1. Po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 grudnia 2013 r. zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 29 marca 2012 r., sygn. Ts 13/12 o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Portu Lotniczego Szczecin-Goleniów sp. z o.o., Trybunał postanowił uwzględnić zażalenie i skierować sprawę do merytorycznego rozpatrzenia. W mojej ocenie rozstrzygnięcie TK jest błędne. Uważam, że Portowi Lotniczemu Szczecin-Goleniów sp. z o.o. nie przysługuje skarga konstytucyjna, gdyż jest to publiczny podmiot gospodarczy.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że o posiadaniu legitymacji skargowej przez podmiot przynależący do kategorii tzw. publicznych podmiotów gospodarczych, powinien decydować nie rodzaj i charakter prawny tego podmiotu (w tym, pochodzenie kapitału w oparciu o który podmiot ten działa), lecz przysługiwanie mu konkretnego prawa lub wolności konstytucyjnej, której ochrony podmiot ten domaga się (pkt. 6.5 uzasadnienia).

Przyznanie Portowi Lotniczemu Szczecin Goleniów Sp. z o.o. legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej, uzasadniono tym, że spółka domaga się ochrony z tytułu art. 45 ust. 1 Konstytucji, tj. prawa do sądu (dostępu do sądu). Istota rozumowania trybunalskiego sprowadza się do tezy, że skarżąca spółka Port Lotniczy Szczecin-Goleniów Sp. z o.o. korzysta z tego prawa [tj. prawa do sądu – M.G.], a zatem przysługuje jej czynna legitymacja do wniesienia skargi konstytucyjnej, gdy – w jej ocenie – prawo to zostało naruszone (pkt. 6.5).

Trybunał poczynił szczegółowe zastrzeżenia, dookreślające stanowisko co do przyznawania zdolności skargowej:

a) pochodzenie kapitału podmiotu którego zdolność skargową rozważa się, nie może decydować a priori, o pozbawieniu go ochrony w trybie skargi. Posiadanie przez przedsiębiorstwo państwowe lub przez jednostki samorządu terytorialnego udziałów w skarżącej spółce, nie dyskwalifikuje jej jako potencjalnego podmiotu konstytucyjnych wolności lub praw. Kwestia zdolności skargowej jest oceniana na tle stanu faktycznego sprawy oraz w odniesieniu do konkretnego prawa lub wolności,

b) skarżąca kwestionuje określone przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 2002 r., w zakresie w jakim nie przewidują one obowiązku zwrotu kosztów postępowania sądowego w postępowaniu zażaleniowym. Mogłyby być one, bez różnicy, przedmiotem skargi wniesionej przez osobę fizyczną, osobę prawną, jak i inne podmioty, gdyż obowiązują one na równych zasadach wszystkie podmioty dochodzące swych praw przed sądami. Przedmiotem skargi nie są tu przepisy regulujące sposób utworzenia skarżącej spółki (jej ustrój, nadzór właścicielski), w szczególności przedmiotem skargi nie jest wysokość opłaty lotniczej należnej państwu od skarżącej. W takim zakresie, skarga konstytucyjna, nie przysługiwałaby.

2. Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Służy ochronie przed naruszeniami praw człowieka przez organy władzy publicznej na drodze szczególnego postępowania przed Trybunałem. Istotą skargi jest jej ścisłe powiązanie z wolnościami i prawami konstytucyjnymi jednostek. Kształt tej instytucji jest determinowany koncepcją praw człowieka, wyrażoną w Konstytucji. Wynika to z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z umieszczenia tej instytucji w rozdziale II ustawy zasadniczej. W trybunalskim acquis związanym z czynną legitymacją do wniesienia skargi konstytucyjnej wyjściowe znaczenie mają prawa i wolności człowieka i obywatela (a w istocie godność człowieka która jest ich źródłem). Na takim postrzeganiu skargi opiera się doktryna prawa konstytucyjnego w Polsce. Nie ma tu szczególnej potrzeby przywoływania literatury, aby myślenie takie uznawać za zasadne i w pełni aktualne.

