1. W skardze konstytucyjnej złożonej 18 kwietnia 2005 r. Tomasz Kwiatkowski zarzucił, że art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie informacji niejawnych) jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 2, art. 47, art. 51 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz że art. 86 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest niezgodny z art. 2, art. 42 ust. 2, art. 51 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428, ze zm.; dalej: ustawa lustracyjna) jest niezgodny z art. 2 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Skarga została złożona w związku z następującym stanem faktycznym:

Postanowieniem z 9 grudnia 2004 r. Sąd Najwyższy oddalił kasację skarżącego od orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 16 maja 2003 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2002 r. W tym ostatnim orzeczeniu Sąd Apelacyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne.

1.2. Zdaniem skarżącego zakwestionowane przepisy pozbawiają go prawa do obrony przez uniemożliwienie sporządzenia apelacji w oparciu o uzasadnienie niekorzystnego orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz pozbawiają go prawa do zaskarżania orzeczeń do sądu drugiej instancji.

Ustawowy 14-dniowy termin wniesienia apelacji ma zagwarantować rzeczywiste, a nie fikcyjne uprawnienie do obrony materialnej. Nie ogranicza zatem pracy nad sporządzeniem środka odwoławczego ani do dni roboczych, ani do godzin pracy określonych instytucji, czy specyfiki jej organizacji. W wypadku materiałów oznaczonych klauzulą tajności konstytucyjne prawo do obrony zostaje poważnie i istotnie ograniczone, zaś w sytuacji skarżącego nabrało cech ograniczenia skrajnego, ze względu na kilkudziesięciostronicową objętość uzasadnienia.

Odwołując się do wcześniejszego dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego, T. Kwiatkowski wskazał, że postępowanie lustracyjne jest postępowaniem sądowym o represyjnym charakterze. Okoliczność ta przemawiać powinna za stosowaniem wyższych standardów konstytucyjnych. Tymczasem skarżący pozbawiony został prawa do postępowania dwuinstancyjnego, albowiem art. 24 ust. 1 ustawy lustracyjnej przewiduje, że odwołanie od orzeczenia pierwszej instancji rozpoznaje ten sam sąd, również w składzie 3 sędziów, choć z wyłączeniem tych, którzy uczestniczyli już w wydaniu skarżonego orzeczenia.

1.3. Ponadto skarżący zarzucił przepisom ustawy o ochronie informacji niejawnych:

a) niejasność pozwalającą na dowolność przy nadawaniu klauzuli tajności, albowiem wprowadza do systemu prawnego zupełnie nowe, nigdzie niezdefiniowane pojęcie „odbiorcy materiału”, oraz

b) brak możliwości zaskarżenia czynności sądu, polegającej na nadaniu tej klauzuli.

W świetle zasady równości oraz zasady sprawiedliwości społecznej nie jest zdaniem T. Kwiatkowskiego zrozumiałe, dlaczego prawo do kontroli arbitralnej decyzji o charakterze administracyjnym posiadają osoby poddające się postępowaniu sprawdzającemu z własnej i nieprzymuszonej woli, a nie ma prawa do tej kontroli osoba, której zgodnie z intencjami ustawy lustracyjnej „grozi śmierć cywilna (zawodowa)” oraz infamia.

2. Prokurator Generalny, pismem z 24 grudnia 2007 r., wniósł o stwierdzenie, że:

1) przepisy art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych są zgodne z art. 2, art. 42 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 32 ust. 1, art. 47 oraz art. 51 ust. 2 Konstytucji;

2) przepisy art. 86 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych są zgodne z art. 2, art. 42 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 51 ust. 2 Konstytucji;

3) przepis art. 24 ust. 1 ustawy lustracyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

2.1. Przystępując do oceny zaskarżonych przepisów art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych, Prokurator Generalny stwierdził, że podstawowym sformułowanym w odniesieniu do nich zarzutem T. Kwiatkowskiego pozostaje brak stosownej procedury, pozwalającej na przeprowadzenie kontroli zasadności nadania klauzuli tajności, która z kolei miała wpływ na sytuację procesową skarżącego.

Nawiązując do poglądów Trybunału Konstytucyjnego dotyczących: a) dopuszczalnego sposobu formułowania zarzutów, które nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji (zob. wyroki TK: z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251 oraz z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100) oraz b) przedmiotu zaskarżenia w ramach skargi konstytucyjnej, która nie służy kwestionowaniu zaniechania ustawodawcy, leżącego poza sferą właściwości Trybunału (zob. wyroki TK: z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211, z 6 maja 1998, sygn. K. 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33 oraz z 6 marca 2001 r., sygn. K 30/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 34), Prokurator Generalny doszedł do przekonania, że postulat uzupełnienia kwestionowanego przepisu o procedurę odwoławczą w odniesieniu do przyznawania klauzuli tajności mógłby zostać zgłoszony w toku postępowania legislacyjnego, jednak nie może być przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego.

