn. SK 30/05);
– dziedziną, w której nakaz określoności wymaga szczególnego zaakcentowania jest, obok prawa karnego, także dziedzina prawa
daninowego (zob. wyroki z: 10 listopada 1998 r., K 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99; 13 lutego 2001 r., sygn. K 19/99, OTK
ZU nr 2/2001, poz. 30; 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK
ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103);
– ustawodawca nie może przez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody
przy ustalaniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Założenie to można
określić ogólnie jako zasadę określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki (wyrok z
22 maja 2002 r., sygn. K 6/02);
– niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających
z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu
prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny,
stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację
w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające (zob. wyroki TK z: 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02; 3 listopada 2004
r., sygn. K 18/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103; 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06);
– każdorazowo ocena, czy ustawodawca dochował nakazu określoności przepisów, czyli test określoności prawa, zależy od kilku
czynników, zwłaszcza od rodzaju regulowanej materii, kategorii adresatów, do których kierowane są przepisy, a przede wszystkich
charakteru tych przepisów, to znaczy, czy są to normy ograniczające (i w jakim stopniu) prawa i wolności konstytucyjne i nakładające
obowiązki na ich adresatów (zob. wyrok z 3 grudnia 2009 r., sygn. Kp 8/09, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 164).
7.3. Trybunał Konstytucyjny, rekapitulując w wyroku z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, dotychczasowe wypowiedzi Trybunału
na temat zasady określoności podkreślił, że „ustawodawca powinien dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających
się na tę zasadę. Tym samym stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do
okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję
nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu. Z powyższych
względów na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno
pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna
poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej
regulacji”.
7.3.1. Adresatem art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. są przedsiębiorcy wydobywający kopalinę ze złoża. Opłatę uiszcza się za wydobytą
kopalinę (art. 84 ust. 1 ustawy p.g.g.). Zakwestionowany art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. określa sposób samoobliczenia opłaty
eksploatacyjnej. Ustala się ją jako iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny oraz ilość kopaliny
wydobytej w okresie rozliczeniowym.
Ustawodawca posłużył się zatem dwoma parametrami. O ile stawki opłaty dla danego rodzaju kopaliny są określone kwotowo (za
jednostkę miary) i nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych (wnioskodawcy jedynie zakwestionowali pozaustawową formę
ich ustalania), o tyle parametr w postaci ilości wydobytej kopaliny nie jest, w ocenie wnioskodawców, precyzyjny z powodu
różnej interpretacji pojęcia „wydobyta kopalina”.
Wnioskodawcy dowodzili, że w świetle przepisów ustawy p.g.g. (art. 6 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy p.g.g.) kopaliną jest
wszystko to, co wydobywa się ze złoża, a więc cały urobek, niezależnie od tego, czy przynosi on obecnie korzyść gospodarczą,
czy też później nie przyniesie w praktyce żadnych korzyści gospodarczych. Powyższa interpretacja – oparta na regułach wykładni
gramatycznej, odwołująca się również do funkcji opłaty eksploatacyjnej jako daniny publicznej nałożonej na przedsiębiorcę,
który w sposób gospodarczy korzysta ze środowiska – reprezentowana przez gminy górnicze, nie znajduje uznania w praktyce stosowania art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. Według wnioskodawców, przedsiębiorcy, a także organ koncesyjny, przyjmują wykładnię
pojęcia „wydobyta kopalina” wyraźnie ograniczającą wysokość opłaty eksploatacyjnej, gdyż ustaloną jedynie z uwzględnieniem
kopaliny wydobytej ze złoża bilansowego.
W istocie więc wnioskodawcy podważyli prawidłowość praktyki stosowania art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. przez adresatów normy:
przedsiębiorców i organ koncesyjny, który na podstawie art. 84 ust. 10 ustawy p.g.g. wydaje decyzję określającą wysokość opłaty
w wypadku niedopełnienia obowiązku wniesienia opłaty przez przedsiębiorcę. W aktualnym stanie prawnym organem koncesyjnym
może być, w zależności od rodzaju kopaliny, Minister Środowiska, marszałek województwa albo starosta (zob. art. 16 ustawy
p.g.g.).
7.3.2. Jak wynika z nadesłanych przy wnioskach dokumentów, przedsiębiorcy – w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej
z 2001 r. – uznali, że podstawą obliczenia opłaty eksploatacyjnej przewidzianej w art. 84 ustawy p.g.g. jest ilość wydobytej
kopaliny, tj. ilość wydobytej rudy bilansowej (bez skały płonnej). Przyjętą interpretację potwierdził w swoich decyzjach organ
koncesyjny (zob. np. decyzja Ministra Środowiska z 21 maja 2003 r. w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej dla KGHM
Polska Miedź SA w Lubinie za wydobywanie rudy miedzi ze złoża „Sieroszowice” w I kwartale 2002 r., sygn. akt DG/o/KPT/48/3350/03).
Minister Środowiska oparł powołane rozstrzygnięcie na ekspertyzach sporządzonych w związku z toczącym się postępowaniem przez
Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią Polskiej Akademii Nauk w Krakowie oraz Komisję Zasobów Kopalin. W oparciu
o przedstawioną interpretację Minister Środowiska naliczył, w wydanej decyzji, opłatę eksploatacyjną z wyłączeniem urobku
stanowiącego skałę płonną.
7.3.3. Interpretację przedsiębiorcy i organu koncesyjnego podzielają sądy administracyjne. W piśmie Biura Orzecznictwa Naczelnego
Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r. wskazano, że „za miarodajne stanowisko sądów administracyjnych co do wykładni
i stosowania art. 84 ust. 1-7 [ustawy p.g.g. (w aktualnym brzmieniu)] należy przyjąć wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 356/05, II GSK 357/05, II GSK 358/05, II GSK 359/05, II GSK 360/05 i II GSK 363/05. W
wyrokach tych NSA podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt II SA 4264/03,
II SA 4265/03, II SA 4278/03, II SA 4279/03, II SA 4280/03 i II SA 4281/03 w odniesieniu do tego, jak należy rozumieć określenie
«wydobyta kopalina», o której mowa w art. 84 ust. 1 i 2 [ustawy p.g.g.]. Zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie ustawowych
pojęć «kopalina (wydobyta kopalina)», z uwagi na to, że ustawa wprost nie definiuje tych pojęć.
Rozpoznając skargi w powyżej wskazanych sprawach, wzięto pod uwagę brzmienie art. 5 [ustawy p.g.g.], zgodnie z którym kopaliny
dzieli się na podstawowe i pospolite, a jedną z kopalin podstawowych są rudy metali. Uwzględniono także art. 6 pkt 1 tej ustawy,
w świetle którego złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych
i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą.
Z analizy przywołanych przepisów Sąd wywiódł, ,«iż ruda miedzi będąca jednocześnie rudą metalu jest zarazem kopaliną podstawową.
Opłatę uiszcza się od kopaliny, a nie od procesu eksploatacji złoża, który obejmuje również wydobycie skały płonnej». Skała
płonna nie jest rudą miedzi, mimo że ze skały płonnej w toku dalszego procesu technologicznego także odzyskuje się miedź.
Dokonuje się tego w wyniku przetworzenia skały płonnej, zaś opłatę uiszcza się od wydobytej kopaliny, która jest rudą miedzi,
a nie od skały płonnej poddanej obróbce.
NSA wyraził stanowisko, że obliczając wysokość opłaty eksploatacyjnej należy odnieść się do treści koncesji posiadanej przez
przedsiębiorcę. Zauważył (…), że «analiza systemowa przepisów dotyczących opłat wskazuje, że art. 84 p.g.g. jest adresowany
do przedsiębiorców wydobywających kopalinę na podstawie koncesji. Koncesja zezwala na wydobycie określonego rodzaju kopaliny.
Opłata eksploatacyjna, o której mowa w art. 84 ust. 1 [ustawy] p.g.g., odnosi się zatem do tego rodzaju wydobytej kopaliny,
na której wydobycie przedsiębiorca uzyskał wymagane prawem zezwolenie (koncesję)». Innymi słowy, zgodnie z poglądem NSA, podstawą
do obliczenia opłaty eksploatacyjnej jest ustalenie ilości wydobytego materiału stanowiącego kopalinę określoną w koncesji.
W przypadku zatem, gdy koncesja opiewa na wydobywanie rudy miedzi, to wyłącznie od niej powinna być naliczona opłata eksploatacyjna”
(pismo Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r. „Informacja na temat kierunków orzecznictwa sądów
administracyjnych w zakresie stosowania art. 84 ust. 1-7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze”, s.
1 i 2).
Prezentowana linia orzecznicza sądów administracyjnych została podtrzymana także w późniejszym orzecznictwie. W wyroku z 21
kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 554/09 (LexPolonica nr 2249277) NSA stwierdził, że art. 6 pkt 1 ustawy p.g.g. zawiera w
sobie definicję kopaliny. Treść tego przepisu pozwala bowiem wywieść, że kopalina to minerały i skały oraz inne substancje
stałe, gazowe lub ciekłe – naturalne nagromadzenie których, stanowiąc złoże kopaliny, czyni ich wydobycie korzystnym gospodarczo.