Trybunał Konstytucyjny, kwestię precyzowania kryteriów dla poszerzenia legitymacji czynnej do złożenia skargi konstytucyjnej poza jednostkę (osobę fizyczną), ujmował jak dotąd, w dwóch rodzajach argumentacji, z których jedna wzmacniała drugą. Po pierwsze, zdolność skargową innych podmiotów aniżeli jednostka Trybunał uzasadniał odwołaniem się do praw człowieka i godności człowieka jeśli w strukturze danego bytu prawnego znajdowały się osoby fizyczne. Przykładem takiego podejścia były orzeczenia w których zdolność skargową przyznawano „nie tyle zamiarem wzmocnienia pozycji osób prawnych, co dążeniem do intensyfikacji ochrony jednostek, które bądź to tworzą osobę prawną (w przypadku osób prawnych typu korporacyjnego), bądź to korzystają z jej działalności (w przypadku osób prawnych typu zakładowego)” (por. uzasadnienie, pkt. 5.2). Osoba prawna może być więc podmiotem konstytucyjnych praw podmiotowych, gdyż „pośrednio” zdolność skargowa służy ochronie praw jednostki (umożliwia pełniejszą realizację praw poszczególnych osób fizycznych). Takie ratio objęcia osób prawnych zakresem podmiotowym praw i wolności konstytucyjnych odnajdujemy w wielu wypowiedziach Trybunału (por. wyrok TK z 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82, postanowienie TK z 12 października 2004 r., sygn. akt Ts 35/04). Jest ono także wskazane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia. Przywołane podejście do wyjaśnienia rozszerzenia zdolności skargowej, ustanawiające określone kryterium legitymacji czynnej, było i jest dla mnie dyskusyjne, aczkolwiek nie odrzucam go. Jest tak dlatego, że godność człowieka z art. 30 Konstytucji, występując czy to jako norma prawna czy jako wartość konstytucyjna, ma charakter wyłącznie indywidualny (jednostkowy), ściślej, nie jest ona prawem ani wartością „przechodnią”. Nowy byt prawny (np. zrzeszenie) jest odrębny od praw jej dotychczasowych członków, i z pewnością „nie przejmuje” godności osób fizycznych które weszły w jego skład. Gdyby było inaczej, to godność przypisywalibyśmy innym podmiotom aniżeli człowiek. Nosiłyby one posmak godności człowieka. Tak oczywiście nie jest. Nie powinniśmy zatem ochrony praw np. partii politycznej wyjaśniać poprzez potrzebę ochrony praw osób jej tworzących, lecz poprzez status partii jako nowego i odrębnego bytu prawa. Mimo nieprzekonywującego dla mnie argumentu o intensyfikacji „pośredniej” ochrony jednostek które tworzą osobę prawną lub korzystają z jej działalności – ujętego jako kryterium dopuszczalności skargi samych osób prawnych - stanowi ono pewnego rodzaju instrument jakim Trybunał posługiwał się w rozumowaniu prowadzącym do przyznawania legitymacji skargowej.

Druga ze wspominanych narracji prowadzących do uzasadnienia poszerzania legitymacji czynnej, wiązała się [postanowienia: z 20 grudnia 2007 r. sygn. SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168; 8 kwietnia 2008 r. sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A2008, poz. 51; 6 kwietnia 2011 r. SK 21/07, OTK ZU nr 3/A/ 2001, poz. 28] z multiplikowaniem innych kryteriów, aniżeli wzmocnienie pozycji osoby prawnej z racji ochrony jednostek wchodzących w jej skład. Trybunał wyprowadził kryterium majątkowe, funkcjonalne, przedmiotowe i podmiotowe. W niniejszej sprawie, Trybunał odszedł od docenienia roli któregokolwiek z nich, podkreślając zwłaszcza to, że rodzaj i charakter prawny podmiotu nie powinien decydować o posiadaniu legitymacji skargowej. Trybunał zadecydował o nadaniu priorytetu funkcjonalności, rozumianej jako przysługiwanie podmiotowi konkretnego prawa lub wolności (pkt. 5.4). Nota bene, w postanowieniach z 8 kwietnia 2008 r. SK 80/06 i z 6 kwietnia 2011 SK 21/07, Trybunał kryterium funkcjonalnemu oceny zdolności skargowej nadawał inne znaczenie. Chodziło w nim o ocenę bezpośredniego lub pośredniego wpływ organu władzy publicznej na podmiot który domaga się legitymacji czynnej. Dlatego, jeśli twierdzimy, że podmiotem skargi jest osoba fizyczna lub w pewnych wypadkach, na zasadzie wyjątku inne jeszcze podmioty, zaznaczając że wyjątki takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco (zob. wyroki TK z 24 lutego 1999 r. , sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU 4/A/2001, poz. 82 oraz postanowienia TK: z 21 marca 2000 r., sygn. akt SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05; 6 kwietnia 2011 r., sygn. SK 21/07)), to w odejściu od owego warunkowego i ograniczonego dopuszczenia zdolności skargowej osób prawnych, należało przywiązywać znaczenie do roli przesłanek którymi TK posługiwał się w swoich orzeczeniach. Oczywiście, doceniam rolę kryterium funkcjonalnego - rozumianego jako przysługiwanie podmiotowi konstytucyjnego prawa lub wolności, ale uważam że jako samodzielne jest ono niewystarczające dla rozstrzygnięcia o legitymacji czynnej. Ustalenia czynione w oparciu o tę przesłankę mogą kolidować z ustaleniami dotyczącemu charakteru tego podmiotu (np. z jego publicznym charakterem). Wydaje się, że takiej kolizji nie można wykluczyć w niniejszej sprawie. Dlatego nie jest przekonywujący wywód TK (pkt. 5.6), że skarżąca nie mogłaby kwestionować w trybie skargi niektórych praw i ustaw (np. ustalające relacje właścicielskie ze Skarbem Państwa).