2.2. W odniesieniu do zarzutu niedostatecznej określoności pojęcia „odbiorca” użytego w ust. 3 art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych, Prokurator Generalny wyraził przekonanie, że pojęcie to nie jest wieloznaczne i jest rozumiane w sposób jednolity tak w języku potocznym, jak i przez językoznawców. Przyjmuje się, że „odbiorca” to „osoba upoważniona do odbioru czegoś, otrzymująca to, co jest dla niej przeznaczone” lub „osoba, do której kierowany jest przekaz artystyczny, intelektualny lub informacyjny” (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003). Co więcej, w nawiązaniu do wywodów dotyczących braku kognicji Trybunału wobec zaniechania legislacyjnego, Prokurator Generalny wskazał, że skarga konstytucyjna nie jest właściwym trybem doprowadzenia do ewentualnego uzupełnienia ustawy o definicję legalną „odbiorcy”.

Z kolei pojęcie „materiał”, użyte w analizowanym art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 6 tej ustawy, jako dokument, jak też chroniony jako informacja niejawna przedmiot lub dowolna jego część, a zwłaszcza urządzenie, wyposażenie lub broń wyprodukowana albo będąca w trakcie produkcji, a także składnik użyty do ich produkcji.

2.3. Według Prokuratora Generalnego ograniczenie przedmiotu zaskarżenia wyłącznie do art. 21 ust. 1 i 3-5 ustawy o ochronie informacji niejawnych (z pominięciem jej art. 21 ust. 1, art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 23) czyni nieskutecznym kwestionowanie tych przepisów jako samodzielnego źródła arbitralnej decyzji o przyznaniu klauzuli tajności. Tym samym rozpatrując sprawę w granicach skargi, nie sposób oceniać, czy nastąpiło zamknięcie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw.

Prokurator Generalny stwierdził także, że jeśli T. Kwiatkowski upatruje ograniczenia prawa do obrony w sposobie udostępniania informacji niejawnych, to winien był zakwestionować przepisy rozdziału 6 (Udostępnianie informacji niejawnych) lub 7 (Kancelarie tajne. Kontrola obiegu dokumentów) omawianej ustawy lub wydane do niej akty wykonawcze.

Przytoczone ustalenia doprowadziły Prokuratora Generalnego do wniosku, że poddane kontroli Trybunału przepisy nie kolidowały z prawem do obrony, zasadą demokratycznego państwa prawnego bądź z zakazem zamykania drogi sądowej dochodzenia wolności lub praw.

2.4. Zawarty w art. 51 ust. 2 Konstytucji wzorzec kontroli Prokurator Generalny uznał za nieadekwatny wobec art. 21 ust. 1 i 3-5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, albowiem przepis ten reguluje zakres informacji o obywatelach, jakie mogą być gromadzone, a nie warunki przyznawania im klauzuli tajności (co jest czynnością wtórną wobec pozyskania lub zgromadzenia informacji).

Z podobnych względów, czyli z uwagi na „nadzwyczaj luźny” związek treściwy, Prokurator Generalny opowiedział się przeciwko możliwości oceniania wskazanych wyżej przepisów ustawy (które nie różnicują podmiotów ubiegających się o dostęp do informacji niejawnych, ani nie ingerują wprost w cześć, dobre imię ani życie prywatne tych podmiotów) pod względem zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2.5. Zarzuty dotyczące zakwestionowanych przepisów art. 86 ustawy o ochronie informacji niejawnych zwieńczone są konkluzją skarżącego co do konieczności ich uzupełnienia o tryb wykonania określonych w nich obowiązków (związanych z przeglądem niegdyś wytworzonych dokumentów, zawierających wiadomości stanowiące tajemnicę państwową) oraz o wskazanie osób odpowiedzialnych za ich wykonanie i kontrolę. Oceniając ich zasadność, Prokurator Generalny nawiązał do wcześniej przeprowadzonych wywodów na temat niedopuszczalności rozpoznawania przez Trybunał Konstytucyjny zaniechań legislacyjnych i skonstatował ich aktualność także w odniesieniu do tej kwestii.

