1. Wnioskiem z 19 października 2005 r., złożonym w trybie art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji, Naczelna Rada Adwokacka
(dalej: NRA lub Rada) wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności:
1) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz.
1361 ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca lub ustawa o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze) w całości z art. 118 ust. 3 Konstytucji
w związku z art. 34 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji,
2) art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.; dalej: ustawa
znowelizowana lub ustawa – Prawo o adwokaturze), dodanego przez art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej, z art. 2 i art. 17 ust.
1 Konstytucji,
3) art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej, zmieniającego art. 58 pkt 12 lit. b ustawy znowelizowanej, z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
4) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy znowelizowanej, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy nowelizującej, z art.
17 ust. 1 Konstytucji,
5) art. 66 ust. la pkt 2-4 w związku z art. 66 ust. 1b i 1c ustawy znowelizowanej, dodanych przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy
nowelizującej, z art. 2 oraz z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
6) art. 75a ustawy znowelizowanej, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, i art. 75b-75j ustawy znowelizowanej,
dodanych przez art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
7) art. 78 ustawy znowelizowanej, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej, i art. 78a-78i ustawy znowelizowanej,
dodanych przez art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej, z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji,
8) art. 5 ustawy nowelizującej, w części dotyczącej aplikantów adwokackich, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
9) art. 6 i art. 10 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji.
Na podstawie art. 36 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.
U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał Konstytucyjny zarządzeniem z 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt Tw 48/05) wezwał NRA do usunięcia braków formalnych wniosku.
W odpowiedzi NRA 17 grudnia 2005 r. złożyła pismo procesowe precyzujące uzasadnienie zarzutów zawartych we wniosku.
Uzasadnienie wniosku zostało oparte na następujących argumentach:
NRA podniosła, że przy uchwaleniu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze doszło do naruszenia wymogów zawartych w art.
118 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 34 ust. 2 pkt 5 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. –
Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398 ze zm., dalej: Regulamin Sejmu). Jak podkreśla
Rada, zgłoszony poselski projekt ustawy (druk sejmowy nr 1694) w przeciwieństwie do rządowego projektu ustawy (druk sejmowy
nr 3749) nie zawierał oceny skutków finansowych wykonania projektowanej ustawy. Wnioskodawcy poselskiego projektu ustawy ograniczyli
się tylko do ogólnego sformułowania, że „znikome koszty ustawy pokryte zostaną z budżetu Ministerstwa Sprawiedliwości”. Oceny
takiej nie przedstawili również autorzy poprawek do rządowego projektu ustawy, w sytuacji gdy poprawki te (zgłoszone jako
wniosek mniejszości) stanowiły w ocenie Rady „nową ustawę” wykraczającą swoją treścią poza zakres projektu rządowego.
Zdaniem Rady, w trakcie prac legislacyjnych, w szczególności na etapie trzeciego czytania projektu ustawy doszło do zmian
polegających na zastąpieniu pierwotnego projektu rządowego „nowym projektem” ustawy (odpowiadającym projektowi poselskiemu)
określonym jako „wniosek mniejszości”. W konsekwencji, jak podkreśla Rada, projekt rządowy nigdy nie został poddany kompletnej
procedurze legislacyjnej, w tym trzeciemu czytaniu na posiedzeniu plenarnym Sejmu.
Rozmiar i waga naruszeń procedury prawodawczej w toku prac Sejmu nad projektem ustawy daje podstawy do sformułowania wniosku
o uznanie całej ustawy nowelizującej za niezgodną z 118 ust. 3 Konstytucji, w związku z art. 34 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Sejmu,
i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Niezależnie od poddania kontroli konstytucyjności ustawy nowelizującej w całości, zakresem zaskarżenia (wniosek oraz pismo
procesowe Rady) objęte zostały również poszczególne przepisy ustawy nowelizującej i ustawy znowelizowanej.
Pierwszy z zakwestionowanych przepisów – art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej, przyznaje osobom posiadającym wyższe wykształcenie
prawnicze, a nienależącym do korporacji zawodowej, prawo świadczenia pomocy prawnej. Oznacza to de facto, że osoby świadczące pomoc prawną – poza korporacją prawniczą – nie będą podlegać sprawowanej przez samorządy zawodowe pieczy,
wynikającej z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Rada zwraca przy tym uwagę, że ustawodawca, dopuszczając możliwość świadczenia w
szerokim zakresie pomocy prawnej – określonej w art. 4 ustawy znowelizowanej – przez absolwentów studiów prawniczych, nie
wprowadził przy tym żadnych mechanizmów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie osoba ubiegająca się o wpis do ewidencji
przedsiębiorców posiada wyższe wykształcenie prawnicze udokumentowane odpowiednim dyplomem; co więcej – ustawodawca nie przewidział
sankcji dla osób świadczących usługi prawne bez odpowiedniego wykształcenia prawniczego. W opinii Rady, powierzenie czynności
w „zasadzie identycznych”, jak te, które są świadczone przez korporacje prawnicze, podmiotom określonym w art. 4 ust. 1a stwarza
ogromne zagrożenie dla klientów. Podmioty niepodlegające bowiem żadnemu nadzorowi nie gwarantują nawet minimalnej jakości
usług i nie zapewniają tajemnicy zawodowej.
Zgodnie ze stanowiskiem Rady, rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym przepisie marginalizuje rolę samorządów zawodowych działających
w zakresie usług prawniczych oraz pozbawia praktycznego znaczenia art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Rada podniosła również, że mocą zaskarżonego przepisu, ustawodawca wprowadził rozwiązanie przeciwne celowi, dla którego została
stworzona ustawa. Stanowi to o naruszeniu „standardów poprawnej legislacji” wywodzonych z art. 2 Konstytucji.
Kolejny zakwestionowany przepis, tj. art. 1 pkt 5 lit b ustawy nowelizującej, pozbawiający Naczelną Radę Adwokacką uprzednio
przysługującej jej kompetencji ustalania „zasad składania egzaminu adwokackiego” (art. 58 pkt 12 lit. b przed nowelizacją),
jest – w ocenie wnioskodawcy – sprzeczny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Wobec tego, że zarzut niekonstytucyjności art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej z art. 17 ust.1 Konstytucji łączy się z
zarzutami dotyczącymi niezgodności art. 75a, art. 75b-75j i art. 78a-78i ustawy znowelizowanej z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
Rada przedstawiła łączne uzasadnienie zarzutów.
Kwestionowane przepisy, w ocenie Rady, naruszają art. 17 ust. 1 Konstytucji z kilku powodów. Po pierwsze, pozbawiły samorząd
adwokacki faktycznego wpływu na nabór kandydatów na aplikację adwokacką. Po drugie, pozbawiły tenże samorząd prawa do określania
zasad egzaminu adwokackiego. Po trzecie, samorząd adwokacki pozbawiony został prawa do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego,
a przewidziany przez ustawodawcę udział przedstawicieli samorządu zawodowego adwokatów w komisjach egzaminacyjnych wskazanego
tu zarzutu nie niweluje. Takie rozwiązania prowadzą do istotnego naruszenia uprawnień samorządu adwokackiego w zakresie sprawowania
„nadzoru i pieczy nad zawodami zaufania publicznego” z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Analizując przytoczone we wniosku fragmenty orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Rada podkreśla, że nie odnajduje (takiego)
stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, które określałoby funkcję ustrojową samorządów adwokackiego i radców prawnych, przewidującą
organizację przez te korporacje (we własnym zakresie) zarówno naboru na aplikację, jak i egzaminu końcowego, jako niezgodną
z Konstytucją. Rada wskazuje, że to właśnie obecny mechanizm, pozostawiający w gestii różnych podmiotów decyzje o przyjęciu
na aplikację oraz o przeprowadzeniu egzaminu i weryfikacji umiejętności w czasie egzaminu adwokackiego, wydaje się niekonstytucyjny.
Zdaniem Rady, odebranie samorządowi adwokackiemu prawa do przeprowadzania egzaminu adwokackiego pozostaje nie tylko w sprzeczności
z art. 17 Konstytucji. Wywołuje również wewnętrzną sprzeczność w obrębie samej ustawy – Prawo o adwokaturze, w szczególności
zaś – z jej art. 3.
Niezgodności art. 78 oraz art. 78a-78i ustawy znowelizowanej z art. 2 Konstytucji (złamanie standardów poprawnej legislacji)
Rada uzasadnia także i w tym przypadku (w piśmie z 17 grudnia 2005 r.) tworzeniem rozwiązania sprzecznego z celem ustawy.
Narusza postanowienia art. 17 ust. 1 Konstytucji, w ocenie Rady, również art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy znowelizowanej, zgodnie
z którym osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, notarialny bądź radcowski, są zwolnione z wymogu odbycia aplikacji
adwokackiej i złożenia egzaminu. W przekonaniu Rady zaskarżony przepis spowoduje, że w korporacji adwokackiej znajdą się osoby,
które nie tylko nie miały nigdy nic wspólnego z adwokaturą, ale w ogóle mogły nie mieć kontaktu ze stosowaniem prawa, a także
osoby, które z przyczyn „merytorycznych bądź moralnych” nie nadawały się do wykonywania innych zawodów prawniczych. W konsekwencji
samorząd adwokacki zostaje także i w tym wypadku pozbawiony możliwości sprawowania pieczy nad zawodem zaufania publicznego.
Art. 66 ust. 1a pkt 2-4 w związku z art. 66 ust. 1b i 1c ustawy znowelizowanej, naruszają – w ocenie wnioskodawcy – art. 2
Konstytucji, gdyż zawierają pojęcia niejasne i nieostre, niepoddające się jednoznacznej wykładni (np.: „stanowisko związane
ze stanowieniem prawa”, „usługi polegające na stosowaniu lub tworzeniu prawa”). W odniesieniu do art. 66 ust. 1a pkt 4 Rada
zwraca dodatkowo uwagę na niemożliwą do rozstrzygnięcia wątpliwość, czy uprawnienia, o których mowa w zaskarżonym przepisie,
dotyczą osób faktycznie świadczących pomoc prawną czy osób, które jedynie miały wskazany przedmiot działalności we wpisie
do ewidencji działalności gospodarczej.
Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych – zdaniem Rady – stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia
ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego i zasadą poprawnej legislacji.
Jednocześnie NRA wywiodła, że w sytuacji, gdy osoby wymienione w art. 66 ust. 1a pkt 2-4, w związku z art. 66 ust. 1b i 1c,
mogą przystąpić do egzaminu adwokackiego bez uprzednio odbytej aplikacji, to umożliwia się im dostęp do wykonywania zawodu
bez odpowiedniej weryfikacji ze strony samorządu. Prowadzi to w istocie rzeczy do pozbawienia uprawnień samorządu adwokackiego
w zakresie „należytego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu adwokata”, przewidzianych w art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Wątpliwości konstytucyjne co do art. 5 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym aplikanci adwokaccy, których termin egzaminu
zawodowego przypada w 2005 roku, przystępują do egzaminu na dotychczasowych zasadach (niezależnie od tego, na którym są roku
aplikacji), Rada uzasadniła następująco.
Kwestionowana regulacja prowadzi do odmiennego i niczym nieuzasadnionego traktowania osób będących w takiej samej sytuacji
prawnej. Część aplikantów adwokackich odbywających ostatni rok aplikacji (tych, którzy rozpoczęli aplikację adwokacką w maju
2002 r.) skorzysta z możliwości zdawania egzaminu adwokackiego na zasadach obowiązujących przed wejściem w życie nowelizacji,
natomiast pozostała część (aplikanci rozpoczynający aplikację dwa miesiące później) do egzaminu adwokackiego przystępować
będzie na zasadach przewidzianych w ustawie nowelizującej. W konsekwencji Rada uznaje, że art. 5 ustawy nowelizującej, w zakresie
dotyczącym aplikantów adwokackich, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto w piśmie procesowym z 17 grudnia 2005 r. Rada podniosła, że nie znajduje czytelnego uzasadnienia dla sytuacji, będącej
konsekwencją rozwiązań przyjętych w art. 5 ustawy nowelizującej. Standardy poprawnej legislacji wymagają, aby już z samej
lektury ustawy jej cel był oczywisty dla adresata – a jak stwierdza Rada – art. 5 ustawy nowelizującej takich standardów nie
spełnia. Stąd Rada wnosi o uznanie sprzeczności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji.
Art. 6 i art. 10 ustawy nowelizującej naruszają, zdaniem Rady, elementarne zasady poprawnej legislacji przez to, że art. 6
ust. 27 ustawy nowelizującej nakazuje odpowiednie stosowanie art. 75a ustawy znowelizowanej już przy naborze na aplikację
adwokacką w 2005 r., natomiast art. 10 pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej – nakazuje stosować ten sam przepis art. 75a dopiero
od dnia 1 stycznia 2006 r.” W ocenie Rady, wskazana tu niespójność unormowania zaprzecza elementarnym regułom poprawnej legislacji,
jako pochodnym zasady państwa prawnego art. 2 Konstytucji.