Reasumując ten wątek mojego stanowiska chcę skonstatować, że przyznawanie przez Trybunał legitymacji czynnej do wniesienia skargi kolejnym podmiotom (np. publicznym osobom prawnym działającym w prawie prywatnym), staje się coraz bardziej trudne, i jest kłopotliwe do wyjaśnienia dla samego Trybunału. Trybunał, jak pokazuje to uznanie zażalenia na postanowienie o odmowie przyjęcia skargi w niniejszej sprawie, legitymację skargową rozciąga coraz dalej, to z jednej strony, a z drugiej, po oderwaniu legitymacji czynnej i zdolności skargowej od pozycji jednostki jako kryterium podmiotowego skargi, ma problem z ustaleniem pewnego kryterium tej legitymacji. Treść uzasadnienia w niniejszej sprawie unaocznia rozziew między decydowaniem przez TK o legitymacji skargowej kolejnych podmiotów prawa, a podstawą ku temu wyrażoną w przywołanym wyżej art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał zdefiniował „każdego” poprzez pryzmat kto może mieć zdolność sądową. Definiowanie tego pojęcia (z kryterium podmiotowego) za pomocą kryterium funkcjonalnego, jest ryzykowne. Tak rozumiana funkcjonalność będzie wymagać stałego uszczegółowiania. Może wywoływać niespójność orzecznictwa co do legitymacji czynnej (prawo do sądu służy bowiem wielu podmiotom prawa, którym Trybunał odmówił zdolności skargowej, np. partii politycznej).

3. W postanowieniu, do którego składam niniejsze zdanie odrębne, Trybunał oparł się jedynie na pierwszym ze wspomnianych kryteriów, zgodnie z którym skoro skarżąca spółka korzysta z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to przysługuje jej czynna legitymacja do wniesienia skargi konstytucyjnej. W mojej ocenie jest to kryterium niewystarczające, aby prawidłowo uzasadnić legitymację spółki Port Lotniczy Szczecin-Goleniów spółki z o.o. Kryterium naruszenia konkretnego prawa lub wolności jest kryterium sytuacyjnym. W zależności od oceny stanu faktycznego i prawnego, kwestia dopuszczalności skargi jednostek organizacyjnych, w kolejnych postępowaniach, będzie mogła być niejednolicie ujmowana.

Trybunał w swoim rozumowaniu nie wziął pod uwagę przesłanki związanej z dążeniem do intensyfikacji ochrony jednostek, które tworzą daną osobę prawną lub dalszych przesłanek wynikających z jego acquis. Wprawdzie zasygnalizowałem swoje obiekcje wobec tego kryterium ochrony osoby prawnej celem „pośredniej” ochrony jednostki, ale skoro posługuje się nim TK, to zdolność skargowa podmiotów innych niż osoby fizyczne, w szczególności osób prawnych, nie może być badana w oderwaniu od oceny charakteru prawnego podmiotów ich tworzących. Nie chodzi tutaj ściśle o tzw. kryterium majątkowe, na które powoływał się dotychczas Trybunał Konstytucyjny, gdyż, zgadzam się, nie będzie mogło być ono tu skutecznie zastosowane.

W mojej ocenie, przy analizie problemu zdolności do wniesienia skargi konstytucyjnej należy wyróżnić trzy kategorie podmiotów gospodarczych:

1) podmioty niepubliczne, które mają prawo samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym: osoby fizyczne i jednostki organizacyjne tworzone przez osoby fizyczne (prywatne podmioty gospodarcze);

2) podmioty państwowe i samorządowe oraz ich formy zrzeszeniowe (publiczne podmioty gospodarcze);

3) podmioty zrzeszające jednocześnie jednostki publiczne oraz prywatne (mieszane podmioty gospodarcze).

Ewentualna konieczność ochrony w trybie skargi konstytucyjnej podmiotów tworzących osobę prawną, może występować, na gruncie dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, jedynie w przypadku prywatnych i mieszanych podmiotów gospodarczych. Należy wykluczyć skargę konstytucyjną publicznych podmiotów gospodarczych. W ich skład wchodzą bowiem jedynie podmioty państwowe i samorządowe. Odnosząc te ustalenia do niniejszej sprawy zauważam, że wspólnikami spółki Port Lotniczy Szczecin-Goleniów spółka z o.o. są obecnie: Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze, Gmina Miasto Szczecin oraz Województwo Zachodniopomorskie. Udziałowcami tej spółki są zatem podmioty państwowe i samorządowe. Wobec powyższego, nie może ona złożyć skargi konstytucyjnej.

4. Rozwiązanie kwestii legitymacji skargowej spółki Porty Lotnicze Szczecin-Goleniów, przyjęte przez Trybunał w niniejszej sprawie, ma charakter rozwiązania cząstkowego. Trybunał nie podał kryteriów dopuszczenia do zdolności skargowej publicznych podmiotów gospodarczych, przeciwnie, uzasadnienie wskazuje, że nie ma w tej materii żadnej ogólnej reguły. Jest to zatem rozwiązanie jednostkowe, które nie buduje zasady dotyczącej zdolności skargowej podmiotów publicznych. Jest jednym z możliwych reaktywnych rozwiązań dla sytuacji w której nakłada się na siebie „sytuacja prywatna” i „sytuacja publiczna” podmiotu prawa. Trybunał nadał legitymację czynną do wniesienia skargi określonemu podmiotowi publicznemu gospodarczemu działającemu w formach prywatnoprawnych.