2.6. Przystępując do analizy ostatniego z zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej, Prokurator Generalny stwierdził, że art. 24 ust. 1 ustawy lustracyjnej stanowiąc, że odwołanie od orzeczenia w sprawie zgodności z prawdą oświadczenia lustracyjnego rozpoznaje ten sam sąd, który orzekał w pierwszej instancji, a oba orzeczenia wydaje sąd w składzie 3 sędziów, nie odpowiada zasadzie dewolutywności wyrażonej w art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Jakkolwiek ustawodawca przewidział możliwość wniesienia kasacji do Sądu Najwyższego od orzeczenia lustracyjnego wydanego w wyniku rozpoznania odwołania, to jednak – z uwagi na nadzwyczajny charakter tego środka zaskarżenia – nie może on być traktowany jak instancyjny środek odwoławczy. W postępowaniu karnym (którego przepisy stosuje się odpowiednio w postępowaniu lustracyjnym) kasacja, mimo dostępności dla wszystkich stron postępowania, służy jedynie od prawomocnych wyroków sądu odwoławczego kończących postępowanie, ma własne autonomiczne podstawy kasacyjne i nie może kwestionować samych tylko ustaleń faktycznych leżących u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Tym samym, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie wydaje się, by wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości wniesienia kasacji w opisanym wyżej kształcie mogło konwalidować niedostatki unormowania zawartego w zaskarżonym art. 24 ust. 1 ustawy lustracyjnej, polegające na braku dewolutywności procedury odwoławczej, a w konsekwencji prowadzące do kolizji z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego.

3. W piśmie z 9 maja 2008 r., w imieniu Sejmu, stanowisko zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że:

1) art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest zgodny z art. 2, art. 42 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1, art. 47 oraz art. 51 ust. 2 Konstytucji;

2) art. 86 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest zgodny z art. 2, art. 42 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 51 ust. 2 Konstytucji;

3) art. 24 ust. 1 ustawy lustracyjnej jest zgodny z art. 2 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

3.1. Odnosząc się do art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych Marszałek Sejmu stwierdził, że nie dostrzega w jego treści podstaw do wysnucia wniosku dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1). Zaskarżone przepisy dotyczą nadawania klauzuli tajności przez uprawnione podmioty, nie różnicują jednak zakresu dostępu do materiałów „oklauzulowanych”. Zakres ten uzależniony jest od posiadania odpowiednich uprawnień, których trybu nabywania – choć uregulowanego w tej samej ustawie – T. Kwiatkowski nie skarży.

Starając się odczytać intencje skarżącego, Marszałek Sejmu doszedł do wniosku, że naruszenia zasady równości dopatruje się on raczej w praktyce kancelarii tajnych, które ustalają niedogodne terminy udostępniania uzasadnień wyroków, co z kolei utrudnia sporządzenie od nich środka odwoławczego. Kwestia dostępu do materiałów opatrzonych klauzulą tajności pozostaje jednak poza obszarem regulacji kwestionowanych przepisów.

3.2. Uznania Marszałka Sejmu nie znalazły również zarzuty naruszenia przez art. 21 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2) i konstytucyjnego zakazu zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2).

Zakwestionowane przepisy nie pozbawiają strony dostępu do uzasadnienia wyroku, jaki zapadł w jej sprawie, a jedynie wyznaczają szczególną ścieżkę tego dostępu, podyktowaną charakterem informacji zawartych w uzasadnieniu i względem na bezpieczeństwo państwa.

3.3. Marszałek Sejmu odrzucił zastrzeżenia skarżącego co do braku definicji pojęć występujących w zakwestionowanych przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zwrócił uwagę, że definicje legalne wprowadza się tylko w odniesieniu do tych pojęć, które nie są osadzone w dotychczasowym systemie prawnym lub nie mają jednoznacznego rozumienia leksykalnego, co nie znajduje zastosowania w omawianym wypadku.

3.4. Ponieważ poddane ocenie Trybunału przepisy nie odnoszą się do zagadnienia pozyskiwania, gromadzenia czy udostępniania informacji o obywatelach oraz nie wpływają na kwestie ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym, lecz dotyczą samej procedury nadawania klauzuli tajności, zdaniem Marszałka Sejmu nie istnieje wymagany związek między przedmiotem zaskarżenia (art. 21 ust. 1 i 3-5 ustawy o ochronie informacji niejawnych) a wzorcem kontroli (art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji).

Z podobnych względów za nieadekwatną Marszałek Sejmu uznał relację zachodzącą pomiędzy art. 86 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zawierającym przepisy dostosowujące, a art. 2, art. 42 ust. 2, art. 51 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

3.5. Zarzuty skarżącego odnoszące się do nieuregulowania w kwestionowanych przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych procedur kontrolnych (w tym sądowej kontroli nadania klauzuli tajności), ani sankcji za niezgodne z dyspozycją ustawy postępowanie osób odpowiedzialnych za przegląd dokumentów zawierających odpowiednie klauzule ochronne, Marszałek Sejmu ocenił jako nieuzasadnione, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie bada zaniechań legislacyjnych.

3.6. Ustosunkowując się do zarzutów formułowanych wobec art. 24 ust. 1 ustawy lustracyjnej, Marszałek Sejmu stwierdził, że ustanawiający zasadę dwuinstancyjności art. 176 ust. 1 Konstytucji nie precyzuje, że jej realizacja wymaga istnienia sądu drugiej instancji, usytuowanego wyżej w hierarchii sądów niż sąd pierwszej instancji.