Z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, na podstawie art. 1 pkt 17, wprowadzona została do ustawy – Prawo o adwokaturze
nieistniejąca dotąd zasada odpłatności aplikacji adwokackiej (art. 76b ustawy znowelizowanej). Przyjęte w art. 76b rozwiązanie
objęło również swym oddziaływaniem aplikantów, którzy rozpoczęli aplikacje przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (określonym
przez art. 10 ustawy nowelizującej). Rada wskazuje przy tym, że ustawodawca nie przewidział w tym zakresie odpowiedniej regulacji
przejściowej. Nałożenie obowiązków finansowych na aplikantów adwokackich, którzy rozpoczęli i odbywali aplikację według przepisów
nieprzewidujących odpłatności, jest równoznaczne z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych oraz zasady poprawnej legislacji
wyrażonych w art. 2 Konstytucji.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 11 kwietnia 2006 r. przedstawił stanowisko, że:
1) ustawa nowelizująca w całości jest zgodna z art. 118 ust. 3 Konstytucji i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji,
2) art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej jest zgodny z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
4) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy znowelizowanej jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
5) art. 66 ust. 1a pkt 2-4 w związku z art. 66 ust. 1b i 1c ustawy znowelizowanej jest zgodny z art. 2 oraz art. 17 ust. 1,
6) art. 75a oraz art. 75b-75j ustawy znowelizowanej są zgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
7) art. 78 oraz art. 78a-78i ustawy znowelizowanej są zgodne z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji,
8) art. 5 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim dotyczy aplikantów adwokackich, jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 ust.
1 Konstytucji,
9) art. 6 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
10) art. 10 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim wprowadza odpłatną aplikację adwokacką dla aplikantów adwokackich, którzy
rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu stanowiska, Prokurator Generalny odniósł się na wstępie do najdalej idącego zarzutu naruszenia konstytucyjnego
trybu uchwalenia ustawy nowelizującej, a także trybu określonego w art. 34 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Sejmu. Oceniając przebieg
procesu ustawodawczego nad ustawą nowelizującą, wyraził przekonanie, że postawiony zarzut jest nieuzasadniony. Prokurator
Generalny wskazał, że na etapie prac Sejmu odbyły się trzy czytania projektu ustawy, ponadto nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego
zakresu poprawek do projektu. Prokurator Generalny zaznaczył, że określony w art. 118 ust. 3 Konstytucji wymóg, by wnioskodawca,
przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawił także skutki finansowe jej wykonania, nie może być traktowany w sposób nadmiernie
drobiazgowy, tj. jako obowiązek przedstawienia szczegółowych wyliczeń wykonania każdego z przepisów ustawy.
Zachowanie konstytucyjnego trybu uchwalenia ustawy, a także trybu regulaminowego, uzasadnia – zdaniem Prokuratora Generalnego
– stwierdzenie, że cała ustawa jest zgodna z art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji,
W ocenie Prokuratora Generalnego, nie ma również podstaw do stwierdzania niezgodności art. 4 ust. 1a, art. 66 ust. 1a pkt
2-4 w związku z art. 66 ust. 1 b i 1 c oraz art. 78 i art. 78a-78i ustawy znowelizowanej, a także art. 5, art. 6 i art. 10
ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji.
Jak wywodzi Prokurator Generalny, sformułowany wobec art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej zarzut naruszenia standardów poprawnej
legislacji nie został dostatecznie uzasadniony. Rada nie wykazała braku precyzji czy jasności zaskarżonego przepisu. Wskazała
jedynie na wykroczenie zaskarżonej regulacji poza zakres ustawy – Prawo o adwokaturze. Zdaniem Prokuratora Generalnego, gdyby
nawet założyć, że ustawa ta nie powinna odnosić się do świadczenia pomocy prawnej przez inne osoby niż będące adwokatami,
to tego rodzaju uchybienie można najwyżej postrzegać w kategoriach naruszenia zasad techniki prawodawczej (por. § 3 ust. 2
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”; Dz. U. Nr 100, poz.
908), nie zaś w kategoriach sprzeczności z zasadami poprawnej legislacji w ujęciu konstytucyjnym.
W opinii Prokuratora Generalnego, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie wnioskodawcy, że art. 78 oraz 78a-78i ustawy – Prawo
o adwokaturze naruszają zasadę prawidłowej legislacji. Zarzut pozbawienia samorządu adwokackiego prawa do przeprowadzania
egzaminu adwokackiego, stawiany wymienionym przepisom, a zarzut braku precyzyjności to zdaniem Prokuratora dwa różne zagadnienia.
Domaganie się uznania niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, w aspekcie drugiego z podanych zarzutów, musiałoby być oparte
na wykazaniu, że niemożliwe jest jednoznaczne określenie uprawnień i obowiązków jej adresatów.
Zasada domniemania konstytucyjności ustawy także w tym wypadku pozwala, zdaniem Prokuratora, na uznanie zgodności art. 78
oraz art. 78a-78i ustawy – Prawo o adwokaturze z art. 2 Konstytucji.
Zarzut niezgodności art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji Prokurator uznał za niedostatecznie uzasadniony. Rada
nie podała, na czym miałaby polegać sprzeczność zaskarżonego artykułu z wymaganiami poprawnej legislacji.
Prokurator Generalny, nie podzielił również wątpliwości Rady co do nieprecyzyjności wyrażenia zawartego w art. 66 ust. 1a
pkt 2 – „stanowisko związane ze stosowaniem prawa”, opartego na twierdzeniu, że każdy stosuje prawo. Jak podkreśla Prokurator
Generalny, wyrażenie „stosowanie prawa” zostało użyte w znaczeniu wykonywania pracy związanej z praktyką prawniczą. Celem
ustawodawcy było więc objęcie szerokiego kręgu osób jako uprawnionych do złożenia egzaminu adwokackiego bez odbycia aplikacji.
Nie ma także podstaw, zdaniem Prokuratora, do kwestionowania sformułowania „usługa polegająca na tworzeniu prawa”, zawartego
w art. 66 ust. 1a pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze.
W pojęciu tym mieści się każda usługa związana z projektowaniem prawa i jego opiniowaniem, a nie z procesem stanowienia prawa.
Dlatego też, w ocenie Prokuratora, nieporozumieniem jest odwoływanie się przez Radę do ustrojowej koncepcji tworzenia źródeł
prawa.
Podobne stanowisko Prokurator Generalny zajął odnośnie do wyrażenia „wykonywanie działalności, polegającej na świadczeniu
pomocy prawnej”, o której mowa w art. 66 ust. 1a pkt 4 ustawy – Prawo o adwokaturze. Jak wywodzi Prokurator Generalny, sam
fakt ujawnienia tej działalności w ewidencji działalności gospodarczej, bez faktycznego jej wykonywania, nie może być potraktowany
jako spełnienie warunku do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w ust. 1a tego artykułu. Z przepisu tego wynika konieczność
rzeczywistego prowadzenia, przez okres co najmniej 5 lat, działalności obejmującej świadczenie pomocy prawnej.
W drodze wykładni można ustalić również, kwestionowane przez Radę, znaczenie sformułowania „przez okres co najmniej 5 lat
w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego”, od spełnienia których to
warunków zależy uprawnienie do złożenia egzaminu adwokackiego bez obowiązku odbycia aplikacji adwokackiej.
Jak wynika z zakwestionowanego sformułowania, „okres 5 lat” musi mieścić się w „okresie 8 lat”. Zatem nieuzasadniona byłoby
interpretacja tych okresów jako sumy 5 lat pracy i upływu 8 lat od jej zakończenia. Wymagany okres pracy zostanie spełniony,
jeżeli w ciągu 8 lat osoba ubiegająca się o przystąpienie do egzaminu adwokackiego przepracowała 5 lat na określonym w ustawie
stanowisku.
Wbrew twierdzeniu Rady, takie brzmienie art. 66 ust. 1b ustawy – Prawo o adwokaturze pozwala na obliczenie okresu zatrudnienia
uprawniającego do złożenia egzaminu adwokackiego bez obowiązku odbycia aplikacji adwokackiej.
Odnosząc się do zarzutu sprzeczności art. 6 i art. 10 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził,
że jest on bezzasadny. Regulacja przyjęta w art. 6 ustawy zmieniającej ma charakter przejściowy; dotyczyła bowiem zasad przeprowadzenia
naboru na aplikację adwokacką w 2005 r. Jak podkreśla Prokurator Generalny, w art. 6 ust. 27 ustawy nowelizującej nie był
zamieszczony nakaz, aby w 2005 r. do przeprowadzenia egzaminu konkursowego „odpowiednio stosować art. 75a” ustawy znowelizowanej,
co zarzuca wnioskodawca.
Omawiany przepis odsyłał jedynie do stosowania art. 75a ust. 3, który wszedł w życie z dniem 10 września 2005 r., w pozostałym
zakresie art. 75a, tj. przepisy pkt 2, 4 i 5, należało stosować od 1 stycznia 2006 r., o czym jednoznacznie stanowi art. 10
pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej.
Jednocześnie Prokurator Generalny podnosi, wbrew opinii Rady, że nabór w 2005 r. na aplikację adwokacką (oraz radcowską) odbył
się bez „wpływu Ministra Sprawiedliwości na postępowanie konkursowe”, w tym zwłaszcza – na prawo kandydata do odwołania się
do Ministra Sprawiedliwości od uchwały komisji konkursowej, dotyczącej wyniku egzaminu. Możliwość takiego odwołania przewiduje
art. 75j ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze. Przepis ten nie miał jeszcze zastosowania do konkursu przeprowadzonego w roku
2005, co jednoznacznie potwierdza treść art. 6 ust. 27 oraz art. 10 pkt 1 lit. c ustawy zmieniającej. Podobnie sytuacja przedstawia
się w przypadku wskazanych przez Radę przepisów art. 75a ust. 4 i 5 ustawy – Prawo o adwokaturze.
Prokurator Generalny nie znajduje uzasadnienia dla podniesionych przez Radę zarzutów niezgodności art. 4 ust. 1a, art. 66
ust. 1 pkt 2, art. 66 ust. 1a pkt 2-4 w związku z art. 66 ust. 1b i 1c, art. 75a oraz art. 75b-75j, a także art. 78 oraz art.
78a-78i ustawy znowelizowanej oraz art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Jak wywodzi Prokurator Generalny, zaskarżone regulacje ustawy znowelizowanej i nowelizującej nie prowadzą do ograniczenia
konstytucyjnych granic zawodu adwokata w drodze ustawy zwykłej, lecz wyznaczają granice aktywności zawodowej adwokatów. Tym
samym nie wydaje się uzasadnione stanowisko, że tylko dana korporacja zawodowa – w ocenie Rady samorząd adwokacki, który stanowi
samorząd zawodu zaufania publicznego – powinna mieć wyłączne prawo do określania zasad naboru na aplikację, jego przeprowadzania
oraz regulowania zasad egzaminu adwokackiego i przeprowadzania tego egzaminu.
Należy zauważyć, że wśród istniejących obecnie kilkunastu samorządów zawodowych reprezentujących różne grupy zawodowe są takie
samorządy, które nie przeprowadzają weryfikacji w formie egzaminów korporacyjnych dopuszczających do wykonywania zawodu zaufania
publicznego, w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny przypomina uzasadnienie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1694), które obszernie wyjaśniło potrzebę wprowadzenia regulacji pomniejszających
swobodę działania m.in. samorządu adwokackiego. W uzasadnieniu projektu podniesiono, że „koncepcja przekazania korporacjom
całokształtu spraw związanych z regulowaniem zasad działania samorządu zawodowego sprawdziła się tylko częściowo, a jedną
z wielu słabości tego rozwiązania stało się umacnianie różnych form patologii w procesie przyjmowania nowych członków do korporacji”.
Wskazywano także, że obowiązujące zasady dostępu do zawodu radcy prawnego, notariusza i adwokata spotykają się z coraz szerszą
krytyką opinii publicznej, która dotyczy zwłaszcza sposobu doboru kandydatów na aplikacje oraz ustalanych wyłącznie przez
samorządy zawodowe zasad naboru na aplikacje.
Ustosunkowując się do zarzutu niekonstytucyjności art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej, Prokurator Generalny przypomniał,
że przepisy konstytucyjne statuują zasadę wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 21 Konstytucji). Na gruncie ustawodawstwa
zwykłego znajduje ona swe odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
(Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy „Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności
gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa”. Organ administracji
publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej
przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia
danych, nieprzewidzianych przepisami prawa (art. 6 ust. 2).
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 5 ustawy zmieniającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny wyjaśnił,
że ustawodawca, wprowadzając nowe zasady składania egzaminu adwokackiego, musiał wybrać jakąś datę początkową, od której te
zasady będą stosowane. Tą datą jest dzień 1 stycznia 2006 r., a więc pół roku od uchwalenia ustawy. Okres ten, zdaniem Prokuratora,
był wystarczający, by aplikanci adwokaccy przystosowali się do nowej sytuacji prawnej. Prokurator jednocześnie podkreślił,
że zakres tematyki podlegający sprawdzeniu podczas egzaminu zawodowego, określony przez art. 78 ust. 3 ustawy – Prawo o adwokaturze,
w zasadzie pokrywa się z zakresem wcześniej przewidzianym przez „Regulamin aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego”,
który był opracowany na podstawie uchwał Naczelnej Rady Adwokackiej.
