Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot zaskarżenia i przedmiot kontroli.
1.1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent RP) w petitum wniosku z 10 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności:
1) art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa z
13 stycznia 2012 r.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 2 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych
w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS),
w zależności od daty ich przyznania, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
1.2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w petitum wniosku z 13 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności:
1) art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1-4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust.
1 Konstytucji,
2) art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji.
1.3. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek skierowany do Trybunału powinien zawierać zarówno sformułowanie zarzutu niezgodności
z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego, jak i uzasadnienie postawionego
zarzutu oraz powołanie dowodów na jego poparcie. Brak uzasadnienia zarzutu stanowi ujemną przesłankę procesową uniemożliwiającą
merytoryczne rozpoznanie wniosku i powoduje w tym zakresie konieczność umorzenia postępowania.
1.4. Trybunał przypomina również, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stawał
na stanowisku, że o przedmiocie wniosku decydują zarówno treści wyrażone w petitum, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu wniosku (zob. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996,
poz. 52).
1.5. Z wniosku Prezydenta RP wynika, że nie zostały zakwestionowane art. 4 ust. 9 i art. 5 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012
r. określające kwoty maksymalnych zmniejszeń oraz świadczeń i dodatków podlegających waloryzacji w wysokości 104,8%. Jako
przedmiot zaskarżenia Prezydent RP wskazał jednak art. 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r., który w ustępie 1 zobowiązuje Prezesa
ZUS do ogłoszenia należnych kwot dodatków i świadczeń oraz maksymalnych zmniejszeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz art.
4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Prezydent RP nie sformułował przy tym argumentów uzasadniających zarzut niezgodności
art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z Konstytucją.
1.6. W związku z tym na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Trybunał Konstytucyjny postanawia umorzyć postępowanie w zakresie kontroli art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia
2012 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.7. Wskazany we wniosku RPO art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest przepisem nowelizującym, który nadał nowe brzmienie
art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010
r. Nr 101, poz. 648, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). RPO nie zakwestionował ani trybu uchwalenia
art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r., ani sposobu wprowadzenia go w życie. Przedstawione w uzasadnieniu RPO zarzuty i argumentacja
przytaczana na ich poparcie wskazują, że RPO w istocie kwestionuje treść, jaką otrzymał art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu
inwalidów wojennych w następstwie uchwalenia art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
1.8. W petitum wniosku RPO jako przedmiot zaskarżenia wskazała m.in. art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Argumentacja przedstawiona przez
RPO w uzasadnieniu wniosku dotyczy jednak zarzutu niezgodności kwotowej waloryzacji świadczeń w 2012 r. (art. 4 ust. 1) oraz
sposobu obliczania świadczeń z jej zastosowaniem (art. 4 ust. 2-8). Art. 4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. stanowi, że
„Kwoty maksymalnych zmniejszeń, o których mowa w art. 104 ust. 8 ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają od dnia 1 marca
2012 r. podwyższeniu przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji w wysokości 104,8%”. Przepis ten zatem nie dotyczy kwestionowanego
przez RPO mechanizmu kwotowej waloryzacji świadczeń. RPO nie uzasadniła nadto zarzutu niezgodności art. 4 ust. 9 ustawy z
13 stycznia 2012 r. z Konstytucją. Z tej racji Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umarza postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.9. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są przepisy wyznaczające
mechanizm waloryzacji w 2012 r., a więc grupa przepisów wskazana przez wnioskodawców z uwzględnieniem związku między nimi
(art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.) oraz przepisy
wskazane samodzielne (cały art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. bądź poszczególne jego punkty oraz art. 11 ust. 2 ustawy
o zaopatrzeniu inwalidów wojennych).
1.10. Kontrolowane przepisy mają następujące brzmienie:
– art. 4 ust. 1-8 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„1. W 2012 r. waloryzacja od dnia 1 marca polega na dodaniu do kwoty świadczenia, w wysokości przysługującej w dniu 29 lutego
2012 r., kwoty waloryzacji w wysokości 71 zł.
2. Waloryzacja podstawy wymiaru świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polega na pomnożeniu podstawy wymiaru świadczenia
przez wskaźnik stanowiący iloraz zwaloryzowanej kwoty świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i kwoty tego świadczenia
ustalonej na dzień poprzedzający termin waloryzacji.
3. Do waloryzacji podstawy wymiaru świadczeń wypłacanych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8, przepis
ust. 2 stosuje się odpowiednio.
4. W przypadku świadczenia niższego od kwoty najniższego świadczenia, do którego nie ma zastosowania gwarancja wysokości najniższego
świadczenia, o której mowa w art. 85 ustawy, o której mowa w art. 1, kwota waloryzacji jest ustalana przez pomnożenie kwoty,
o której mowa w ust. 1, przez iloraz kwoty tego świadczenia i kwoty najniższego świadczenia obowiązującej do dnia 29 lutego
2012 r.
5. W przypadku rent z tytułu częściowej niezdolności do pracy i rent inwalidzkich III grupy kwota waloryzacji wynosi 75% kwoty,
o której mowa w ust. 1.
6. Przepisu ust. 5 nie stosuje się do rent inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10.
7. Jeżeli emerytura z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje łącznie z okresową emeryturą kapitałową, o której mowa
w art. 5 ust. 1 pkt 15, każde z tych świadczeń podwyższa się o kwotę, o której mowa w ust. 1, proporcjonalnie do wysokości
tych świadczeń.
8. Waloryzacji części okresowej emerytury kapitałowej, o których mowa w art. 24 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach
kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507, z 2010 r. Nr 254, poz. 1700 i Nr 257, poz. 1726 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398), dokonuje
się proporcjonalnie do udziału tych części w wysokości okresowej emerytury kapitałowej”;
– art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„1. Waloryzacji, o której mowa w art. 4, podlegają:
1) emerytury i renty, o których mowa w art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.);
2) świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu
społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, z późn. zm.);
3) świadczenia przedemerytalne i zasiłki przedemerytalne, o których mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach
przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252, z 2009 r. Nr 6, poz. 33 oraz z 2011 r. Nr 17, poz. 79 i Nr 75, poz. 398);
4) świadczenia, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 6-8 oraz art. 49, art. 50 i art. 52 ustawy z dnia 30 października 2002
r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, z późn.
zm.);
5) renty, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu
wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. Nr 199, poz. 1674, z późn. zm.);
6) renty socjalne, o których mowa w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268, z późn.
zm.);
7) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, z późn. zm.);
8) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu
Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.);
9) świadczenia, o których mowa w art. 12 i art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach
będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, z późn. zm.);
10) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów
wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648 i Nr 113, poz. 745 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654);
11) renta strukturalna, o której mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie
(Dz. U. Nr 52, poz. 539, z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 91, poz. 873);
12) świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach
przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. Nr 249, poz. 1824, z 2010 r. Nr 225, poz. 1465 oraz
z 2011 r. Nr 122, poz. 696);
13) emerytury, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr
237, poz. 1656 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398, Nr 138, poz. 808 i Nr 171, poz. 1016);
14) świadczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych
(Dz. U. Nr 97, poz. 800 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398);
15) okresowe emerytury kapitałowe, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych”;
– art. 6 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„1. W przypadku zmiany po dniu 29 lutego 2012 r. wysokości rent inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5
ust. 1 pkt 9 i 10, do których prawo ustalono przed dniem 1 marca 2012 r., renty te oblicza się przez ich ustalenie od podstawy
wymiaru, wynoszącej 2.164,48 zł oraz dodanie do tak obliczonego świadczenia kwoty waloryzacji, o której mowa w art. 4 ust.
1.
2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy ustalaniu wysokości rent rodzinnych po inwalidach wojennych i wojskowych, zmarłych
po dniu 29 lutego 2012 r., których świadczenia zostały zwaloryzowane zgodnie z art. 4 ust. 1”;
– art. 7 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„W 2012 r. w zakresie uregulowanym w art. 4 nie stosuje się:
1) art. 88 i art. 89 ustawy, o której mowa w art. 1;
2) art. 48 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;
3) art. 6 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 7;
4) art. 6 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 8;
5) art. 12 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 11”;
– art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„2. W 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wydaje komunikatów, o których mowa w:
1) art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;
2) art. 90 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela;
3) art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych
i okresu powojennego;
4) art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej
służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych;
5) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej
oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich”;
– art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych w brzmieniu nadanym przez art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„Podstawę wymiaru renty inwalidzkiej po dniu 29 lutego 2012 r. stanowi kwota 2.235,48 zł”.
2. Problemy konstytucyjne.
2.1. Podstawowym problemem konstytucyjnym w rozpatrywanej sprawie jest zakres swobody ustawodawcy regulowania prawa do zabezpieczenia
społecznego, a ściśle: kształtowania mechanizmu waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. Zdaniem wnioskodawców, ustawodawca,
zastępując ustawą z 13 stycznia 2012 r. waloryzację procentową waloryzacją kwotową, wykroczył poza konstytucyjnie wyznaczoną
swobodę regulowania prawa do zabezpieczenia społecznego i naruszył:
– istotę prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji),
– zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji),
– zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji),
– zasadę ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji),
– zasadę określoności prawa (art. 2 Konstytucji),
– zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji),
– zasadę specjalnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość (art. 19 Konstytucji).
2.2. Zestawiając przepisy będące przedmiotem kontroli ze wskazanymi przez Prezydenta RP oraz RPO wzorcami kontroli oraz zarzutami
niekonstytucyjności i sposobem ich uzasadnienia, Trybunał stwierdza, że niniejsze postępowanie dotyczy kontroli zgodności:
1) art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust.
1 Konstytucji, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi
z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych
w zależności od daty ich przyznania, z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą
z art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji,
4) art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art.
19 Konstytucji.
3. Waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych.
3.1. Pojęcie, rodzaje i cele waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych.
3.1.1. Przez waloryzację, zwaną również indeksacją, rozumie się przeliczanie należności pieniężnych w związku ze zmianą siły
nabywczej pieniądza. Świadczenia emerytalno-rentowe mogą tracić siłę nabywczą głównie na skutek inflacji. W warunkach stałej
wartości pieniądza i niezmiennego poziomu kosztów utrzymania waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych nie byłaby konieczna.
Wzrost cen osłabia wartość realną pobieranych świadczeń emerytalno-rentowych, a wzrost wynagrodzeń powoduje, że osoby przechodzące
później na emeryturę otrzymują ją w znacznie wyższym wymiarze niż osoby, które przeszły wcześniej na emeryturę. Współcześnie
systemy zabezpieczeń społecznych państw rozwiniętych przewidują mechanizmy waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w celu
dostosowywania realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej i społecznej.
3.1.2. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że wybór metody waloryzacji determinuje głównie sytuacja społeczna i ekonomiczna
danego kraju. W praktyce waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przeprowadza się na podstawie wskaźnika wzrostu cen towarów
i usług (waloryzacja cenowa), wskaźnika wzrostu płac (waloryzacja płacowa) albo wskaźnika wzrostu dochodu narodowego. Stosowane
są również tzw. waloryzacje mieszane (cenowo-płacowe). Przy czym rozróżnia się waloryzację ad hoc – dokonywaną okazjonalnie od waloryzacji systemowej – dokonywanej ex lege, z góry określonych terminach. Dostrzega się także, że obecnie waloryzacja ma chronić świadczenia emerytalno-rentowe przede
wszystkim przed inflacją (zob. A. Klimkiewicz, A. Nerka, Determinanty wyboru metody waloryzacji emerytur, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 2001, t. LXIII, s. 65-89; I. Sawa, Uprawnienie do waloryzacji emerytur i rent w polskim systemie ubezpieczenia społecznego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2009, nr 3, s. 13-18; I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2012, s. 139-145).
3.1.3. Waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przeprowadza się z racji zarówno ekonomicznych, jak i społecznych. Ekonomicznymi
celami waloryzacji są przede wszystkim utrzymanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych oraz sprawiedliwe rozłożenie
ryzyka inflacji. Waloryzacja ma zatem zapobiec obniżaniu poziomu materialnego życia emerytów i rencistów w warunkach inflacji.
Społecznymi celami waloryzacji są natomiast zapewnienie poczucia bezpieczeństwa socjalnego, zapobieganie wykluczeniu społecznemu
emerytów i rencistów oraz wzmacnianie solidarności społecznej. Waloryzacja zmniejsza bowiem niezadowolenie społeczne z powodu
wzrostu cen lub znacznych różnic między poziomem płac a poziomem świadczeń emerytalno-rentowych, łagodzi poczucie niepewności
czy łagodzi konflikty społeczne na tle podziału dochodów (zob. A. Nerka, Waloryzacja świadczeń w prawie emerytalnym, [w:] Konstrukcje prawa emerytalnego, red. T. Bińczycka-Majewska, Kraków 2004, s. 319).
3.2. Standardy międzynarodowe dotyczące waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych.
3.2.1. Obowiązek waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych wynika z konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (dalej: MOP)
oraz aktów Rady Europy. Konwencja nr 121 MOP dotycząca świadczeń w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych z 1964 r.,
powtarzając zawarte w art. 65 ust. 10 postanowienia Konwencji nr 102 MOP dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego,
przyjętej w Genewie dnia 28 czerwca 1952 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775; dalej: Konwencja nr 102 MOP), nakazuje w art.
21 ust. 1 rewizję wysokości świadczeń w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu płac wynikających ze znacznych zmian
kosztów utrzymania. Również Konwencja nr 128 MOP dotycząca świadczeń w razie inwalidztwa na starość i w razie śmierci żywiciela
rodziny z 1967 r. w art. 29 ust. 1 nakłada obowiązek rewidowania wysokości wypłacanych świadczeń w następstwie znacznych zmian
ogólnego poziomu płac lub znacznych zmian kosztów utrzymania. Ani Konwencja nr 121 MOP, ani Konwencja nr 128 MOP nie zostały
do tej pory ratyfikowane przez Polskę, ale wyznaczają międzynarodowe standardy w zakresie regulowanych świadczeń. Polska ratyfikowała
natomiast Konwencję nr 102 MOP.
3.2.2. Zgodnie z art. 65 ust. 10 Europejskiego kodeksu zabezpieczenia społecznego z 1964 r., przyjętego pod auspicjami Rady
Europy, wysokość bieżących okresowych płatności z tytułu starości, wypadku przy pracy (z wyjątkiem niezdolności do pracy),
inwalidztwa lub śmierci żywiciela rodziny, podlega rewizji w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu zarobków, gdy to
wynika ze znacznych zmian kosztów utrzymania. Podobnie tę kwestię reguluje art. 71 ust. 11 i art. 72 ust. 10 zrewidowanego
Europejskiego kodeksu zabezpieczenia społecznego z 1990 r., nakazując rewidowanie wysokości wypłacanych świadczeń inwalidzkich,
emerytalnych lub po śmierci żywiciela rodziny w razie znaczących zmian ogólnego poziomu zarobków lub kosztów utrzymania.
Z kolei, zgodnie z art. 12 ust. 2 Europejskiej karty społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), Polska zobowiązała się utrzymywać
system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji
nr 102 MOP.
3.3. Ewolucja prawnej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce.
3.3.1. W systemie zabezpieczenia społecznego w Polsce do 1982 r. nie było stałego mechanizmu waloryzacyjnego świadczeń emerytalno-rentowych.
W celu dostosowania realnej wartości tych świadczeń do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej i społecznej władze dokonywały
okazjonalnie ich podwyższenia. Mechanizm stałej waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych pojawił się dopiero w ustawie z
dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze zm.; dalej: u.z.e.p.)
i przewidywał ich coroczną podwyżkę, z tym że dopiero od 1 marca 1986 r. przyjęty został stały mechanizm waloryzacyjny, zakładający
coroczne podwyższanie emerytur i rent o taki procent, o jaki wzrosło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce uspołecznionej
w roku poprzedzającym, nie więcej jednak niż o 150% kwoty wzrostu tego wynagrodzenia.