Reasumując, rozstrzygnięcie Trybunału skłania mnie do powrotu do pytania po co w Konstytucji RP jest skarga konstytucyjna, i czy istotnie ustawa zasadnicza gwarantuje podmiotom publicznym symetryczność pozycji wobec podmiotów prywatnych. Uważam, że skarga służy przede wszystkim jednostkom w ich prawach i godności. Postanowienie w niniejszej sprawie rolę skargi ujmuje nieprawidłowo. Jest ono niespójne z tym co Trybunał orzekał wcześniej w sprawie zdolności skargowej podmiotów publicznych i nie daje ogólnej zasady na przyszłość.

Z powyższych względów zdecydowałem się złożyć zdanie odrębne.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. Ts 13/12.

Uważam, że skarga konstytucyjna Portu Lotniczego Szczecin-Goleniów sp. z o.o. (dalej spółka, skarżąca) nie daje podstaw do odstąpienia od dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zdolności skargowej spółek prawa handlowego, w których jedynymi wspólnikami są państwowe lub komunalne osoby prawne (tego typu podmioty są określanej w orzecznictwie i doktrynie mianem „publicznych podmiotów gospodarczych”). Nie występują w niniejszej sprawie żadne szczególne okoliczności czy problemy prawne, uzasadniające rewizję utrwalonego już poglądu o braku zdolności skargowej tego typu podmiotów. Należało więc bezwzględnie odmówić nadania dalszego biegu przedmiotowej skardze konstytucyjnej.

Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco:

Jestem przekonany, że prawidłowa ocena legitymacji skargowej podmiotów innych niż osoby fizyczne wymaga uwzględnienia przez Trybunał Konstytucyjny wszystkich kryteriów wypracowanych w dotychczasowym orzecznictwie (nawet jeżeli do tej pory były one stosowane w sposób rozproszony i niekonsekwentny – por. zwłaszcza postanowienia z: 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168 – dotyczące KGHM Polska Miedź SA; 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51 – dotyczące KGHM Polska Miedź SA; 6 kwietnia 2011 r., sygn. SK 21/07, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 28 – dotycząca Polskich Sieci Elektroenergetycznych SA, obecnie: PGE Polska Grupa Energetyczna SA). Według mnie konieczne jest przeanalizowanie zarówno specyfiki przepisu Konstytucji, wskazanego w skardze konstytucyjnej jako wzorzec kontroli (tzw. kryterium przedmiotowe), jak charakterystyki skarżącego jako podmiotu prawa konstytucyjnego (tzw. kryterium podmiotowe). Na wspomnianą charakterystykę składają się co najmniej następujące elementy:

forma prawna i sfera działania (podmiot prawa publicznego lub prywatnego, oddziaływanie władcze lub nie władcze) – tzw. kryterium ustrojowe;

rodzaj posiadanego majątku (publiczny, tj. państwowy lub komunalny, czy prywatny) – tzw. kryterium majątkowe;

zakres wpływu organów władzy publicznej na jego działalność (niewielki lub znaczący, a nawet decydujący/dominujący) – tzw. kryterium funkcjonalne.

W rezultacie, mając na uwadze funkcję skargi konstytucyjnej jako instrumentu ochrony praw i wolności jednostki przed nadużyciami ze strony państwa, należy przyjąć, że zdolności skargowej co do zasady nie mają podmioty, które:

poszukują ochrony nieprzysługujących im praw lub wolności konstytucyjnych (źródłem praw i wolności konstytucyjnych jest godność człowieka – art. 30 Konstytucji, wobec czego pierwotnymi podmiotami tych praw są osoby fizyczne, a osoby prawne – jedynie wtórnie i w ograniczonym zakresie);

mają formę państwowych lub komunalnych osób prawnych (albo takie osoby odgrywają w nich znaczącą rolę np. jako udziałowcy);

podejmują czynności władcze (lub w formach niewładczych realizują zadania publiczne);

działają w oparciu o majątek wyłącznie lub w znacznej części publiczny (na tym tle może pojawiać się problem orzekania o zdolności skargowej podmiotów mieszanych, niewystępujący jednak w niniejszej sprawie – por. zbędne rozważania w cz. II, pkt 4.2. uzasadnienia postanowienia);

są poddane pośredniemu lub bezpośredniemu istotnemu wpływowi władz publicznych, polegającemu np. na podejmowaniu decyzji o bycie prawnym lub składzie osobowym ich organów, celach działania czy sposobach podziału wypracowanego zysku.

Moim zdaniem, Trybunał Konstytucyjny w każdej sprawie powinien badać występowanie wszystkich wymienionych przesłanek. Potraktowanie ich w sposób wybiórczy (a w szczególności uznanie, że niektóre z nich samoistnie przesądzają o zdolności skargowej) może bowiem prowadzić do wypaczenia konstytucyjnej funkcji skargi konstytucyjnej. Niebezpieczeństwo to było zresztą dostrzegane przez Trybunał Konstytucyjny, który wielokrotnie przestrzegał przed przekształceniem skargi konstytucyjnej z instrumentu ochrony praw i wolności jednostki przed nadużyciami ze strony państwa w procedurę rozstrzygania sporów między organami władzy publicznej (por. np. postanowienie z 12 października 204 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25 oraz cz. II, pkt 2.2. i 5.6. kwestionowanego orzeczenia).