Za niezgodny z art. 2 Konstytucji Prokurator Generalny uznał art. 10 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim przepis ten
wprowadził zasadę odpłatności za aplikację adwokacką dla aplikantów adwokackich, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia
w życie ustawy nowelizującej (art. 76b ustawy znowelizowanej).
3. Marszałek Sejmu, w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, w piśmie z 12 kwietnia 2006 r. ustosunkował się do zarzutów
sformułowanych we wniosku Rady, wnosząc o stwierdzenie, że zakwestionowane przepisy są zgodne ze wskazanymi przez wnioskodawcę
wzorcami konstytucyjnymi.
Sejm uznał równocześnie, że NRA nie posiada legitymacji procesowej do występowania z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją
całej ustawy nowelizującej, i wniósł, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, o umorzenie postępowania w tym zakresie.
Odnośnie do zarzutów dotyczących przepisu art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej, Sejm uznał, że powołanie art. 17 ust. 1 Konstytucji
jako wzorca konstytucyjnego jest całkowicie chybione. Osoby świadczące pomoc prawną nie wykonują zawodu zaufania publicznego
i nie należą do korporacji prawniczych. U podstaw wprowadzenia zaskarżonego przepisu legła konieczność unormowania sytuacji
już istniejącej. Tego rodzaju działalność, jak wskazuje Rada, była prowadzona, a przepisy ustaw korporacyjnych nie pozwalały
na wskazanie, jakiego rodzaju działalność albo jakie czynności wchodzące w ramy szeroko rozumianych świadczeń prawniczych
są zastrzeżone dla zawodu radcy lub adwokata.
Sejm odrzucił również zarzuty dotyczące naruszenia przez art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej standardów poprawnej legislacji,
rozumianych przez wnioskodawcę, jako „zaprzeczające celowi, dla którego ustawa została stworzona”.
Co do zarzutu sprzeczności art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy znowelizowanej z art. 17 ust. 1 Konstytucji, Sejm zwrócił uwagę, że
ustawodawca uzależnił prawo wykonywania zawodu adwokata od spełnienia przez kandydata do wykonywania tego zawodu określonych
warunków dotyczących nie tylko kwalifikacji zawodowych, ale także moralnych. To okręgowa rada adwokacka podejmuje uchwałę
w sprawie wpisu na listę adwokatów. Dowodzi to, zdaniem Sejmu, że zarzut Rady, zgodnie z którym „do wykonywania zawodu adwokata
dopuszczane są osoby, które nie są poddawane weryfikacji ze strony samorządu na jakimkolwiek etapie”, jest bezzasadny.
Kolejny zarzut, do którego odniósł się Sejm, dotyczy art. 66 ust. 1a pkt 2-4 w związku z art. 66 ust. 1b i 1c ustawy znowelizowanej.
Zdaniem Sejmu, ustawodawca, uchwalając te przepisy, uznał, że osobom posiadającym wyższe wykształcenie prawnicze i spełniającym
określone w ustawie warunki należy umożliwić pozaaplikacyjną drogę do zawodu adwokata. Także i w tym wypadku Sejm nie dopatrzył
się naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Sejm uznał za nietrafne także zarzuty niekonstytucyjności art. 75a-75j oraz art. 78-78i ustawy znowelizowanej. W opinii Sejmu
kwestia „dopływu do zawodu” nie mieści się w kompetencji zawartej w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Ustawowe uregulowanie procedury
naboru na aplikację i egzaminu zawodowego nie jest niezgodne z konstytucyjnymi zasadami samorządności. Analiza różnych rozwiązań
dotyczących naboru do zawodów zaufania publicznego, zawartych w obowiązujących ustawach o poszczególnych zawodach zaufania
publicznego, dowodzi, zdaniem Sejmu, że egzamin na aplikację albo egzamin zawodowy jest indyferentny konstytucyjnie.
Sejm nie zgodził się również z zarzutami pod adresem art. 5 ustawy nowelizującej. Wywodzi, że przewidziane w zaskarżonym przepisie
rozwiązanie mieści się w swobodzie ustawodawczej Sejmu. Z tych względów nie można dopatrywać się niezgodności tego przepisu
z art. 2 Konstytucji.
Zdaniem Sejmu, również zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości nie ma w przedmiotowej sytuacji zastosowania.
W opinii Sejmu, nie ma również podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 6 i art. 10 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji.
Jak wywodzi Sejm, w świetle analizy art. 10 ustawy nowelizującej (zgodnie z którym art. 75a ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy znowelizowanej
wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, przy czym zastosowany być mógł od dnia 1 stycznia 2006 r.) i art. 6 ust.
27 ustawy nowelizującej (nakazującego stosowanie art. 75a ust. 3 ustawy znowelizowanej od dnia 10 września 2005 r.) stawiane
przez Radę zarzuty nie znajdują uzasadniania. Tym samym nie wydaje się uzasadnione stanowisko, że zakwestionowane przepisy
naruszają zasadę poprawnej legislacji, gdyż odmiennie regulują datę stosowania art. 75a ustawy znowelizowanej.
Za zgodny z Konstytucją uznał Sejm art. 10 ustawy nowelizującej. Co prawda Sejm podzielił pogląd Rady, że ustawa nowelizująca
nie zawiera odpowiednich przepisów przejściowych, które regulowałyby kwestię odpłatności za odbywanie aplikacji aplikantów
będących w trakcie odbywania aplikacji, jednak zakwestionował pogląd o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych. Zasada ta
nie ma charakteru bezwzględnego i, jak podnosi Sejm, dopuszczalne jest ograniczenie lub znoszenie praw nabytych w razie kolizji
wartości znajdujących się u podstaw tej zasady z innymi wartościami konstytucyjnymi.
4. Pismem z 11 kwietnia 2006 r. Naczelna Rada Adwokacka złożyła dodatkowe uzupełnienie argumentacji zawartej we wniosku z
19 października 2005 r.
Dodatkowego rozważenia, zdaniem Rady, wymaga kwestia pozycji adwokatury w systemie organów ochrony prawnej w związku z powierzeniem
jej władztwa o charakterze publicznoprawnym, zgodnie z zasadą subsydiarności. Sprawowanie przez adwokaturę „pieczy” nad należytym
wykonywaniem zawodu zaufania publicznego jest sposobem realizacji zasady pomocniczości (subsydiarności), zawartej wprost w
preambule do Konstytucji i stanowiącej element demokratycznego państwa prawnego. W demokratycznym państwie prawnym poszczególne
jego elementy nawzajem się równoważą – dotyczy to nie tylko trzech podstawowych segmentów władzy państwowej, ale także takich
instytucji, którym ustawodawca powierzył określone funkcje publiczne (chodzi tu na przykład o Najwyższą Izbę Kontroli lub
Rzecznika Praw Obywatelskich), nie zaliczając ich jednakże do żadnej z władz. Dzięki temu władza wykonawcza nie może uzyskać
nadmiernej przewagi nad innymi organami władzy publicznej, a także nad instytucjami samorządowymi. Należy to postrzegać jako
przejaw zasady powściągliwości władz, zgodnie z którą współdziałanie niezależnych podmiotów sprawujących władztwo publiczne
jest pojmowane jako hamulce władzy publicznej.
Konsekwencją takiego modelowania instytucji ustrojowych jest unikanie koncentracji władzy w państwie. Proces ten dotyczy także
wymiaru sprawiedliwości, czego przykładem jest powoływanie sędziów przez Prezydenta, ale na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa,
do której Minister Sprawiedliwości deleguje przedstawicieli – nie mając jednak w niej większości. Podobną rolę spełnia niezależna
od sądów i władzy wykonawczej adwokatura, podlegająca nadzorowi Ministra Sprawiedliwości.
Zaskarżone we wniosku rozwiązania, przyznające Ministrowi Sprawiedliwości i jednocześnie Prokuratorowi Generalnemu rozstrzygający
głos przy naborze na aplikację adwokacką i przy egzaminie zawodowym, naruszają, w ocenie NRA – ustrojową koncepcję równowagi
podmiotów uczestniczących w sprawowaniu władzy publicznej.
Rada podkreśla również, że tak daleko idące ograniczenia w sprawowaniu funkcji przez adwokaturę, pozbawienie jej zasadniczych
atrybutów niezależności, takich jak prawo decydowania o tym, kto ma prawo stać się członkiem korporacji, prowadzi do naruszenia
zasad demokratycznego państwa prawnego. Instytucja niezależnej adwokatury ma na celu urzeczywistnienie zasady dekoncentracji
władzy publicznej, unikania jej monopolizowania.
NRA uznaje zatem, że zaskarżone regulacje, w zakresie nowej organizacji naboru na aplikację i organizacji egzaminu zawodowego,
naruszają nie tylko art. 17 ust. 1 Konstytucji, lecz także art. 2 Konstytucji.
W przekonaniu wnioskodawcy art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej, naruszając art. 17 ust. 1 Konstytucji, może także wpływać
pośrednio na realizację pewnego zakresu konstytucyjnego prawa obywateli do sądu, to jest prawa do odpowiedniej reprezentacji
w sądzie. Niezależność adwokatury łączy się z realizacją tego prawa w ten sposób, iż są oni reprezentowani przez niezależnego
od wymiaru sprawiedliwości przedstawiciela, korzystającego z ochrony prawnej, zobowiązanego do zachowania tajemnicy zawodowej
i objętego obowiązkowym ubezpieczeniem odpowiedzialności cywilnej. Obecne rozwiązanie (art. 4 ust. 1a), w ocenie NRA, osłabia
tę rolę, bo dopuszcza do świadczenia pomocy prawnej osoby nieposiadające gwarancji niezależności i zachowania tajemnicy zawodowej,
nie chronione przez system zakazów dowodowych i niepodlegające żadnemu kodeksowi etyki. Zdaniem Rady osoba, której przysługiwałoby
prawo do świadczenia pomocy prawnej, powinna spełniać następujące wymagania: a) weryfikacja przydatności do zawodu w formie
egzaminu dopuszczającego do jego wykonywania, b) obowiązkowa przynależność do samorządu zawodowego, sprawującego pieczę nad
należytym wykonywaniem zawodu, c) związanie tajemnicą zawodową, d) odpowiedzialność dyscyplinarna, e) obowiązkowe ubezpieczenie
odpowiedzialności cywilnej.
Dopiero spełnienie powyższych warunków może zapewnić pewne minimum ochrony interesów klienta. Osoby świadczące pomoc prawną
na podstawie art. 4 ust. 1a – nie dają żadnej z tych gwarancji.
W podsumowaniu NRA podtrzymała stanowisko zawarte we wniosku z 19 października 2005 r., podnosząc dodatkowo, że zarzut naruszenia
art. 2 Konstytucji, dotyczy również:
– art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej, zmieniającego art. 58 pkt 12 lit. b ustawy nowelizowanej,
– art. 75a ustawy znowelizowanej, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, i art. 75b-75j ustawy znowelizowanej,
dodanych przez art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej,
– art. 78 ustawy znowelizowanej, w brzmieniu określonym art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej, i art. 78a-78i ustawy znowelizowanej,
dodanych przez art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Naczelna Rada Adwokacka w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku zakwestionowała szereg wskazanych przez siebie
przepisów tak ustawy nowelizującej, jak i znowelizowanej. Kwestionowane przez wnioskodawcę przepisy dotyczą egzaminu konkursowego
na aplikację adwokacką, ustalania zasad składania egzaminu adwokackiego, przystępowania do egzaminu adwokackiego bez odbycia
aplikacji adwokackiej, wpisu na listę adwokatów bez odbycia aplikacji i zdawania egzaminu adwokackiego, odpłatności za rozpoczętą
już aplikację, a także – świadczenia pomocy prawnej przez osoby z wyższym wykształceniem prawniczym niebędące adwokatami.
Należy przypomnieć, że zasadnicze kwestie poruszone we wniosku były uprzednio przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego.
W szczególności w orzeczeniu z 21 maja 2002 r. w sprawie o sygn. K 30/01 (OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 32) Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że Konstytucja nie gwarantuje ani nie wyznacza granic działania adwokatom (ani innej prawniczej grupie zawodowej),
pozostawiając te kwestie odpowiednim ustawom.
Natomiast w orzeczeniu z 26 listopada 2003 r. w sprawie o sygn. SK 22/02 (OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97) Trybunał orzekł, że
„uprawnione byłoby (…) stwierdzenie, że podjęcie czynności zawodowej polegającej na świadczeniu pomocy prawnej odnieść się
może do działania innej kategorii podmiotów” niż adwokaci czy radcy prawni.
W wyroku z 18 lutego 2004 r. w sprawie o sygn. P 21/02 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9) Trybunał Konstytucyjny, odpowiadając na
pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekł, że nabór na aplikację adwokacką i radcowską jest sprawą publiczną,
dotyczy bowiem korzystania z wolności wyboru zawodu (gwarantowanej w art. 65 ust.1 Konstytucji). Jako taka kwestia ta pozostaje
poza zakresem regulacji wewnątrzkorporacyjnych i zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji podlega regulacji ustawowej.
Ustawodawca dostosował odpowiednie przepisy ustaw o adwokaturze i radcach prawnych do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
po szesnastu miesiącach od ogłoszenia wyroku Trybunału, co skutkowało m.in. wstrzymaniem naboru na aplikacje w oczekiwaniu
na nowelizacje ustaw korporacyjnych.