3.3.2. Ustawodawca zmienił zasady waloryzacji, modyfikując art. 74 u.z.e.p. ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych
przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206). Zmiana polegała na wprowadzeniu waloryzacji kwartalnej oraz
podwyższeniu ograniczenia wysokości podwyżki waloryzacyjnej. Wskaźnik waloryzacji ustalano, dzieląc kwotę przewidywanego na
bieżący kwartał przeciętnego wynagrodzenia przez kwotę wynagrodzenia stanowiącą podstawę ostatnio przeprowadzonej waloryzacji
(art. 74 ust. 3 u.z.e.p.).
3.3.3. Mechanizm waloryzacji płacowej został także przyjęty w ustawie z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur
i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.; dalej: u.r.),
przy czym nie była ona przeprowadzana kwartalnie, lecz okresowo, jeżeli wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia
w stosunku do kwoty takiego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja, wynosił co najmniej
105%, zaś od 10 marca 1992 r. 110% (art. 17 ust. 1 u.r.).
3.3.4. Od 1996 r. ustawodawca odszedł od waloryzacji płacowej. Na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r.
o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.
U. Nr 138, poz. 681) dodano do u.r. art. 171, który przewidywał, że w 1996 r. emerytury i renty podlegają waloryzacji przez podwyższenie kwoty świadczenia przysługującego
31 sierpnia 1996 r. wskaźnikiem waloryzacji określonym w ustawie budżetowej na 1996 r., zapewniającym realny wzrost emerytur
i rent wynoszący co najmniej 2,5%.
3.3.5. Ustawa z dnia 25 października 1996 r. o waloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 136,
poz. 636; dalej: ustawa o waloryzacji emerytur i rent) przyjęła waloryzację cenową. Świadczenia emerytalno-rentowe podlegały
corocznej waloryzacji w celu zachowania co najmniej ich realnej wartości w odniesieniu do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych
ogółem (art. 2 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości zwaloryzowanych emerytur i rent stanowił prognozowany na dany rok średnioroczny
wzrost cen towarów i usług dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów albo ogółem, jeżeli ten ostatni był wyższy (art.
2 ust. 2). Średnioroczny wzrost cen oraz wskaźnik waloryzacji był ustalany w ustawie budżetowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4).
3.3.6. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS, reformująca polski system ubezpieczeń społecznych, uregulowała w rozdziale 2
działu VII waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych (art. 88-94 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Regulacje te były
wielokrotnie zmieniane. Podstawowym elementem mechanizmu waloryzacyjnego przyjętym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS
była waloryzacja świadczeń uwzględniająca wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych. Początkowo regulacja ustawowa zakładała,
że podczas ustalania wysokości zwaloryzowanych emerytur i rent wzrost nominalny przeciętnej emerytury i renty nie może być
niższy niż prognozowany na dany rok średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych powiększony, w niewielkim stopniu,
także z uwzględnieniem wzrostu płac, jeśli ten przewyższał wzrost cen (art. 88 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).
W przypadku gdy przekraczał on 10%, waloryzacja miała być przeprowadzana 1 marca i 1 września, jeśli wynosił mniej – 1 czerwca.
Ustawodawca przyjął zatem model waloryzacji mieszanej: cenowo-płacowej.
3.3.7. Ponieważ waloryzacja opierała się na prognozowanych wskaźnikach (wzrostu płac i cen), a te okazywały się zawodne, ustawodawca
zdecydował się na kolejną zmianę. Ustawą z dnia 5 grudnia 2002 r. o waloryzacji emerytur i rent w 2003 r. oraz o zmianie ustawy
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 240, poz. 2054) wprowadził epizodyczną regulację, określając
sposób waloryzacji w 2003 r. i wyłączając stosowanie zasad ogólnych (art. 2 i art. 3). Natomiast nowelizacja ustawy o emeryturach
i rentach z FUS ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 498) umożliwiła zastąpienie prognoz wzrostu cen i płac rzeczywistymi wskaźnikami.
Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w brzmieniu nadanym ustawą z 27 marca 2003 r., wskaźnik
waloryzacji wynosił nie mniej, niż średnioroczny wskaźnik cen, towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym
powiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym. Waloryzacja przybrała
zatem formę ex post i miała następować corocznie od 1 marca.
3.3.8. Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1954). Statuowała ona „czystą” formułę waloryzacji cenowej –
wskaźnik waloryzacji był równy wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach
z FUS w brzmieniu nadanym ustawą z 16 lipca 2004 r.). Ponadto odstąpiono od corocznej waloryzacji, wprowadzając waloryzację
okresową. Miała ona być przeprowadzana od 1 marca roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, w którym wskaźnik
cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie od roku kalendarzowego, w którym była przeprowadzona ostatnia waloryzacja, wyniósł
co najmniej 105%. Przy czym waloryzacja nie mogła być przeprowadzana rzadziej niż raz na trzy lata.
3.3.9. Na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(Dz. U. Nr 169, poz. 1421) prawodawca ponownie wprowadził waloryzację cenowo-płacową. Zgodnie z nadanym przez tę ustawę brzmieniem
art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskaźnik waloryzacji był równy co najmniej wskaźnikowi cen z uwzględnieniem
wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Umożliwiono również negocjowanie w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych
wyższego wskaźnika waloryzacji.
3.3.10. Obowiązujące zasady waloryzacji zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o emeryturach
i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 191, poz. 1368). Ustawodawca powrócił do corocznej waloryzacji świadczeń
emerytalno-rentowych od 1 marca, a waloryzacja polega na pomnożeniu kwoty świadczenia i podstawy jego wymiaru przez wskaźnik
waloryzacji (art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Wskaźnik waloryzacji to średnioroczny wskaźnik cen
towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym zwiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego
wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym. Wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych jest średnioroczny wskaźnik
cen towarów i usług konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów albo średnioroczny wskaźnik cen towarów i
usług konsumpcyjnych ogółem, jeżeli jest on wyższy od wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych
emerytów i rencistów (art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Zwiększenie wskaźnika waloryzacji ponad średnioroczny
wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest przedmiotem corocznych negocjacji, w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw
Społeczno-Gospodarczych.
3.3.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że ewolucja prawnej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce
dowodzi, że po 1989 r. ustawodawca wciąż poszukuje optymalnych w danym czasie mechanizmów waloryzacji uwzględniających z jednej
strony potrzeby socjalne świadczeniobiorców, a z drugiej strony możliwości finansowe państwa. Wobec konieczności znacznego
corocznego uzupełniania ogólnej kwoty przeznaczonej na świadczenia emerytalno-rentowe z budżetu państwa, odmienne mechanizmy
waloryzacyjne powodują różne obciążenie budżetu państwa, co przekłada się, w znacznej mierze, na wielkość długu publicznego.
W 2011 r. wydatki z budżetu państwa na dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Funduszu Emertytalno-Rentowego wynosiły
52 633 mln zł, co stanowiło 17,4% ogółu wydatków budżetu państwa (zob. Mały rocznik statystyczny Polski 2012, Warszawa 2012, s. 443). Wydatki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne oraz pomoc społeczną i pozostałe zadania w zakresie
polityki społecznej stanowiły 29,4% ogółu wydatków budżetu państwa (tamże, s. 449). Dotacja z budżetu państwa do Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych w 2011 r. stanowiła 24% dochodów tego Funduszu ogółem (zob. Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2011 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Departament Statystyki i Prognoz Aktuarialnych, Warszawa 2011, s. 8-9).
3.4. Standardy konstytucyjne waloryzowania świadczeń emerytalno-rentowych w doktrynie Trybunału Konstytucyjnego.
3.4.1. Trybunał wydał już kilka judykatów w sprawach, których przedmiotem były zasady waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych
zarówno pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych (zob. orzeczenia z: 19 października 1993 r., sygn. K 14/92, OTK
w 1993 r., cz. II, poz. 35; 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 33; 17 lipca 1996 r., sygn. K
8/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 32 oraz 15 października 1997 r., sygn. K 11/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 39), jak i na gruncie
obowiązującej Konstytucji (zob. wyroki z: 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; 8 maja 2000 r., sygn.
SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214).
3.4.2. Trybunał konsekwentnie orzeka, że waloryzowanie świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z elementów konstytucyjnego
prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, co oznacza konieczność istnienia mechanizmu
utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej. Określenie zakresu i formy zabezpieczenia
społecznego Konstytucja powierza ustawodawcy (art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i dlatego też ma on znaczną swobodę
kształtowania mechanizmu waloryzacji. Do ustawodawcy należy zatem wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia
potrzeb obywateli oraz wymogów ekonomicznego rozwoju kraju. W dziedzinie kształtowania praw socjalnych Konstytucja pozostawia
ustawodawcy szeroki margines działania, a sposób wykorzystania tego marginesu nie może pozostawać bez związku z aktualnym
stanem finansów państwa. Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego,
ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość.
Do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w związku z waloryzacją dochodzi w szczególności w dwóch sytuacjach:
gdy świadczenia nie będą waloryzowane w danym okresie bądź gdy waloryzacja świadczeń sprowadzi przynajmniej część świadczeniobiorców
poniżej poziomu minimum życiowego. Trybunał uznał również, że waloryzacja nie musi zawsze w sposób matematycznie dokładny
odzwierciedlać zmiany wartości pieniądza i kosztów utrzymania, pod warunkiem że będzie dokonywana regularnie i nie będzie
pozorna.
Trybunał podkreślał w tym kontekście, że wybór najtrafniejszej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych należy
do parlamentu, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystania kompetencji prawotwórczych. Ocena trafności
tych rozwiązań należy do dziedziny ocen politycznych dokonywanych zwłaszcza przez wyborców i nie mieści się w zakresie kontroli
konstytucyjności prawa.
Jednocześnie Trybunał zauważa, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie polski sąd konstytucyjny nie analizował długookresowych
skutków zmienianych co kilka lat metod waloryzacji przez prawodawcę w celu zapobiegania zjawisku narastającego rozwarstwienia
w grupie osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego, w tym emerytów i rencistów.
4. Treść konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji).
4.1. Idea ochrony obywatela przed ubóstwem w wypadku utraty ekonomicznych środków do życia doprowadziła do uregulowań prawnych
zabezpieczenia społecznego. Najogólniej rzecz ujmując, celem tych uregulowań jest dążenie do osiągnięcia takiej struktury
społecznej, w której wszyscy w najwyższym możliwym stopniu będą uczestniczyć w życiu społecznym (zob. I. Jędrasik-Jankowska,
Pojęcia…, op. cit., s. 19). Innymi słowy, zabezpieczenie społeczne ma chronić jednostkę przed wykluczeniem jej z przyczyn ekonomicznych z udziału
w różnych przejawach życia osobistego i społecznego. W praktyce zakres realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego jest
uzależniony od sytuacji gospodarczej państwa, relacji liczby osób pracujących i płacących składki emerytalne do liczby świadczeniobiorców
oraz ich zamożności, utrwalonych w danym społeczeństwie – często od pokoleń – schematów zabezpieczania sobie egzystencji w
okresie starości lub osłabienia sił witalnych, a także przewidywanych trendów gospodarczych i społecznych, zwłaszcza demograficznych.
4.2. Prawo do tak rozumianego zabezpieczenia społecznego statuuje Powszechna deklaracja praw człowieka uchwalona 10 grudnia
1948 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. W brzmieniu art. 22 Powszechnej deklaracji praw człowieka można dostrzec próbę odnalezienia
złotego środka pomiędzy prawem do ubezpieczenia społecznego jako elementem zabezpieczenia społecznego oraz prawem do urzeczywistniania
swych praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, niezbędnych dla godności i swobodnego rozwoju osobowości człowieka a
wysiłkiem narodowym, współpracą międzynarodową oraz organizacją i zasobami danego państwa. W tym kontekście należy również
interpretować art. 25 ust. 1 Powszechnej deklaracji praw człowieka, stanowiący, że:
„Każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie,
odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby,
niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny”.
Prawo do zabezpieczenia społecznego statuuje również art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych,
otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), a na gruncie prawa Unii Europejskiej
art. 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1).
4.3. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. prawo do zabezpieczenia społecznego normuje art. 67 Konstytucji:
„1. Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz
po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
2. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego,
którego zakres i formy określa ustawa”.
4.3.1. Spośród definicji słownikowych słów „zabezpieczenie” oraz określającego go przymiotnika „społeczny” przydatne do interpretacji
przepisów Konstytucji są te, które pierwsze z nich objaśniają jako „to, co zabezpiecza, chroni przed czymś; osłona, ochrona”,
a drugie tłumaczą jako „odnoszący się do społeczeństwa lub jego części, powstający, tworzący się w społeczeństwie, realizowany
w społeczeństwie, przez społeczeństwo, związany ze społeczeństwem” (Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 742 i 1335).
4.3.2. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego można zatem z jednej strony ująć jako roszczenie obywatela wobec
organów państwa o zapewnienie świadczeń w związku ze zdarzeniami wymienionymi w art. 67 Konstytucji:
– niezdolnością do pracy ze względu na chorobę,
– niezdolnością do pracy ze względu na inwalidztwo,
– osiągnięciem wieku emerytalnego,
– pozostawaniem bez pracy nie z własnej woli i brakiem innych środków utrzymania.
Jednocześnie art. 67 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości, że ustrojodawca porucza ustawodawcy zwykłemu reagowanie, w sposób
adekwatny do zasad, norm i wartości konstytucyjnych, na zmiany obiektywnych czynników gospodarczych i demograficznych, ponieważ
zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Regulacja konstytucyjna akcentuje w ten sposób wyraźny, szeroki
margines swobody działania parlamentu dla urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. Do ustawodawcy należy wybór
rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obecnych i przyszłych świadczeniobiorców oraz wymogów rozwoju
gospodarczego Polski.
Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres i formy prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawodawca
nie może naruszyć istoty tego prawa, która określa jego tożsamość oraz innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych, w szczególności:
1) zasady sprawiedliwości społecznej, 2) ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz 3) równości wobec
prawa. Również za niekonstytucyjną należałoby uznać ustawę ewidentnie naruszającą równowagę pomiędzy stopniem zaspokojenia
potrzeb obywateli a istniejącymi możliwościami finansowymi państwa. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą ani przy
ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych, ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń
(zob. wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, cz. III, pkt 3).
4.3.3. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, art. 67 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia:
1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca
ma obowiązek zagwarantować,
2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa.
W pierwszym wypadku ustawodawca ma wyraźnie zawężony margines swobody przy wprowadzaniu zmian do systemu prawnego. Nowe rozwiązania
prawne nie mogą bowiem naruszać konstytucyjnej istoty prawa do zabezpieczenia społecznego.
W drugim wypadku ustawodawca może – co do zasady – ograniczyć lub w skrajnym przypadku konieczności gospodarczej znieść uprawnienia
wykraczające poza konstytucyjną istotę prawa do zabezpieczenia społecznego (zob. wyroki TK z: 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04,
OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15, cz. III, pkt 3; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170, cz. III, pkt
3.1; 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46, cz. III, pkt 3.1 oraz 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09,
OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15, cz. III, pkt 8.2).
4.3.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że w celu trwałej realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego
organy władzy publicznej mają obowiązek:
– zorganizowania systemu instytucji publicznych,
– stworzenia mechanizmów gromadzenia środków finansowych,
– zdefiniowania przesłanek nabycia tego prawa,
– określenia treści świadczeń, których mogą domagać się uprawnieni,
– ustalenia mechanizmu podtrzymywania wartości realnej świadczeń pieniężnych.
4.3.5. Z konstytucyjnej gwarancji praw socjalnych nie wynika jednak bezwzględny zakaz takiego racjonalizowania systemu świadczeń,
który wiązałby się z ograniczaniem zakresu podmiotowego, wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych warunków ich otrzymywania lub
zmniejszeniem ich wysokości. Ocena trafności takich rozwiązań należy do dziedziny ocen politycznych (dokonywanych zwłaszcza
przez wyborców), umyka natomiast kontroli norm prawnych dokonywanej przez Trybunał. W szczególności to ustawodawca, korzystając
z szerokiego marginesu swobody i określając zakres i formy zabezpieczenia społecznego, musi uwzględniać w koniecznej perspektywie
czasowej wspominane obiektywne czynniki gospodarcze, finansowe i demograficzne.