Analizując tę kwestię abstrakcyjnie, Trybunał Konstytucyjny nie przedstawił w niniejszej sprawie konsekwentnego stanowiska. Z jednej strony, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia można odnaleźć zarówno (moim zdaniem prawidłową) tezę, że badanie zdolności skargowej publicznego podmiotu gospodarczego powinno uwzględniać tak kryteria przedmiotowe, jak i podmiotowe (w domyśle – równie ważne, por. cz. II, pkt 5.5. in fine). Z drugiej zaś zawarto w nim także stwierdzenie (sprzeczne z powyższym założeniem i według mnie błędne), że „punkt ciężkości” oceny zdolności skargowej publicznego podmiotu gospodarczego „powinien być przesunięty z badania cech podmiotu skarżącego na badanie, czy przysługują mu konstytucyjne wolności lub prawa” (por. cz. II, pkt 5.4. uzasadnienia postanowienia).

Wątpliwości pod tym względem nie pozostawia jednak dalsza część analizowanego orzeczenia, w której Trybunał Konstytucyjny zastosował w stosunku do skarżącej jedynie drugą z powyższych dyrektyw (por. zwłaszcza cz. II, pkt 6.5. uzasadnienia postanowienia), uznając, że samo posiadanie przez Przedsiębiorstwo Państwowe „Porty Lotnicze” oraz jednostki samorządu terytorialnego udziałów w skarżącej spółce „nie dyskwalifikuje jej jako potencjalnego podmiotu konstytucyjnych wolności lub praw” (cz. II, pkt 6.1. in fine uzasadnienia postanowienia).

Nie zgadzam się ani z przyjętym przez większość składu orzekającego założeniem metodologicznym, ani też z jego aplikacją w warunkach niniejszej sprawy.

Sprowadzenie oceny legitymacji skarżącej do badania, na ile potencjalnie może ona być podmiotem prawa lub wolności konstytucyjnej wskazanej jako wzorzec kontroli nie pozwala bowiem na rzetelną ocenę, czy w danym wypadku skarga konstytucyjna będzie pełniła przewidzianą dla niej w ustawie zasadniczej rolę. W aktualnej sprawie jest to szczególnie widoczne dlatego, że wszystkie kryteria podmiotowe jednoznacznie przemawiają za odmową przyznania skarżącej prawa do skargi konstytucyjnej, podczas gdy wskazany przez nią wzorzec kontroli daje pewne (moim zdaniem – jednak niewystarczające – podstawy do odmiennej konkluzji, por. niżej). Dopiero łączne rozpatrzenie tych dwóch aspektów pozwala ustalić, czy rzeczywiście w danym wypadku skarga konstytucyjna będzie służyła ochronie konstytucyjnych praw lub wolności skarżącej przed ingerencją ze strony władzy publicznej.

Tymczasem w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego próżno szukać pogłębionej analizy cech skarżącej jako podmiotu prawa (por. jedynie ogólna wzmianka, że jest ona „niewątpliwie” publicznym podmiotem gospodarczym, którego udziałowcami są przedsiębiorstwo państwowe i jednostki samorządu terytorialnego, lecz nie może kształtować w sposób władczy pozycji prawnej innych osób fizycznych i prawnych – cz. II, pkt 6.1. uzasadnienia wyroku). Brakuje w nim stwierdzenia, że choć działa ona w formie spółki handlowej i nominalnie jest podmiotem prawa prywatnego, jest to w dużej mierze pozorne. Działalność skarżącej w całości opiera się bowiem na majątku publicznym (państwowym lub komunalnym; według aktualnej informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego 53,9% udziałów w spółce ma Przedsiębiorstwo Państwowe „Porty Lotnicze”, którego organem założycielskim był Minister Transportu i Gospodarki Wodnej; 34,4% udziałów – Gmina Miasto Szczecin i 11,7% udziałów – Województwo Zachodniopomorskie), a jej udziałowcy z racji bycia podmiotami prawa publicznego przy wykonywaniu swoich uprawnień wobec spółki (np. powoływaniu jej organów) podlegają reżimowi prawa publicznego. Niedopowiedziano w nim również, iż publiczny (choć wykonywany w formach niewładczych) jest także cel działania spółki (zasadniczo identyczny z celem działania dominującego udziałowca, tj. Przedsiębiorstwa Państwowego „Porty Lotnicze”, ale wpisujący się także w zadania samorządu terytorialnego w sferze publicznej infrastruktury komunikacyjnej). Pominięto także znaczenie wpływu organów władzy publicznej na funkcjonowanie skarżącej, który przejawia się nie tylko w sferze wykonywania przez udziałowców nadzoru właścicielskiego nad spółką, ale także w specyficznym nadzorze ministerialnym (m.in. minister właściwy do spraw transportu, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego może wyrazić sprzeciw wobec uchwały zarządu tej spółki, której przedmiotem jest rozporządzenie składnikiem mienia spółki „podstawowym dla funkcjonowania lotniska” – por. art. 64b ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze, Dz. U. z 2013 r. poz. 1393, ze zm. w związku z § 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 września 2012 r. w sprawie wykazu spółek będących założycielem lub właścicielem ponadlokalnego lotniska użytku publicznego, lub nim zarządzających, Dz. U. z 2012 r. poz. 1103).