W orzeczeniu o sygn. P 21/02 Trybunał zaakcentował, że piecza samorządów prawniczych zawodów zaufania publicznego sprawowana
być winna w „granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. Interes ten nie może być przy tym utożsamiany z interesem
korporacji zawodowej czy też jej członków. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko zawarte w przytoczonych tu orzeczeniach.
W powołanych orzeczeniach Trybunał potwierdził, że wybór modelu naboru do zawodów prawniczych należy do ustawodawcy działającego
na gruncie obowiązujących unormowań konstytucyjnych. Konstytucja nie przesądza jednoznacznie trybu kształcenia teoretycznego
oraz przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych. Niemniej dla dobra wymiaru sprawiedliwości
stanowiącego element interesu publicznego i dla dobra osób (podmiotów) korzystających z pomocy prawnej przygotowanie to winno
odpowiadać kryteriom wysokiej jakości i wiarygodności kojarzonej z pojęciem zaufania publicznego.
Trybunał Konstytucyjny we wszystkich przytoczonych przypadkach orzekał w granicach skierowanego do Trybunału wniosku bądź
pytania prawnego. Ich zakresem pozostaje związany. Nie było i nie jest funkcją Trybunału kształtowanie czy też dokonywanie
wyboru modelu przygotowania do wykonywania zawodów prawniczych.
Nie ulega wątpliwości, że modele te mogą być różne. W nierównym stopniu mogą też uwzględniać takie wartości jak społeczna
dostępność pomocy prawnej, odpowiedzialność za poziom świadczonej pomocy prawnej, dostępność poszczególnych zawodów prawniczych
dla aspirujących do ich wykonywania. Zadaniem ustawodawcy (i przedmiotem jego odpowiedzialności) jest określenie optymalnego
w danej sytuacji modelu przygotowania i wykonywania zawodu prawnika. Przyjęte rozwiązania cechować musi wszakże koherencja
i brak sprzeczności, równe traktowanie osób wykonujących poszczególne zawody prawnicze lub aspirujących do ich wykonywania,
unikanie rozwiązań sprzyjających omijaniu prawa, a także przerzucaniu ryzyka niewłaściwie świadczonych usług prawniczych na
odbiorców tych świadczeń (w tym zwłaszcza: gorzej sytuowanych).
W ocenie Trybunału zawody zaufania publicznego wymagają szczególnej ochrony odbiorców świadczonych w ich ramach usług. Z tego
powodu tak weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie
gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Określenie wymogów należy do ustawodawcy,
który ponosi społeczną i polityczną odpowiedzialność za dokonany wybór.
Nadanie pewnym zawodom charakteru zawodów zaufania publicznego oznacza, w rozumieniu Konstytucji, ustawową dopuszczalność
nakładania pewnych ograniczeń w zakresie konstytucyjnej wolności dostępu do zawodu i jego wykonywania (art. 65 ust. 1 Konstytucji)
oraz objęcie osób wykonujących takie zawody obowiązkiem przynależności do samorządu zawodowego. Konstytucyjnym zadaniem samorządu
zawodowego jest piecza nad zgodnym z regułami właściwymi dla danego zawodu jego wykonywaniem.
Podstawą włączenia określonego zawodu do kategorii zawodu zaufania publicznego powinno być zawsze uznanie, że nałożenie owych
ograniczeń nie następuje w celu stworzenia określonej grupie zawodowej przywilejów, lecz ma służyć interesowi publicznemu,
a zakres ograniczeń winien być odpowiedni do ochrony tego interesu.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji od decyzji ustawodawcy (tj. Sejmu i Senatu) zależy nadanie danemu zawodowi prawniczemu
w drodze ustawy statusu zawodu zaufania publicznego i wykreowanie samorządu tego zawodu. Ustawodawca, po pierwsze, określił
poszczególne, odrębne zawody prawnicze zaufania publicznego oraz sprecyzował zasady ich wykonywania. Po drugie, potraktował
aplikacje jako stadium przygotowujące do konkretnego, wybranego zawodu prawniczego. Po trzecie, w przypadku każdego z zawodów
prawniczych przewidziany egzamin ukształtowany został jako egzamin o charakterze zawodowym, sprawdzający przygotowanie i przydatność
do konkretnego zawodu prawniczego. Po czwarte, ustawodawca nie sformułował, jako założenia generalnego, swobodnego „przepływu”
pomiędzy poszczególnymi zawodami prawniczymi. Okoliczności te dowodzą, że ustawodawca dostrzega i zachowuje specyfikę poszczególnych
zawodów prawniczych. W tej sytuacji całkowite wyłączenie samorządów zawodowych od ustalania (czy też współustalania) zasad
egzaminu zawodowego pozostaje w kolizji z przyjętym modelem.
Od decyzji ustawodawcy zależy ponadto wyposażenie wykreowanych samorządów zawodowych w konstytucyjną gestię sprawowania pieczy
nad należytym wykonywaniem zawodu. Trybunał Konstytucyjny nie decyduje o rodzajach, zasięgu i zasadach wykonywania prawniczych
zawodów zaufania publicznego jako zawodów reglamentowanych. Decyzje w tym zakresie podjął – ustanawiając poszczególne ustawy
o prawniczych zawodach zaufania publicznego – ustawodawca (Sejm i Senat). W zakresie, w którym regulacje te nie pozostają
w kolizji z unormowaniami konstytucyjnymi, Trybunał Konstytucyjny musi regulacje te w pełni respektować wraz z domniemaniem
ich konstytucyjności.
Po pierwsze, to z woli ustawodawcy utrzymana została wielość reglamentowanych zawodów prawniczych świadczących w zróżnicowanym
zakresie kwalifikowane usługi prawnicze. Z woli ustawodawcy nie został wprowadzony (spotykany w systemach prawnych szeregu
innych państw) jednolity system państwowego przygotowania do wykonywania zawodów prawniczych. Z woli ustawodawcy kształcenie
to odbywa się w trybie różnych aplikacji i zostało powierzone poszczególnym samorządom prawniczym. Z woli ustawodawcy organy
samorządu zawodowego zostały wyposażone w uprawnienie do określania zasad odbywania odrębnych, właściwych dla siebie aplikacji,
co podtrzymuje ustawa nowelizująca.
Po wtóre, ustawodawca, zachowując istotne dystynkcje pomiędzy trybem przygotowania do poszczególnych zawodów prawniczych,
utrzymał, również w ustawie nowelizującej, daleko posunięte różnice w programach kształcenia, doborze przedmiotów oraz w długości
trwania poszczególnych aplikacji, a nadto – w zakresie wymagań dotyczących form praktyki zawodowej. Trybunał Konstytucyjny
nie może nie dostrzegać tych różnic, stojąc zarazem na straży prawa każdego do równego traktowania przez władze publiczne
(art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji).
Utrzymanie przez ustawodawcę reglamentowanych zawodów prawniczych stanowi wyraz przekonania, że istnieją ważne społeczne racje
ich wyodrębnienia dla wykonywania kwalifikowanych czynności w sferze stosowania prawa. Ustawodawca nie poprzestał w odniesieniu
do tych czynności tylko na wymogu ukończenia wyższych studiów prawniczych. Trybunał Konstytucyjny podziela w tym zakresie
przekonania ustawodawcy wyrażone w ustanowionych i utrzymanych w mocy, także po nowelizacji z 30 czerwca 2005 r., regulacjach
ustawowych.
Oceniając zgodność z Konstytucją przepisów zakwestionowanych we wniosku Naczelnej Rady Adwokackiej, Trybunał Konstytucyjny
nie może odejść od rozwiązań modelowych, wprowadzonych przez samego ustawodawcę. Trybunał podziela przekonanie, że otwarcie
zawodów prawniczych i zwiększenie dostępności (finansowej i terytorialnej, także dla mniej zamożnej części społeczeństwa)
usług prawniczych, jest pożądane. Musi ono jednak następować w drodze całościowych rozwiązań wewnętrznie spójnych, które w
sposób przejrzysty ukształtują model prawniczego kształcenia zawodowego oraz zasady przepływu pomiędzy wysoko kwalifikowanymi
zawodami prawniczymi.
Ustawodawca winien nadto dostrzegać potrzebę zagwarantowania właściwego standardu legalnie wykonywanej pomocy prawnej oraz
określić zasady odpowiedzialności za nienależyte jej świadczenie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w ramach obowiązujących
unormowań konstytucyjnych mieści się możliwość świadczenia pomocy prawnej w zakresie ściśle sprecyzowanym i niewymagającym
szczególnych kwalifikacji od osób nienależących do prawniczych zawodów zaufania publicznego. Ustawodawca może nadto w przyszłości
wprowadzić inny model przygotowania do świadczenia tej pomocy, np. w postaci ujednoliconego kształcenia państwowego zakończonego
państwowym egzaminem prawniczym. Wymagałoby to jednak radykalnych zmian dotychczasowych unormowań utrzymanych w mocy przez
ustawodawcę. To zaś pozostaje poza polem kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Z faktu, że nowelizując ustawę – Prawo o adwokaturze, ustawodawca nie dokonał zasadniczej przebudowy dotychczasowego sposobu
kształcenia aplikantów, można wnosić, że nie było objęte intencjami ustawodawcy oraz zrealizowanym zamiarem przeprowadzenie
kompleksowej reformy modelu przygotowania zawodowego kadr prawniczych.
2. Zarzuty naruszenia art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny rozważył zarzut niekonstytucyjności całej ustawy ze względu na naruszenie trybu
ustawodawczego. Wnioskodawca bowiem wskazał, że w trakcie uchwalania ustawy nowelizującej doszło do naruszeń art. 118 ust.
3 Konstytucji w związku z art. 34 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Sejmu, a nadto – art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Zgodnie z art. 118 ust. 3 Konstytucji „wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy”, przedstawić powinni „skutki finansowe
jej wykonania”. Art. 34 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Sejmu (ustanowionego w formie uchwały Sejmu) został przywołany przez wnioskodawcę
jako mieszczący wymóg, by uzasadnienie projektu ustawy wskazywało źródła finansowania jej wdrożenia, o ile projekt ustawy
zakłada „obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego”.
Brak wspomnianych obciążeń upoważnia – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – do pominięcia w uzasadnieniu projektu ustawy źródeł
finansowania jej wdrożenia, a ich znikomy wymiar ogranicza znaczenie cytowanego wymogu regulaminowego.
Art. 119 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach”. Art. 119 ust. 2 reguluje natomiast
prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w czasie rozpatrywania go przez Sejm. Unormowanie to przyznaje takie uprawnienie
wnioskodawcy projektu, posłom oraz Radzie Ministrów.
Poza zarzutem, którego istota sprowadza się do braku wskazania źródeł finansowania realizacji projektowanej ustawy (tj. pominięcia
wymogu przewidzianego w art. 118 ust. 3 Konstytucji), wnioskodawca nie określił, na czym polegało naruszenie konstytucyjnych
reguł stanowienia kwestionowanej we wniosku ustawy. NRA nie sprecyzowała też innych okoliczności uzasadniających zarzuty dotyczące
trybu uchwalenia ustawy nowelizującej.
Przyjmując, że Trybunał Konstytucyjny – niezależnie od stopnia określoności podniesionych we wniosku zastrzeżeń formalnych
– dokonuje oceny poprawności trybu ustanowienia aktu objętego kontrolą konstytucyjności, analiza przebiegu prac komisji sejmowych
w rozpatrywanej sprawie nie potwierdza zasadności zarzutów. Dotyczy to również prac podkomisji specjalnej, powołanej – najpierw
– dla rozpatrzenia projektu poselskiego, a następnie – projektu rządowego ustawy nowelizującej (od ukonstytuowania się podkomisji
2 października 2003 r. po jej 49 posiedzenie 16 lutego 2005 r.).
Taką ocenę uzasadnia wgląd w dokumentację prac komisji i podkomisji nad projektami ustawy nowelizującej: rządowym i poselskim
(trwających od 16 marca do 16 czerwca 2005 r.) Dokumentacja ta nie dostarcza przesłanek dla uznania przebiegu prac za niezgodny
z dyspozycjami art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji. Okoliczność, że projekt rządowy, rozpatrzony w drugim czytaniu na posiedzeniu
plenarnym i skierowany wraz z projektem poselskim do prac w komisjach, nie stał się przedmiotem trzeciego czytania – na skutek
zaaprobowania przez Sejm wniosku mniejszości (potraktowanego jako najdalej idąca poprawka, a bazującego na poddanym pierwszemu
i drugiemu czytaniu projekcie poselskim), nie stanowi uchybienia wymogowi trzech czytań (por. L. Garlicki, Opinia w sprawie porządku głosowania wniosków mniejszości oraz ich dopuszczalnego zakresu [w:] Komentarz do Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Studiów i Ekspertyz, Warszawa 1997). Wymóg ten został w pełni bowiem zrealizowany w odniesieniu do projektu poselskiego
ustawy nowelizującej ustawę – Prawo o adwokaturze.