Zdaniem Marszałka Sejmu, wspomniana zasada konstytucyjna wymaga przede wszystkim rozpatrzenia orzeczenia sądu pierwszej instancji przez inny sąd o odmiennym składzie osobowym, co pozwala zachować walor obiektywizmu w weryfikacji orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Sąd drugiej instancji musi nadto posiadać uprawnienia pozwalające mu na dokonanie oceny formalnej oraz materialnej zaskarżonego orzeczenia, a także możliwość jego zmiany lub uchylenia. Przymioty te czynią go sądem wyższej instancji wobec sądu, od orzeczenia którego wniesiony był środek odwoławczy. Natomiast usytuowanie sądu drugiej instancji wyżej hierarchicznie nad sądem pierwszej instancji jest zabiegiem formalnym, który samodzielnie nie wpływa w żaden sposób na stworzenie realnej gwarancji procesowej dla podmiotu skarżącego.

W konkluzji Marszałek Sejmu uznał, że konstrukcja sądu drugiej instancji przyjęta w zakwestionowanych przepisach zabezpiecza wszelkie interesy podmiotu skarżącego orzeczenie pierwszej instancji.

4. Pismem z 15 lutego 2007 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybunał Konstytucyjny o tym, że nie zgłasza udziału w niniejszym – zainicjowanym skargą Tomasza Kwiatkowskiego – postępowaniu. Na marginesie warto jednak odnotować, że 8 sierpnia 2008 r. skierował on własny wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności wybranych przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zakwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich regulacje, tj. art. 21 ust. 3-5 wspomnianego aktu normatywnego, stanowią (oprócz innych przepisów) przedmiot kontroli także w niniejszej sprawie, a co więcej, wnioskodawca zarzucił im m.in. niezgodność z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, czyli z przepisu określonego jako jeden z wzorców kontroli również przez T. Kwiatkowskiego.

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich podlega odrębnemu rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie oznaczonej sygn. K 26/08, która w chwili wydania tego postanowienia znajduje się jeszcze w toku.

1. Wniesiona przez T. Kwiatkowskiego skarga konstytucyjna została – zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – wstępnie rozpoznana pod kątem spełnienia formalnych wymogów warunkujących nadanie jej biegu. Przeprowadzona kontrola i dokonane w jej następstwie uzupełnienie braków formalnych nie przesądziły jednak definitywnie o dopuszczalności merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów przedstawionych w skardze, albowiem Trybunał Konstytucyjny władny jest na każdym etapie postępowania badać, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia z: 14 listopada 2007 r., sygn. SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 5 grudnia 2001 r., sygn. K 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 28 października 2002 r., sygn. SK 21/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 78 oraz – mające szczególny wymiar, gdyż wydane w sytuacji analogicznych okoliczności faktycznych wniesienia skargi konstytucyjnej – postanowienie z 19 grudnia 2000 r., sygn. SK 19/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 303).

Należy podkreślić, że z uwagi na brak terminu ograniczającego możliwość oceniania przez Trybunał warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej, skład wyznaczony do orzekania merytorycznego nie jest – co potwierdza także dotychczasowa praktyka orzecznicza – związany wynikami wstępnej kontroli ujętymi w zarządzenie sędziego Trybunału o nadaniu skardze biegu albo postanowienie Trybunału o uwzględnieniu zażalenia na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Tym samym skład ten władny jest przeprowadzić dalszą kontrolę skargi i umorzyć postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia byłoby niedopuszczalne ze względu na ujawnione później przeszkody formalne (por. wskazane wyżej postanowienie w sprawie o sygn. SK 53/06 oraz analogiczne, chociaż wydane w następstwie rozpatrzenia wniosku, postanowienie z 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21).

Również w sprawie wszczętej skargą T. Kwiatkowskiego Trybunał Konstytucyjny w dalszym ciągu zachował prawo, a ze względu na okoliczności sprawy wręcz stanął przed koniecznością wnikliwego rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania.

2. Na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego, w piśmie uzupełniającym braki formalne skargi konstytucyjnej, pełnomocnik T. Kwiatkowskiego wskazał, że wydane wskutek rozpatrzenia apelacji orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 16 maja 2003 r. (sygn. akt V AL 13/00/II inst.) doręczono skarżącemu 8 sierpnia 2003 r.

Od tego orzeczenia skarżący wniósł kasację do Sądu Najwyższego, oddaloną następnie postanowieniem z 9 grudnia 2004 r. (sygn. akt II KK 342/03), którego odpis doręczony został obrońcy 17 stycznia 2005 r.

Skarga konstytucyjna, która zainicjowała niniejsze postępowanie, złożona została 18 kwietnia 2005 r.