Bez uwzględnienia powyższych czynników dokonana w uzasadnieniu postanowienia analiza przedmiotowych aspektów zdolności skargowej spółki jest nie tylko niepełna, ale też niebezpieczna. Wskazany przez skarżącą jako wzorzec kontroli art. 45 ust. 1 Konstytucji odgrywa dwojaką rolę – sam w sobie jest samoistnym prawem podmiotowym, przysługującym także w niektórych wypadkach osobom prawnym, ale równocześnie jest także środkiem ochrony innych praw podmiotowych (por. wyrok z 2 czerwca 2010 r., sygn. SK 38/09, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 46). W niniejszej sprawie (co zresztą dostrzega w uzasadnieniu skargi również sama skarżąca) ma on niewątpliwie charakter gwarancyjny wobec prawa do własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Przejawia się to nawet na dwóch płaszczyznach: po pierwsze, zarzuty skarżącej dotyczą kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (kosztów postępowania zażaleniowego), a po drugie – postępowanie to dotyczy sprawy o charakterze majątkowym (wymiaru opłaty lotniczej). W świetle dokonanych wyżej ustaleń co do charakterystyki majątkowej spółki, prawo do sądu ma więc służyć ochronie mienia publicznego, oddanego na czas nieokreślony przez udziałowców do dyspozycji spółki.

W rezultacie przekazanie analizowanej skargi do rozpoznania merytorycznego oznacza pośrednio (czego większość składu orzekającego chyba nie dostrzegła) aprobatę dla możliwości obejścia niekwestionowanej dotąd zasady, że mienie publiczne (w szerokim znaczeniu tego słowa, tj. mienie Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych i mienie komunalne) nie podlega ochronie za pomocą skargi konstytucyjnej (por. zwłaszcza obszerne i dobrze uzasadnione konstytucyjnie orzecznictwo dotyczące braku legitymacji skargowej gmin w sprawach majątkowych, m.in. postanowienia z: 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26; 21 kwietnia 2006 r., sygn. Ts 58/06, OTK ZU nr 3/B/2006, poz. 126; 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60; 9 października 2007 r., sygn. Ts 71/07, OTK ZU nr 6/B/2008, poz. 225; 8 maja 2012 r., sygn. Ts 82/10, OTK ZU nr 3/B/2012, poz. 269, a zwłaszcza zawarte w tych orzeczeniach rozważania na temat relacji między art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji). Zaskarżone postanowienie prowadzi więc do kuriozalnego zróżnicowania oceny zdolności skargowej podmiotów publicznych w zależności od tego, czy występowałyby one we własnym imieniu, czy też w imieniu założonego przez siebie podmiotu prawa prywatnego (np. – jak w niniejszej sprawie – spółki prawa handlowego). Moim zdaniem, już tylko ten niezamierzony skutek uboczny niniejszego postanowienia jest wystarczającym powodem do jego zakwestionowania.

Na zakończenie chciałbym wyraźnie zaznaczyć, że uważam skargę konstytucyjną za jedno z najważniejszych osiągnięć Konstytucji z 1997 r. oraz potrzebny środek ochrony praw i wolności podmiotów prywatnych (zwłaszcza – osób fizycznych, w tym przedsiębiorców por. trafne wywody odnośnie do istoty skargi konstytucyjnej w cz. II, pkt 2. kwestionowanego postanowienia). Dotychczas stanowczo sprzeciwiałem się próbom ograniczenia dostępu do skarg konstytucyjnych z powodu nadmiernego formalizmu orzeczniczego (por. np. moje zdanie odrębne do postanowienia z 8 maja 2013 r., sygn. Ts 61/11, OTK ZU nr 3/B/2013, poz. 226). Negatywnie odnoszę się także do postulatów niekorzystnych dla skarżących zmian w procedurze rozpatrywania skarg konstytucyjnych, zawartych w prezydenckim projekcie nowelizacji ustawy o TK (druk sejmowy nr 1590/VII kadencja Sejmu). Niniejsze zdanie odrębne nie stanowi więc wyrazu wotum nieufności wobec skargi konstytucyjnej jako instytucji, lecz przejaw troski o to, by spełniała ona założoną dla niej w ustawie zasadniczej funkcję gwarancyjną wobec konstytucyjnych praw i wolności jednostki.

Z powyższych powodów uznałem, że zgłoszenie zdania odrębnego jest konieczne.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do sentencji i uzasadnienia postanowienia TK z 18 grudnia 2013 r. o sygn. Ts 13/12.

1. W skardze konstytucyjnej z 10 stycznia 2012 r. (data nadania) Portu Lotniczego Szczecin-Goleniów Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zarzucono niezgodność art. 203 i art. 204 w związku z art. 197 § 2 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim nie przewidują obowiązku zwrotu kosztów postępowania sądowego w postępowaniu zażaleniowym, z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Postanowieniem z 29 marca 2012 r., wydanym w składzie jednego sędziego, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Stwierdził: „skarżąca jest publicznym podmiotem gospodarczym w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i przez to nie ma legitymacji do wystąpienia ze skargą konstytucyjną” (zob. pkt 3 uzasadnienia). Ponadto Trybunał podniósł, że „sformułowany przez skarżącą zarzut naruszenia przez zaskarżone przepisy zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego (art. 2 Konstytucji), nie może być przedmiotem rozpoznania w sprawie inicjowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej” (pkt 4 uzasadnienia).