Interpretując pojęcie „wydobytej kopaliny” – w rozumieniu art. 84 ust. 1 ustawy p.g.g. – należy z kolei mieć na względzie,
że przepis ten adresowany jest do przedsiębiorców wydobywających kopalinę ze złoża – która to działalność gospodarcza wymaga
koncesji. Art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy p.g.g. stanowi wprost, że koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania
kopalin ze złóż. Tym samym poza zainteresowaniem ustawy p.g.g. pozostaje wydobywanie kopalin, których naturalne nagromadzenie
nie tworzy złoża i wydobywanie których nie może przynieść korzyści gospodarczej. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że art. 84
ustawy p.g.g. zawarty został w Dziale IV ustawy, regulującym „Wynagrodzenia za ustanowienie użytkowania górniczego”, co wskazuje,
że odnosi się on do posiadaczy koncesji. Oba podane względy powalają na stwierdzenie, że obowiązek uiszczania opłat eksploatacyjnych
za wydobytą kopalinę spoczywa na przedsiębiorcach, którym udzielono prawem przewidzianej koncesji i którzy wydobywają kopalinę
ze złoża zgodnie z tą koncesją. Tym samym opłatę eksploatacyjną ustala się w oparciu o ilość wydobytej kopaliny, złoże której
objęto koncesją. Skład orzekający NSA przychylił się w tym zakresie do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 7 lutego 2006 r.,
sygn. akt II GSK 359/2005 (ONSAiWSA z. 5/2006, s.145).
7.4. O ile można twierdzić, że istnieją różnice w interpretacji pojęcia „wydobyta kopalina” przyjętej przez adresatów przepisu
(przedsiębiorców i organy koncesyjne) oraz prezentowanej przez zainteresowane gminy górnicze (wnioskodawców), o tyle analiza
kwestionowanej regulacji prowadzi do wniosku, że na tle art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. nie występują uchybienia, które uzasadniałyby
stwierdzenie niezgodności tego przepisu z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady określoności). W szczególności nie ma podstaw
do twierdzenia, że dokonanie wykładni pojęcia „wydobyta kopalina” jest niemożliwe, i że organy stosujące prawo (a także adresaci
normy – przedsiębiorcy) dokonały tej wykładni w sposób arbitralny i dowolny.
Dla stwierdzenia niezgodności przepisu z Konstytucją nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie niejasności
tekstu prawa, wynikającej z posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem czy zwrotem niedookreślonym. Nie w każdym wypadku
nieprecyzyjne brzmienie lub niejednoznaczna treść przepisu uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w system prawny, jaką jest
wyeliminowanie z niego tego przepisu w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Do wyjątków należą sytuacje, gdy dany
przepis jest w takim stopniu wadliwy, że w żaden sposób, przy przyjęciu różnych metod wykładni, nie daje się interpretować
w sposób racjonalny i zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie
jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za
pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej
określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne
metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą
się niewystarczające (zob. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36, oraz wyroki
TK z: 16 grudnia 2003 r., sygn. SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102; 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04, OTK ZU nr 6/A/2005,
poz. 67; 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3; 28 października
2009 r., sygn. Kp 3/09).
Trybunał Konstytucyjny, jak wspomniano wcześniej (zob. pkt 5.3. w części III niniejszego uzasadnienia), nie ocenia przy tym
prawidłowości przyjętej interpretacji (Sejm i Prokurator Generalny uznali ją za „poprawną”). Trybunał Konstytucyjny stwierdził
natomiast, że zarzut naruszenia zasady określoności nie jest trafny. Dokonanie wiążącej wykładni przepisu w orzecznictwie
sądów administracyjnych umożliwia jego jednolite stosowanie przez adresatów, tj. organy koncesyjne i przedsiębiorców. Interpretacja
przepisu przyjęta przez organ koncesyjny (Minister Środowiska) dokonana została po uzyskaniu stosownych ekspertyz Instytutu
Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią Polskiej Akademii Nauk w Krakowie oraz Komisji Zasobów Kopalin. Nie można zatem
twierdzić, że interpretacja użytego w art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. pojęcia „wydobyta kopalina” jest dowolna i arbitralna,
a przepis jest nieprecyzyjny w stopniu, który uniemożliwia dokonanie jego wykładni za pomocą odpowiednich reguł interpretacyjnych.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności
ma charakter ultima ratio. Z uwagi na zasadę stosowania wykładni zgodnej z Konstytucją stwierdzenie niekonstytucyjności z powołaniem się na zasadę określoności
przepisu możliwe jest wówczas, gdy nie sposób usunąć wątpliwości wskutek zastosowania reguł wykładni (zob. postanowienie TK
z 5 kwietnia 2005 r., sygn. K 43/01, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 43 oraz wyroki TK z: 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04; 15
stycznia 2009 r., sygn. K 45/07).