4.3.6. Z doktryny Trybunału, powstałej na gruncie wykładni art. 67 Konstytucji, wynika, że podejmowane przez państwo decyzje
mające zapewnić zabezpieczenie społeczne mają swoje ograniczenia. Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że w warunkach
recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają wpływy ze składek ubezpieczeniowych,
państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych
do warunków ekonomicznych (zob. wyrok o sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3).
4.3.7. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego nie oznacza zatem, że obywatel nie powinien ponosić skutków ekonomicznych
niepowodzeń swego państwa. Nie zwalnia to bynajmniej ustawodawcy podejmującego decyzje, w obliczu kryzysu finansów publicznych,
od sprawiedliwego rozkładania określonych ciężarów na poszczególne grupy obywateli z poszanowaniem zasad, norm i wartości
konstytucyjnych (por. wyrok z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98, cz. III, pkt 4).
4.3.8. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych
regulacji normatywnych nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń. Obowiązek ten musi być natomiast rozumiany
jako nakaz urzeczywistnienia przez regulacje ustawowe treści konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego w taki sposób,
aby z jednej strony uwzględniać istniejące potrzeby społeczne, z drugiej – możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości
wyznaczone są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa, które mogą w pewnym
zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych (zob. wyrok z
8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, cz. III, pkt 2).
4.3.9. Z art. 67 Konstytucji nie da się wyprowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego ani konkretnego mechanizmu
jego ustalania i waloryzowania. Podstawą ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę czy inne świadczenia
zabezpieczenia społecznego są bowiem przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 Konstytucji, który upoważnia
ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego, z ograniczeniami, które mają chronić świadczeniobiorców
przed jego arbitralnością (zob. wyrok z 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2, cz. IV, pkt 1).
4.3.10. Trybunał w niniejszym składzie podziela przedstawione tezy swojego orzecznictwa i stwierdza, że wyznaczają one podstawy
do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Trybunał zauważa także, że w dotychczasowych judykatach przyjmował, iż naruszenie
istoty prawa do zabezpieczenia społecznego zachodzi, gdy ustawodawca określi wysokość świadczeń poniżej minimum życiowego,
egzystencji (zob. wyroki: sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3; sygn. SK 16/01, cz. III, pkt 2; z 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06,
OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157, cz. III, pkt 5; z 28 października 2010 r., sygn. P 25/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 82, cz.
III, pkt 2; z 5 października 2010 r., sygn. K 16/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 72 cz. III, pkt 4.1; z 24 czerwca 2008 r., sygn.
SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85, cz. V, pkt 1.3) podstawowych potrzeb (zob. wyrok z 24 października 2005 r., sygn. P
13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102, cz. III, pkt 8) albo też minimum socjalnego (zob. wyrok o sygn. K 6/09, cz. III, pkt
8.2 oraz z 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 5, cz. III, pkt 3.2).
4.3.11. Trybunał w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09 (cz. III, pkt 8.2),
że – określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego – ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego
tożsamość. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych,
ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń. Określając sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa ma gwarantować osobom
uprawnionym nie tylko zaspokojenie podstawowych potrzeb.
O jakości danego systemu zabezpieczenia społecznego świadczy przede wszystkim wysokość średniego świadczenia emerytalnego,
uwzględniającego wysokość średnich przychodów pracowniczych, a także zagwarantowanie mechanizmów zapewniających utrzymanie
ekonomicznej realności wypłat emerytur w długiej, kilkupokoleniowej perspektywie czasowej (zob. też § 11 Ogólnego komentarza z 4 lutego 2008 r. Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ do art. 9 Paktu praw gospodarczych, społecznych
i kulturalnych uznającego „Prawo każdego do zabezpieczenia społecznego, włączając w to ubezpieczenia społeczne”, E/C.12/GC/19).
4.3.12. Z uwagi na „odsyłający” charakter art. 67 ust. 1 Konstytucji, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do zabezpieczenia
społecznego nie podlega testowi proporcjonalności wprowadzonemu w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Ustrojodawca
– wskazując, że „zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa” – de facto uznał, że rzeczywistą treść tego prawa socjalnego zawsze specyfikuje ustawodawca. To on, modyfikując i ograniczając zakres
prawa do zabezpieczenia społecznego, ma, jak to już Trybunał kilka razy podkreślał w rozpatrywanej sprawie, daleko więcej
swobody niż w przypadku innych konstytucyjnych wolności i praw (gdyż nie wkracza tu w materię konstytucyjną). Jakkolwiek tak
jest, prawo do zabezpieczenia społecznego podlega testowi konstytucyjności z perspektywy art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji,
zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności
i praw. W przypadku prawa do zabezpieczenia społecznego konstytucyjny zakres ochrony odpowiada bowiem istocie tego prawa,
która nie może zostać ograniczona (por. wyroki z: 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294, cz. III, pkt
4; sygn. SK 45/04, cz. III, pkt 3; 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40, cz. III, pkt 5 oraz sygn.
P 38/06, cz. III, pkt 3.1).
5. Epizodyczność (incydentalność) ustawy z 13 stycznia 2012 r.
5.1. Jak Trybunał podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, ustawodawca ma szeroki margines swobody w realizacji programu
społeczno-gospodarczego większości parlamentarnej w danej kadencji Sejmu. Margines ten wyznaczają zasady, normy i wartości
Konstytucji oraz istota poszczególnych praw i wolności konstytucyjnych.
5.2. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest realizacją programu działania rządu przedstawionego przez Prezesa Rady Ministrów 18
listopada 2011 r. w exposé na pierwszym posiedzeniu Sejmu.
5.3. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r. Rada Ministrów podkreślała „przejściowy” charakter projektowanej
regulacji, wskazując, że
„Chcąc chronić budżety gospodarstw domowych emerytów i rencistów z niższymi świadczeniami, proponuje się, aby przejściowo
w 2012 r. wszyscy emeryci i renciści dostali jednakowe kwotowe podwyżki świadczeń” (s. 1 i 2 uzasadnienia projektu ustawy,
druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu).
„Przejściowa metoda waloryzacji wynika nie tylko z chęci chronienia osób z niższymi świadczeniami, ale też z tego, że nie
ma w budżecie państwa dodatkowych wolnych środków, które można byłoby przeznaczyć na działania osłonowe, czyli wprowadzenie
dodatków czy innych działań skierowanych dla ochrony uboższych. Stąd też propozycja innego podziału posiadanych i przewidzianych
na waloryzację środków, która chociaż w części spełniłaby rolę dodatkowej pomocy osobom o niskich emeryturach i rentach, szczególnie
w warunkach dość szybkiego wzrostu cen żywności, co zawsze bardziej dotyka gospodarstwa domowe o niższych dochodach” (s. 3
i 4 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu; zob. także zapowiedź waloryzacji kwotowej w 2012
r. w exposé Prezesa Rady Ministrów – Sprawozdanie stenograficzne z 1. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 18 listopada
2011 r., s. 61).
5.4. Biorąc pod uwagę treść ustawy z 13 stycznia 2012 r. oraz ratio legis przedstawione przez Radę Ministrów w uzasadnieniu projektu tej ustawy, Trybunał stwierdza, że ustawa z 13 stycznia 2012 r.
jest regulacją epizodyczną (incydentalną), bo wprowadza na ściśle określony okres odstępstwo od dotychczas obowiązujących
zasad waloryzowania świadczeń. Tej oceny nie zmienia spostrzeżenie, że skutki ustawy dają się odczuć także w przyszłości.
Kolejne waloryzacje będą dokonywane od kwot ustalonych na podstawie tej właśnie ustawy. Prawodawca ma konstytucyjną możliwość,
a niekiedy nawet obowiązek, dokonania doraźnej, obowiązującej w określonych ramach czasowych, zmiany obowiązujących przepisów
– jeżeli jest to reakcja na szczególne okoliczności związane ze zmieniającymi się uwarunkowaniami społecznymi, gospodarczymi
i politycznymi. W każdym jednak wypadku ustawodawca musi respektować normy, zasady i wartości konstytucyjne. Ponadto regulacje
epizodyczne (incydentalne) mogą być stanowione, gdy nie ma innych, mniej uciążliwych środków do osiągnięcia określonych celów.
W tym sensie regulacje takie stanowią ultima ratio.
5.4.1. Kontrolując zgodność regulacji epizodycznej (incydentalnej) z Konstytucją, Trybunał musi brać pod uwagę, czy czasowe
odstąpienie od obowiązujących zasad:
1) było usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami,
2) stanowiło najmniej uciążliwy środek do osiągnięcia zamierzonego celu,
3) znajdowało uzasadnienie ze względu na zasady, normy i wartości konstytucyjne.
5.5. Rozpatrując w dalszej części uzasadnienia kolejne zarzuty wnioskodawców, Trybunał brał pod uwagę wskazane tu kryteria
kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r.
6. Kwestia zgodności art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012
r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony
praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art.
32 ust. 1 Konstytucji.
6.1. Zdaniem wnioskodawców, wprowadzona waloryzacja kwotowa w wysokości 71 zł nie zapewnia zachowania realnej wartości świadczeń
wynoszących powyżej kwoty 1480 zł. Podwyższenie zatem części świadczeń o kwotę nieprzekraczającą wzrostu kosztów utrzymania
prowadzi do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji (s. 8-13 wniosku
Prezydenta RP oraz s. 7-11 wniosku RPO).
6.1.1. W związku z zarzutem naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawcy wskazali również, że konstrukcja regulacji
emerytalno-rentowych opiera się na zasadzie wzajemności. Jeżeli wysokość świadczeń wynika z indywidualnej podstawy ich wymiaru,
a różnice w wysokości świadczeń odzwierciedlają różnice w wysokości składek wnoszonych przez ubezpieczonych do FUS, to również
waloryzacja świadczeń powinna te proporcje utrzymywać. Tymczasem waloryzacja kwotowa prowadzi do zachwiania proporcjonalności
wkładu ubezpieczeniowego do wysokości świadczeń i narusza zasady wzajemności (s. 10-11 wniosku Prezydenta RP oraz s. 12-13
wniosku RPO).
6.1.2. Na poparcie zarzutu niezgodności art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy
z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawcy wskazali, że waloryzacja kwotowa w wysokości 71 zł nie zapewnia
zachowania realnej wartości świadczeń wynoszących powyżej kwoty 1480 zł.
6.1.3. Odnosząc się do tego zarzutu, Trybunał w pierwszej kolejności podkreśla, że kwestionowane przepisy dotyczą metody waloryzacji
w 2012 r. kilkudziesięciu świadczeń wymienionych w piętnastu punktach art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Większość
z tych świadczeń nie straciło wartości realnej, ponieważ zostały one podwyższone przez kwestionowane przepisy powyżej tego
wskaźnika. Waloryzacja kwotowa była korzystniejsza od waloryzacji z zastosowaniem wskaźnika inflacji na poziomie 4,8% wobec
wszystkich świadczeniobiorców otrzymujących:
świadczenia i zasiłki przedemerytalne (art. 5 ust. 1 pkt 3),
renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, a także renty
rodzinne przyznane członkom rodzin osób, które zmarły wskutek wypadku w szczególnych okolicznościach albo choroby zawodowej
(art. 5 ust. 1 pkt 5),
renty socjalne (art. 5 ust. 1 pkt 6),
świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących
ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r. poz. 400; dalej: ustawa o kombatantach) (art. 5 ust. 1
pkt 9),
renty strukturalne w rolnictwie (art. 5 ust. 1 pkt 11),
świadczenia pieniężne przysługujące cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (art. 5 ust. 1 pkt 12).
6.1.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego skierowany wobec waloryzacji kwotowej w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 9, 11 i 12 ustawy
z 13 stycznia 2012 r. jest bezzasadny.
Ponadto świadczenia i zasiłki przedemerytalne wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są instrumentami
zabezpieczenia społecznego z tytułu ryzyka bezrobocia przedemerytalnego. Podstawową przesłanką ich nabycia jest bowiem spełnienie
warunków wymaganych do uzyskania statusu bezrobotnego, kwota świadczenia jest ryczałtowana i jednolita, a ponadto świadczenia
te są finansowane z budżetu państwa, mają odmienny charakter niż tzw. emerytury pomostowe, ochrona przysługuje przez kilka
lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego (zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 301). Tymczasem, zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji, treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest
zagwarantowanie każdemu obywatelowi świadczeń na wypadek:
niezdolności do pracy ze względu na chorobę,
niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo,
osiągnięcia wieku emerytalnego.
6.1.5. Art. 67 ust. 1 Konstytucji jest zatem nieadekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności w odniesieniu do świadczeń i
zasiłków przedemerytalnych. Wnioskodawcy nie powołali art. 67 ust. 2 Konstytucji, który mógłby być wzorcem ich kontroli, ponieważ
stanowi on o prawie do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych
środków utrzymania.
6.1.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz
w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie są niezgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
6.1.7. Zarzut naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego nie jest także uzasadniony wobec zastosowania waloryzacji
kwotowej do:
emerytur i rent wypłacanych z FUS w wysokości powyżej 1480 zł,
świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy z dnia
20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu
społecznym rolników), choć należy dodać, że zdecydowana większość tych świadczeń jest wypłaca poniżej tej kwoty,
świadczeń w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 6-8 oraz art. 49, art. 50 i art. 52 ustawy z dnia
30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167,
poz. 1322, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.; dalej: u.z.e.ż.),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego,
Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej
oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: u.z.e.f.),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych,
emerytur w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach
pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, ze zm.),
świadczeń w wysokości powyżej 1480 zł, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach
kompensacyjnych (Dz. U. Nr 97, poz. 800, ze zm.),
okresowych emerytur kapitałowych w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada
2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507, ze zm.).
6.1.8. Trybunał stwierdza, że wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r. waloryzacja kwotowa podwyższa świadczenia wymienione
w art. 5 ust. 1 tej ustawy o 71 zł oraz nie sprowadza tych świadczeń poniżej poziomu minimum życiowego. Według Instytutu Pracy
i Spraw Socjalnych, minimum życiowe w 2011 r. dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosiło 500,68 zł a dla jednoosobowego
gospodarstwa emeryckiego 474,20 zł (zob. P. Kurowski, Poziom i struktura minimum egzystencji w 2011 r. (na podstawie danych średniorocznych), Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 25 kwietnia 2012 r.). Wysokość świadczeń osób, które przed waloryzacją pobierały
je w wysokości wyższej niż 1480 zł, po waloryzacji w 2012 r. są zatem istotnie wyższe niż minimum życiowe w 2011 r. i są zbliżone
bądź wyższe od przeciętnej emerytury wypłacanej przez ZUS w 2011 r. wynoszącej 1783,06 zł (zob. Ważniejsze informacje, op. cit., s. 37).
6.1.9. Zgodnie z wiążącą Polskę Konwencją nr 102 MOP, na którą powołuje się RPO, wysokość bieżących wypłat periodycznych udzielanych
na starość, w razie wypadku przy pracy i choroby zawodowej (z wyjątkiem przypadku niezdolności do pracy), w razie inwalidztwa
i śmierci żywiciela rodziny będzie rewidowana w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu zarobków, wynikających ze znacznych
zmian kosztów utrzymania (zob. art. 65 ust. 10 i art. 66 ust. 8). Jak wynika z wyliczeń przedstawionych w uzasadnieniu projektu
ustawy z 13 stycznia 2012 r., przy inflacji na poziomie 4,8% świadczenia w wysokości 5000 zł po zwaloryzowaniu o kwotę 71
zł tracą realną wartość o 3,38%, a świadczenia w wysokości 2000 zł – o 1,25% (zob. druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu,
s. 9).
6.1.10. Z doktryny orzeczniczej Trybunału wynika, że prawo do waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z elementów
konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, co oznacza konieczność istnienia
mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej (pkt 3.4. tej części uzasadnienia).
6.1.11. W ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy pozostaje dobór adekwatnej metody waloryzacji i konkretyzacja sposobu jej
przeprowadzenia. Dokonując waloryzacji, ustawodawca musi zatem rozstrzygać:
jaki przyjąć wskaźnik waloryzacji (płacowy, cenowy czy mieszany),
w jakich proporcjach uwzględnić wzrost płac i/lub cen,
jakie wynagrodzenie stanowić będzie podstawę obliczania waloryzacji (w całej gospodarce, określonych branżach, uwzględniające
wszystkie lub niektóre składniki wynagrodzenia),
jaki koszyk dóbr i usług będzie mierzył procesy inflacyjne,
po jakim okresie ona nastąpi i z jaką datą,
czy waloryzacja będzie dostosowaniem jednostronnym (indeksacja świadczeń stanowi wyłącznie podwyżkę), czy też w przypadku
procesów deflacyjnych nastąpić ma zmniejszenie poziomu świadczeń.