W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny uznał, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze, konieczne jest ustalenie, które rozstrzygnięcie wydane wobec T. Kwiatkowskiego było decydujące o wyczerpaniu drogi prawnej, a w efekcie – od kiedy należało liczyć początek biegu terminu wniesienia skargi konstytucyjnej.

3. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego, w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady korzystania z tego środka ochrony wolności i praw precyzuje ustawa o TK. W myśl jej art. 46 ust. 1, skargę konstytucyjną można wnieść po wyczerpaniu przez skarżącego przysługującej mu w sprawie drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Przez wyczerpanie drogi prawnej należy rozumieć, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, konieczność skorzystania przez skarżącego ze wszystkich środków prawnych przysługujących mu w toku instancji, umożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Na gruncie art. 46 ust. 1 ustawy o TK okoliczność wyczerpania drogi prawnej łączy się tym samym z wydaniem przez sąd powszechny prawomocnego wyroku (lub innego prawomocnego rozstrzygnięcia). Powyższe prowadzi do wniosku, zgodnie z którym w sytuacji doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku sądowego, uruchomienie przez niego innych środków prawnych służących zmianie tego orzeczenia, pozostaje bez wpływu na bieg terminu wniesienia skargi konstytucyjnej (por. m.in. postanowienia TK z: 26 lipca 2007 r., sygn. Ts 131/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 260 oraz 6 czerwca 2001 r., sygn. Ts 7/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 148).

Przedstawiony pogląd znalazł potwierdzenie i uszczegółowienie w postanowieniu z 6 marca 2008 r., w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał: „Kwestia zakresu środków prawnych, których wniesienie stanowi o wyczerpaniu drogi prawnej w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (…) była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z ustaloną już linią orzeczniczą wyczerpanie drogi prawnej oznacza skorzystanie z przysługujących skarżącemu zwyczajnych środków odwoławczych, zaś wystąpienie ze środkami o charakterze nadzwyczajnym nie zawiesza biegu terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. Jak stwierdził Trybunał w postanowieniu TK z 7 lutego 2006 r. (Ts 63/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 36) «w chwili uzyskania przez skarżącego orzeczenia sądowego wykazującego walor prawomocności, a więc orzeczenia, co do którego nie przysługują już zwyczajne środki odwoławcze, wypełniony zostaje obowiązek wynikający z art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Wydanie takiego orzeczenia nadaje bowiem – niezbędny w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – walor ostateczności rozstrzygnięciu, z wydaniem którego wiąże skarżący zarzut naruszenia jego wolności lub praw. Podjęcie następnie dalszych kroków zmierzających do wzruszenia takiego orzeczenia, także wówczas, gdy towarzyszy im wydanie w sprawie dalszych rozstrzygnięć, nie mieści się już w zakresie pojęcia «wyczerpania drogi prawnej» (tak samo TK w postanowieniach z 16 maja 2007 r.: Ts 105/06, OTK ZU nr 3/B/2007, poz. 123 oraz Ts 99/06, OTK ZU nr 3/B/2007, poz. 119; zob. także postanowienia TK z: 6 czerwca 2001 r., Ts 7/01, OTK ZU nr 5/B/2001, poz. 148 oraz 25 lipca 2006 r., Ts 143/06, OTK ZU 1/B/2007, poz. 55). Takie stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zarówno w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w postępowaniu karnym i cywilnym, w którym wniesienie odpowiednio: kasacji lub skargi kasacyjnej od prawomocnego wyroku sądu apelacyjnego nie stanowi już «wyczerpania drogi prawnej»” (sygn. Ts 47/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 68).

Na tle tych rozważań warto przypomnieć, że o funkcji, jaką w postępowaniu karnym spełniają nadzwyczajne środki zaskarżenia wypowiedział się szczegółowo Trybunał w wyroku z 17 maja 2004 r. (sygn. SK 32/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 44), gdzie dokonał analizy przepisów regulujących skargę kasacyjną, która potwierdziła zasadność przyjmowanego w orzecznictwie i przedstawionego wyżej stanowiska Trybunału. We wspomnianym wyroku wskazano m.in., że zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji (gwarantującym minimalny standard drogi sądowej), postępowanie sądowe ma być co najmniej dwuinstancyjne. Trybunał stwierdził, że „Przepis ten zakłada, iż kontrolę orzeczenia wydanego w pierwszej instancji w wystarczającym stopniu gwarantuje postępowanie przewidujące jedną tylko instancję kontrolną. W ślad za tym wymaganiem konstytucyjnym ustawodawca zdecydował się ukształtować postępowanie karne jako dwuinstancyjne. Poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego pozostaje kwestia dokonanego przez ustawodawcę wyboru charakteru kasacji i uczynienia jej nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. (…) Wobec swobody ustawodawcy co do kształtowania modelu kasacji karnej, ocena kryterium, ograniczającego prawo dostępu do tej kasacji przebiegać powinna z punktu widzenia jego zgodności z porządkiem konstytucyjnym, a w szczególności z zasadą równości. Celem kasacji w postępowaniu karnym jest przeciwdziałanie rażącemu naruszeniu prawa. Jak już wskazano, skarga kasacyjna inicjuje postępowanie mające eliminować najpoważniejsze błędy wymiaru sprawiedliwości zawarte w prawomocnych orzeczeniach. (…) dopuszczenie kasacji jako nadzwyczajnego środka zaskarżenia w postępowaniu karnym stanowi wyjątek od zasady stabilności orzeczeń sądowych. Trwałość orzeczeń sądowych zapewnia pewność i bezpieczeństwo prawne. Realizacja innych wartości i norm konstytucyjnych może jednak wymagać wzruszenia prawomocnych orzeczeń sądowych (…). Poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego pozostaje kwestia decyzji politycznej parlamentu co do wprowadzenia innych jeszcze przesłanek dostępności kasacji. Ze względu na przyjętą w art. 176 ust. 1 Konstytucji gwarancję postępowania dwuinstancyjnego ustawodawca korzysta bowiem z wolności zarówno co do wyboru modelu postępowania kasacyjnego, jak i ewentualnej modyfikacji kryteriów wyznaczających dostęp do kasacji zwyczajnej poprzez zastąpienie obecnych podstaw kasacyjnych innymi, ich rozszerzenie, bądź też zwężenie, o ile przyjęte kryteria mieścić się będą w porządku konstytucyjnym. (…) Art. 176 ust. 1 Konstytucji przewiduje, iż postępowanie sądowe ma być co najmniej dwuinstancyjne, co – jak już wskazano – obliguje ustawodawcę do ustanowienia co najmniej jednej instancji kontrolnej. Wyjście ustawodawcy ponad tę minimalną gwarancję konstytucyjną i ustanowienie większej liczby instancji kontrolnych, bądź też – jak w postępowaniu karnym – uczynienie kasacji nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia służącym kontroli orzeczeń prawomocnych powoduje oczywiście, że gwarancje zawarte w art. 42 ust. 2 Konstytucji obejmują także i to stadium postępowania”.

Wziąwszy pod uwagę powyższe ustalenia oraz oceny, których aktualność wobec obowiązującego modelu skargi kasacyjnej, jako nadzwyczajnego środka zaskarżenia, potwierdza Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie, należy rozważyć, czy skarga kasacyjna zachowuje taki charakter także w postępowaniu lustracyjnym, na tle którego sformułowana została rozpatrywana niniejszym skarga konstytucyjna.

Jak bowiem trafnie zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 listopada 1999 r.: „konstytucyjna kwalifikacja konkretnych środków zaskarżenia pozostawionych przez prawodawcę do dyspozycji strony, uwzględniać musi całokształt unormowań determinujących przebieg danego postępowania. W szczególności konieczne jest zarówno odniesienie do rodzaju sprawy rozstrzyganej w danym postępowaniu, struktury i charakteru organów podejmujących rozstrzygnięcie, jak i wreszcie konsekwencji oddziaływania innych zasad i norm konstytucyjnych, w szczególności zaś konstytucyjnej zasady prawa do sądu” (sygn. SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158).

4. Postępowanie lustracyjne, uregulowane przepisami rozdziału 4 nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428, ze zm.; dalej: ustawa lustracyjna), było szczególnym rodzajem postępowania przede wszystkim ze względu na jego swoisty przedmiot, tryb oraz funkcję.

W kontekście rozważanej kwestii przypomnieć trzeba przede wszystkim następujące elementy proceduralne:

– w celu rozpatrzenia sprawy Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie wyznaczał rozprawę, zaś sprawę rozpoznawało 3 sędziów z udziałem protokolanta;

– postępowanie lustracyjne w pierwszej instancji kończyło się wydaniem na piśmie orzeczenia (opatrzonego uzasadnieniem), stwierdzającego fakt złożenia przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia lub stwierdzającego, że oświadczenie było prawdziwe;

– orzeczenie sądu wraz z uzasadnieniem doręczało się niezwłocznie stronie, której – w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia – przysługiwało prawo złożenia odwołania, w którym mogła ona również złożyć wnioski dowodowe;

– sąd rozpoznawał odwołanie w składzie 3 sędziów, z wyłączeniem tych sędziów, którzy uczestniczyli w wydaniu orzeczenia w pierwszej instancji;

– od orzeczenia sądu wydanego w drugiej instancji przysługiwała kasacja, którą Sąd Najwyższy rozpoznawał w terminie 3 miesięcy od jej wniesienia.

W ramach tak zarysowanego modelu postępowania lustracyjnego, w którym – na co zwrócił uwagę skarżący – sądem pierwszej i drugiej instancji był Sąd Apelacyjny w Warszawie, nasuwa się pytanie, czy skarga kasacyjna wniesiona do Sądu Najwyższego od wyroku sądu drugiej instancji musi być, tak jak w postępowaniu karnym, uznana za nadzwyczajny środek zaskarżenia, czy też raczej, z uwagi na zasadę dewolutywności odnoszącą się do postępowania odwoławczego, winna być postrzegana jako kolejna instancja sądowa.

Rozstrzygnięcie tego dylematu jest konieczne, aczkolwiek jego wynik jest w ocenie Trybunału Konstytucyjnego jednoznaczny, jeśli w toku rozważań wzięta zostanie pod uwagę expressis verbis wyrażona wola ustawodawcy co do przypisania waloru prawomocności orzeczeniu sądu wydanemu w drugiej instancji oraz odpowiedniego stosowania k.p.k. w postępowaniu lustracyjnym.

Odnośnie do pierwszej z wymienionych kwestii, wskazać trzeba w szczególności, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy lustracyjnej orzeczenie sądu wydane w drugiej instancji było prawomocne. Także dalsze przepisy omawianej ustawy potwierdzały taki właśnie charakter rozstrzygnięcia wydanego wskutek rozpoznania odwołania przez Sąd Apelacyjny w Warszawie. Jak stanowił art. 28 ustawy lustracyjnej: „Prawomocne orzeczenie Sądu stwierdzające niezgodność z prawdą oświadczenia osoby lustrowanej podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski» w przypadku, gdy: 1) nie wniesiono kasacji w terminie przewidzianym dla stron, 2) kasację pozostawiono bez rozpoznania, 3) kasację oddalono”. Z kolei w myśl art. 30: „Prawomocne orzeczenie Sądu, stwierdzające fakt złożenia przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia, jest równoznaczne z utratą kwalifikacji moralnych niezbędnych do zajmowania funkcji publicznych określanych w odpowiednich ustawach jako: nieskazitelność charakteru, nieposzlakowana opinia, nienaganna opinia, dobra opinia obywatelska bądź przestrzeganie podstawowych zasad moralnych. Po upływie 10 lat od dnia uprawomocnienia, orzeczenie Sądu uznaje się za niebyłe” (ust. 1). „Prawomocne orzeczenie Sądu stwierdzające fakt złożenia przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia powoduje utratę zajmowanego stanowiska lub funkcji, do których pełnienia wymagane są cechy określone w ust. 1” (ust. 2). „Prawomocne orzeczenie Sądu stwierdzające fakt złożenia przez osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia powoduje pozbawienie jej na lat 10 biernego prawa wyborczego na urząd Prezydenta” (ust. 3). „Skutki opisane w ust. 1-3 zachodzą w przypadku, gdy: 1) nie wniesiono kasacji w terminie przewidzianym dla stron, 2) kasację pozostawiono bez rozpoznania, 3) kasację oddalono” (ust. 4).

Na marginesie prowadzonego wywodu warto podkreślić, że przejściowe zawieszenie wymienionych wyżej skutków prawomocnego orzeczenia sądu lustracyjnego drugiej instancji (ze względu na ewentualne wniesienie kasacji), jakkolwiek było rozwiązaniem kontrowersyjnym, to jednak nie pozbawiało tego orzeczenia prawomocności. Trafności tego spostrzeżenia dowodzi nie tylko przytoczone wyżej brzmienie przepisów, ale także intencje ustawodawcy oraz opinie ekspertów wyrażane w toku prac legislacyjnych. Przyjęta regulacja była wynikiem nowelizacji ustawy lustracyjnej dokonanej ustawą z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 14, poz. 128). Zgodnie z wolą projektodawcy, potrzeba uchwalenia proponowanych rozwiązań miała wynikać ze społecznego znaczenia informacji o współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, prowadzącej do naruszenia dobrego imienia osób objętych tą informacją i stwarzającej swoistą karę infamii. Autor inicjatywy legislacyjnej, która znalazła akceptację większości sejmowej, wskazał, że „W dotychczasowej praktyce stosowania ustawy lustracyjnej zbyt często prawomocne orzeczenie Sądu Lustracyjnego podlegające niezwłocznej publikacji i wywołujące natychmiastowe (dolegliwe i często nieodwracalne) skutki dla osoby lustrowanej podlegało wzruszeniu w wyniku postępowania kasacyjnego. Proponowane zmiany (…) stanowią próbę zawieszenia skutków prawomocnego orzeczenia do czasu rozpoznania kasacji przez Sąd Najwyższy” (zob. prezydencki projekt ustawy o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne, druk sejmowy nr 13/IV kad.). Powstrzymanie publikacji prawomocnego orzeczenia sądu stwierdzającego „kłamstwo lustracyjne” do czasu upływu terminów związanych z wszczęciem albo zakończeniem postępowania kasacyjnego zostało uznane za słuszne także przez Senat. Pewne wątpliwości natury systemowej dotyczące tego rodzaju wyłomu w zasadzie wykonalności prawomocnych orzeczeń dostrzegli wprawdzie eksperci, nie kwestionując przy tym jednak samej „prawomocności” jako cechy orzeczenia sądu drugiej instancji. Jako środek mający zapobiegać nieodwracalnym szkodom, jakie wyrządzić mogłoby wykonanie prawomocnego orzeczenia, J. Morwiński proponował wstrzymywanie jego wykonania na podstawie decyzji Sądu Najwyższego (zob. Opinia prawna dotycząca niektórych przepisów ustawy o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (druk nr 13), Warszawa 27 listopada 2001 r.).

Drugim zasadniczym i sygnalizowanym wyżej argumentem dowodzącym trafności tezy, że skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego w postępowaniu lustracyjnym stanowiła nadzwyczajny środek kontroli, było odesłanie sformułowane w art. 19 ustawy lustracyjnej, zgodnie z którym: „W postępowaniu lustracyjnym, w tym odwoławczym oraz kasacyjnym, w zakresie nieuregulowanym przepisami niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, z tym że wyłączenie jawności postępowania następuje również na żądanie osoby poddanej postępowaniu lustracyjnemu”.

Wziąwszy pod uwagę przedstawione okoliczności, stwierdzić należy, że w ramach postępowania lustracyjnego uregulowanego przepisami ustawy lustracyjnej postanowienie Sądu Najwyższego wydane w następstwie rozpoznania w sprawie skargi kasacyjnej mogłoby być uznane za rozstrzygnięcie decydujące o wyczerpaniu drogi prawnej tylko wówczas, gdyby to właśnie z tym postanowieniem T. Kwiatkowski wiązał naruszenie przysługujących skarżącemu praw konstytucyjnych. Tak na przykład było to dopuszczalne: a) w sprawie o sygn. SK 32/03, w której ostatecznym orzeczeniem było postanowienie SN o pozostawieniu kasacji bez rozpoznania, zaś Trybunał badał konstytucyjność ograniczenia zawartego w art. 523 § 2 k.p.k., polegającego na pozbawieniu prawa do kontroli kasacyjnej, w sensie możliwości podjęcia obrony przed zarzutami wskazanymi w akcie oskarżenia przed Sądem Najwyższym rozpoznającym kasację, b) w sprawie o sygn. SK 30/05, w której ostatecznym orzeczeniem było postanowienie SN o oddaleniu kasacji skarżącego, jako oczywiście bezzasadnej, zaś Trybunał badał, czy art. 535 § 2 k.p.k., pozwalający na oddalenie kasacji bez sporządzenia pisemnego uzasadnienia, nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu (zob. wyrok z 16 stycznia 2006 r., OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2) oraz analogicznie na tle postępowania cywilnego w sprawie o sygn. SK 68/06, w której ostatecznym orzeczeniem było postanowienie SN o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania (zob. wyrok z 30 maja 2007 r., OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53).

Tymczasem w niniejszym postępowaniu skarżący formułuje zarzuty dotyczące elementów proceduralnych znajdujących zastosowanie na wcześniejszych niż wniesienie czy rozpoznanie kasacji etapach postępowania lustracyjnego. Podnoszone przez T. Kwiatkowskiego naruszenie zasady dewolutywności w sądowym postępowaniu lustracyjnym pośrednio świadczy o tym, że także sam autor skargi konstytucyjnej upatruje w kasacji nadzwyczajny środek kontroli, skoro implicite odrzuca możliwość sanowania tego rzekomego niedostatku w drodze rozpoznania skargi kasacyjnej przez Sąd Najwyższy.

Abstrahując od rzeczywistej motywacji skarżącego i nie rozstrzygając kwestii dewolutywności, w tym także pozostawania w konstytucyjnie dopuszczalnych granicach ewentualnych odstępstw od tej zasady w postępowaniu lustracyjnym, Trybunał Konstytucyjny wyklucza możliwość postrzegania skargi kasacyjnej w tym postępowaniu jako kolejnego szczebla kontroli instancyjnej.

5. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ostatecznym orzeczeniem w rozpatrywanej sprawie było orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie, V Wydziału Lustracyjnego, z 16 maja 2003 r., doręczone skarżącemu 8 sierpnia 2003 r.

Od daty jego doręczenia biegł tym samym trzymiesięczny termin, przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Wniesienie niniejszej skargi konstytucyjnej 18 kwietnia 2005 r. nastąpiło zatem ze znacznym przekroczeniem terminu ustawowego. Z tego względu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, należało umorzyć postępowanie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.