Jak wskazano wyżej, badana regulacja nie różnicuje sytuacji prawnej adresatów, a gdy idzie o skutki materialoprawne – może
mieć dla przedsiębiorców skutek korzystny. Stosowanie przepisu nie nastręcza trudności adresatom; przedsiębiorcy dokonują
samowymiaru opłaty eksploatacyjnej z uwzględnieniem wykładni przyjętej w wyrokach sądów administracyjnych. Nawet przyjmując,
że w pierwszej fazie stosowania znowelizowanego art. 84 ust. 2 p.g.g., interpretacja pojęcia „wydobyta kopalina” mogła nastręczać
trudności, to należy mieć na uwadze, że: „Nieprawidłowa legislacja może zadecydować o uznaniu naruszenia art. 2 Konstytucji
tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy nieprawidłowości techniki legislacyjnej prowadzą do negatywnych skutków materialnoprawnych,
zwłaszcza – godzą w interesy adresatów norm prawnych, czy też – ze względu na niedającą się usunąć dwuznaczność przepisów
– mogą spowodować zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów. Zasada prawidłowej legislacji wiąże się bowiem ściśle z zasadą
pewności i bezpieczeństwa prawnego” (wyroki TK z 5 maja 2004 r., sygn. P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39 i z 26 maja 2009
r., sygn. P 58/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 71).
Oczywistym jest, że gminy górnicze zainteresowane są jak największymi wpływami z tytułu opłaty eksploatacyjnej. W konsekwencji
negatywnie oceniają znowelizowane w 2001 r. przepisy, z perspektywy kilku lat ich funkcjonowania. Należy jednak jeszcze raz
podkreślić, że faktyczny skutek działania przepisu, w postaci zmniejszenia wpływów z opłaty eksploatacyjnej (na co mogą składać
się różne czynniki), nie może przesądzać o uznaniu go za niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady określoności).
Jest to kwestia wykraczająca poza zarzut niejasności normowania (naruszenia art. 2 Konstytucji), który został przedstawiony
w rozważanej sprawie.
Reasumując, treść art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g., a także przyjęte w orzecznictwie jednolite rozumienie pojęcia „wydobyta kopalina”
pozwalają jednoznacznie stwierdzić, kto i za co jest zobowiązany do uiszczania opłaty eksploatacyjnej. Ocena, czy efekt przyjętej
interpretacji odpowiada zakładanej ratio legis nowelizacji i czy jest on zgodny z zakładaną przez ustawodawcę konstrukcją opłaty eksploatacyjnej – jest kwestią niemieszczącą
się w zakresie oceny konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. jest zgodny z art.
2 Konstytucji w aspekcie zasady określoności.
Na marginesie należy odnotować, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze,
kopaliną wydobytą „jest całość kopaliny odłączonej od złoża” (ustawa wejdzie w życie 1 stycznia 2012 r. – zob. art. 227 ustawy;
do opłat należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy – zob. art. 217 ustawy;
ustawa z 9 czerwca 2011 r. została podpisana przez Prezydenta RP 4 lipca 2011 r.).
7.5. Trybunał Konstytucyjny poprzestał na ocenie zgodności art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady
określoności). Wnioskodawcy co prawda zarzucili ponadto, że niejasność i brak precyzji zaskarżonej regulacji stwarza niebezpieczeństwo
naruszenia zagwarantowanego przez art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji odpowiedniego udziału gminy w dochodach publicznych, ale
zarzut ten nie został szerzej uzasadniony. Lakoniczna argumentacja sformułowana w tym kontekście pokrywa się z argumentacją
dotyczącą ogólnego zarzutu naruszenia przez art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. samodzielności finansowej gmin (art. 167 ust. 1
i 4 Konstytucji), który to zarzut poddany został ocenie w punkcie 6 w części III niniejszego uzasadnienia. W związku z tym
postępowanie w zakresie badania art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
8. Zarzut niezgodności art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. z art. 92 ust. 1 i art. 217 w związku z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
8.1. Zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., „Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, stawki opłat, o których mowa
w ust. 2, dla poszczególnych rodzajów kopalin. Rada Ministrów, ustalając stawki opłat, będzie kierowała się zasadą, iż ich
wysokości nie mogą być niższe od dolnych i wyższe od górnych granic stawek opłat”.