6.1.12. Trybunał stwierdza, że prawo do waloryzacji świadczeń rozumiane jako uprawnienie do zachowania ich realnej wartości
ekonomicznej należy odróżnić od metody podwyższania nominalnej wartości przysługujących świadczeń przyjętej w przepisach normujących
waloryzację.
Skutkiem wejścia w życie zakwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie jest wyłączenie waloryzacji. Mimo zmiany
przepisów istota instytucji przystosowującej wartość świadczeń do spadku siły nabywczej pieniądza, w którym wypłacane są świadczenia,
nie została więc naruszona. Innymi słowy – w rozpatrywanej sprawie nie doszło do pozbawienia uprawnienia do waloryzacji świadczeń,
ale jedynie nastąpiła incydentalna zmiana metody waloryzowania ich wysokości. Podobnie Trybunał rozstrzygnął w przywołanej
sprawie o sygn. K 4/99, rozpatrując zgodność z Konstytucją zmiany sposobu waloryzowania świadczeń emerytalno-rentowych tzw.
służb mundurowych.
6.1.13. Zważywszy na poziom inflacji oraz skutki zastosowania waloryzacji kwotowej na mocy ustawy z 13 stycznia 2012 r., Trybunał
stwierdza, że ustawodawca nie naruszył istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, mimo że waloryzacja kwotowa nie rekompensuje
w pełni niektórym świadczeniobiorcom wzrostu kosztów utrzymania.
6.1.14. Odnosząc się do zarzutu naruszenia proporcji pomiędzy wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń, Trybunał
stwierdza, że nie ma ona zastosowania wprost bądź w decydujący sposób do:
świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,
świadczeń przedemerytalnych i zasiłków przedemerytalnych, o których mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach
przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach przedemerytalnych),
rent, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków
lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. Nr 199, poz. 1674, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu
z tytułu wypadków),
rent socjalnych, o których mowa w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268, ze zm.;
dalej: ustawa o rencie socjalnej),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c u.z.e.ż.,
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c u.z.e.f.,
świadczeń, o których mowa w art. 12 i art. 16 ustawy o kombatantach,
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych,
rent strukturalnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie
(Dz. U. Nr 52, poz. 539, ze zm.; dalej: ustawa o rentach strukturalnych),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach
przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. Nr 249, poz. 1824, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniu
pieniężnym).
6.1.15. Wysokość wymienionych świadczeń zależy przede wszystkim nie od wysokości opłacanych składek, ale od innych warunków
określonych przez ustawodawcę, a poza tym są one finansowane na innej zasadzie niż przyjęta w systemie ubezpieczenia społecznego.
Waloryzacji kwotowej w 2012 r. podlegają, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r., świadczenia z ubezpieczenia
emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. emerytury rolnicze
lub renty rolnicze z tytułu niezdolności do pracy, renty rolnicze szkoleniowe, renty rodzinne, emerytury i renty z ubezpieczenia
społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Świadczenia emerytalne i rentowe rolników indywidualnych wypłacane
są przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ze środków Funduszu Emerytalno-Rentowego i budżetu państwa (w ramach dotacji
celowej oraz od 2007 r. także z odrębnego rozdziału wydatków budżetu państwa), a także ze środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
w przypadku gdy rolnicy są uprawnieni do łącznego pobierania świadczeń z tych środków. W systemie ubezpieczenia rolniczego
świadczenie nie jest zasadniczo ekwiwalentne do ciężarów ponoszonych przez ubezpieczonych (zob. wyroki TK z: 5 października
2010 r., sygn. K 16/08, cz. III, pkt 2.1 i 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, cz. III, pkt 4).
Wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia przedemerytalne i zasiłki przedemerytalne, o których
mowa w ustawie o świadczeniach przedemerytalnych nie stanowią części ubezpieczeń społecznych, lecz należą do ochrony ryzyka
bezrobocia przedemerytalnego. Ponadto świadczenia te są finansowane z Funduszu Pracy, którego dochodami są m.in., obok dotacji
budżetowych, składki pracodawców oraz osób samodzielnie opłacających składki na ubezpieczenie społeczne (art. 12 i art. 25
ust. 6 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych oraz art. 104 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i
instytucjach rynku pracy, Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Wysokość składki
jest ustalana w ustawie budżetowej, a ze środków Funduszu są finansowane różnego rodzaju działania, np. koszty wynagrodzenia
wypłacane młodocianym pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego (art. 108 ustawy
o promocji zatrudnienia).
Z kolei wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. renty uregulowane w ustawie o zaopatrzeniu z tytułu wypadków,
tj. renta z tytułu niezdolności do pracy oraz renta rodzinna, wynoszą 120% najniższej odpowiedniej renty określonej w ustawie
o emeryturach i rentach z FUS. Uzyskanie prawa do nich nie jest uzależnione od wkładu do funduszu ubezpieczeniowego. Świadczenia
te są wypłacane z budżetu państwa (art. 7 i art. 12 ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków). Nie dochodzi zatem do zróżnicowania
ich wysokości ze względu na partycypację w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, gdyż świadczenia te są jednakowej wysokości
i nie są wypłacane z funduszu ubezpieczeniowego.
Podobnie renty socjalne, o których mowa w ustawie o rencie socjalnej wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 13 stycznia
2012 r. Renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o
emeryturach i rentach z FUS (art. 6 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej) i jest finansowana ze środków budżetu państwa (art.
14 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej), niezależnie od jakiegokolwiek wkładu na rzecz funduszu ubezpieczeniowego.
Także wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia pieniężne, o których mowa jest w art. 16 ustawy
o kombatantach wypłacane są wyłącznie w jednej wysokości: najniższej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty
rodzinnej, a także w wysokości dodatku pielęgnacyjnego, dodatku dla sierot zupełnych, zasiłku pogrzebowego określonego w przepisach
ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Świadczenia te są finansowane z budżetu państwa, a warunki ich otrzymania nie są związane
z uczestniczeniem w gromadzeniu środków finansowych funduszu ubezpieczeniowego. Nie można zatem wobec nich podnosić zarzutu
naruszenia zasady wzajemności.
Zarzut naruszenia zasady wzajemności jest bezzasadny również odnośnie do wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z 13 stycznia
2012 r. świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych. Renty inwalidzkie
dla inwalidów wojennych oraz renty rodzinne po inwalidzie wojennym są zróżnicowane nie ze względu na skalę partycypacji w
tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, lecz ze względu na stopień i charakter inwalidztwa (art. 10 i art. 36 ustawy o zaopatrzeniu
inwalidów wojennych) albo liczbę członków rodziny uprawnionych do renty (art. 25 i art. 45 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów
wojennych). Nie są one zatem uzależnione od wkładu do funduszu ubezpieczeniowego. Świadczenia te są finansowane z budżetu
państwa (art. 3 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych).
Także renty strukturalne w rolnictwie, wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z 13 stycznia 2012 r., nie są zależne od wkładu
ubezpieczonego do funduszu, ponieważ warunkami uzyskania takiej renty są: osiągnięcie odpowiedniego wieku, podleganie ubezpieczeniu
emerytalno-rentowemu dla rolników, prowadzenie działalności rolniczej i jej zaprzestanie, przekazanie gospodarstwa rolnego
(art. 3 ustawy o rentach strukturalnych). Renty te finansowane są z budżetu państwa (art. 21 ustawy o rentach strukturalnych).
Podobnie wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o
świadczeniu pieniężnym. Są to świadczenia wypłacane w wysokości równej wysokości renty socjalnej i finansowane z budżetu państwa
(art. 5 i art. 12 ustawy o świadczeniu pieniężnym).
W stosunku do wymienionych świadczeń zatem brak korelacji pomiędzy wkładem ubezpieczonego (niektórzy świadczeniobiorcy w ogóle
takiego wkładu nie ponoszą) a wysokością uzyskiwanego świadczenia. Nie można wobec tego w ich przypadku stawiać tezy, że im
wyższy będzie wkład do funduszu, tym wyższe powinno być świadczenie. Ponadto świadczenia przedemerytalne, renty socjalne i
renty strukturalne są wypłacane w jednakowej wysokości. W związku z tym nie może być mowy o zachwianiu proporcji pomiędzy
wkładem do funduszu ubezpieczeniowego a pobieranym świadczeniem.
Waloryzacji kwotowej w 2012 r. podlegają także, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r., emerytury
i renty żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych, które należą do zaopatrzeniowego systemu zabezpieczenia społecznego.
Świadczenia wypłacane z tego systemu są finansowane z budżetu państwa (art. 43 ust. 3 u.z.e.ż. oraz art. 1 i art. 44 ust.
3 u.z.e.f.). Żołnierze i funkcjonariusze służb mundurowych nie płacą składek ubezpieczeniowych, a świadczenia finansowane
są z budżetu państwa. W systemie zaopatrzeniowym brak jest zatem ściśle pojmowanej zasady wzajemności.
Z uwagi na to Trybunał stwierdza, że waloryzacją kwotową są objęte świadczenia, do których zasada wzajemności nie ma zastosowania
(art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 6, 9-12 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Zatem nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia zasady
wzajemności, polegającej na odstąpieniu od waloryzacji procentowej, która utrzymałaby proporcję świadczeń odzwierciedlającą
relację między wkładem w budowę środków finansowych z funduszu ubezpieczeniowego i wysokością świadczenia z niego wypłacanego.
Ponadto Trybunał stwierdza, że ze względu na zaopatrzeniowy charakter systemu emerytalno-rentowego żołnierzy i funkcjonariuszy
służb mundurowych zasada ekwiwalentności nie ma decydującego wpływu na wysokość świadczenia wypłacanego w tym systemie.
6.1.16. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że polski system ubezpieczeń społecznych nie urzeczywistnia w sposób absolutny zasady
wzajemności składki i prawa do świadczenia. Przyczyna tego leży w tym, że składka nie jest dostosowana do wielkości indywidualnego
ryzyka.
Składka jest ustalana na przeciętnym poziomie, zapewniającym względną równowagę w ujęciu całościowym, obejmującym wszystkich
ubezpieczonych. Podczas ustalania prawa do świadczeń lub ich wysokości w zakresie określonym w ustawie są uwzględniane również
okresy nieskładkowe, niezwiązane z wykonywaniem działalności zawodowej i obowiązkiem opłacania składki, a ponadto przewidziana
jest górna granica świadczenia, jakie można otrzymać. Nie zawsze więc – z konstytucyjnego punktu widzenia – jako nieprawidłowość
należy traktować brak prostej zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opłacania i rozmiarem składki
(zob. wyroki z: 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112, cz. III, pkt B.4; 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04,
cz. III, pkt 4; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, cz. III, pkt 3.4; z 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, cz. III, pkt
3.5).
Absolutyzowanie zasady ekwiwalentności prowadziłoby do zachwiania ogólnej logiki systemu ubezpieczeń społecznych, która wynika
nie tylko z zasady wzajemności składki i świadczeń, ale również z zasady solidarności międzypokoleniowej (por. wyrok z 24
października 2005 r., sygn. P 13/04, cz. III, pkt 9) czy szerzej: solidarności społecznej (por. wyroki z 22 czerwca 1999 r.,
sygn. K 5/99, cz. III, pkt 4 oraz 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, cz. III, pkt 2) oraz powszechności i względnej jednolitości kryteriów przyznawania świadczeń i określania ich wysokości (zob.
wyrok z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90, cz. III, pkt 3).
Emerytury w państwie demokratycznym, prawnym, sprawiedliwym i szanującym zasadę społecznej gospodarki rynkowej są świadczeniami
przyznawanymi według wynagradzanych zasług w okresie pracy, z poszanowaniem solidarności pokoleń, utrzymywania kontroli nad
skalą rozwarstwiania społecznego i zachowania równowagi finansów publicznych.
6.1.17. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że waloryzacja nie musi zawsze w sposób matematyczny odzwierciedlać zmiany siły
nabywczej świadczeń na skutek inflacji. Waloryzacja kwotowa wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r., podwyższająca świadczenia
wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy o kwotę 71 zł w 2012 r., nie stanowi konstytucyjnie nadmiernej ingerencji w proporcję
pomiędzy wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń, a przez to nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia społecznego.
Wobec tego, że ustawodawca ma znaczną swobodę kształtowania mechanizmu waloryzacyjnego, Trybunał nie jest kompetentny w zakresie
oceny, czy przyjął on najbardziej trafne rozwiązania prawne dotyczące waloryzacji świadczeń zabezpieczenia społecznego. Ocena
ta należy do wyborców, przed którymi parlament ponosi odpowiedzialność polityczną.
6.1.18. Na poparcie zarzutu naruszenia istoty zabezpieczenia społecznego wnioskodawcy przytoczyli też postanowienie TK z 27
czerwca 2001 r., sygn. Ts 24/01 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 154).
6.1.19. Trybunał w niniejszym składzie stwierdza, że pogląd wyrażony w sprawie o sygn. Ts 24/01 nie może być argumentem za
niekonstytucyjnością waloryzacji kwotowej wprowadzonej ustawą z 13 stycznia 2012 r. Pogląd ten sformułowany został w kontekście
konkretnej sprawy co do zasady innej niż sprawa niniejsza. W sprawie o sygn. Ts 24/01 skarżący zarzucił niezgodność art. 5
ust. 1 ustawy o waloryzacji emerytur i rent z art. 32 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie waloryzacji
procentowej emerytur i rent zaskarżonym przepisem prowadziło do zwiększenia dysproporcji między świadczeniobiorcami, gdy tymczasem
wzrost kosztów utrzymania dotykający wszystkich w równym stopniu przemawiał za jednakową waloryzacją kwotową. Trybunał we
wstępnej kontroli skargi postanowił odmówić jej dalszego biegu z powodu oczywistej bezzasadności przedstawionych zarzutów.
6.1.20. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest ustawą epizodyczną, wprowadzającą waloryzację
kwotową tylko w 2012 r., a nie na stałe. Po drugie, Trybunał w postanowieniu o sygn. Ts 24/01 odniósł się do stwierdzenia
skarżącego, że tylko waloryzacja kwotowa zapewnia zachowanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych. Co więcej, Trybunał
nie wykluczył dopuszczalności użycia waloryzacji kwotowej jako metody waloryzacji emerytur i rent. Wyrażony pogląd Trybunału,
że „przy istniejącym zróżnicowaniu wysokości przyznawanych świadczeń emerytalnych stosowanie waloryzacji kwotowej prowadziłoby
do trudnych do zaakceptowania rezultatów”, odnosił się do sytuacji, w której ustawodawca wprowadza na stałe waloryzację kwotową,
gdy brak ku temu jakiegokolwiek uzasadnienia w treści Konstytucji i warunkach społeczno-ekonomicznych. Tymczasem ustawa z
13 stycznia 2012 r. wprowadza waloryzację kwotową w 2012 r. w kontekście nieobojętnego dla naszej gospodarki gwałtownego i
głębokiego kryzysu finansów publicznych szeregu państw unijnych i spowolnienia gospodarczego w Polsce i u jej głównych partnerów
gospodarczych, niekorzystnych trendów demograficznych oraz postępującego rozwarstwienia pobieranych świadczeń w naszym kraju.
Ta ostatnia okoliczność przekłada się na redukcję możliwości zaspokajania innych potrzeb poza wydatkami na najtańszą żywność,
co jest obserwowanym realnym problemem świadczeniobiorców najniższych emerytur i rent oraz świadczeń socjalnych. Kierując
się zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji, ustawodawca może, a nawet ma obowiązek, korygować zjawisko
stopniowego rozwarstwiania się świadczeń zabezpieczenia społecznego ze względu na sytuację społeczno-gospodarczą. Do tego
zagadnienia Trybunał szerzej odniesie się w dalszej części uzasadnienia, rozpatrując zarzut RPO o niezgodności waloryzacji
kwotowej, wprowadzonej ustawą z 13 stycznia 2012 r., z zasadą sprawiedliwości społecznej.
6.1.21. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r. Rada Ministrów wskazała, że odstąpienie od zastosowania ogólnych
zasad waloryzacji, określonych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, jest podyktowane zasadami równowagi finansów publicznych
państwa i solidaryzmu społecznego (s. 3 i 5 projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r., druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu).
6.1.22. Trybunał w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że państwo ma obowiązek podejmowania działań, które zapewnią
odpowiednie środki finansowe niezbędne do realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację
gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Zwiększanie lub ograniczanie wydatków z tym związanych
musi mieć na uwadze konieczność zapewnienia równowagi finansów publicznych. Równowaga finansów publicznych stanowi bowiem
wartość chronioną konstytucyjnie. Zapewnienie równowagi budżetowej jest wartością konstytucyjną, gdyż od niej zależy zdolność
państwa do działania w interesie publicznym (zob. wyrok TK z 20 listopada 2001 r., sygn. SK 15/01, OTK ZU nr 8/2001, poz.
252, cz. III i powołane tam orzeczenia).
6.1.23. Trybunał podtrzymuje również swoje stanowisko, że konstytucyjna zasada solidarności społecznej jest jednym z elementów
społecznej gospodarki rynkowej, która zgodnie z art. 20 Konstytucji stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej
Polskiej. Oparcie ustroju gospodarczego na społecznej gospodarce rynkowej jest wyrazem woli ustrojodawcy podkreślenia obowiązku
organów władzy publicznej do podejmowania działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania praw rynku, ale jednocześnie
dokonywanych z poszanowaniem tych praw. Zasada solidarności społecznej ma swoje podstawy aksjologiczne również w art. 1 Konstytucji,
stanowiącym, że „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli” oraz w art. 2 Konstytucji, stanowiącym,
że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Z
przepisów tych można wyprowadzić obowiązek ustawodawcy, w obszarze polityki społecznej, dawania pierwszeństwa dobru ogółu
przed dobrem indywidualnym czy partykularnym. W swoim orzecznictwie Trybunał m.in. stwierdził, że idee równości społecznej
i solidarności wymagają, aby ciężar kryzysu gospodarczego obarczał wszystkie warstwy społeczne, a nie dotykał w sposób szczególny
tylko niektóre z nich, oraz że solidarność społeczna znajduje się u podstaw funkcji redystrybucyjnej zasady sprawiedliwości
społecznej (zob. wyrok z 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4, cz. III, pkt 3-4 i powołane tam orzeczenia).
6.1.24. Postępujące rozwarstwianie się sytuacji majątkowej beneficjentów świadczeń zabezpieczenia społecznego oraz możliwości
budżetu państwa w obliczu kryzysu finansów publicznych w strefie państw unijnych, z którymi gospodarka polska jest organicznie
związana, oraz wobec podejmowanych w tej strefie reform strukturalnych polityki kształtowania finansów publicznych, zmusiło
ustawodawcę do poszukiwania optymalnego mechanizmu waloryzacji świadczeń w 2012 r. Trybunał stwierdza, że wprowadzając doraźnie
w 2012 r., za pomocą ustawy epizodycznej, waloryzację kwotową świadczeń zabezpieczenia społecznego, ustawodawca nie naruszył
istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, a jego działanie znajduje uzasadnienie w zasadach równowagi finansów publicznych
państwa i solidaryzmu społecznego.
6.1.25. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt
1, 2, 4-15 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
6.2. Wnioskodawcy uznali, że waloryzacja kwotowa prowadzi do różnicowania sytuacji emerytów i rencistów. Kryterium różnicującym
jest wysokość pobieranego świadczenia. Waloryzacja kwotowa zapewnia zachowanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych
tylko części beneficjentów, tzn. osób pobierających je w kwocie do 1480 zł. Zróżnicowanie to, zdaniem wnioskodawców, jest
nieracjonalne, nieproporcjonalne i nie znajduje uzasadnienia w normach, zasadach i wartościach konstytucyjnych. Tym samym
dochodzi do sprzecznego z Konstytucją zróżnicowania sytuacji prawnej uprawnionych do pobierania świadczeń emerytalno-rentowych,
a więc naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji (s. 13-20 wniosku Prezydenta RP oraz
s. 14-15 wniosku RPO).
6.2.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wyrażona
w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej
sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak
dyskryminujących, jak i faworyzujących. Omawiana zasada nakazuje zatem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać
jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać
różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które mają taką cechę, oraz podmiotom, które jej nie mają. Trybunał
stwierdził już w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09 (OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25): „nie można przyjąć, by z nakazu
równego traktowania równych wynikał, logicznie albo instrumentalnie, nakaz nierównego traktowania nierównych czy też zakaz
równego traktowania nierównych”. Za przedstawionym rozumieniem zasady równości Trybunał opowiedział się także m.in. w wyrokach
z: 24 kwietnia 2001 r., sygn. U 9/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 80); 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05 (OTK ZU nr 4/A/2006, poz.
46); 6 marca 2007 r., sygn. P 45/06 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22); 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 26 lutego 2008 r.,
sygn. SK 89/06 (OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 7); 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109); 11 maja 2010
r., sygn. SK 50/08 (OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 34); 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106); 12 lipca
2012 r., sygn. P 24/10 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79).
6.2.1.1. Jak wynika z jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady
równości wymaga rozpatrzenia trzech zagadnień.
Po pierwsze, należy ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów,
co wymaga przeprowadzenia analizy treści i celu aktu normatywnego, w którym została zawarta kontrolowana norma prawna.
Po drugie, konieczne jest stwierdzenie, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej
samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej.
Po trzecie wreszcie, jeżeli prawodawca odmiennie potraktował podmioty charakteryzujące się wspólną cechą istotną, to – mając
na uwadze, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego – niezbędne okazuje się rozważenie, czy wprowadzone od tej zasady
odstępstwo można uznać za dopuszczalne. Odstępstwo takie jest dozwolone, jeżeli zróżnicowanie odpowiada wymogom relewantności,
proporcjonalności oraz powiązania z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, w tym w szczególności z zasadą
sprawiedliwości społecznej. Należy przy tym pamiętać, że – wobec przyznania prawodawcy przez ustawę zasadniczą szerokiego
zakresu swobody regulacyjnej – przy orzekaniu przez sąd konstytucyjny o zgodności określonego unormowania z zasadą równości,
ze względu na konieczność stosowania w tym wypadku kryteriów ocennych, niezbędne jest zachowanie pewnej powściągliwości, zwłaszcza
jeżeli weźmiemy pod uwagę domniemanie konstytucyjności ustanowionych przepisów prawnych (zob. wyroki TK z: 30 października
2007 r., sygn. P 36/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 110; 18 listopada 2008 r., sygn. P 47/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 156; 18
stycznia 2011 r., sygn. P 44/08, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 1).
6.2.1.2. Treść zasady sprawiedliwości społecznej jest ogólniejsza i zdecydowanie bogatsza niż zasady równości. Z jednej bowiem
strony wyznacza ona obowiązki o charakterze formalnym, nakazując równe traktowanie podmiotów równych (zob. wyroki TK z: 6
maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96;
22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98;
14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 19 lutego 2001 r., sygn.
SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31; 15 października 2001 r., sygn. K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213; 4 maja 2004 r., sygn.
K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 37; 14 kwietnia 2003 r., sygn. K 34/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 30; 5 września 2006 r.,
sygn. K 51/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 100; 29 maja 2007 r., sygn. P 8/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 51; 30 października 2007
r., sygn. P 36/06; 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64; 2 grudnia
2008 r., sygn. P 48/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 173; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 183; 7
kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 46; 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 9;
5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 57; 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz.
80) oraz zakazując równego traktowania podmiotów nierównych (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09; por. także
wyrok TK z 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08), z drugiej zaś wyznacza obowiązki o charakterze materialnym, sprowadzające się
do nakazu realizacji i ochrony szeregu wartości konstytucyjnych, w tym solidarności społecznej czy bezpieczeństwa socjalnego
(zob. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00; 5
września 2006 r., sygn. K 51/05; 30 października 2007 r., sygn. P 36/06; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07; 7 kwietnia 2009 r.,
sygn. P 7/08; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09). Ustalenie powiązań zachodzących między zasadą sprawiedliwości społecznej i
zasadą równości wymaga precyzyjnego rozważenia poszczególnych, wyróżnionych aspektów zasady sprawiedliwości społecznej, co
ostatnio zostało dokonane w wyroku z 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10.
6.2.1.2.1. Odnośnie do pierwszego z obowiązków o charakterze formalnym, czyli nakazu równego traktowania równych, zasada sprawiedliwości
społecznej pokrywa się z zasadą równości, będącą jej konkretyzacją. Prima facie nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie zasady równości jest równoznaczne z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej
w analizowanym obszarze. Należy jednak uznać, że w razie sformułowania zarzutu niezgodności określonej regulacji prawnej z
ustawą zasadniczą, związanego z nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów podobnych, jako wzorzec kontroli
powinna zostać wskazana zasada równości, a nie zasada sprawiedliwości społecznej, która – ze względu na regułę lex specialis derogat legi generali – nie stanowi wówczas odpowiedniego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Powołanie w takiej sytuacji
jako wzorca kontroli zasady sprawiedliwości społecznej prowadziłoby do stwierdzenia, że dany przepis prawny nie narusza omawianej
zasady konstytucyjnej. Zastrzeżenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących nierówne traktowanie równych powinny
być weryfikowane jedynie w kontekście zasady równości (zob. wyroki TK z: 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 19 lutego 2001
r., sygn. SK 14/00; 14 kwietnia 2003 r., sygn. K 34/02; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 30 października 2007 r., sygn.
P 36/06; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09) lub innych unormowań konstytucyjnych, np. zasady
równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych, zasady równouprawnienia kobiety i mężczyzny czy zasady równej ochrony
praw majątkowych.
6.2.1.2.2. Odnośnie do drugiego z obowiązków o charakterze formalnym, czyli zakazu równego traktowania nierównych, zasada
sprawiedliwości społecznej nie pokrywa się z zasadą równości, gdyż – jak już wspomniano – zasada równości dopuszcza odmienne
ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotów różnych, chociaż tego nie wymaga. Nie ulega w konsekwencji wątpliwości, że naruszenie
zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze nie może być równoznaczne z naruszeniem zasady równości. Należy
zatem uznać, że w razie sformułowania zarzutu niezgodności określonej regulacji prawnej z ustawą zasadniczą, związanego z
nieuzasadnionym zrównaniem sytuacji prawnej podmiotów różnych, jako wzorzec kontroli powinna zostać wskazana zasada sprawiedliwości
społecznej, a nie zasada równości, która nie stanowi wówczas odpowiedniego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej
regulacji. Powołanie w takiej sytuacji jako wzorca kontroli zasady równości prowadziłoby do stwierdzenia, że dany przepis
prawny nie narusza omawianej zasady konstytucyjnej. Zastrzeżenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących równe traktowanie
nierównych powinny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2011
r., sygn. P 41/09).
Wypada przy tym podkreślić, że ograniczenia swobody prawodawcy w zakresie identycznego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów
różnych są mniej rygorystyczne niż analogiczne ograniczenia w zakresie odmiennego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów
równych. W powoływanym już wyroku o sygn. P 41/09, Trybunał stwierdził, że „z naruszeniem omawianej zasady w razie równego
potraktowania podmiotów o odmiennych cechach mielibyśmy do czynienia tylko wyjątkowo. Przykładem takiego uchybienia zasadzie
sprawiedliwości społecznej byłaby sytuacja, w której określone podmioty charakteryzowałyby cechy – z prawnie relewantnego
punktu widzenia – istotnie przeciwstawne, a sama regulacja nie dałaby się uzgodnić z wartościami konstytucyjnymi. (...) Akceptacja
przeciwnego stanowiska zmusiłaby prawodawcę do tworzenia prawa w sposób nadmiernie kazuistyczny, co sprzeciwia się standardom
państwa prawa, zgodnie z którymi przepisy prawne powinny być wprawdzie formułowane precyzyjnie, ale jednocześnie możliwie
syntetycznie”.
6.2.1.2.3. Za przedstawionym zapatrywaniem przemawiają poza tym trzy zasadnicze argumenty.
Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że pomimo zróżnicowanej charakterystyki poszczególnych kategorii podmiotów, wszyscy ludzie
pozostają równi ze względu na przyrodzoną i niezbywalną godność osoby ludzkiej, będącą – w świetle art. 30 Konstytucji – wartością
nadrzędną w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego powodu nie można obowiązkowi odmiennego kształtowania sytuacji
prawnej podmiotów nierównych nadawać tej samej rangi co obowiązkowi identycznego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów
równych.
Po drugie, należy mieć na uwadze, że chociaż zarówno nakaz równego traktowania równych, jak i zakaz równego traktowania nierównych
dają się wyprowadzić z zasady sprawiedliwości społecznej, to jednak ustrojodawca uznał za właściwe odrębne wyeksponowanie
jedynie pierwszego z wymienionych obowiązków, czego wyrazem jest treść art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że przywiązuje
on szczególną wagę do gwarancji nakładania jednakowych obowiązków, względnie przyznawania jednakowych praw osobom znajdującym
się w identycznej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej.
Po trzecie, mając na uwadze bardzo ogólny charakter zasady sprawiedliwości społecznej, która nie określa wystarczająco precyzyjnych
i jednoznacznych przesłanek do formułowania wolnych od arbitralności czy subiektywizmu ocen prawnych, stwierdzenie niezgodności
określonej regulacji z rozważaną zasadą może nastąpić jedynie w razie jej niewątpliwego i ewidentnego naruszenia.
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wkraczania przez sąd konstytucyjny w sferę należącą w demokratycznym państwie
prawnym do ustawodawcy (zob. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 4 grudnia
2000 r., sygn. K 9/00; 7 czerwca 2001 r., sygn. K 20/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 119; 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK
ZU nr 8/2001, poz. 258; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07).
Uwzględniając to, że zakaz równego traktowania nierównych wynika z zasady sprawiedliwości społecznej, orzekając o naruszeniu
owego zakazu konieczne jest zachowanie daleko idącej powściągliwości.
6.2.2. Co do obowiązków o charakterze materialnym, czyli nakazu realizowania i ochrony różnych wartości konstytucyjnych, zasada
sprawiedliwości społecznej jest niezależna od zasady równości w tym sensie, że naruszenie jednej z nich nie powoduje naruszenia
drugiej, przy czym nie można wykluczyć sytuacji, w której określona regulacja prawna uchybiać będzie, z osobna, równolegle
im obu. Związek zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze z zasadą równości przejawia się w tym wypadku odmiennie.
Jak wskazano już wcześniej, odstępstwa od zasady równości dopuszczalne są jedynie w razie spełnienia trzech wymogów, a mianowicie:
relewantności, proporcjonalności oraz powiązania z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Nie ulega przy
tym wątpliwości, że szczególne znaczenie dla uznania wyjątków od zasady równości za uzasadnione mają właśnie wartości współkonstytuujące
zasadę sprawiedliwości społecznej (zob. wyroki TK z: 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70; 6 maja
1998 r., sygn. K 37/97; 12 maja 1998 r., sygn. U 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 34; 20 października 1998 r., sygn. K 7/98;
18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99; 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185; 14 listopada 2000 r., sygn.
K 7/00; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 15 października 2001 r., sygn. K 12/01; 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01; 4 maja
2004 r., sygn. K 8/03; 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05; 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 12 lutego 2008 r., sygn. SK
82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07; 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08; 5 lipca 2010 r., sygn.
P 31/09; 26 października 2010 r., sygn. K 58/07).
6.2.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa przez waloryzację kwotową świadczeń wymienionych w art.
5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., która prowadzi do spadku wartości realnej świadczeń w wysokości przekraczającej 1480
zł, Trybunał stwierdza, że konieczne jest ustalenie cechy istotnej (relewantnej), która pozwoli wyodrębnić grupę podmiotów
podobnych. Ustalenie to musi uwzględniać cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy. Z jednej strony,
świadczeniobiorcy wskazani w zaskarżonych przepisach różnią się znacznie od siebie, np. ze względu na: przynależność do różnych
systemów zabezpieczenia społecznego (powszechnego ubezpieczenia społecznego, zaopatrzenia społecznego, ubezpieczenia społecznego
rolników), sposób finansowania przysługujących im świadczeń (z budżetu państwa, FUS, Funduszu Pracy), zakres obowiązku ponoszenia
ciężarów na rzecz funduszu ubezpieczeniowego, wpływie, jaki ma uczestnictwo w budowie funduszu ubezpieczeniowego na wysokość
świadczeń, uwzględnianie przy wymiarze świadczeń części socjalnej. Z drugiej strony, brak jest podstaw do odmiennego traktowania
świadczeniobiorców, którzy nabyli określone uprawnienia do waloryzacji należnych im świadczeń. Cel waloryzacji świadczeń jest
taki sam – utrzymanie ich realnej wartości.
6.2.4. Świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. podlegają waloryzacji o jednakową kwotę 71 zł,
a więc formalnie wszyscy świadczeniobiorcy zostali potraktowani w identyczny sposób. Jednakże, jak słusznie podkreślają wnioskodawcy,
na skutek podwyżki w równej wysokości o kwotę 71 zł dla niektórych świadczeniobiorców wzrost świadczeń był zbyt niski, aby
uchronić je od realnej utraty wartości ze względu na zachodzące procesy inflacyjne. Z tego punktu widzenia świadczeniobiorcom
nie został zrekompensowany spadek siły nabywczej pieniądza w równy sposób. Podmioty podobne zostały zatem faktycznie potraktowane
przez ustawodawcę odmiennie.
6.2.5. Odmienne potraktowanie podmiotów podobnych przez prawodawcę, jak wynika ze stałej linii orzeczniczej Trybunału, jest
dopuszczalne, w wypadku spełnienia warunków: relewantności, proporcjonalności i pozostawania w związku z innymi wartościami,
zasadami czy normami konstytucyjnymi.
6.2.6. Trybunał stwierdza, że waloryzacja kwotowa wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r. jest elementem szerszego programu
równoważenia finansów publicznych, który ma zahamować wzrost wysokości długu publicznego oraz utrzymanie tendencji spadkowej
wielkości deficytu budżetowego (zob. Program konwergencji. Aktualizacja 2011, s. 5-6 i 11-15 oraz Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na rok 2012, tom I, druk sejmowy nr 44/VII
kadencja Sejmu). Odstąpienie bowiem od konieczności przeprowadzenia waloryzacji zgodnie z zasadami ogólnymi, uregulowanymi
w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, pozwoliło na nieuwzględnianie we wskaźniku waloryzacji realnego wzrostu płac, a także
umożliwiło, zgodnie z zasadą solidaryzmu społecznego, wzrost powyżej poziomu inflacji świadczeń emerytów i rencistów pobierających
je w najniższej wysokości. Kryterium różnicowania świadczeniobiorców pozostaje zatem w racjonalnym związku z celem i treścią
danej regulacji.
6.2.7. Badając proporcjonalność zakwestionowanych regulacji, trzeba zaznaczyć, że ustawodawca przyjął najmniej uciążliwy dla
świadczeniobiorców pobierających emerytury i renty w wysokości powyżej 1480 zł model waloryzacji. Skala utraty wartości świadczenia
wobec zachodzących procesów inflacyjnych od nieznacznej zwiększa swą dolegliwość wraz ze wzrostem wysokości świadczeń. Maksymalny
uszczerbek wynosi niecałe 5% dla świadczeń wynoszących ponad 20 000 zł, które ponaddziesięciokrotnie przekraczają poziom średniej
emerytury. Dolegliwość jest także tymczasowa – w 2013 r. nastąpi powrót do zasad ogólnych waloryzacji i postępującego w kolejnych
latach proporcjonalnego do wielkości świadczenia wzrostu jego wysokości. Istotnym skutkiem kwestionowanej ustawy będzie lekkie
spowolnienie procesu ekonomicznego rozwarstwiania się społeczeństwa. Skutek ten Trybunał ocenia pozytywnie z perspektywy wartości,
jaką jest dobro wspólne. Waga interesu, któremu różnicowanie służy, pozostaje zatem w odpowiedniej proporcji do wagi interesów,
które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania.
6.2.8. Waloryzacja kwotowa została wprowadzona ze względu na konieczność realizacji konstytucyjnych zasad: zachowania równowagi
finansów publicznych oraz solidaryzmu społecznego. Związek zaskarżonych przepisów z tymi wartościami konstytucyjnymi uzasadnia
przyjęcie przez ustawodawcę incydentalnej regulacji mniej korzystnej dla lepiej sytuowanych świadczeniobiorców. Wspomniane
zróżnicowanie jest uzasadnione także z punktu widzenia wartości współtworzących zasadę sprawiedliwości społecznej, co Trybunał
uzasadnia, rozpatrując zarzut naruszenia tej zasady. Kryterium różnicowania pozostaje zatem w związku z innymi wartościami,
zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
6.2.9. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15
oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną
w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.3. Prezydent RP podniósł, że „uzależniając wysokość świadczeń od sumy odprowadzonych składek, ustawodawca dał obywatelom
gwarancję, że im więcej składek dana osoba odprowadzi do systemu, tym wyższe świadczenie otrzyma w przyszłości”. Tymczasem
kwotowa metoda waloryzacji podważa celowość podjętych przez świadczeniobiorców inicjatyw i w związku z tym jest niezgodna
z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji (s. 24 wniosku
Prezydenta RP).
6.3.1. Świadczenia emerytalno-rentowe należą do kategorii świadczeń o charakterze ciągłym. Zasada ochrony zaufania obywatela
do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wyklucza przekształcenia przez ustawodawcę w konstytucyjnie usprawiedliwionych
warunkach i okolicznościach nabytych praw do emerytury lub renty, polegających na przykład na zmianach metody ustalania wysokości
przyszłych świadczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, że zasada ta nie pozwala czynić tego arbitralnie, a więc bez dostatecznego
uzasadnienia wynikającego z konieczności realizacji innych wartości konstytucyjnych oraz w sposób godzący w zasady sprawiedliwości
społecznej oraz równości (zob. wyrok TK o sygn. SK 22/99, cz. III, pkt 2).
6.3.2. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest ustawą epizodyczną (incydentalną), która zmieniła mechanizm waloryzacji wymienionych
w niej świadczeń w 2012 r. Zakwestionowane przepisy, jak już stwierdził Trybunał, nie wyłączyły waloryzacji. W szczególności
kwestionowane przepisy nie dezaktualizują zasady ubezpieczenia społecznego, wedle której wysokość świadczeń emerytalno-rentowych
zależna jest bardzo silnie, także pod rządami kwestionowanych przepisów ustawy epizodycznej, od sumy odprowadzonych składek.
Tym samym Trybunał uznaje za nieuzasadniony argument Prezydenta RP, że kwotowa metoda waloryzacji podważa celowość podjętych
w przeszłości inicjatyw przez świadczeniobiorców.
6.3.3. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie może być rozumiana jako gwarancja niezmienności
przepisów prawa zabezpieczenia społecznego w warunkach recesji gospodarczej, niekorzystnych trendów demograficznych lub zagrożenia
ubóstwem, zwłaszcza skrajnym, części świadczeniobiorców.
6.3.4. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15
oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą ochrony zaufania obywatela
do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
6.4. W ocenie wnioskodawców, zapewnienie osobom otrzymującym najniższe świadczenia wzrostu tych świadczeń kosztem realnej
wartości świadczeń przysługujących innym uprawnionym stanowi naruszenie zasady ochrony praw nabytych wynikającej z art. 2
Konstytucji (s. 22 wniosku Prezydenta RP oraz s. 11 wniosku RPO). Z tych samych względów, zdaniem RPO, dochodzi także do naruszenia
zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
6.4.1. Zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce
lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zasada ta zapewnia ochronę także maksymalnie ukształtowanych
ekspektatyw tych praw, a więc sytuacji prawnych, w których zostały spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia
określonych praw podmiotowych określone przez prawo. Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym ich nienaruszalności i nie
wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady
ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne.
6.4.2. Ocena słuszności zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, czy wprowadzone ograniczenia są
uzasadnione ze względu na inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne; czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy,
zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; czy wartościom konstytucyjnym, dla których realizacji prawodawca
ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw
zasady ochrony praw nabytych, a także czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków
do przystosowania się do nowej regulacji. Według utrwalonego stanowiska Trybunału – zasada ochrony praw nabytych nie ma zastosowania
do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w chwili orzekania
porządku konstytucyjnego (zob. np. orzeczenie z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, cz. IV, pkt 3-7 oraz wyroki z: 23 listopada
1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114, cz. III, pkt 1; 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3; 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, cz.
III, pkt 1; 31 stycznia 2006 r., sygn. K 23/03, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 8, część III, pkt 6-7 i 24 lutego 2010 r., sygn.
K 6/09, cz. III, pkt 10.3).
6.4.3. Od chronionego konstytucyjnie prawa do waloryzacji jako elementu prawa do zabezpieczenia społecznego należy odróżnić
metodę podwyższania nominalnej wartości świadczenia. Zastosowanie w ustawie z 13 stycznia 2012 r. metody waloryzacji kwotowej
wobec inflacji na poziomie 4,8% spowodowało podwyżkę znaczącej większości świadczeń ponad jej poziom. Natomiast w stosunku
do pozostałych świadczeniobiorców spadek siły nabywczej ich świadczeń był z reguły niewielki i w każdym przypadku stanowił
podniesienie kwoty świadczenia o 71 zł.
6.4.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt
1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą ochrony praw nabytych
wynikającą z art. 2 Konstytucji.
6.5. Obowiązek stanowienia przez prawodawcę prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej, statuuje
art. 2 Konstytucji. Zasada ta wyraża wartość państwa sprawiedliwego, będącą jedną z podstaw ustroju państwa. W sferze zabezpieczenia
społecznego pojęcie sprawiedliwości społecznej wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak solidarność społeczna czy bezpieczeństwo
socjalne. Sprawiedliwość społeczna wymaga trudnego w praktyce wyważenia interesów i oczekiwań potencjalnych adresatów świadczeń
socjalnych z interesami tych, którzy je w ostatecznym rozrachunku, przez płacenie podatków, finansują. Nie można też zapominać,
że redystrybucja dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu pociąga za sobą wymierne koszty ogólnospołeczne. Oceniając sposoby
urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej w danych warunkach, Trybunał Konstytucyjny musi zachować szczególną powściągliwość.
Trybunał deroguje przepisy w tym obszarze, gdy naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej nie budzi wątpliwości (zob. orzeczenie
z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7, cz. III, pkt 1).
6.5.1. Wprowadzenie waloryzacji kwotowej ustawą z 13 stycznia 2012 r. miało na celu, jak wynika z uzasadnienia projektu tej
ustawy, wsparcie osób pobierających najniższe świadczenia oraz zahamowanie procesu pogłębiania się różnic pomiędzy wysokością
świadczeń (zob. druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu, s. 3-4). Ratio legis ustawy z 13 stycznia 2012 r. mieści się zatem w aksjologii konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, która nakazuje
tak układać sprzeczne bądź konkurujące ze sobą interesy grup społecznych, aby zapobiegać procesom alienacji i wykluczania
osób należących do najsłabszych ekonomicznie i społecznie warstw społecznych.
6.5.2. Jak wskazał Trybunał w pkt 6.1.20 tej części uzasadnienia, z uwagi na zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w
art. 2 Konstytucji, ustawodawca może, a nawet ma obowiązek, korygować zjawisko rozwarstwiania się świadczeń zabezpieczenia
społecznego ze względu na sytuację społeczno-gospodarczą. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest znaczna, ale podejmowane
działania prawodawcze muszą być zgodne z zasadami, normami i wartościami konstytucyjnymi.
6.5.3. Zasada sprawiedliwości społecznej powinna być pojmowana m.in. „jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych
i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla
wybranych grup obywateli” (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87, cz. IX, pkt 3).
6.5.3.1. W judykatach Trybunału zasada sprawiedliwości społecznej wiązana jest z zasadą równości wobec prawa. Zasady te, jak
wskazano w pkt 6.2.1.2, są ze sobą powiązane na różne sposoby. Sprawiedliwość jest bowiem antytezą arbitralności, ponieważ
wymaga, aby zróżnicowanie poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji (zob. orzeczenie
z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5, cz. VI, pkt 2). Wprowadzanie zróżnicowania podmiotów podobnych
może być dopuszczalne konstytucyjnie na gruncie zasady równości wobec prawa, gdy służy realizacji wartości współtworzących
zasadę sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że społecznie niesprawiedliwe zróżnicowanie tych podmiotów
jest zakazane (por. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33, cz. III, pkt 2 oraz wyrok z
28 marca 2007 r., sygn. K 40/04, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 33, cz. III, pkt 2).
6.5.4. Trybunał jest sądem prawa, co oznacza, że jego podstawową kompetencją jest kontrola konstytucyjności lub legalności
aktów normatywnych. Kontrola ta wymaga jednak brania pod uwagę nie tylko treści przepisów prawnych, ale również faktów społecznych
i gospodarczych. Prawo jest bowiem instrumentem kształtowania rzeczywistości w celu optymalnego ułożenia kolidujących interesów
różnych grup społecznych w taki sposób, by optymalizować warunki służące maksymalnie dużej liczbie obywateli. Takie podejście
jest charakterystyczne w judykatach Trybunału szczególnie w sprawach z zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego w ostatnich
23 latach (zob. orzeczenia z: 9 kwietnia 1991 r., sygn. U 9/90, OTK w 1991 r., poz. 9, cz. II, pkt 1; 28 listopada 1995 r.,
sygn. K 17/95, OTK w 1995 r., cz. 2, poz. 37, cz. III, pkt 2; 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, cz. III, pkt 2 oraz wyroki
z 21 września 1999 r., sygn. K 6/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 117, cz. III, pkt 3; 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK
ZU nr 9/A/2009, poz. 138, cz. III, pkt 6.2; 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, cz. III, pkt. 8.6).
6.5.5. Również przy kontroli konstytucyjności kwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r. Trybunał, oceniając,
czy ustawodawca nie przekroczył wyznaczonych mu w Konstytucji granic swobody, musi wziąć pod uwagę sytuację materialną osób
pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego, w szczególności emerytów i rencistów.
6.5.6. Jak wynika z badań Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: GUS) po okresie spadku w latach 2006-2008, a następnie paroletniej
stabilizacji, w 2011 r. nastąpił wzrost poziomu zagrożenia ubóstwem skrajnym w Polsce. Odsetek osób w gospodarstwach domowych
o wydatkach poniżej granicy ubóstwa skrajnego (tzn. znajdujących się poniżej minimum egzystencji) wzrósł o 1% w stosunku do
2010 r. i wyniósł 6,7%. Na nieco niższym poziomie niż w poprzednim roku kształtowała się wartość wskaźnika zagrożenia ubóstwem
relatywnym – 16,7% w 2011 r. w porównaniu z 17,1% w 2010 r., przy czym w tym czasie realna wartość relatywnej granicy ubóstwa
nieznacznie spadła. Poniżej tzw. ustawowej granicy ubóstwa żyło 6,5% osób w gospodarstwach domowych (spadek o 0,8%). Po raz
pierwszy odsetek osób w gospodarstwach domowych skrajnie ubogich był wyższy niż odsetek osób w gospodarstwach domowych o wydatkach
poniżej kwot uprawniających do ubiegania się o przyznanie świadczeń pieniężnych z systemu pomocy społecznej.
Dane te są tym bardziej godne uwagi przy kontroli konstytucyjności kwestionowanej ustawy, że jedną z przyczyn stałego spadku
wartości wskaźnika zagrożenia tzw. ubóstwem ustawowym jest to, że od 1 października 2006 r. nie zmieniła się nominalna wartość
progów interwencji socjalnej, a tym samym wartość granicy ubóstwa ustawowego.
W 2011 r. istotnie pogorszyła się sytuacja gospodarstw domowych rencistów – w tym przypadku wzrost odsetka osób w gospodarstwach
znajdujących się poniżej minimum egzystencji wyniósł ok. 1/3 (tj. zwiększył się o 3,4% w stosunku do roku poprzedniego – z
9,6% do 13%).
Zasięg ubóstwa jest wyraźnie zróżnicowany w zależności od przeważającego źródła utrzymania gospodarstwa. W 2011 r. w najtrudniejszej
sytuacji były rodziny utrzymujące się głównie ze świadczeń społecznych innych niż emerytury i renty (stopa ubóstwa ustawowego
– ok. 31%, skrajnego – ok. 30%).
Bardziej niż przeciętnie narażeni na ubóstwo byli również członkowie gospodarstw, których podstawę utrzymania stanowiły renty
(ok. 13% osób w sferze ubóstwa skrajnego i nieco ponad 10,5% w sferze ubóstwa ustawowego). Zasięg ubóstwa ekonomicznego wśród
osób w gospodarstwach utrzymujących się głównie z emerytur był niższy niż średnia dla ogółu gospodarstw domowych; ubóstwem
skrajnym było zagrożonych ok. 4,5% mieszkańców gospodarstw emerytów, a ustawowym – ok. 3,5% (zob. Ubóstwo w Polsce w 2011 r., Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i Warunków Życia, Warszawa 2012).
Powyższe dane korespondują z wynikami badań GUS nad budżetami gospodarstw domowych w ubiegłym roku. W 2011 r. w gospodarstwach
domowych ogółem przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na osobę w zaokrągleniu do 1 zł ukształtował się na poziomie 1227
zł i był realnie niższy o 1,4% od dochodu z 2010 r. (w 2010 r. – wzrost o 4,3%). Realny spadek dochodów gospodarstw domowych
odnotowano po sześciu kolejnych latach realnych wzrostów dochodów.
Poziom przeciętnych miesięcznych wydatków w gospodarstwach domowych na osobę w 2011 r. wyniósł 1015 zł i był realnie niższy
o 1,8% niż w 2010 r., w tym na towary i usługi konsumpcyjne – 972 zł (realnie niższy niż w 2010 r. o 1,5%). Realny spadek
wydatków zarejestrowano po pięciu kolejnych latach realnego wzrostu.
Najniższym dochodem rozporządzalnym dysponowały gospodarstwa rencistów (969 zł) i był on o 21,0% poniżej przeciętnej w gospodarstwach
ogółem. Najniższe wydatki odnotowano w gospodarstwach rolników (736 zł) – o 27,5% poniżej przeciętnej dla gospodarstw ogółem.
Z kolei najwyższy udział wydatków w dochodach odnotowano w gospodarstwach domowych rencistów (92,7%) i emerytów (86,7%), co
świadczy o znikomej możliwości bieżącego oszczędzania.
Sytuacja dochodowa gospodarstw domowych jest czynnikiem wyraźnie różnicującym poziom i strukturę wydatków. Wyraża się to m.in.
większym obciążeniem budżetów rodzin najuboższych wydatkami na zaspokojenie podstawowych potrzeb, tj. wydatkami na żywność
i napoje bezalkoholowe oraz na stałe opłaty mieszkaniowe (opłaty na rzecz właścicieli, zaopatrywanie w wodę i inne usługi
związane z zamieszkiwaniem oraz nośniki energii). W budżecie co piątej osoby o najniższych dochodach w gospodarstwach domowych
ogółem (I grupa kwintylowa) wydatki te stanowiły łącznie 54,4% (w 2010 r. – 53,9%), przy czym w tej grupie najniższy udział
odnotowano w gospodarstwach rolników – 46,7% (w 2010 r. – 47,3%), a najwyższy w gospodarstwach emerytów i rencistów – 58,1%
(w 2010 r. – 57,6%) – (Sytuacja gospodarstw domowych w 2011 r. w świetle wyników badania budżetów gospodarstw domowych, Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i Warunków Życia, Warszawa 2012).
6.5.7. Analizując wyniki badań budżetów domowych prowadzonych w latach 1998-2003 przez GUS, T. Słaby zwróciła uwagę na inną
strukturę wydatków gospodarstw wysokodochodowych. O ile bowiem w przeciętnym gospodarstwie polskim wydatki na określone towary
i usługi konsumpcyjne wynosiły 90%, to w gospodarstwach wysokodochodowych stosunek tych wydatków do dochodów np. w 2003 r.
wynosił 50,7%. W związku z tym duża część dochodów mogła być przeznaczana na inne niż konsumpcyjne cele. I tak 62% gospodarstw
wysokodochodowych korzysta z tradycyjnych lokat bankowych, 30% z funduszy inwestycyjnych, 18% inwestuje w nieruchomości, 17%
kupuje obligacje, a prawie 15% akcje. Prawie 78% gospodarstw wysokodochodowych spośród form zabezpieczenia przyszłości wybiera
polisy ubezpieczeniowe na życie, 54% programy emerytalne III filaru, a około 17% nie korzysta z żadnej formy zabezpieczenia
własnej przyszłości (zob. T. Słaby, Konsumpcja. Eseje statystyczne, Warszawa 2006, s. 208 i 214).
6.5.8. Ustawodawca, by zapobiec spychaniu najbiedniejszych świadczeniobiorców w sferę ubóstwa skrajnego i procesowi rosnącego
dystansu między nimi a świadczeniobiorcami, nie tylko najlepiej, ale i średnio uposażonymi, mógł podwyższyć kwoty najniższych
świadczeń, nie odstępując od dotychczasowego mechanizmu waloryzacji. Z uwagi jednak na stan finansów publicznych przyjął inne
rozwiązanie – podniósł kwoty najniższych świadczeń i wprowadził w 2012 r. waloryzację kwotową. Rozwiązanie to wpisuje się
w szerszy program oszczędnościowy, jaki przyjął ustawodawca np. w ustawie z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw
związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707), wprowadzając: „zamrożenie” wynagrodzeń w sektorze publicznym;
podwyższenie stawek podatku akcyzowego od paliw silnikowych i wyrobów tytoniowych; nowe zasady naliczenia odsetek od lokat
bankowych w celu objęcia nimi także końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy; „zamrożenie” funduszu świadczeń socjalnych
na poziomie z 2011 r.; nowe zasady zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszy Służby Więziennej do miejsca pełnienia służby.
6.5.9. Zarówno Prezydent RP, jak i RPO zaakcentowali wyraźnie w swoich wnioskach kwestię realności wzrostu bądź spadku emerytury
świadczeniobiorców w zależności od tego, czy ich świadczenie przekraczało, czy nie przekraczało 1480 zł. Przyjęli za oczywiste,
że emeryci, którzy znaleźli się powyżej tej kwoty, zwłaszcza najwyżej uposażeni świadczeniobiorcy, wyraźnie stracili w 2012
r. w wyniku przyjętej regulacji, a najniżej uposażeni świadczeniobiorcy – wyraźnie zyskują. Rozumowanie wnioskodawców wynika
jednak z mechanicznego rozumienia realności, straty i zysku. Odnosi się bowiem tylko do nominalnego wymiaru emerytury. Tymczasem,
jak wskazują przedstawione powyżej dane statystyczne, zyskanie przez najniżej uposażonych emerytów podwyżki emerytury w kwocie
71 zł, zamiast 35-45 zł, stanowi nieduże, ale realne zwiększenie miesięcznego budżetu domowego przeznaczanego w znacznej mierze
na żywność, której ceny – także w 2012 r. – stosownie do trendów ogólnoświatowych, rosną szybciej niż ceny innych towarów.
Najlepiej uposażeni emeryci na żywność wydają ok. 1/5 swoich miesięcznych dochodów. Podwyższenie w 2012 r. ich emerytur o
71 zł nie jest w zasadzie kwotą zauważalną w budżecie domowym, ale strata miesięczna 150-250 zł (gdyby waloryzacja miała charakter
procentowy) nie stanowi realnego zagrożenia dla – zasadniczo różnej od najuboższych – struktury wydatków domowych. Patrząc
na te liczby, należy dostrzec zatem, że – w ważeniu sztywnej podwyżki o 71 zł – „realny” oznacza dla każdego – w sferze podstawowych
wydatków – zasadniczo co innego w jednej i w drugiej grupie.
Trzeba jednak podkreślić, że w niekryzysowych („normalnych”) warunkach gospodarczych, obowiązkiem ustawodawcy jest zapewnienie
realnej wartości emeryturom, rentom i innym świadczeniom zabezpieczenia społecznego. Nie zwalnia to ustawodawcy, także w „normalnych”
warunkach gospodarczych, od oceny działania narzędzia procentowego waloryzowania tych emerytur, rent oraz świadczeń – jako
kreującego narastanie rozwarstwienia między wysokimi emeryturami a tymi najniższymi – od jego obserwacji i koniecznej jednorocznej,
a więc incydentalnej, korekty. Takie podejście odpowiada ugruntowanemu w filozofii społecznej postulatowi, zgodnie z którym
wyjątki od zasady sprawiedliwości uważane są za dopuszczalne, gdy korzyść z nich uzyskują znajdujący się w najgorszej sytuacji.
W tym przypadku chodzi o obywateli pozbawionych, ze względu na wiek bądź trwałe zdarzenie losowe, realnej zdolności samodzielnej
poprawy swojej sytuacji życiowej.
6.5.10. Trybunał zważył także, że emerytura modalna, to znaczy najczęściej wypłacana, wynosi brutto między 1200 zł a 1299
zł. Otrzymują ją emerytowani nauczyciele, pracownicy instytucji kultury, urzędnicy samorządowi, duża część robotników i pracowników
usług oraz część rolników.
6.5.11. Trybunał zważył także, że najniższe emerytury, 800-1000 zł brutto, otrzymują najczęściej kobiety, samotne, z długimi,
z racji rodzinnych, okresami nieskładkowymi, nisko kwalifikowane, dla których emerytura stanowi jedyne lub główne źródło utrzymania
i które, nie mając na starość innych źródeł dochodu (lokaty bankowe, lokaty w funduszach inwestycyjnych, nieruchomości i cenne
ruchomości), mogą uzupełniać budżet dodatkową pracą fizyczną, o ile starcza im sił. Na przeciwnym biegunie znajdują się małżeństwa
emerytów z uposażeniem znacznie przekraczającym u każdego średnią emeryturę, często z zasobami kapitałowymi. Tych faktów w
kontroli konstytucyjności ustawy z 13 stycznia 2012 r. Trybunał nie miał prawa ignorować.
6.5.12. Biorąc pod uwagę przedstawione wyniki badań GUS oraz stan finansów publicznych, Trybunał stwierdza, że ustawodawca,
zmierzając do zahamowania tendencji spychania najuboższych emerytów i rencistów oraz innych osób pobierających świadczenia
z zabezpieczenia społecznego w sferę ubóstwa, w tym skrajnego, miał prawo w ustawie epizodycznej do wprowadzenia waloryzacji
kwotowej w 2012 r.
6.5.13. Na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że na przestrzeni ostatnich kilku lat również w innych państwach Unii Europejskiej,
dotkniętych kryzysem finansowym, zmieniono nie tylko mechanizm waloryzacji świadczeń emerytalnych, ale nawet je obniżono.
W Hiszpanii, na Łotwie i w Portugalii mechanizm waloryzacji uległ czasowemu zawieszeniu. We Włoszech czasowo zawieszono zastosowanie
mechanizmu waloryzacji istotnej części świadczeń emerytalnych. Z kolei na Węgrzech waloryzację świadczeń oparto wyłącznie
na wskaźniku wzrostu cen (inflacji). Istotnej obniżki świadczeń emerytalnych dokonano na Łotwie, a w Portugalii zdecydowano
o obniżeniu świadczeń emerytalnych byłych pracowników sektora publicznego (zob. Notatka porównawcza dotycząca waloryzacji emerytur w czasach kryzysu w wybranych państwach UE, Zespół Orzecznictwa i Studiów Biura Trybunału Konstytucyjnego, sygn. ZOS.430.35.2012).
6.5.14. Biorąc pod uwagę te ustalenia, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art.
5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą sprawiedliwości
społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
7. Kwestia zgodności art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
7.1. Zdaniem Prezydenta RP, art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest niezgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ redakcja przepisu sprawia, że nie wiadomo, na podstawie którego sposobu waloryzacji
mają być podnoszone świadczenia w nim wymienione (s. 27 wniosku Prezydenta RP).
7.2. Nakaz określoności przepisów prawnych, rozumiany jako wymaganie formułowania tychże przepisów w sposób zapewniający dostateczny
stopień precyzji, jeśli chodzi o ustalenie ich znaczenia i skutków prawnych, traktuje się jako jeden z elementów zasady ochrony
zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji (zob. zwłaszcza wyroki TK z:
17 października 2000 r., sygn. SK 5/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 254, cz. III, pkt 1 oraz 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02,
OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13, cz. V, pkt 2).
7.2.1. W wyroku z 28 października 2009 r., o sygn. Kp 3/09 (cz. III, pkt 6.2), podsumowującym dorobek orzeczniczy, wydanym
w pełnym składzie, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że: „Norma konstytucyjna nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności
regulacji prawnych ma charakter zasady prawa. Nakłada to na ustawodawcę obowiązek jej optymalizacji w procesie stanowienia
prawa. Ustawodawca powinien dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających się na tę zasadę. Tym samym stopień
określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych,
jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane
są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu”.
7.2.2. Oceniając, czy doszło do naruszenia zasady określoności prawa, Trybunał bierze pod uwagę trzy kryteria: precyzyjność
regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjną poprawność.
7.2.3. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., waloryzacja polega na dodaniu do kwoty świadczenia kwoty w wysokości
71 zł. Wysokość wszystkich wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń pobieranych 29 lutego
2012 r. została powiększona o kwotę 71 zł z wyjątkiem, o jakim mowa w art. 4 ust. 4 i 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Sposób
podwyższenia świadczeń osób pobierających okresową emeryturę kapitałową został ustalony w art. 4 ust. 7 i 8 ustawy z 13 stycznia
2012 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. waloryzacji podlega również podstawa wymiaru świadczeń z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (a zatem wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4 i 15 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Także podstawa wymiaru
świadczeń funkcjonariuszy (żołnierzy zawodowych) wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest
waloryzowana zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
7.2.4. Z powyższego wynika, że świadczenia określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są podwyższane o konkretną
kwotę, co do zasady o 71 zł (art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Ewentualna modyfikacja kwoty (podwyżka o mniej niż
71 zł) została uregulowana w art. 4 ust. 4-6 ustawy z 13 stycznia 2012 r. i ma zastosowanie do wyraźnie tam wskazanych świadczeń,
którymi są: świadczenia niższe od kwoty najniższego świadczenia (nieobjęte gwarancją wynikającą z art. 85 ustawy o emeryturach
i rentach z FUS), renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz renty inwalidzkiej (II grupy niestanowiącej renty inwalidów
wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r.).
7.2.5. W wypadku świadczeń nieprzerwanie pobieranych po 29 lutego 2012 r. waloryzacja polega na podwyższeniu kwoty świadczenia
o 71 zł. Natomiast jeśli po tym dniu zajdzie potrzeba przeliczenia wysokości pobieranej emerytury (renty) wypłacanej z FUS
lub zamiana jednego świadczenia na inne, to konieczne będzie dla ustalenia kwoty świadczenia zwaloryzowanego uwzględnienie
zwaloryzowanej podstawy wymiaru (art. 4 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Z kolei waloryzacja podstawy wymiaru świadczeń
służb mundurowych nastąpi, gdy zajdzie potrzeba ponownego ustalenia świadczenia.
Nie sposób zatem nie zauważyć, że kwestionowane przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych z perspektywy ich zgodności
z zasadą określoności prawa.
7.2.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest zgodny z zasadą określoności prawa
wynikającą z art. 2 Konstytucji.
8. Kwestia zgodności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń
w zależności od daty ich przyznania, z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą
z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
8.1. Prezydent RP wskazał również, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. prowadzi do nieuzasadnionego
zróżnicowania osób pobierających świadczenia, w zależności jedynie od daty ich przyznania (przed albo po 1 marca 2012 r.),
a więc jest niezgody z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto regulacja ta nie zapewnia
jednostce bezpieczeństwa prawnego i w związku z tym jest niezgodna z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ wysokość przyznanego świadczenia uzależnia od kryterium formalnego,
jakim jest data przyznania świadczenia (s. 29-30 wniosku Prezydenta RP).
Podczas rozprawy przedstawiciele Prezydenta RP i RPO potwierdzili, że argumentacja w sprawie niekonstytucyjności art. 5 ust.
1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania,
odnosi się również do tej części art. 2 Konstytucji, który stanowi o sprawiedliwości społecznej.
8.2. Zdaniem Prezydenta RP, ustawa z 13 stycznia 2012 r. zróżnicowała wysokość następujących świadczeń w zależności od daty
ich przyznania:
1) rent z tytułu niezdolności do pracy, rent szkoleniowych oraz rent rodzinnych przewidzianych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym
z tytułu wypadków przy pracy (art. 5 ust. 1 pkt 4),
2) rent z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową wypłacanych
na podstawie ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków (art. 5 ust. 1 pkt 5),
3) rent socjalnych (art. 5 ust. 1 pkt 6),
4) świadczeń pieniężnych wypłacanych na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym (art. 5 ust. 1 pkt 12).
8.3. Wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i pkt 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. przepisy ustaw określają minimalną wysokość
poszczególnych świadczeń, ustalaną jako procentowa wartość najniższej renty.
8.4. Renta z tytułu niezdolności do pracy, renta szkoleniowa oraz renta rodzinna z ubezpieczenia wypadkowego nie może być
niższa niż 120% kwoty najniższej odpowiedniej renty ustalonej i podwyższonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS
(art. 20 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy). Również renta z tytułu niezdolności do pracy
i renta rodzinna wypłacana na podstawie ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków wynosi 120% kwoty najniższej odpowiedniej
renty ustalonej i podwyższonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS (art. 7 ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków).
Z kolei renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o
emeryturach i rentach z FUS (art. 6 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej), a świadczenie pieniężne wypłacane na podstawie ustawy
o świadczeniu pieniężnym jest równe kwocie renty socjalnej (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym).
8.5. Zgodnie z komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury
i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M. P. Nr
15, poz. 162), kwota najniższej renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy wynosiła 728,18 zł miesięcznie, a dla osób
częściowo niezdolnych do pracy – 560,13 zł miesięcznie. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. przewiduje podwyższenie tych świadczeń:
od 1 marca 2012 r. kwoty najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy wynoszą 799,18 zł miesięcznie – dla osób całkowicie
niezdolnych do pracy oraz 613,38 zł miesięcznie – dla osób częściowo niezdolnych do pracy.
8.6. Wysokość minimalnej renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej oraz renty rodzinnej z ubezpieczenia wypadkowego,
przyznanych przed 1 marca 2012 r., po waloryzacji kwotowej wynosi 944,81 zł (120% kwoty 728,18 zł powiększone o 71 zł). Wysokość
tych minimalnych świadczeń przyznanych od 1 marca 2012 r. wynosi 959,01 zł (120% kwoty 799,18 zł).
Zróżnicowana została również wysokość renty socjalnej i świadczenia pieniężnego, przewidzianego w ustawie o świadczeniu pieniężnym
i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych, w zależności od daty ich przyznania: wysokość
renty socjalnej (świadczenia pieniężnego) przyznanej przed 1 marca 2012 r. wynosi 682,67 zł (84% kwoty 728,18 zł powiększone
o 71 zł), a renty socjalnej (świadczenia pieniężnego) przyznanej później – 671,31 zł (84% kwoty 799,18 zł).
8.7. Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z 21 czerwca 2000 r., sygn. K 2/99 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 139, cz.
III), że stosowanie jednolitych zasad waloryzacji rent do wszystkich rencistów, w tym także wojennych i wojskowych, nie narusza
wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości, mimo że w konsekwencji stosowania mechanizmu waloryzacji kosztowej renty
wcześniej przyznane nie osiągają poziomu rent aktualnie przyznawanych. W konstytucyjnym prawie do zabezpieczenia społecznego
mieści się prawo do zachowania realnej wartości przyznanych rent. Ustrojodawca nie przewidział jednak gwarancji podnoszenia
wysokości rent do poziomu rent aktualnie przyznawanych. Ocena celowości wprowadzenia bardziej korzystnych od ogólnie stosowanych
zasad waloryzacji rent pobieranych przez inwalidów wojennych i wojskowych, należy do wyłącznej kompetencji parlamentu. Zasada
równości nie oznacza zakazu zmian stanu prawnego pro futuro. Z każdą taką zmianą stanu prawnego wiąże się zróżnicowanie stanu prawnego, obowiązującego przed i po wejściu w życie nowej
regulacji prawnej. Konstytucja zapewnia, że renty już przyznane zachowają realną wartość, nie gwarantuje jednak, iż wszelkie
przyszłe regulacje wymiaru rent będą stosowane także do rent już przyznanych.
8.8. Wprowadzenie jednakowej waloryzacji kwotowej wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń
prowadzi zatem do zróżnicowania ich wysokości na podstawie kryterium daty ich przyznania, a tym samym do zróżnicowania sytuacji
osób pobierających te świadczenia. Stąd konieczne jest ustalenie, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe
traktowanie podmiotów podobnych.
8.9. Trybunał podziela stanowisko Sejmu, że kwestionowane przepisy ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie dotyczą podmiotów podobnych.
Ustawodawca w odmienny sposób potraktował podmioty różne, a więc nie naruszył zasady równości wobec prawa, która nakazuje
równo traktować podmioty należące do tej samej kategorii (zob. wyrok o sygn. P 41/09, cz. III, pkt 3.1 oraz powołane tam orzecznictwo).
Nie należą bowiem do tej samej kategorii, z punktu widzenia treści i celu kwestionowanych przepisów, podmioty, które mają
ustalone prawo do danego świadczenia przed 1 marca 2012 r., oraz podmioty dopiero ubiegające się o te świadczenia później.
Tym samym art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności
od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji (o relacji między zasadą
równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej zob. pkt 6.2.1 tej części uzasadnienia).
8.10. Nie można również uznać, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość
świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. W szczególności z zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez
nie prawa nie wynika zakaz dokonywania zmian w systemie prawa, zwłaszcza takich zmian, które są korzystne dla podmiotów prawa.
Kwestionowana ustawa podniosła kwotę najniższej renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z 728,18 zł miesięcznie do
799,18 zł miesięcznie oraz poddała waloryzacji kwotowej w wysokości 71 zł wszystkie świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1
ustawy z 13 stycznia 2012 r.
8.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje
wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą
z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
9. Kwestia zgodności art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia
2012 r. z art. 19 Konstytucji.
9.1. RPO zarzuciła naruszenie art. 19 Konstytucji przez przepisy ustawy z 13 stycznia 2012 r. dotyczące inwalidów wojennych
i wojskowych oraz ich rodzin, a także kombatantów oraz niektórych osób będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
Zdaniem RPO, świadczenia przysługujące tym osobom utracą realną wartość w wyniku waloryzacji kwotowej. Jest to niezgodne z
„powinnością szczególnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość” (s. 16-17 wniosku RPO).
9.2. W wyroku z 9 marca 2004 r., sygn. K 12/02 (OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 19, cz. III, pkt 2), Trybunał stwierdził, że
„Specjalna opieka państwa nad weteranami walk o niepodległość, a zwłaszcza inwalidami wojennymi, musi odróżniać się pod względem
zakresu świadczeń opiekuńczych, ich jakości i trwałości od tego rodzaju świadczeń na rzecz innych grup społecznych. Ograniczenia
w zakresie realizowanego już modelu opieki mogą być dokonywane jedynie wówczas, gdy dalsze sprawowanie przez państwo specjalnej
opieki zagraża jego bezpieczeństwu i nie istnieją inne możliwości uniknięcia naruszenia zakazu ustalonego w art. 216 ust.
5 Konstytucji. Godność i honor weteranów walk o niepodległość wymagają, by ustawodawca przywiązywał znaczenie do deklaracji
zawartych w rozdziale I Konstytucji, a zwłaszcza do obietnic zawartych w art. 19 Konstytucji.
Prawo do specjalnej opieki państwa przysługuje weteranom walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidom wojennym. Standard opieki nie może jednak przerastać możliwości państwa, które jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Opieka «specjalna»
to taki rodzaj opieki, który przewyższa pozostałe postacie opieki udzielanej przez państwo. Przywileje dla weteranów i inwalidów
stanowią konstytucyjnie dopuszczone odstępstwo od zasady równości ze względu na szczególną wartość konstytucyjną, którą jest
udział w walce o niepodległość.
Należy także pamiętać o konieczności utrzymania uprawnień wynikających z art. 19 Konstytucji w granicach, które nie przekroczą
nakazu urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej. Specjalna opieka państwa musi pozostawać w zgodzie z tą zasadą,
a zatem nie może prowadzić do udzielania przywilejów w sposób nieusprawiedliwiony rzeczywistymi zasługami lub nie pozostający
w bezpośrednim z nimi związku, arbitralny, mechaniczny i nierzetelny oraz pozbawiony troski o właściwe wydatkowanie zasobów
publicznych”.
9.3. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. waloryzacji kwotowej o 71 zł podlegają świadczenia wskazane
w art. 12 i art. 16 ustawy o kombatantach oraz w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych. Ponadto
art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. zmienił brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, wyznaczając
podstawę wymiaru renty inwalidzkiej po 29 lutego 2012 r. na kwotę 2235,48 zł.
9.4. W zakresie pojęcia weteranów walk o niepodległość mieszczą się „inwalidzi wojenni”, o których mowa w art. 6 ustawy o
zaopatrzeniu inwalidów wojennych, oraz kombatanci wskazani w art. 1 ustawy o kombatantach. Ze względu na brak przesłanki walki
o niepodległość Polski, do kręgu weteranów, w rozumieniu art. 19 Konstytucji, nie mogą zostać zaliczeni inwalidzi wojenni
wskazani w art. 8 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych (inwalidztwo nastąpiło na skutek zranień lub kontuzji doznanych
w związku z pełnieniem służby w wojskowych oddziałach republikańskich w czasie wojny domowej w Hiszpanii lub w okresie internowania
w następstwie tej służby). Do kręgu weteranów nie należą również inwalidzi wojskowi, o których mowa w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu
inwalidów wojennych.
Ze względu na to, że ci świadczeniobiorcy nie zaliczają się do grupy beneficjentów prawa konstytucyjnego ustanowionego w art.
19 Konstytucji, przepisy regulujące ich sytuację prawną nie mogą zostać poddane merytorycznej ocenie zgodności z tym wzorcem
kontroli.
9.5. Art. 19 Konstytucji jest również nieadekwatnym wzorcem kontroli przepisów ustalających pozycję prawną osób, które podlegały
represjom wojennym i okresu powojennego z innych przyczyn niż działalność polityczna, religijna lub inna związana z walką
o suwerenność i niepodległość Polski.
9.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9
i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art.
19 Konstytucji.
9.7. Jak wskazała Marszałek Sejmu, maksymalny wymiar świadczenia pobieranego przez inwalidów wojennych wynosi 2235,48 zł,
to jest 100% podstawy wymiaru dla inwalidów I i II grupy. Wynika on z objęcia waloryzacją kwotową, zgodnie z art. 5 ust. 1
pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r., świadczeń już pobieranych oraz z decyzji ustawodawcy ustalającej dla „nowych” świadczeń
aktualną podstawę wymiaru (art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). Wartość świadczenia sprzed waloryzacji
wynosiła 2164,48 zł, a zatem podwyżka o 71 zł oznaczała jego wzrost o 3,28%. Renty inwalidów wojennych III grupy oraz renty
rodzinne stanowią procent podstawy wymiaru – odpowiednio 75% (przed waloryzacją 1623,36 zł) oraz od 70% do 85% (przed waloryzacją
od 1515,13 zł do 1839,80 zł). Świadczenia te, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. oraz art. 6
ustawy z 13 stycznia 2012 r., zostały podwyższone o 71 zł. A zatem zostały one zwaloryzowane o: 4,37% – renta inwalidzka III
grupy, od 3,85% do 4,68% – renta rodzinna.
Świadczenia kombatantów i innych osób uprawnionych wskazane w art. 16 ustawy o kombatantach są równe najniższej emeryturze
albo rencie rodzinnej, o których mowa w art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to jest 728,18 zł (przed waloryzacją)
powiększonej o 71 zł (799,18 zł). A zatem ich podwyżka wyniosła 9,75%.
9.8. Argumentacja RPO sprowadziła się do zarzutu określenia świadczeń weteranów walk o niepodległość na poziomie niechroniącym
przed spadkiem ich realnej wartości, czyli poniżej poziomu inflacji 4,8%. Teza ta nie jest zasadna w stosunku do beneficjentów
wskazanych w art. 16 ustawy o kombatantach (art. 5 ust. 1 pkt 9 in fine ustawy z 13 stycznia 2012 r.), ponieważ świadczenia im przysługujące zostały podwyższone na mocy ustawy z 13 stycznia 2012
r. powyżej poziomu inflacji. Natomiast podwyżki pozostałych świadczeń inwalidów wojennych wahały się pomiędzy 4,68% a 3,28%. Maksymalny spadek wartości
realnej wynosi zatem 1,5%, co osłabia zarzut RPO.
9.9. Trybunał stwierdza, że spadek wartości realnej świadczeń niektórych weteranów walk o niepodległość w następstwie waloryzacji
kwotowej jest usprawiedliwiony zasadami sprawiedliwości społecznej nakazującej równomiernie rozkładać ciężary oraz dbałością
o stan finansów publicznych. W tym kontekście nie bez znaczenia dla oceny kwestionowanych regulacji jest również to, że ustawodawca
stworzył dla weteranów walk cały system świadczeń dodatkowych i uzupełniających, który stanowi wyraz specjalnej opieki Rzeczypospolitej.
W ramach tego systemu weteranom przysługują: dodatek kombatancki (art. 15 ustawy o kombatantach), dodatek pielęgnacyjny (art.
12 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych), dodatek kompensacyjny, ulgi w transporcie oraz zwolnienia z opłat, a także
refundacja 50% składki na obowiązkowe ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów samochodowych (art.
16, art. 23a, art. 23b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 19 i art. 20 ustawy o kombatantach). Renty są zwolnione
z podatku dochodowego od osób fizycznych. Istotnym uprawnieniem weteranów jest możliwość łącznego pobierania dwóch świadczeń
z zakresu zabezpieczenia społecznego, w razie ich zbiegu. Zgodnie z art. 54 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, inwalidzie
wypłaca się w zależności od jego wyboru: rentę inwalidzką powiększoną o połowę emerytury, emeryturę powiększoną o połowę renty.
W powszechnym systemie, generalną zasadą, w razie zbiegu świadczeń, jest wypłata tylko jednego z nich – wyższego albo wybranego
przez uprawnionego. Inwalidzi wojenni urodzeni przed 1 stycznia 1949 r. mieli, a kombatanci mają prawo przejść na emeryturę
w obniżonym wieku (zob. art. 21 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i art. 16 ustawy o kombatantach); okres działalności
kombatanckiej (lub jej równorzędnej oraz okresy represji) zalicza się w wymiarze podwójnym jako okresy składkowe (art. 6 ust.
1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i art. 13 ustawy o kombatantach). Inwalidom wojennym i kombatantom przysługują
również świadczenia związane z ochroną zdrowia oraz świadczenia o charakterze socjalnym, np. pobyt w domu rencisty. Trzeba
zauważyć, że dodatek kombatancki, świadczenia pieniężne wynikające z ustaw wskazanych w art. 5 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 13
stycznia 2012 r. podlegały waloryzacji procentowej (zostały podwyższone o 4,8%).
9.10. Zakwestionowany przez RPO art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych odnosi się do świadczeń nowo przyznanych
i niepodlegających waloryzacji. Swoboda regulacyjna ustawodawcy w przypadku wyznaczania wysokości nowych świadczeń jest duża.
Ustawodawca skorzystał z niej, wyznaczając podstawę wymiaru renty inwalidzkiej na 2235,48 zł. Wskazane przez RPO zarzuty niekonstytucyjności
tej regulacji z powodu pozbawienia świadczeń realnej wartości czy odebraniu prawa do waloryzacji są bezzasadne, ponieważ przepis
ten odnosi się wyłącznie do nowo przyznanych świadczeń.
9.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt
9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 19 Konstytucji.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.