1.2. W ustawowym terminie skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zaskarżyła je w całości, wniosła o jego uchylenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. W uzasadnieniu zakwestionowała tylko zarzut braku zdolności skargowej. Nie odniosła się natomiast do drugiej przesłanki odmowy nadania dalszego biegu jej skardze konstytucyjnej, to jest niemożności uczynienia art. 2 Konstytucji samodzielnym wzorcem kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną.

2. Jeśli art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, regulujący przesłanki wyłączenia sędziego Trybunału od rozpoznania sprawy, ma mieć jakiekolwiek zastosowanie na etapie wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej (a moim zdaniem ma), to nie ulega wątpliwości, że dotyczy on przede wszystkim sytuacji sędziego, który wydał zaskarżone orzeczenie (art. 26 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.). W takiej sytuacji należy uznać, że sędzia podlega wyłączeniu z mocy ustawy od rozpoznania zażalenia na wydane przez siebie postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Takiego wymogu, będącego konsekwencją uczynienia zadość bezstronności sędziowskiej, nie zmienia chęć odstąpienia przez Trybunał od dotychczasowego poglądu prawnego ani odwołanie się do dotychczasowej praktyki, którą zresztą należałoby uznać za chwiejną (spośród 5 postanowień wydanych w pełnym składzie w sprawie zażalenia na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, tylko w jednym wypadku – w sprawie o sygn. Ts 178/05 – w składzie rozpoznającym zażalenia zasiadał sędzia, który wydał postanowienie odmowne: zob. postanowienia TK z: 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23; 28 czerwca 2006 r., Ts 178/05, OTK ZU nr 3/B/2006, poz. 118; 30 maja 2006 r., Ts 217/05, OTK ZU nr 3/B/2006, poz. 124; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; z 4 lutego 1998 r., Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 18). W postępowaniu zażaleniowym w tej sprawie błędnie nie zastosowano regulacji z art. 26 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48 § 1 pkt 4 k.p.c. ze wszystkimi tego konsekwencjami dla oceny rzetelności procedury w tej sprawie.

3. Skoro skarżąca nie odniosła się w zażaleniu do argumentów, które przedstawiono w postanowieniu TK z 29 marca 2012 r. co do rozpoznania zarzutu skargi konstytucyjnej z art. 2 Konstytucji, to Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując zażalenie, powinien był inaczej sformułować rozstrzygnięcie. Powinien był odmówić uwzględnienia zażalenia w zakresie odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej i zbadania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 2 Konstytucji (zob. m.in. postanowienie TK z 9 lutego 2012 r., Ts 127/09). Jeśli więc Trybunał nie chciał odstąpić od swego dotychczasowego poglądu, zgodnie z którym art. 2 Konstytucji nie może być samodzielnym wzorcem kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną, to powinien był dać temu wyraz w sentencji postanowienia i uzasadnieniu. W obecnym kształcie punkt 7 uzasadnienia postanowienia pozbawiony jest konkluzji procesowej. Natomiast sentencja musi oznaczać – co jest niefortunnym rozwiązaniem – faktyczne uwzględnienie zażalenia w całości, w tym co do możliwości uczynienia art. 2 Konstytucji samodzielnym wzorcem kontroli.

4. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd o możliwości badania, na każdym etapie postępowania, przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej (zob. np. wyrok pełnego składu TK z 16 listopada 2011 r., SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97, cz. III, pkt 1.1). Trybunał jest władny – w ramach wstępnego rozpoznania – odnieść się nie tylko do zarzutów sformułowanych w zażaleniu, ale także jest zobligowany do oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych leżących u podstaw wniesionej skargi konstytucyjnej. W szczególności zobowiązany jest do ustalenia, czy skarga konstytucyjna nie jest oczywiście bezzasadna (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji przesłanką dopuszczalności rozpoznania skargi konstytucyjnej jest naruszenie wolności lub praw konstytucyjnych podmiotu wnoszącego ten środek prawny. Naruszenie musi mieć charakter osobisty oraz bezpośredni. W odróżnieniu od skargi powszechnej (actio popularis), koncentrującej się na obronie interesu publicznego, wnoszący skargę konstytucyjną działa zawsze w obronie własnej wolności lub prawa (zob. postanowienie pełnego składu TK z 13 czerwca 2011 r., SK 26/09, cz. II, pkt. 4.8, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46).

W tym świetle dyskusyjne jest nadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie naruszenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem skarżącej „obarczenie strony odwołującej się (wnoszącej zażalenie) od postanowienia sądu I instancji (wojewódzkiego sądu administracyjnego) obowiązkiem poniesienia wszystkich kosztów postępowania, które mają służyć ochronie jej praw, bez względu na wynik tego postępowania, może w praktyce prowadzić do zaniechania korzystania z tego środka prawnego, nawet wtedy gdy orzeczenie sądu godzi w oczywisty sposób w obowiązujący porządek prawny” (s. 9 skargi konstytucyjnej). Przedmiotem sporu było żądanie przez skarżącą zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1200 zł (słownie: tysiąc dwieście złotych), w związku z uwzględnieniem przez wojewódzki sąd administracyjny jej zażalenia na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczącego kosztów postępowania sądowego.