Wnioskodawcy poruszyli dwie kwestie. Po pierwsze, kwestię przekazania do uregulowania w rozporządzeniu zasadniczego elementu
daniny publicznej, tj. stawki opłaty eksploatacyjnej, co narusza zasadę wyłączności ustawowej. Wzgląd na rygory dotyczące
uregulowania w drodze ustawy podstawowych elementów daniny publicznej rodzi wątpliwość co do zgodności art. 84 ust. 4 ustawy
p.g.g. zarówno z art. 92 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 217 w związku z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Po drugie, wnioskodawcy wskazali ogólnie, że upoważniono Radę Ministrów do określenia w rozporządzeniu stawek opłaty eksploatacyjnej,
„zaś sam sposób konstruowania owej stawki nie został określony. Narusza to również art. 92 ust. 1 Konstytucji, przewidujący
obowiązek określenia w upoważnieniu zakresu spraw przekazanych do uregulowania”.
8.2. Charakter opłaty eksploatacyjnej.
Postawione zarzuty, dotyczące naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji wymagają w pierwszej kolejności określenia
charakteru opłaty eksploatacyjnej. Od oceny tej zależy stopień rygoryzmu, jaki powinien zastosować ustawodawca, kształtując
obowiązek ponoszenia określonych świadczeń publicznych. Zgodnie z art. 217 Konstytucji: „Nakładanie podatków, innych danin
publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń
oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy”. Natomiast art. 92 ust. 1 Konstytucji wymaga,
by rozporządzenie było wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie
powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące
treści aktu. Zdanie drugie powołanego przepisu wskazuje, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego musi mieć charakter
szczegółowy pod względem podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), przedmiotowym (musi określać
zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz treściowym (musi określać wytyczne dotyczące treści aktu).
8.2.1. Opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę uiszcza przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża (art. 84 ust. 1 ustawy
p.g.g.). Co do jednej kwestii uczestnicy postępowania pozostali zgodni – opłata eksploatacyjna, przewidziana w art. 84 ustawy
p.g.g., jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji.
Opłata eksploatacyjna ma niewątpliwie cechy daniny publicznej. Jest to świadczenie ustanowione w drodze przepisów ustawowych
(ma charakter publicznoprawny), powszechny (dotyczy wszystkich podmiotów prowadzących działalność w zakresie wydobywania kopalin),
przymusowy (obowiązek zapłaty spoczywa na wszystkich podmiotach prowadzących działalność, z którą związany jest obowiązek
wniesienia opłaty, realizacja tego obowiązku nie zależy od woli podmiotu podlegającego opodatkowaniu), a przychody z opłaty
są przeznaczone na realizację celów publicznych, stanowiąc dochód budżetowy jednostek samorządu terytorialnego i wyodrębnionego
funduszu państwowego (Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
Stanowisko, zgodnie z którym opłata eksploatacyjna stanowi daninę publiczną, wyrażane jest również w doktrynie (zob. A. Lipiński,
R. Mikosz, Ustawa prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003, s. 389).
8.2.2. O ile nie powstały wątpliwości co do zakwalifikowania opłaty eksploatacyjnej do kategorii „danina publiczna”, o tyle
uczestnicy postępowania różnili się w ocenie, czy opłata eksploatacyjna, będąc daniną publiczną, jest formą podatku, czy ma
charakter „niepodatkowy”. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie dla określenia standardów prawodawczych badanej regulacji,
gdyż Trybunał Konstytucyjny przyjmował w swoim orzecznictwie, że – w odniesieniu do opłat o charakterze niepodatkowym – przekazaniu
do uregulowania w drodze rozporządzenia może podlegać szerszy zakres spraw niż w wypadku podatków (zob. wyrok TK z: 9 lutego
1999 r., sygn. U 4/98 – dotyczący opłaty eksploatacyjnej; 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/2002, poz. 91 – dotyczący
opłat za parkowanie). Trybunał Konstytucyjny uznał w powołanych wyrokach, że określenie w rozporządzeniu stawki opłaty jest
dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek oraz dostatecznych kryteriów, pozwalających
na ustalenie konkretnej stawki.
Zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania
szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej).
Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty
publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność
materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (zob. H. Dzwonkowski, Prawo…,Warszawa 2010, s. 4). Jak wspomniano wcześniej (zob. pkt 1.6. w części III niniejszego uzasadnienia), opłaty publiczne pobierane
są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana
jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej
niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku.
Pogląd, że opłata eksploatacyjna „jest wynagrodzeniem za gospodarcze korzystanie ze środowiska, nie zaś dodatkowym opodatkowaniem
niektórych dziedzin produkcji” znalazł także wyraz w orzecznictwie sądów. W wyroku z 15 września 1998 r., sygn. akt II SA
526/98 (Lex nr 41300), NSA w Warszawie stwierdził, że: „Opłata eksploatacyjna ma (…) stanowić w pewnym zakresie również rekompensatę
za szkody, jakie eksploatacja kopalin wywołuje w naturalnym środowisku”.
Ta sui generis rekompensata za ingerencję w środowisko (ekwiwalentność) przesądza o niepodatkowym charakterze opłaty eksploatacyjnej (zob.
pkt 1.6. w części III niniejszego uzasadnienia), chociaż należy zaznaczyć, że w doktrynie toczy się dyskusja co do charakteru
opłat za środowisko, do których opłata eksploatacyjna jest zbliżona. Z jednej strony przejawia się zapatrywanie, że chociaż
w opłatach za środowisko można doszukiwać się pewnej ekwiwalentności świadczeń, to mają one większość cech charakterystycznych
dla podatku, można je uznać za sui generis podatki ekologiczne. Zwolennicy innego poglądu, nawiązując do rozważań ekonomistów, wyprowadzają wniosek, że opłaty są ceną
za korzystanie z odnawialnych i nieodnawialnych zasobów środowiska albo ceną zapłaconą za prawo do korzystania z naturalnej
pojemności asymilacyjnej środowiska (zob. W. Radecki, Opłaty …, s. 30-32). Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażony w sprawie o sygn. U 4/98 pogląd o niepodatkowym charakterze opłaty
eksploatacyjnej.
Reasumując, kluczowe znaczenie ma ustalenie, że opłata eksploatacyjna jest daniną publiczną i jej uregulowanie wymaga respektowania
rygorów ustanowionych w art. 217 Konstytucji, jednakże przy uwzględnieniu jej niepodatkowego charakteru. Powyższa konstatacja
musi być brana pod uwagę przy rozważaniu zarzutu naruszenia zasady wyłączności ustawowej.
8.3. Konstrukcja upoważnienia.
Kwestionowany art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. upoważnia Radę Ministrów do ustalenia, w drodze rozporządzenia, stawek opłaty eksploatacyjnej,
które stanowią jeden z parametrów służących do wyliczenia opłaty eksploatacyjnej przez przedsiębiorców. Rada Ministrów, ustalając
stawki opłat, powinna kierować się zasadą, że ich wysokości nie mogą być niższe od dolnych i wyższe od górnych granic stawek
opłat (art. 84 ust. 4 zdanie drugie ustawy p.g.g.).
8.3.1. Ustalenie, że opłata eksploatacyjna przewidziana w art. 84 ustawy p.g.g. jest daniną publiczną, prima facie przesądza o tym, że upoważnienie Rady Ministrów do określenia stawek opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnych kopalin w
rozporządzeniu jest niezgodne z art. 217 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie akcentował,
że „wyliczenie (…) zawarte [w art. 217 Konstytucji] należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów
stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych,
zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również,
iż wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku
daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, zaś do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane
tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny” (wyrok z 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00,
OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13 oraz zob. wyroki TK z: 16 czerwca 1998 r., sygn. U 9/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 51; 1 września
1998 r., sygn. U 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 63; 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 4; 8 grudnia 2009
r., sygn. K 7/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 166). Jednocześnie, jak wspomniano wcześniej, Trybunał Konstytucyjny uznawał,
że w odniesieniu do opłat, przekazaniu do uregulowania w drodze rozporządzenia podlegać może szerszy zakres spraw niż w wypadku
podatków, o ile w ustawie zostaną sformułowane kryteria pozwalające ustalić stawkę (zob. wyroki o sygn. U 4/98 i sygn. P 6/02).
8.3.2. Jak wspomniano wcześniej, w kwestii uregulowania stawek opłaty eksploatacyjnej w akcie podustawowym wypowiedział się
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98, badając konstytucyjność obowiązującego wówczas rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1994 r. w sprawie opłat za działalność prowadzoną na podstawie przepisów Prawa geologicznego
i górniczego (Dz. U. Nr 92, poz. 430, ze zm.). Zarzut dotyczył przepisu rozporządzenia (wnioskodawca wiązał sprzeczność przepisów
rozporządzenia z art. 217 Konstytucji z przekroczeniem przez Radę Ministrów granic upoważnienia ustawowego, nie kwestionował
zaś samego upoważnienia). Trybunał uznał, że „regulacja zawarta w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze obejmuje (…) wszystkie
elementy konstrukcyjne opłaty eksploatacyjnej, wyliczone w art. 217 Konstytucji. Podaje zarówno określenie podmiotów, jak
i przedmiotu tej daniny. Gdy chodzi o jej wysokość – wskazuje kryteria ustalenia oraz górną granicę. Wobec spełnienia przez
ustawową regulację wymogów określonych w art. 217 Konstytucji, dopuszczalne było ustawowe odesłanie do regulacji w drodze
rozporządzenia pewnych szczegółowych kwestii związanych z ukształtowaniem opłaty eksploatacyjnej”. Ustawodawca dostatecznie
precyzyjnie wyznaczył zasady, według których Rada Ministrów ma określać konkretne stawki.
W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. U 4/98, dopuszczalne jest określenie w drodze rozporządzenia
wysokości stawek opłaty eksploatacyjnej. Dopuszczalność zastosowania takiego rozwiązania warunkuje to, że przepisy ustawy
(niekoniecznie tylko przepis upoważniający) zawierają dostateczne kryteria pozwalające na wyznaczenie stawki opłaty. Organ
wykonawczy nie może określać konkretnych stawek w sposób arbitralny, bez odniesienia do jakichkolwiek kryteriów.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., przekazujący do określenia w rozporządzeniu wysokości stawek
opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnych kopalin, nie narusza art. 217 Konstytucji. Ustawa określa podmioty zobowiązane do
uiszczenia opłaty, określa jej przedmiot, a także dolne i górne granice stawek opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnych kopalin.
Wszystkie zasadnicze elementy konstrukcji opłaty zostały zatem określone w ustawie. Rada Ministrów została zobowiązana do
ustalenia stawek dla poszczególnego rodzaju kopalin, w granicach stawek określonych w ustawie p.g.g. Takie rozwiązanie zasługuje
na akceptację także z przyczyn pragmatycznych (wymóg każdorazowego ustalania stawek w ustawie mógłby się okazać rozwiązaniem
zbyt sztywnym). Podobne rozwiązanie przewidują także inne ustawy, dotyczące opłat związanych z korzystaniem ze środowiska,
np. art. 290 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), art.
85 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.), art. 14 ustawy z dnia
11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (Dz.
U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607, ze zm.). Nie dokonując oceny podanych przykładowych rozwiązań, należy jedynie stwierdzić, że
upoważnienie Rady Ministrów do określenia w rozporządzeniu konkretnych stawek opłaty eksploatacyjnej nie dyskwalifikuje art.
84 ust. 4 ustawy p.g.g. Trybunał Konstytucyjny, zważywszy na niepodatkowy charakter opłaty eksploatacyjnej oraz mając na uwadze,
że dolne i górne stawki opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnego rodzaju kopalin zostały określone w załączniku do ustawy
p.g.g., nie stwierdził naruszenia art. 217 Konstytucji przez art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g.
8.3.3. Trybunał Konstytucyjny uznał za dopuszczalne scedowanie na Radę Ministrów obowiązku określenia stawek opłaty eksploatacyjnej
dla poszczególnych kopalin w sytuacji, gdy dolne i górne granice stawek zostały określone w załączniku do ustawy p.g.g. Zdaniem
Trybunału Konstytucyjnego, konstrukcja upoważnienia ustawowego, która została przyjęta w kwestionowanym przepisie, spełnia
wymagania art. 92 ust. 1 Konstytucji. „Minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją jednostki” (wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK
ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 10 września 2010 r., sygn. P 44/09, OTK ZU nr 7/A/2010, poz. 68). Wytyczne nie muszą być zawarte
w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Mogą się znajdować w innych przepisach ustawy, o ile tylko
pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych (zob. wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. K 12/99,
OTK ZU nr 6/1999, poz. 120, 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36; 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08, OTK
ZU nr 3/A/2009, poz. 28; 16 lipca 2009 r., sygn. K 36/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 111; 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09,
OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11).
Stanowiący przedmiot zaskarżenia art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2001 r., wskazuje
wystarczającą wytyczną, którą ma posłużyć się Rada Ministrów, ustalając stawki opłaty dla poszczególnych kopalin (opłata nie
może być niższa od dolnych i wyższa od górnych granic stawek). Górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych
rodzajów kopalin określa załącznik do ustawy (art. 84 ust. 5 ustawy p.g.g.). Stawki te podlegają corocznie zmianie „stosownie
do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy”
(art. 84 ust. 6 ustawy p.g.g.). Na podstawie tego wskaźnika „minister właściwy do spraw środowiska ogłasza, w drodze obwieszczenia,
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski», górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych na następny
rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy” (art. 84 ust. 7 ustawy p.g.g.).
I tak np. w chwili złożenia wniosków, tj. w roku 2008, obowiązywały granice stawek eksploatacyjnych dla kopaliny – ruda miedzi,
określone w pozycji 33 załącznika do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2007 r. w sprawie górnych i dolnych
granic stawek opłat eksploatacyjnych na rok 2008 (M. P. Nr 42, poz. 485). Dolną granicę stawki ustalono na 0,90 zł, górną
granicę zaś – na 4,41 zł za 1 tonę rudy miedzi. Na podstawie ustalonych granic stawek Rada Ministrów, opierając się na art.
84 ust. 4 ustawy p.g.g., rozporządzeniem z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr
211, poz. 1541), które weszło w życie 1 stycznia 2008 r., ustaliła tabelę jednostkowych stawek opłat dla poszczególnych rodzajów
kopalin, w tym rud metali, przyjmując dla kopaliny – ruda miedzi w poz. 33 stawkę 2,88 zł za 1 tonę kopaliny wydobytej ze
złoża.
Od 1 stycznia 2011 r. obowiązują dolne i górne granice stawek wynikające z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 5 sierpnia
2010 r. w sprawie górnych i dolnych granic stawek opłat eksploatacyjnych na rok 2011 (M. P. Nr 56, poz. 766). Rada Ministrów,
rozporządzeniem z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 232, poz. 1523), określiła
stawkę opłaty eksploatacyjnej dla rudy miedzi w wysokości 3,10 zł za tonę (poz. 33), podczas gdy wynikające z obwieszczenia
dolne i górne granice stawek opłat eksploatacyjnych za rudy miedzi wynosiły odpowiednio: 0,97 zł i 4,71 zł za tonę.
Jak wynika z powołanych aktów prawnych, Rada Ministrów, określając konkretne stawki opłat, kieruje się jednoznaczną wytyczną
wynikającą z ustawy – wysokość opłat nie może być niższa od dolnych stawek i wyższa od górnych stawek, które to granice określa
załącznik do ustawy p.g.g. (corocznie granice stawek ogłasza w „Monitorze Polskim” minister właściwy do spraw środowiska –
art. 84 ust. 7 ustawy p.g.g.).
Trybunał Konstytucyjny uznał, że upoważnienie zawarte w art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. spełnia warunki przewidziane w art. 92
ust. 1 Konstytucji. Upoważnienie jest szczegółowe pod względem podmiotowym i przedmiotowym, ale także treściowym. Określenie
w załączniku do ustawy dolnych oraz górnych granic stawek opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 4 i 5 ustawy p.g.g) z jednej
strony ogranicza swobodę organu wykonawczego w ustalaniu konkretnych stawek opłat za poszczególne kopaliny, a z drugiej strony
pozostawia pożądaną w wypadku opłaty eksploatacyjnej elastyczność. Określenie stawek opłaty eksploatacyjnej w załączniku do
ustawy (tak jak przewiduje to nowa ustawa z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze) jest rozwiązaniem optymalnym
(w istocie stawki ustalone w załączniku do ustawy odpowiadają dotychczasowym stawkom określonym w rozporządzeniu). Zważywszy
jednak na charakter opłaty eksploatacyjnej (jest „wynagrodzeniem za korzystanie ze środowiska, nie zaś dodatkowym opodatkowaniem”
– tak w wyroku o sygn. U 4/98), Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawodawca dostatecznie precyzyjnie wyznaczył zasady, według
których Rada Ministrów ma określać stawki opłat dla konkretnych kopalin, a zatem art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. jest zgodny
z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
8.4. Wnioskodawcy, formułując w petitum wniosków zarzut niekonstytucyjności art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., wskazali jako wzorce kontroli art. 92 ust. 1 i art. 217
Konstytucji w związku z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, podczas gdy w uzasadnieniach nie wykazali, w czym przejawia się naruszenie
normy zawartej w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w
zakresie badania art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. (w kontekście zarzutu naruszenia zasady wyłączności ustawowej) z art. 167 ust.
1 i 4 Konstytucji.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.