W odniesieniu do wymogu przedstawienia skutków finansowych projektowanej ustawy, a zwłaszcza w szczególności źródeł finansowania
jej wdrożenia, należy zwrócić uwagę na niewielką skalę obciążeń dla budżetu państwa. Przy założonej w projekcie poselskim
(który stał się podstawą uchwalonej ustawy nowelizującej) odpłatności poddania się egzaminowi konkursowemu na aplikację, nadto
– z uwagi na odpłatność aplikacji adwokackiej oraz egzaminu adwokackiego realne konsekwencje finansowe dla budżetu państwa
wdrożenia zaskarżonej ustawy nowelizującej mogą być uznane za znikome. Brak zatem dostatecznych przesłanek dla twierdzenia,
że przy wnoszeniu poselskiego projektu ustawy oraz przy nadaniu ustawie nowelizującej ostatecznego kształtu (w trakcie trzeciego
czytania) nastąpiło istotne naruszenie wymogu przewidzianego w art. 34 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Sejmu.
Z tego względu zarzut niepełnego przedstawienia przez wnoszących projekt skutków finansowych wykonania ustawy (zmieniających
się przy kolejnych modyfikacjach projektu w toku prac sejmowych oraz w warunkach różnego zakresu stosowania ustawy w 2005
r. i w latach późniejszych) nie może być – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – wystarczającą przesłanką dla uznania całej
ustawy za niekonstytucyjną.
Zarzuty wnioskodawcy nie mogą być uwzględnione w zakresie, w jakim ustawa nowelizująca – co trafnie podkreśla w swym stanowisku,
z 12 kwietnia 2006 r., Marszałek Sejmu – zawiera unormowania sięgające poza kwestie odnoszące się do adwokatury. W tym obszarze
wykracza ona poza krąg spraw, który obejmuje legitymacja Naczelnej Rady Adwokackiej do inicjowania kontroli konstytucyjności.
3. Problem konstytucyjności art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej.
Kwestionowany przez NRA art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej przewiduje, że: „Przepis ust. 1 nie stanowi przeszkody do świadczenia
pomocy prawnej, o której mowa w ust. 1, przez osoby posiadające wyższe wykształcenie prawnicze, z wyjątkiem zastępstwa procesowego,
chyba że osoby te działają na podstawie art. 87 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w charakterze pełnomocnika pozostającego
w stałym stosunku zlecenia, jeśli przedmiot sprawy wchodzi w zakres tego zlecenia, bądź też sprawującego zarząd majątkiem
lub interesami strony”.
Art. 4 ust. 1 ustawy znowelizowanej, do którego odwołuje się przytoczone unormowanie, wylicza kategorie czynności, jakie składają
się na wykonywanie zawodu adwokata. Obejmuje: udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii prawnych, opracowywanie projektów
aktów prawnych oraz występowanie przed sądami i urzędami.
Wnioskodawca zarzucił unormowaniu art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej sprzeczność z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Rady unormowanie to wyłącza spod pieczy samorządu adwokackiego – sprawowanej na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji
– świadczenie pomocy prawnej stanowiącej domenę wykonywania zawodu adwokata. Ponadto z powodu braku precyzji nie odpowiada
standardom poprawnej legislacji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z umiejscowienia kwestionowanego przepisu, tj. art. 4 ust. 1a w sąsiedztwie art. 4 ust.
1, zawierającego wyliczenie czynności składających się na wykonywanie zawodu adwokata, a nadto z odesłania w art. 4 ust. 1a
do art. 4 ust. 1 ustawy znowelizowanej wynika merytoryczny związek tych przepisów. Nie jest zrozumiałe, z jakich powodów ustawodawca
posłużył się dla oznaczenia czynności pozostających poza zakresem wykonywania zawodu adwokata odwołaniem się do wyliczenia
typowych czynności tego zawodu. Takie ujęcie prowadzi do ukształtowania błędnego wyobrażenia potencjalnych adresatów świadczonej
pomocy prawnej. Rodzi bowiem przekonanie, że działalność polegająca na świadczeniu pomocy prawnej przez osoby wymienione w
art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej (tj. przez osoby wyłącznie z wyższym wykształceniem prawniczym, niebędące adwokatami
lub radcami prawnymi) jest działalnością tego samego rodzaju, co pomoc prawna świadczona przez adwokatów bądź radców prawnych,
wykonujących zawody zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Wykonywanie zawodu adwokata (a także radcy prawnego czy notariusza) i świadczenie w tych ramach pomocy prawnej wiąże się zarówno
z uzyskaniem specjalistycznego przygotowania zawodowego (w postaci odpowiedniej aplikacji i egzaminu), jak i z obowiązkiem
przestrzegania tajemnicy zawodowej oraz powinnością ubezpieczenia się od odpowiedzialności majątkowej. Podlega ponadto pieczy
odpowiedniego samorządu zawodowego i odpowiedzialności dyscyplinarnej. W sytuacji gdy art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej
dopuszcza wykonywanie tych samych czynności (z wyłączeniem zastępstwa procesowego) przez osoby, wobec których nie formułuje
żadnego ze wskazanych uprzednio wymogów (poza cenzusem wyższego wykształcenia prawniczego), został podważony sens wyodrębnienia
przez ustawodawcę zawodów: adwokata, radcy prawnego i notariusza, jako zawodów zaufania publicznego. Trybunał Konstytucyjny
podkreśla, że wyodrębnienie tu wymienionych zawodów wynika z woli ustawodawcy – respektowanie tej woli rodzi założenie istnienia
uzasadnień dla przyjętych rozstrzygnięć i potrzeby ich spójności ze znowelizowaną ustawą.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęte unormowanie ustawowe nie może być uznane za niekonstytucyjne z tego tylko powodu,
że stwarza ono możliwość świadczenia pomocy prawnej przez osoby niewykonujące zawodu zaufania publicznego i nienależące do
samorządu zawodowego. Stanowisko takie zostało wyraziście sformułowane w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
W wyroku z 21 maja 2002 r. w sprawie o sygn. K 30/01 (OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 32) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż „zakres
czynności przypisanych adwokatom i radcom prawnym ma swe źródło w ustawach, a nie w Konstytucji (...) Konstytucja ani nie
wyznacza, ani nie gwarantuje zakresu działalności adwokatów”. Nadto w wyroku z 26 listopada 2003 r. w sprawie o sygn. SK 22/02
(OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97) Trybunał podkreślił, że: „ustawodawca powinien zająć wyraźne stanowisko co do kwestii podstawowej,
czy i w jakim zakresie zarobkowe świadczenie pomocy prawnej może być wykonywane przez osoby nienależące do kręgu podmiotów
wpisanych na listy korporacyjne”. W tym samym orzeczeniu Trybunał wyraził też pogląd, że „do ustawodawcy należy ocena, czy silniejsze racje interesu publicznego przemawiają za wyłącznością świadczenia pomocy prawnej
przez członków określonych korporacji zawodowych, czy też za otwarciem tej formy aktywności – w pewnym przynajmniej zakresie
– dla osób dysponujących jedynie wyższym wykształceniem prawniczym”. Dodał przy tym, że za pierwszym rozwiązaniem przemawiają
względy wskazujące na potrzebę ochrony możliwie wysokiego standardu świadczeń pomocy prawnej i potrzebę istnienia nadzoru
samorządowego. Za drugim przemawia zaś ochrona interesu tych grup społecznych, których nie stać na wysoko specjalistyczną
pomoc prawną świadczoną przez adwokatów i radców prawnych.
Ujęcie art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej budzi zastrzeżenia konstytucyjne nie z tego powodu, że przewiduje możliwość świadczenia
pomocy prawnej przez osoby niewykonujące zawodu adwokata, ale z uwagi na sposób, w jaki ustawodawca określił zakres i warunki
świadczenia tej pomocy.
Ze względu na ochronę osób korzystających z pomocy prawnej Trybunał Konstytucyjny podziela krytycyzm wobec pozostawienia świadczenia
pomocy prawnej poza (określoną przez ustawodawcę) kontrolą jej form i jakości ze strony organów władzy państwowej lub stosownego
samorządu zawodowego. Jednocześnie Trybunał stoi na stanowisku, że do świadczeń pomocy prawnej, wykonywanych (co przyznaje
we wspomnianym piśmie przygotowawczym również NRA) na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie
stosuje się, co do zasady, unormowań ustawy – Prawo o adwokaturze.
Ustrojodawca świadomie wyodrębnił w art. 17 ust. 1 i 2 Konstytucji dwa rodzaje działalności: wykonywanie zawodu zaufania publicznego
(do którego odnosi uregulowanie ust. 1) oraz wykonywanie innych zawodów w ramach korzystania z wolności gospodarczej (czego
dotyczy ust. 2 wspomnianego przepisu Konstytucji).
Przyjęte stanowisko wyklucza stosowanie do poddanej rozpatrzeniu działalności postanowień art. 17 ust. 1 Konstytucji. Stanowisko
przeciwne wymagałoby wykreowania – i to „w drodze ustawy” – odrębnego samorządu zawodowego i nadania świadczeniu pomocy prawnej
w oparciu o postanowienie art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej statusu „zawodu zaufania publicznego”. Decyzja w tym zakresie
należy wszak do ustawodawcy.
Świadczenie pomocy prawnej na podstawie art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej nie mogłoby być de lege lata kwalifikowane jako przejaw wykonywania zawodu zaufania publicznego. Taki bowiem status nadać może działalności zawodowej
określonego typu jedynie ustawa. Konstatacja ta wynika z literalnego odczytania art. 17 ust. 1 Konstytucji. Ustawa nowelizująca
wspomnianego tu zabiegu nie dokonała. Utrzymała bowiem stan, w którym zasadniczą podstawę prawną świadczenia pomocy prawnej
przez osoby z wyższym wykształceniem prawniczym stanowią przepisy o swobodzie działalności gospodarczej. Art. 4 ust. 1a stanowi
– w pewnym sensie – ich uzupełnienie, wprowadzające wymóg posiadania wyższego wykształcenia prawniczego. Określa on jednak
sferę świadczenia pomocy prawnej przez osoby wskazane w art. 4 ust. 1a w sposób mylący, a to na skutek odwołania się wprost
do wyliczenia czynności podejmowanych w ramach wykonywania zawodu adwokata.
Ustawa nowelizująca, nadając świadczeniu pomocy prawnej status kwalifikowanej (przez wymóg wyższego wykształcenia prawniczego)
działalności usługowej, pozostawiła ją nadal w obrębie działalności gospodarczej, realizowanej na podstawie ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej. Kierując się potrzebą dostępności pomocy prawnej (na co zwraca uwagę stanowisko Sejmu), a zarazem
– staraniem o zagwarantowanie niezbędnego minimum fachowości świadczonej pomocy prawnej, ustawodawca wprowadził w ustawie
nowelizującej nieprzewidywany dotychczas wymóg, by osoby świadczące pomoc prawną w oparciu art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej
legitymowały się ukończeniem wyższych studiów prawniczych.
Kwestia oceny, jakim kryteriom powinna odpowiadać świadczona pomoc prawna, pozostaje w gestii ustawodawcy. Od decyzji ustawodawcy
zależy też, czy świadczenie pomocy poza prawniczymi zawodami zaufania publicznego wymaga ubezpieczenia od odpowiedzialności
majątkowej związanej ze świadczeniem usług oraz czy i w jakim zakresie wiąże się z obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej.
Ustawa nowelizująca nie zawiera ujętej expressis verbis prawnej podstawy objęcia pomocy prawnej świadczonej przez absolwentów studiów prawniczych – nieadwokatów – „pieczą” samorządu
adwokackiego (bądź innego prawniczego samorządu zawodowego). Wnioskodawca w swym wniosku do Trybunału Konstytucyjnego dokonał
w tym zakresie nadmiernej ekstrapolacji postanowień art. 4 ust. 1 ustawy znowelizowanej na wszelkie formy świadczenia pomocy
prawnej. Taka wykładnia prowadzi do nieuzasadnionego rozszerzenia zakresu „pieczy” realizowanej przez adwokacki samorząd zawodowy.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego piecza jakiegokolwiek samorządu zawodowego (w tym samorządu adwokackiego) – ze względu
na swą naturę i zasięg podmiotowy – nie może obejmować czynności, które nie są czynnościami wchodzącymi w zakres wykonywania
danego zawodu. Dotyczy to także zawodu adwokata (oraz przygotowania do jego wykonywania w ramach aplikacji).
Rozważając jako drugi zarzut sprzeczności art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej z zasadą poprawnej legislacji, wyprowadzaną
z art. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zamieszczenie kwestionowanego przez Naczelną Radę Adwokacką przepisu
w tekście znowelizowanej ustawy – Prawo o adwokaturze – przy jednoczesnym poniechaniu odpowiednich modyfikacji unormowań ustawowych
dotyczących innych zawodów prawniczych, świadczących pomoc prawną – prowadzi do istotnego spotęgowania niejasności interpretacyjnych.
Niejasności te odnoszą się do następstw prawnych wprowadzenia w życie kwestionowanego art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej.
Całkowicie niezrozumiałe są przesłanki umieszczenia w ustawie znowelizowanej, w segmencie odnoszącym się do adwokatury, przepisu
dotyczącego świadczenia pomocy prawnej przez osoby nieposiadające statusu adwokata (aplikanta adwokackiego). Przyjęte rozwiązanie
legislacyjne może łatwo prowadzić do mylnego przekonania, że ustawodawca zmierzał do „przemieszczenia” świadczenia pomocy
prawnej w ramach dodanego art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej z kategorii usług prawniczych wykonywanych na podstawie zarejestrowanej
działalności gospodarczej (a zatem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) w kierunku wykonywania zawodu adwokata. „Przemieszczenie”
to nie mogło wszakże nastąpić bez jednoznacznego nadania przez ustawodawcę działalności określonej w art. 4 ust. 1a ustawy
znowelizowanej statusu zawodu zaufania publicznego przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych wymogów art. 17 ust. 1 Konstytucji,
tj. przy powołaniu dla tej działalności „w drodze ustawy” odrębnego samorządu zawodowego.
Skoro z woli ustawodawcy to nie nastąpiło, działalność ta pozostaje „zwykłą” działalnością zawodową (bez przymiotów „zawodu
zaufania publicznego”). Podlega ona rygorom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Intencją ustawodawcy było – jak się wydaje – stworzenie specjalnej podstawy prawnej wykonywania usług prawniczych o mniej
złożonym charakterze. Istnieją bowiem wyraźne racje społeczne przemawiające za poszerzeniem dostępu obywateli do profesjonalnej
pomocy prawnej.
Ta godna uwagi intencja została wszakże zrealizowana w sposób obarczony licznymi wadami legislacyjnymi. Nie można też odnaleźć
istotnych i racjonalnych argumentów przemawiających za jednoczesnym ustawowym poddaniem tej samej kategorii czynności zawodowych
rygorystycznym wymaganiom zawodu zaufania publicznego i wyłączeniem tych wymagań w odniesieniu do osób nieobligowanych do
wykazania się specjalistycznymi kwalifikacjami (poza przesłanką wyższego wykształcenia prawniczego) i wyłączonych spod nadzoru
nad świadczeniem pomocy prawnej.
Nie należy bagatelizować poszukiwania miejsc pracy dla rosnącej liczby absolwentów wyższych studiów prawniczych w sytuacji,
gdy nie znajdują oni zatrudnienia w reglamentowanych zawodach prawniczych, pozostających pod kontrolą („pieczą”) prawniczych
samorządów zawodowych. W tym względzie Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z 21 maja 2001 r. w
sprawie o sygn. K 30/01, że ustawodawca winien otworzyć możliwość świadczenia pomocy prawnej w ograniczonym zakresie przez
osoby, które legitymują się ukończeniem wyższych studiów prawniczych i uzyskały tytuł zawodowy magistra prawa.
Podzielając pogląd Marszałka Sejmu oraz Prokuratora Generalnego o potrzebie nowelizacji ustaw o zawodach prawniczych, Trybunał
Konstytucyjny, w pierwszym rzędzie, uznaje za nieadekwatne umiejscowienie przepisu art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej w
segmencie unormowań dotyczących adwokatury.
Posłużenie się odesłaniem do postanowień art. 4 ust. 1 ustawy znowelizowanej – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – znacząco
pogłębia trudności w rozgraniczeniu zakresu pomocy prawnej, jaka ma być świadczona na podstawie art. 4 ust. 1a, i zakresu
pomocy świadczonej w ramach wykonywania zawodu adwokata (a także radcy prawnego i w pewnym zakresie notariusza).
Art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej nie odpowiada wymogom dostatecznej określoności prawa i poprawnej legislacji. Dotyczy
to również wątpliwości związanych z użyciem w tej samej ustawie zróżnicowanych określeń: „osoby posiadające wyższe wykształcenie
prawnicze” oraz „ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytułu magistra”.
Z tych wszystkich powodów art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej nie spełnia standardów dostatecznej określoności prawa, tj.
wymogów wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji.
Pozostawienie świadczenia pomocy prawnej – w oparciu o art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej – bez wymogu uprzedniego przygotowania
zawodowego (po ukończeniu studiów prawniczych) oraz bez wyspecjalizowanej kontroli zawodowej może prowadzić do niepożądanych
skutków społecznych. W szczególności idzie tu o nieodwracalne prawnie następstwa błędnych porad czy nieuświadamianych bądź
wynikłych z braku doświadczenia zawodowego zaniechań. Zapobieganie tego typu sytuacjom leży w żywotnym interesie szerokich
kręgów społeczeństwa i wykracza poza ramy zawodowych środowisk prawniczych.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega zatem pilną potrzebę dokładnego sprecyzowania w odrębnej ustawie zakresu tak świadczonych
usług prawniczych (pomocy prawnej) przy bardzo wyraźnym i precyzyjnym oddzieleniu od pomocy świadczonej przez adwokatów, radców
prawnych czy notariuszy. Zakres pomocy prawnej świadczonej przez osoby wymienione w art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej nie
mógłby być tożsamy z zakresem pomocy świadczonej przez adwokatów (bądź radców prawnych). Dotyczyć winien głównie usług prawniczych
o mniej złożonym charakterze. Ustawodawca musi udzielić jasnej odpowiedzi na pytanie, według jakich kryteriów ma nastąpić
podział sfer w zakresie świadczenia pomocy prawnej między prawników o kwalifikacjach potwierdzonych wpisem na listę zawodu
zaufania publicznego (adwokatów, radców prawnych, notariuszy) a osoby legitymujące się tylko wyższym wykształceniem prawniczym.
Ustawa ta winna określić nadto sposób rozpoczęcia i zakończenia tego typu działalności, zdefiniować formy organizacyjne wskazanego
tu świadczenia pomocy prawnej, uregulować formy nadzoru zawodowego oraz zakres i tryb egzekwowania odpowiedzialności za świadczone
usługi (przy ewentualnej powinności majątkowego ubezpieczenia odpowiedzialności zawodowej). Postulowana regulacja byłaby lex specialis w relacji do nazbyt na tym polu ogólnych unormowań obowiązującej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Sprawowanie przez samorząd adwokacki „pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu” obejmuje pieczę nad świadczeniem pomocy prawnej
przez adwokatów i aplikantów adwokackich. Nie wykracza swym zasięgiem poza wskazany tu krąg podmiotów. Z tego powodu Trybunał
Konstytucyjny nie podziela twierdzenia NRA o bezpośrednim naruszeniu przez unormowanie art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej
art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Art. 17 ust. 1 Konstytucji nie może być bowiem uznany za konstytucyjną podstawę rozciągnięcia na osoby świadczące pomoc prawną
na podstawie unormowania art. 4 ust. 1a znowelizowanej ustawy pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, realizowanej przez
samorząd adwokacki. Świadczenie pomocy prawnej przez osoby wskazane w art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej stanowi z istoty
swej formę korzystania ze swobody działalności gospodarczej.
Nie wyklucza to uznania za pożądane roztoczenia przez samo państwo bądź wyspecjalizowane instytucje publiczne kontroli nad
należytym świadczeniem pomocy prawnej przez osoby z wyższym wykształceniem prawniczym, mające działać w sferze zbliżonej do
określonej w kwestionowanym art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej, a nadto – na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
4. Kwestia konstytucyjności art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej (pozbawienie Naczelnej Rady Adwokackiej uprawnienia do
ustalania „zasad składania egzaminu adwokackiego”).
Naczelna Rada Adwokacka zakwestionowała konstytucyjność art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej, który nadał nowe brzmienie
art. 58 pkt 12 lit. b znowelizowanej ustawy – Prawo o adwokaturze. W wyniku kwestionowanej nowelizacji Naczelna Rada Adwokacka
została pozbawiona przysługującego jej uprzednio uprawnienia do ustalania „zasad składania egzaminu adwokackiego”.
Aplikacja adwokacka stanowi podstawową formę przygotowania zawodowego do podjęcia i wykonywania zawodu adwokata. W ramach
aplikacji adwokackiej aplikanci przechodzą nie tylko szkolenie teoretyczne, ale – co stanowi jej specyfikę – doskonalą umiejętności
praktyczne, objęte zakresem zawodu adwokata. Podejmują w szczególności – dotychczas pod nadzorem swego patrona – czynności
zawodowe należące do typowych dla wykonywania zawodu adwokata: udzielają porad prawnych, przygotowują opinie prawne, redagują
pisma procesowe, a nawet – w zakresie określonym przez prawo – podejmują czynności wchodzące w zakres zastępstwa procesowego
przed sądami i innymi organami. Z tego też powodu nigdy nie istniała tzw. pozaetatowa aplikacja adwokacka.
W tym zakresie działalność aplikantów adwokackich nie odbiega od natury czynności zawodowych adwokatów. Czynności te z mocy
art. 17 ust. 1 Konstytucji oraz przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze zostały poddane pieczy organów samorządu adwokackiego.
W trosce o jakość czynności należących do zakresu wykonywania zawodu adwokata oraz właściwego przygotowania zawodowego aplikantów
adwokackich do przyszłego wykonywania zawodu adwokata (w pełnym wymiarze czynności zawodowych) pożądane pozostaje objęcie
całego przebiegu aplikacji adwokackiej pieczą organów samorządu adwokackiego nakierowaną na należyte wykonywanie zawodu. Elementem
tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na „zasady odbywania aplikacji adwokackiej”.
Elementem finalnym aplikacji adwokackiej, zamykającym etap przygotowania do zawodu i zarazem otwierającym możliwość wpisu
na listę adwokatów, jest egzamin adwokacki. W okresie poprzedzającym nowelizację ustalanie zarówno zasad odbywania aplikacji,
jak i zasad składania egzaminu adwokackiego pozostawało w gestii organów samorządu adwokackiego (ściślej: Naczelnej Rady Adwokackiej).
Przepis art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej pozbawił NRA uprawnienia do ustalania zasad składania egzaminu adwokackiego
(przy zachowaniu w kompetencjach NRA ustalania zasad odbywania aplikacji).
Nie kwestionując potrzeby istotnego wglądu czynnika państwowego (w tym zwłaszcza: Ministra Sprawiedliwości) w ustalanie zasad
egzaminu adwokackiego, nie sposób nie zauważyć, że wyłączenie wszelkiego wpływu samorządu adwokackiego na ustalanie zasad
składania egzaminu zawodowego (jakim jest egzamin adwokacki), który rozstrzyga merytorycznie o dopuszczeniu do wykonywania
zawodu adwokata, uniemożliwia temu samorządowi wywiązanie się w istotnym zakresie z powinności konstytucyjnej, ustanowionej
w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zwraca przy tym uwagę, że nie chodzi tu o podejmowanie decyzji jednostkowych
w ramach egzaminu adwokackiego.
Wobec wynikającej z art. 17 ust. 1 Konstytucji pieczy samorządu adwokackiego nad wykonywaniem zawodu adwokata, pozbawienie
przez art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej NRA uprawnień do ustalania „zasad składania egzaminu adwokackiego” prowadzić
może do stanu istotnie zawężającego szanse realizacji konstytucyjnej powinności właściwego (pełnego) sprawowania pieczy nad
należytym wykonywaniem zawodu. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny uznaje art. 1 pkt 5 lit. b ustawy znowelizowanej, nadający
nowe brzmienie art. 58 pkt 12 lit. b ustawy znowelizowanej, za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Odpowiednie przyszłe
rozstrzygnięcie ustawodawcy wymagać będzie harmonizacji z postanowieniem art. 17 ust. 1 Konstytucji.
5. Ubieganie się o wpis na listę adwokatów bez odbycia aplikacji i egzaminu adwokackiego (art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy znowelizowanej).
Wnioskodawca zarzucił niezgodność art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy znowelizowanej z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Kwestionowany przepis
zwalnia od wymogów odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego – przy ubieganiu się o wpis na listę adwokatów
– osoby, które kiedykolwiek zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na utrzymane przez ustawodawcę w ustawie nowelizującej istotne różnice w przebiegu aplikacji
oraz w zakresie szkolenia i egzaminów dotyczących wyszczególnionych tu zawodów prawniczych. Nie znajduje jednak we wniosku
Naczelnej Rady Adwokackiej dostatecznie przekonujących argumentów na rzecz tezy o nieprzydatności (bądź ograniczonej użyteczności)
przygotowania zawodowego potwierdzonego zdanym egzaminem sędziowskim, radcowskim oraz (z pewnymi zastrzeżeniami) – prokuratorskim,
a także notarialnym do wykonywania zawodu adwokata. W sytuacji, gdy aplikacja i egzamin sędziowski przygotowuje i weryfikuje
przydatność konkretnych osób do podjęcia wysoce odpowiedzialnej funkcji sędziego, trudno byłoby przyjąć pogląd, że złożenie
egzaminu sędziowskiego stanowi zbyt niski wymóg znajomości prawa dla przyjęcia w poczet korporacji zawodowej adwokatów.
Przy postępującym zbliżeniu ról zawodowych adwokata i radcy prawnego oraz wydłużeniu aplikacji radcowskiej (tożsamej z trwaniem
aplikacji adwokackiej) nie istnieją przesłanki kwestionowania przygotowania zawodowego, jakie przynosi aplikacja radcowska
potwierdzona zdanym egzaminem (radcowskim). Zasada wolności wyboru i wykonywania zawodu, gwarantowana w art. 65 Konstytucji,
mieści możliwość dokonania zmiany zawodu z zachowaniem ograniczeń określonych w ustawie.
Wątpliwości może wzbudzić – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – objęcie dopuszczeniem do zawodu adwokata osób z odbytą aplikacją
i zdanym egzaminem prokuratorskim oraz notarialnym, przede wszystkim ze względu na istotną odmienność zakresu przedmiotowego
kształcenia oraz zróżnicowanie profilu powinności zawodowych odpowiednio: adwokata i prokuratora oraz notariusza.
W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki
może, a nawet winien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów daje rękojmię należytego wykonywania
zawodu adwokata. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że możliwy jest (także w świetle zasady wolności wyboru i wykonywania
zawodu, ustanowionej w art. 65 ust. 1 Konstytucji) przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego. Nie oznacza to jednak,
że przepływ taki ma następować automatycznie, bez oceny umiejętności niezbędnych dla należytego wykonywania nowego dla danej
osoby zawodu prawniczego. W warunkach obowiązywania konstytucyjnej zasady równości i równego traktowania, przesłankami oceny
winny być m. in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu
prawniczego. Kwestie te winien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca.
Nowelizacja ustawy – Prawo o adwokaturze stworzyła nową sytuację prawną w zakresie ubiegania się o wpis na listę adwokatów
bez odbycia aplikacji i egzaminu adwokackiego. O możliwość wpisu ubiegać się obecnie mogą osoby bez wymaganego uprzednio trzyletniego
stażu w innym zawodzie prawniczym. Mankamentem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy znowelizowanej jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek
stażu zawodowego, a nadto – nieokreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia – przez ubiegającego się o
wpis na listę adwokatów – innego niż adwokacki egzaminu prawniczego. Dopuszcza to ubieganie się o wpis na listę adwokatów
przez osoby, które uzyskały przed wielu laty dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych i odbyły inną niż adwokacka aplikację
w całkowicie odmiennym systemie prawnym, bez jakiejkolwiek weryfikacji znajomości aktualnie obowiązującego prawa. Nadto umożliwia
dostęp do zawodu adwokata osobom bez jakiegokolwiek praktycznego doświadczenia prawniczego, w tym – profilującej umiejętności
praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Sytuacja ta stwarza niebezpieczeństwo nienależytego wykonywania zawodu. W tym
zatem zakresie, jako nieodpowiadająca wymogom art. 17 ust. 1 Konstytucji, winna być poddana przez ustawodawcę stosownej modyfikacji.
6. Dopuszczenie do egzaminu adwokackiego bez odbycia aplikacji adwokackiej (art. 66 ust. 1a pkt 2-4 ustawy znowelizowanej).
Naczelna Rada Adwokacka zarzuciła art. 66 ust. 1a pkt 2-4 ustawy znowelizowanej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit.
b ustawy nowelizującej, niezgodność z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Zarzuty te dotyczą dopuszczenia do egzaminu adwokackiego osób bez odbycia aplikacji adwokackiej. Naruszenie wymogów wynikających
z art. 2 Konstytucji wnioskodawca upatruje w braku precyzji i określoności wskazanych tu unormowań ustawowych. Uzasadnia to
zarzut naruszenia standardu poprawnej legislacji. Natomiast zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji sprowadza się do
pominięcia legitymowanej konstytucyjnie pieczy nad dostępem do zawodu adwokata.
Ocena precyzji kwestionowanych postanowień art. 66 ust. 1a pkt 2-4 wymaga przypomnienia ich sformułowań. I tak: art. 66 ust.
1a pkt 2 mówi o osobach, „które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych były zatrudnione na podstawie umowy o pracę na
stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat
przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego”. Z kolei przepis art. 66 ust. 1a pkt 4 dotyczy osób, „które
po ukończeniu wyższych studiów prawniczych prowadziły, przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed
złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego, działalność gospodarczą wpisaną do Ewidencji Działalności Gospodarczej,
jeżeli przedmiot tej działalności obejmował świadczenie pomocy prawnej, o której mowa w art. 4 ust. 1a”.
Zakresem zaskarżenia przez Naczelną Radę Adwokacką objęty został nadto art. 66 ust. 1a pkt 3 ustawy znowelizowanej. Przepis
ten pozwala na dopuszczenie do egzaminu adwokackiego bez odbycia aplikacji adwokackiej osób, „które po ukończeniu wyższych
studiów prawniczych wykonywały osobiście w sposób ciągły, na podstawie umów, do których stosuje się przepisy o zleceniu, usługi
polegające na stosowaniu lub tworzeniu prawa przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem
wniosku o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego”.
Rozpatrując zarzut niedostatecznej określoności, a przez to – niespełnienia wymogu poprawnej legislacji, w odniesieniu do
art. 66 ust. 1a pkt 2 ustawy znowelizowanej, Trybunał Konstytucyjny podziela wątpliwości co do precyzji wyodrębnienia osób
„zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa” przez wymagany okres
co najmniej pięciu lat. Pojęcie „stanowisk związanych stosowaniem lub tworzeniem prawa” nie określa rodzaju wzmiankowanej
tu „więzi” („związania”) stanowiska z rozległymi i złożonymi procesami „tworzenia” oraz „stosowania” prawa. Określenie to
nie precyzuje, czy chodzi o udział merytoryczny w „tworzeniu” lub „stosowaniu” prawa, czy także (czego nie determinuje ukończenie
wyższych studiów prawniczych) – o zatrudnienie na stanowiskach niewymagających umiejętności prawniczych, np. w zakresie obsługi
technicznej, sekretarskiej, informatycznej bądź w służbach pomocniczych (bibliotece, elektronicznej bazie danych) instytucji
tworzących lub stosujących prawo. Użyte w kwestionowanym segmencie przepisu określenia nie sprecyzowały dostatecznie rodzaju
wykonywanych czynności (skali ich związku merytorycznego z procesem „tworzenia” lub „stosowania” prawa). Nadto nie wykluczają
osób zatrudnionych na stanowiskach o nader wąskim zakresie stosowania jednej dziedziny prawa (np. tylko celnego, podatkowego,
budowlanego) i – w konsekwencji – nader wąskich (fragmentarycznych) doświadczeniach zawodowych, jeśli oceniać je z perspektywy
umiejętności, niezbędnych do wykonywania zawodu adwokata.
Wskazane tu braki określoności i możliwość dowolnej interpretacji uzasadniają zastrzeżenia co do zgodności art. 66 ust. 1a
pkt 2 ustawy znowelizowanej z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Analogiczne wątpliwości nasuwa z punktu widzenia art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji art. 66 ust. 1a pkt 4 ustawy znowelizowanej.
Przepis ten uprawnia do przystąpienia do egzaminu adwokackiego (bez odbycia aplikacji) osoby z wyższym wykształceniem prawniczym,
„które prowadziły przez okres co najmniej 5 lat (...) działalność gospodarczą (...), jeśli przedmiot tej działalności obejmował
świadczenie pomocy prawnej (...)”. Przepis ten nie wymaga jednak, by osoby prowadzące taką działalność gospodarczą musiały
przez okres wskazany (a nawet – jakikolwiek) zajmować się osobiście i w sposób ciągły świadczeniem pomocy prawnej. Co więcej,
świadczenie pomocy prawnej mogło stanowić jedynie przedmiot deklarowanej i wpisanej do ewidencji, choć niekoniecznie wykonywanej,
działalności. Ujęcie art. 66 ust. 1a pkt 4 możliwości takiej w każdym razie nie wyklucza.
Zakres przedmiotowy art. 66 ust. 1a pkt 4 ustawy znowelizowanej pozostaje więc – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – nadmiernie
elastyczny, a w każdym razie – niedostatecznie precyzyjny. Nie spełnia przeto wymogu dostatecznej określoności. W tym zakresie
pozostaje w kolizji z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji.
Ponadto, dopuszczając do zawodowego egzaminu adwokackiego osoby o niesprawdzonych obiektywnie umiejętnościach zawodowych,
z pominięciem stosownej aplikacji, ogranicza możliwość sprawowania w stosunku do tych osób pieczy nad należytym wykonywaniem
przez nie zawodu (zwłaszcza bezpośrednio po wpisie na listę adwokatów). W tym też zakresie wykazuje brak zgodności z art.
17 ust. 1 Konstytucji.
Bardziej złożona jest kwestia oceny zgodności z zasadą poprawnej legislacji wyrażoną przez zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji),
a zwłaszcza z art. 17 ust. 1 Konstytucji unormowania art. 66 ust. 1a pkt 3 ustawy znowelizowanej. Przepis ten umożliwia dopuszczenie
do egzaminu adwokackiego bez uprzedniego odbycia aplikacji adwokackiej „osób, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych
wykonywały osobiście w sposób ciągły, na podstawie umów, do których stosuje się przepisy o zleceniu, usługi polegające na
stosowaniu lub tworzeniu prawa przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie
do egzaminu adwokackiego”.
Tworzenie prawa pozostaje w gestii państwowych organów prawotwórczych lub też, w odniesieniu do prawa miejscowego, w gestii
organów stanowiących samorządu terytorialnego. Określenie dotyczące „wykonywania (...) usług polegających na tworzeniu prawa”
nie ma realnego odpowiednika w obowiązującym systemie prawnym RP. Nie może wystąpić w rzeczywistości państwa prawnego, jeśli
rozumieć je literalnie. Wprowadzenie tego określenia w ustawie nowelizującej z 30 czerwca 2005 r. jest zatem przejawem daleko
posuniętej niefrasobliwości i niestaranności językowej ustawodawcy. Równie nieokreślone i potencjalnie mylące jest pojęcie
„usług świadczonych na podstawie umów, do których stosuje się przepisy o zleceniu, polegających na stosowaniu prawa”. Stosowanie
prawa (w znaczeniu ścisłym) jest bowiem funkcją organów władzy publicznej.
Tym samym ustawodawca użył w art. 66 ust. 1a pkt 3 pojęć, które nie znajdują odpowiednika w obowiązującym systemie prawnym.
Pozostają one zasadniczo niejasne i mylące znaczeniowo, a przez to otwarte na dowolność interpretacji. W tej sytuacji unormowanie
art. 66 ust. 1a pkt 3 nie spełnia podstawowych standardów poprawnej legislacji, wynikających z zasady państwa prawnego (art.
2 Konstytucji). Pozostaje nadto niedookreślone znaczeniowo do tego stopnia, że uniemożliwia sprecyzowanie zasięgu podmiotowego
(kręgu osób), które poprzez składanie egzaminu adwokackiego aspirują do wykonywania zawodu adwokata, który pozostaje pod pieczą
samorządu adwokackiego. W tym zakresie unormowanie godzi w możliwość precyzyjnej realizacji art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Uznanie za niezgodne z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji art. 66 ust. 1a pkt 2-4 ustawy znowelizowanej skutkuje uznaniem
za niezgodne z tymi samymi wzorcami konstytucyjnymi art. 66 ust. 1b i 1c ustawy znowelizowanej w zakresie, w jakim występują
one (i są stosowane) jako przepisy związkowe przy sięganiu po unormowania art. 66 ust. 1a pkt 2-4 znowelizowanej ustawy –
Prawo o adwokaturze.
7. Kwestia uprawnień do formowania komisji konkursowych na aplikację adwokacką.
Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz.
9) proces naboru na aplikację adwokacką (i radcowską) – jako niedotyczący osób wykonujących czynności zawodowe adwokata –
pozostaje poza podmiotowymi granicami „pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu”, sprawowanej przez samorząd adwokacki w oparciu
o art. 17 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, że kwestia naboru do
zawodów prawniczych jest kwestią publiczną. Jako taka podlega regulacji ustawowej. Realizacja dyspozycji ustawowych winna
zatem spoczywać w gestii właściwych organów państwowych, w tym – odpowiedzialnego przed Sejmem Ministra Sprawiedliwości.
W odniesieniu do naboru przeprowadzonego w 2005 r. (a zatem – w czasie już minionym) przez okręgowe rady adwokackie samorząd
adwokacki zachował szereg istotnych kompetencji merytorycznych. Okręgowe rady adwokackie pozostały w 2005 r. instytucjami
przeprowadzającymi wzmiankowany tu nabór, a Naczelna Rada Adwokacka (zgodnie z art. 6 ust. 4, 5 i 7 ustawy nowelizującej)
zachowała przemożny wpływ na dobór pytań na egzamin konkursowy (w tym: przewodnictwo zespołu przygotowującego zestaw pytań
i cztery na pięć miejsc w składzie tegoż zespołu). Okręgowe rady adwokackie – zgodnie z art. 6 ust. 12 ustawy nowelizującej
zachowały – przy naborze w 2005 r. – uprawnienie do powoływania komisji konkursowych do przeprowadzenia egzaminu konkursowego
dla kandydatów na aplikację adwokacką (trzech na pięciu członków) reprezentantów samorządu adwokackiego. W tej sytuacji trudno
– wbrew twierdzeniom Naczelnej Rady Adwokackiej – uznać, że merytoryczny wpływ Ministra Sprawiedliwości na proces naboru na
aplikację adwokacką w 2005 r. był „przemożny”. Samo zaś uprawnienie do wyznaczenia terminów egzaminu konkursowego oraz terminu
dodatkowego (art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, art. 75a ust. 5 ustawy znowelizowanej) nie narusza – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego
– ustawowej pozycji samorządu adwokackiego, a tym bardziej – pozostając poza jej zakresem – konstytucyjnie gwarantowanej pieczy
„nad należytym wykonywaniem zawodu”.
8. Zakres stosowania art. 78 ustawy znowelizowanej.
Wnioskodawca zakwestionował nadto zgodność z art. 17 ust. 1 Konstytucji postanowień art. 78 ustawy – Prawo o adwokaturze (w
brzmieniu określonym przez art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej), a nadto – dodane przez art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej
art. 78a-78i ustawy znowelizowanej.
Kwestionowane przepisy stanowią kompleks unormowań regulujących zasady przeprowadzania i przebiegu egzaminu adwokackiego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego stanowią one całościowy i wewnętrznie powiązany system i jako elementy tego systemu winny
być oceniane również z punktu widzenia ich konstytucyjności. Wskazanym tu regulacjom wnioskodawca zarzuca sprzeczność z art.
2 Konstytucji przez to, że naruszają one zasady poprawnej legislacji, oraz niezgodność z art. 17 ust. 1 Konstytucji, gdyż
odbierając samorządowi adwokackiemu uprawnienia do przeprowadzania egzaminu adwokackiego, naruszają uprawnienia tego samorządu
w zakresie sprawowania pieczy nad zawodem zaufania publicznego.
Trybunał Konstytucyjny rozważył przede wszystkim, czy egzamin adwokacki ma status egzaminu zawodowego (jest egzaminacyjnym
sprawdzianem umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu adwokata), czy też uzyskał w znowelizowanej ustawie – Prawo o
adwokaturze status prawny państwowego egzaminu prawniczego. Umiejscowienie kwestionowanych przepisów dotyczących egzaminu
adwokackiego w znowelizowanej ustawie – Prawo o adwokaturze prowadzi do uznania, w drodze wykładni systemowej – że egzamin
adwokacki (mimo zmian dotyczących jego przebiegu) nie stracił cech egzaminu zawodowego. Za takim charakterem egzaminu adwokackiego
przemawia pośrednio art. 78i ustawy znowelizowanej, który stanowi, że „uchwała komisji o pozytywnym wyniku egzaminu adwokackiego
stanowi podstawę do wydania uchwały o wpisie na listę adwokatów”. Wpis zaś na listę adwokatów umożliwia rozpoczęcie wykonywania
zawodu adwokata.
Okoliczności te, a także fakt, że zasadniczy krąg osób przystępujących do egzaminu adwokackiego stanowią aplikanci adwokaccy,
uzasadniają potrzebę zharmonizowania trybu przeprowadzania egzaminu adwokackiego z zadaniami samorządu zawodu zaufania publicznego,
określonymi w art. 17 ust. 1 Konstytucji.
W kontekście art. 17 ust. 1 Konstytucji konieczne jest zagwarantowanie organom samorządu adwokackiego odpowiedniego wpływu
na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na zakres merytoryczny egzaminu adwokackiego, stanowiącego sprawdzian umiejętności
w zakresie wykonywania zawodu adwokata. Wymaga to zagwarantowania samorządowi zawodowemu odpowiedniego uczestnictwa w określaniu
zakresu przedmiotowego egzaminu adwokackiego, a nadto – adekwatnej reprezentacji tego samorządu w składzie komisji do przeprowadzenia
egzaminu. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nie chodzi tu o większościowy udział przedstawicieli samorządu adwokatów w
składzie komisji do przeprowadzenia egzaminu ani też o taki udział w składzie zespołu formułującego zestawy pytań i tematów
na potrzeby egzaminu adwokackiego, całkowicie pominięty w ustawie nowelizującej. Wymóg odpowiedniego (adekwatnego) udziału
winien być rozumiany jako gwarancja uczestniczenia w działaniach merytorycznych związanych z określeniem zakresu egzaminu
adwokackiego, a ponadto – zgodnie z naturą egzaminu – sprawdzenia umiejętności zawodowych, predysponujących do wykonywania
zawodu adwokata. Winien on ponadto odpowiadać zasadzie samorządności, tj. kształtowania przez samorząd zawodowy, jego reprezentacji
w składach wspomnianych tu ciał kolegialnych (zespołu ustalającego zestaw pytań na potrzeby egzaminu oraz komisji do przeprowadzenia
egzaminu). Wykonywanie przez samorząd zawodowy adwokatów funkcji określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji wymaga ponadto uczestnictwa
przedstawicieli samorządu w postępowaniu odwoławczym po przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego.
W zakresie, w jakim unormowanie art. 78 znowelizowanej ustawy nie uwzględnia wskazanych tu wymogów, ogranicza ono możliwość
pełnej realizacji funkcji samorządu zawodowego adwokatów, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji, a zwłaszcza – sprawowania
pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu i przygotowaniem do niego. Uzasadnia to zarzut braku koherencji unormowań art. 78
ustawy znowelizowanej z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla w tym miejscu, że nie wyklucza innej postaci egzaminów dopuszczających do wykonywania zawodów
prawniczych, w tym: jedno- lub dwustopniowego państwowego egzaminu prawniczego. Przy tej formule egzaminu rola organów państwowych
byłaby decydująca.
To potencjalne rozwiązanie wymagałoby jednak wyraźnie sformułowanej (a nie tylko – dorozumianej) decyzji ustawodawcy oraz
ulokowania przepisów o państwowym egzaminie (egzaminach) prawniczym (prawniczych) w odrębnej ustawie. Łączyłoby się to jednak
z kompleksową zmianą systemu przygotowania do zawodów prawniczych. Reforma taka musiałaby też uwzględniać zasadę równego dostępu
do tych zawodów, jako konsekwencję zasady równego traktowania ubiegających się o ten dostęp.
W aktualnym stanie prawnym istotną przeszkodą do takiego ukształtowania egzaminu adwokackiego jest art. 78 ust. 3 ustawy znowelizowanej.
Przepis ten stanowi „Egzamin adwokacki polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego
(…) do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata (…)”. Znowelizowana ustawa podtrzymuje – z woli ustawodawcy
– status egzaminu adwokackiego jako egzaminu weryfikującego przygotowanie umiejętności składających ten egzamin do wykonywania
zawodu adwokata. Uzasadnia to objęcie zakresu tego egzaminu pieczą samorządu adwokackiego. W rezultacie zaś uzasadnia zarzut
sprzeczności w odniesieniu do art. 78 ust. 1 i 6 oraz art. 78i ust. 2 i 3 ustawy znowelizowanej z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Jednocześnie wobec braku wskazania przez wnioskodawcę (także w piśmie przygotowawczym z 11 kwietnia 2006 r.) przesłanek zarzutu
naruszenia przez art. 78 ust. 2, 3, 4, 5 i 7, art. 78a-h oraz art. 78i ust. 1 i 4 ustawy znowelizowanej art. 2 Konstytucji,
Trybunał Konstytucyjny uznał wspomniany zarzut za niedostatecznie uzasadniony.
9. Kwestia zasad przeprowadzania egzaminu adwokackiego w 2005 r. i 2006 r. (zagadnienia intertemporalne i zasada równości).
Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył również zarzut naruszenia przez art. 5 ustawy nowelizującej zasad wynikających z art. 2
i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca uzasadnia ten zarzut twierdzeniem, że kwestionowany przepis prowadzi do nierównego
traktowania osób będących w tej samej sytuacji prawnej (aplikantów adwokackich odbywających ostatni rok aplikacji). Przewiduje
bowiem zdawanie przez część z nich egzaminu adwokackiego na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej
ustawę – Prawo o adwokaturze, przez część zaś na zasadach określonych w ustawie nowelizującej.
Sformułowany tu zarzut nie jest – w ocenie Trybunału – zasadny. Ustawa nowelizująca jednoznacznie odróżniła aplikantów adwokackich
(a także radcowskich i notarialnych), których termin egzaminu zawodowego przypada na rok 2005, od pozostałych przystępujących
do egzaminu, którego termin jest późniejszy. Do pierwszej grupy przystępujących do egzaminu nakazuje stosować zasady dotychczasowe,
do drugich – zasady po nowelizacji.
Ustawodawca ma prawo określić termin wejścia w życie ustawy nowelizującej i moment, od którego jest ona stosowana. Zbiorowość
aplikantów adwokackich, którym termin egzaminu przypadł na rok 2005, może być traktowana jako odmienna od zbiorowości aplikantów,
dla których termin egzaminu przypada na okres po 31 grudnia 2005 r. Do obu tych grup aplikantów mogą być zastosowane zróżnicowane
zasady przeprowadzania egzaminu. Nawet w przypadku aplikantów rozpoczynających aplikację w okresie obowiązywania dotychczasowych
zasad trudno byłoby uzasadnić (np. w oparciu o zasadę ochrony praw nabytych) prawo do zdawania egzaminu – w terminie po wejściu
w życie nowych unormowań – na zasadach dotychczasowych. Nie wyklucza to słuszności postulatu względnej stabilności wspomnianych
zasad, podzielanego przez Trybunał Konstytucyjny.
Trybunał Konstytucyjny w tej sytuacji nie uznaje zasadności zarzutu naruszenia przez art. 5 ustawy nowelizującej zasady równego
traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Wobec braku wskazania przez wnioskodawcę zakresu oraz przesłanek naruszenia przez
kwestionowany przepis art. 2 Konstytucji (i braku merytorycznego uzasadnienia tego zarzutu), Trybunał Konstytucyjny nie może
oceniać zasadności zarzutu niezgodności art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji.
10. Zagadnienie odpłatności za odbywanie aplikacji adwokackiej i przystąpienie do egzaminu adwokackiego (art. 76b ustawy znowelizowanej).
Wadą prawną regulacji zawartej w art. 76b ustawy znowelizowanej (dodanym na podstawie art. 1 pkt 17 ustawy nowelizującej)
pozostaje brak przepisów przejściowych. Dotyczy to przepisów, które regulowałyby kwestię odpłatności aplikacji adwokackiej
aplikantów, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejściem w życie ustawy nowelizującej. Wada ta czyni zasadnym zarzut naruszenia
przez kwestionowaną regulację art. 2 Konstytucji wskutek niedostatecznej ochrony „interesów w toku”.
Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny uznaje art. 76b ustawy – Prawo o adwokaturze za niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji
wymogami poprawnej legislacji oraz ochrony „interesów w toku”.
11. Główne przesłanki umorzenia postępowania.
Wnioskodawca nie przytoczył argumentów uzasadniających dostatecznie niezgodność z Konstytucją przepisów art. 78 ust. 2, 3,
4, 5 i 7, art. 78a-h oraz art. 78i ust. 1 i 4 znowelizowanej ustawy – Prawo o adwokaturze z punktu widzenia przywołanego wzorca
kontroli konstytucyjności (tj. art. 17 ust. 1 Konstytucji).
Ze względu na dokonane podczas rozprawy cofnięcie przez wnioskodawcę wniosku, w zakresie zbadania zgodności art. 6 i art.
10 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w tym przedmiocie.
12. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisów dotyczących pozbawienia samorządu adwokackiego wpływu na ustalanie zasad
składania egzaminu adwokackiego i składu komisji do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego oraz przepisu przewidującego świadczenie
pomocy prawnej przez osoby posiadające wyższe wykształcenie prawnicze.
Utrata mocy obowiązującej uznanego za niezgodny z Konstytucją art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej, zmieniającego brzmienie art. 58 pkt 12 lit. b ustawy znowelizowanej – Prawo o adwokaturze, w zakresie, w jakim pozbawił samorząd
adwokacki wpływu na ustalanie zasad składania egzaminu adwokackiego, odpowiedniego do sprawowanej pieczy nad należytym wykonywaniem
zawodu adwokata, powoduje konieczność nowego uregulowania tej kwestii. Podobna sytuacja dotyczy uznanych za niezgodne z Konstytucją
przepisów ustawy znowelizowanej – Prawo o adwokaturze, w tym: art. 4 ust. 1a, dodanego na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej,
przewidującego świadczenie pomocy prawnej przez osoby posiadające wyższe wykształcenie prawnicze, jak również art. 78 ust.
1 i 6, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej, i art. 78i ust. 2 i 3, dodanego na podstawie art. 1 pkt
20 ustawy nowelizującej, odnoszących się do zasad formowania składu komisji do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego.
Utrata mocy obowiązującej przez wskazane tu przepisy powoduje konieczność ustanowienia nowych unormowań ustawowych, a ich
brak mógłby prowadzić do czasowej niemożności odbycia egzaminów adwokackich oraz rozpoczęcia i prowadzenia aplikacji adwokackiej.
Do momentu wejścia w życie nowych przepisów postępowanie związane z przeprowadzaniem egzaminów adwokackich prowadzone być
winno w całości na podstawie dotychczas obowiązujących unormowań. Jest to bowiem konieczne dla ochrony „interesów w toku”
uczestników tego postępowania.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji odracza termin utraty mocy obowiązującej przywołanych
tu przepisów, biorąc także pod uwagę tempo prac ustawodawczych w Sejmie i w Senacie oraz ewentualną potrzebę ustalenia zasad
składania egzaminu adwokackiego i uformowania składu komisji egzaminacyjnych z szerszym udziałem samorządu adwokackiego, a
nadto – termin rozpoczęcia roku budżetowego.
Z przytoczonych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.