Moim zdaniem, w okolicznościach leżących u podstaw rozpoznawanej skargi, trudno jest mówić o zamknięciu drogi sądowej bądź znaczącym utrudnieniu dochodzenia na drodze sądowej praw podmiotowych skarżącej. Skarżąca wniosła bowiem środek odwoławczy, który został następnie uwzględniony przez sąd. Uzyskała więc oczekiwaną ochronę prawną swoich praw na drodze sądowej. Nie da się też stwierdzić znaczącego utrudnienia (efekt mrożący) w dostępie do sądu wywołanym niemożnością uzyskania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 1200 zł, w sytuacji prawnej skarżącej spółki o kapitale zakładowym 175 406 000 zł (na dzień 3 stycznia 2014 r.). Nie neguję wagi problemu związanego ze zwrotem kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu oraz jego faktycznego wpływu na dostęp jednostek do sądu. Niemniej jednak, na gruncie rozpoznawanej sprawy zarzut ograniczenia prawa do sądu należało uznać za chybiony. Ponieważ skarżąca nie sformułowała jednocześnie zarzutu nieproporcjonalności ograniczenia prawa do sądu, a tylko taki mógłby być ewentualnie rozpoznawany w niniejszej sprawie, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze ze względu na jej oczywistą bezzasadność.

5. Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony wolności i praw, których źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (vide: art. 30 Konstytucji). Nie jest natomiast środkiem ochrony interesów ekonomicznych państwowych lub komunalnych osób prawnych względem państwa. Skoro celem tego mechanizmu jest ochrona jednostek przed działalnością szeroko rozumianego państwa, to organy tegoż państwa – nie będąc same podmiotami konstytucyjnych wolności i praw – jedynie wyjątkowo mogłyby kreować podmioty prawa występujące w obrocie, którym przysługiwałyby wolności lub prawa podmiotowe zagwarantowane w Konstytucji (nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse haberet), dochodzone następnie przed Trybunałem Konstytucyjnym w drodze skargi konstytucyjnej.

Tworzenie i przystępowanie podmiotów samorządowych do spółek prawa handlowego powinno być zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, kiedy przyczynia się do zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej oraz podniesienia poziomu rozwoju jednostki samorządu terytorialnego (por. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Nie powinno to prowadzić do ograniczenia konkurencji i wyeliminowania podmiotów prywatnych z danego rynku. Powołanie do życia tego rodzaju podmiotów oraz powierzenie im zadań natury publicznej prowadzi bowiem do przemieszania się sfery imperium i dominium, a w zasadzie jest ubraniem działań będących pochodną imperium w działalność typową dla sfery dominium. Utrudnia to nie tylko sprawowanie kontroli przez organy władzy publicznej nad działalnością takich podmiotów, ale i ogranicza poziom ochrony jednostek względem państwa. Trybunał nie może ignorować tego faktu, badając zdolność skargową publicznego podmiotu gospodarczego.

6. W świetle informacji przedstawionych w skardze konstytucyjnej i piśmie procesowym Port Lotniczy Szczecin-Goleniów Sp. z o.o. jest podmiotem utworzonym i zarządzanym wyłącznie przez podmioty publiczne oraz znajdującym się wyłącznie w ich własności. Jak wynika z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego z 3 stycznia 2014 r., wspólnikami tej spółki są: należące do Skarbu Państwa przedsiębiorstwo państwowe, będące większościowym udziałowcem, i dwie jednostki samorządu terytorialnego (województwo zachodniopomorskie oraz gmina-miasto Szczecin). Podmioty prywatne nie mają udziałów w kapitale zakładowym skarżącej spółki ani nie posiadają wpływu na jej działalność. Przedsiębiorstwo państwowe „Porty Lotnicze” – podmiot mający większość kapitału zakładowego skarżącej spółki – jest z kolei działającą na podstawie ustawy „samodzielną, samorządną i samofinansującą się jednostką organizacyjną gospodarki narodowej, prowadzącą działalność w zakresie i na zasadach określonych w ustawie” (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o przedsiębiorstwie państwowym „Porty Lotnicze”, Dz. U. Nr 33, poz. 185m ze zm.). Tym samym ma status innej państwowej osoby prawnej w rozumieniu art. 216 ust. 2 Konstytucji. Oprócz działań w sferze czysto gospodarczej realizuje niektóre zadania przypisane podmiotom wykonującym władzę publiczną, w tym „zadania związane z wykonywaniem czynności zleconych przez Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności w zakresie kierowania, kontroli, nadzoru, zabezpieczenia obsługi ruchu lotniczego” (art. 5 ust. 2), czy „zadania wynikające z przepisów o powszechnym obowiązku obrony” (art. 5 ustawy), a jego mienie stanowi „wydzieloną część mienia ogólnonarodowego” (art. 8 ust. 1 ustawy). W moim przekonaniu taki status większościowego udziałowca skarżącej spółki oraz publicznoprawny status pozostałych wspólników stał na przeszkodzie traktowaniu wnoszącej skargę konstytucyjną na równi z innymi prywatnymi podmiotami gospodarczymi, a nawet z komunalnymi osobami prawnymi działającymi w formie spółek prawa handlowego.

Z tych powodów uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego.