Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2002 r. w sprawie o sygn. K 11/02.

Zdanie odrębne odnosi się do kwestii stanowiących podstawę rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie a) naruszenia konstytucyjnie określonych zasad procedury ustawodawczej (art. 121 ust. 2 Konstytucji) przez przyjęcie, że Senat w zakresie uchwalonych przez siebie poprawek wykroczył poza materię ustawy uchwalonej przez Sejm (pkt 1a wyroku) oraz b) nieuprawnionego konstytucyjnie przyjęcia, że przepis art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej dodający do art. 18a ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.) jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2a wyroku).

Orzekając w pkt 1a wyroku Trybunał Konstytucyjny oparł się na sformułowanej w uzasadnieniu wyroku TK z 23 lutego 1999 r. (sygn. K. 25/98) dyskusyjnej tezie, że zdolność Senatu do skutecznego zgłaszania, dowolnych co do zakresu, poprawek do uchwalonej przez Sejm ustawy jest ograniczona i że uzasadnienie konstytucyjne dopuszczalności tylko takich poprawek Senatu, które mieszczą się w najściślej rozumianym zakresie przedmiotowym ustawy, wynika z asymetrii konstytucyjnie określonej roli obu izb w uchwalaniu ustaw, przyznającej Sejmowi wpływ dominujący i rozstrzygający.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uzasadnieniu do orzeczenia K. 25/98, że: z Konstytucji wynika nakaz dostrzegania i akcentowania odrębności pomiędzy “poprawką” a “inicjatywą ustawodawczą” i że odrębność ta wiąże się przede wszystkim z aspektem treściowym. Trybunał wywiódł stąd wniosek, że pominięte w ustawie sejmowej przekazanej Senatowi zagadnienia objęte postępowaniem legislacyjnym – zawarte w projekcie ustawy, albo w uchwale komisji sejmowej bądź we wnioskach mniejszości lub poprawkach wnoszonych w czasie rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm – mogą być przez Senat podjęte tylko w drodze nowej inicjatywy ustawodawczej. Trybunał nie podzielił wówczas poglądu wyrażonego w innych wcześniejszych orzeczeniach, że w trybie poprawek senackich można zmieniać nie tylko ustawę nowelizującą, ale i nowelizowaną w zakresie wykraczającym poza zakres przedmiotowy treści regulacji nowelizującej, ale też wyraził jednoznaczne stanowisko, że wyznaczenie granic dopuszczalnego zakresu poprawek w konkretnej spawie może być oceniane tylko na tle konkretnych postępowań ustawodawczych a casu ad casum.

Kategoryczna i ograniczająca wykładnia zasad udziału Senatu w procedurze ustawodawczej przyjęta została w uzasadnieniu wyroku w sprawie K. 25/98, wydanego w odniesieniu do zupełnie szczególnego stanu faktycznego i prawnego, kiedy przedmiotem rozpoznania Trybunału była sytuacja, gdy Senat odrzucił w istocie ustawę uchwaloną przez Sejm i przedstawioną mu przez Marszałka Sejmu a jako poprawkę uchwalił całkowicie nowy integralny projekt tekstu ustawy o odmiennym od ustawy mu przedstawionej tytule i zakresie. Wykładnia ta była od początku przedmiotem kontrowersji w doktrynie (por. m.in. W. Sokolewicz, Niektóre zagadnienia procedur parlamentarnych w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego [w:] Księga XV-lecia Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2001, s. 171-172 oraz wypowiedzi uczestników w: Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 177-183). Do wyroku K. 25/98 zgłoszono też kwestionujące prawomocność tej tezy cztery opublikowane wraz z wyrokiem zdania odrębne sędziów TK, mające istotne znaczenie także dla dzisiejszego rozstrzygnięcia i z których kierunkiem rozumowania się utożsamiam.

Punktem wyjścia do rozważań musi być art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego władzę ustawodawczą w Polsce sprawują Sejm i Senat. Obie izby łącznie sprawują władzę ustawodawczą. W procesie ustawodawczym Sejmowi przypada rola wiodąca, zaś Senat zajmuje się tylko tymi sprawami w zakresie prac legislacyjnych, które podjął Sejm. Nie oznacza to jednak, że nie ma możliwości aktywnego i twórczego uczestnictwa w procesie ustawodawczym. Zakres uczestnictwa Senatu w procesie legislacyjnym określa art. 121 Konstytucji RP, w którym stwierdza się, że może on przekazaną przez Marszałka Sejmu ustawę przyjąć bez zmian, uchwalić odrzucenie jej w całości albo też uchwalić poprawki. Nie wydaje się w perspektywie art. 10 ust. 2 w związku z art. 121 ust. 2 Konstytucji dopuszczalna taka wykładnia, która w odniesieniu do Sejmu zakładałaby rozszerzającą interpretację jego uprawnień, w odniesieniu zaś do Senatu zawężającą. W obu przypadkach konieczne jest przyjęcie tej samej płaszczyzny odniesienia. Dopiero wtedy możliwe jest prawidłowe określenie zakresu kompetencji obu izb.

Sejm i Senat są autonomicznymi ogniwami procesu legislacyjnego, ich kompetencje nie są identyczne, ale też trudno operować określeniami wartościującymi, czy też ważącymi udział każdej z izb w procesie ustawodawczym. Kompetencja każdej z izb wyznacza niezbędny w toku każdego postępowania legislacyjnego zakres działań, które nie mogą być pominięte bez wpływu na ważność procedury parlamentarnej prowadzącej do uchwalenia ustawy. Autonomia każdej z izb jest wyznaczona przez zakres własnych i wyłącznych kompetencji. Decyzja o skorzystaniu z nich, ale też o sposobie ich wykonywania należy – w tym więc sensie – do własnych kompetencji każdej izby, ale ustawa jest w swym ostatecznym kształcie zawsze wspólnym dziełem Sejmu i Senatu, a w konsekwencji bezpodstawne byłoby twierdzenie, że jedna z izb jest ważniejsza z punktu widzenia procesu legislacyjnego.

Prawdą jest, że przyjęte w Konstytucji pojęcie poprawki nie zostało zdefiniowane. Kluczowe znaczenie dla określenia istoty poprawki miało orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 25/97 gdzie, ze względu na naturę badanej sprawy, problem senackich poprawek ujmowany był najszerzej. Trybunał uznał, wówczas że w języku prawniczym wyraz “poprawka” ma ugruntowaną treść i służy on do oznaczenia każdej zmiany wprowadzonej do przygotowanego teksu normatywnego. Nie chodzi przy tym o konkretne jednostki redakcyjne ustawy ale regulowaną ustawą materię. Z konstrukcji art. 121 ust. 2 Konstytucji wynika, że jej zakres obejmuje sferę pomiędzy odrzuceniem ustawy a przyjęciem jej bez zmian. Niezasadne w związku z tym wydają się próby ograniczenia zakresu pojęcia poprawki do zmian technicznych lub tylko ulepszenia rozwiązań przyjętych przez Sejm i to w granicach tekstu ustawy bez prawa do zmiany istoty przepisów prawnych.

W literaturze nie ma jednoznacznego rozumienia pojęcia poprawek Senatu i kryteriów precyzujących zakres zmian wnoszonych do ustawy przez Senat. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyznaczyło, jeszcze pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, kierunek wykładni. Zgodzić się wypada przede wszystkim ze stwierdzeniem, że o poprawce można mówić wtedy, gdy dotyczy, ona wprost materii będącej przedmiotem ustawy przyjętej przez Sejm (orzeczenia z: 23 listopada 1993 r., sygn. K. 5/93, z 22 września 1997 r., sygn. K. 25/97, wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98). Trudno jednak znaleźć oparcie normatywne dla stanowiska wskazującego na stosunkowo wąskie granice dopuszczalnych poprawek, jeśli ich przedmiotem jest ustawa nowelizacyjna (orzeczenie z 23 listopada 1993 r., sygn. K. 5/93). W takim bowiem przypadku poprawki mogłoby dotyczyć – jak się wskazuje – wyłącznie tekstu ustawy nowelizującej, ale już nie materii zawartej w ustawie nowelizowanej. Tymczasem sama alternatywność rozwiązania (w stosunku do regulacji zawartych w ustawie sejmowej) nie odbiera jeszcze per se takim propozycjom charakteru poprawki, jeśli pozostaje ona w kręgu materii objętej procesem legislacyjnym. “Nie można mówić o tym, że poprawki dotyczą spraw, które nie były rozpatrzone przez Sejm wówczas, gdy Senat proponuje alternatywne (niekiedy wręcz przeciwstawne) w stosunku do przyjętych przez Sejm metody i instrumenty regulacji danej materii” (orzeczenie z 22 września 1997 r., sygn. K. 25/97).

Dokonując swego rodzaju reasumpcji orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego obowiązku poddania pod głosowanie przez Sejm poprawek Senatu, w jednym ze zdań odrębnych w sprawie K. 25/98, opierając się na elementach formalno-proceduralnych procesu legislacyjnego, sformułowano konstytucyjno-prawne cechy poprawki Senatu.

“Po pierwsze, poprawka dotyczyć musi celu oraz materii będącej przedmiotem wcześniejszego stadium prac legislacyjnych, chodzi o ustalenie granic w jakich może być zgłoszona poprawka, a nie jej zawartości;

Po drugie, poprawka musi być przyjęta przez Senat jedynie w trybie określonym w art. 121 ust. 2 konstytucji, a więc w związku z jednoznacznie określoną fazą pracy ustawodawczej;

Po trzecie wreszcie, poprawka Senatu musi podlegać głosowaniu przez Sejm w trybie określonym w art. 121 ust. 3 Konstytucji”.

W rozpatrywanej sprawie K 11/02 ustalenia powyższe zachowały w pełni swą aktualność.

W rozpoznawanej sprawie K 11/02 poprawki Senatu wprowadziły do ustawy uchwalonej przez Sejm treści, które były przedmiotem rozważań na wcześniejszych etapach postępowania legislacyjnego. Dotyczy to także treści zawartych w art. 4a ust. 2 i 3, które zostały zgłoszone jako poprawki w drugim czytaniu.

Treścią art. 1 pkt 1 ustawy uchwalonej przez Sejm była definicja pojęcia “służba”, której nie zawierała dotychczas ustawa lustracyjna. Poprawki uchwalone przez Senat wprowadziły nadto do tej ustawy uściśloną – w stosunku do pierwotnego brzmienia ustawy lustracyjnej – definicję pojęcia “współpraca”. Dla prawidłowego stosowania ustawy lustracyjnej, definiowanie tych pojęć ma zasadnicze znaczenie.

Już wcześniej przy rozpoznawaniu sprawy K. 39/97 Trybunał Konstytucyjny, stwierdził brak precyzji i jednoznaczności w ustawowym określeniu “współpracy” ale doszedł do wniosku, że wątpliwości te nie muszą prowadzić do uznania niekonstytucyjności art. 4 ustawy lustracyjnej pod warunkiem zastosowania wykładni tego pojęcia w zgodzie z Konstytucją. Trybunał stanął wówczas na stanowisku, że z art. 4 ustawy lustracyjnej można odtworzyć pewne treści o bardziej skonkretyzowanym prawnie charakterze i dał w uzasadnieniu stosowne wytyczne. Orzekł, że powołany przepis powinien być rozumiany jako obejmujący współpracę, dla której stwierdzenia nie wystarczy samo wyrażenie woli współdziałania z organami wymienionymi w tym przepisie, lecz konieczne są także faktyczne działania świadomie urzeczywistniające podjętą współpracę. Nie jest wówczas niezgodny z art. 2 Konstytucji (K 39/97)

Trybunał Konstytucyjny nie mógł zastępować pozytywnego ustawodawcy. Wyprowadzając z kontrolowanego przepisu materialne przesłanki znamionujące “współpracę”, z natury rzeczy był ograniczony treścią wyjaśnianego przepisu, nie mógł usunąć wszystkich wątpliwości jakie mogły powstawać przy jego stosowaniu. A dowodem ich istnienia jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2000 r. (sygn. N II KKW 271/00) , w którym Sąd ten stwierdził, że współpracą w charakterze tajnego informatora jest zachowanie polegające na udzieleniu organom bezpieczeństwa pomocy w postaci dostarczenia informacji ułatwiającej wykonanie zadań powierzonych tym organom. Nie jest natomiast współpracą uchylanie się od dostarczania takiej informacji ani współdziałanie pozorne – choćby przejawiało się w formalnym dopełnieniu czynności i procedur wymaganych przez oczekującego współpracy.

Przywołane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego nie tylko potwierdzają istotne niedostatki zawarte w pierwotnym brzmieniu ustawy lustracyjnej definicji współpracy utrudniające jej stosowanie, ale także dowodzą konieczności ustawowego uregulowania tej kwestii.

Kwestionowane w sprawie K 11/02 poprawki nie wykraczają moim zdaniem poza zakres przedmiotowy przedłożonej przez Sejm ustawy. Powtarzają one merytorycznie treść projektu głosowanego w trzecim czytaniu, a więc poddanego pełnemu procesowi legislacyjnemu w Sejmie. Poprawki te były związane z tekstem przesłanej Senatowi ustawy i pozostawały w jej przedmiotowych ramach. Poprzez przepis art. 3a ustawy uchwalonej przez Sejm 25 stycznia 2002 r. Senat nie zaproponował wprowadzenia do ustawy “treści, które nie łączą się bezpośrednio z celem i przedmiotem ustawy”.

Fakt, że Sejm w trzecim czytaniu odrzucił jakieś rozwiązanie, zmieniające ustawę nowelizowaną nie oznacza, że Senat nie może go wykorzystać w swojej poprawce. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby odebranie Senatowi prawa zgłaszania rozwiązań alternatywnych czy nawet przeciwstawnych od przyjętych w ustawie, które były już przedmiotem prac sejmowych. Należy uznać, że Senat nie przekroczył granic dopuszczalności uchwalenia poprawek, że znajdują one logiczne i merytoryczne uzasadnienie, a ich treść była przedmiotem prac Sejmu na wcześniejszych etapach postępowania legislacyjnego.

Na tle podjętej w uzasadnieniu wyroku K 11/02 próby zastosowania wykładni historycznej odnośnie treści art. 121 ust. 2 Konstytucji RP, mającej uzasadnić wolę Zgromadzenia Narodowego ograniczenia uprawnień Senatu w procesie legislacyjnym do wnoszenia poprawek do uchwalonej przez Sejm i przekazanej Senatowi ustawy, to sprawę tę rozstrzyga chyba wykładnia gramatyczna odpowiednich przepisów “Małej Konstytucji” i Konstytucji RP z 4 kwietnia 1997 r. O ile w Małej Konstytucji (art. 17 ust. 2), odnośnie “uchwalonej przez Sejm ustawy”, istniała kompetencja Senatu do “wprowadzania do jej tekstu poprawki”, to obecnie obowiązująca Konstytucja, w art. 121 ust. 2, zrezygnowała z kategorii poprawek “do tekstu” ustawy, poprzestając na szerszym sformułowaniu prawa Senatu do “uchwalenia poprawek”. Moim zdaniem zmiana ta nie może być traktowana jako ograniczająca kompetencje Senatu w tym zakresie, a wręcz przeciwnie rozszerza je na całość “materii” ustawy o sensie przedmiotowym nie ograniczając do literalnego jej “tekstu”.

Zadaniem ustawy lustracyjnej jest badanie związków i zależności osób zajmujących lub ubiegających się o najwyższe stanowiska państwowe albo zajmujących inne stanowiska publiczne, z którymi wiąże się szczególnie wysoki stopień odpowiedzialności i zaufania społecznego. Podstawowe cele ustawy lustracyjnej określone w trakcie prac legislacyjnych polegać mają na “uniemożliwieniu użycia z przeszłości politycznej faktu współpracy z tajnymi służbami w celu szantażu, który potencjalnie mógłby być zastosowany zarówno przez czynniki wewnętrzne, jak i zewnętrzne, wobec postaci, które zajmują kluczowe stanowiska decyzyjne w państwie polskim”. Ustawa ta ma “ujawnić przeszłość polityków, wysokich działaczy w administracji państwowej, którzy w demokratycznym państwie powinni być przezroczyści, których przeszłość powinna być w pełni pewna i znana” (sprawozdanie stenograficzne ze 102 posiedzenia Sejmu w dniu 6 marca 1997 r.).

Tak sformułowane cele ustawy ograniczają swobodę ustawodawcy zarówno w zakresie określenia kręgu podmiotów poddanych procedurze lustracyjnej jak i innych jej istotnych elementów, w tym także określenia pojęcia współpracy. Działaniu ustawy poddana zostaje tylko ściśle określona grupa osób, a nie wszyscy obywatele, także pojęcie współpracy określone zostało według ściśle wybranych kryteriów, które zdaniem ustawodawcy miały tu decydujące znaczenie. Stwierdzić można, że sama idea ustawy lustracyjnej stanowi proporcjonalne, uzasadnione przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ograniczenia podmiotowego zakresu działania tej ustawy prowadzą więc w założeniu do rozszerzenia realizacji zasady równości i nie mogą jej naruszać. Z tego powodu uznanie w pkt 2a wyroku, że art. 1 pkt 5 b ustawy nowelizującej ustawę lustracyjną narusza zasadę równości wobec prawa wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie znajduje moim zdaniem uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Wynikający z zasady równości nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych zakłada bowiem, że nie musi nastąpić jednakowe traktowanie podmiotów i sytuacji o różnym charakterze. Z taką sytuacją mamy do czynienia właśnie w omawianym wypadku. Odmienna jest bowiem sytuacja prawna osób pełniących funkcję publiczną lub kandydujących na taką funkcję oraz sytuacja osób, które zrezygnowały z pełnienia takiej funkcji lub kandydowania na nią, bądź też zostały z takiej funkcji odwołane. Są one już osobami prywatnymi mającymi prawo do ochrony ich życia prywatnego (art. 47 Konstytucji). Zatem ustawodawca miał prawo odmiennie potraktować te dwie grupy osób, jeśli chodzi o tryb postępowania lustracyjnego i mógł nie zastosować do nich tych samych przepisów ustawy lustracyjnej, skoro utracili ich adresaci przymiot osób objętych zakresem jej art. 3.

Z tych względów zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do punktu 1 wyroku TK z 19 czerwca 2002 r., w sprawie K 11/02, w którym TK uznaje niezgodność z Konstytucją art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 14, poz. 128; dalej: ustawa nowelizująca z 2002 r.) w zakresie, w jakim do ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.; dalej: ustawa lustracyjna) dodaje art. 4a ust. 2-5 – ze względu na sprzeczność z konstytucyjnie określonymi zasadami procesu legislacyjnego.

Wyrażam przekonanie, że poprawki Senatu dotyczące nowej treści art. 4a ust. 2-5 ustawy lustracyjnej nie naruszały wymaganych w Konstytucji zasad procesu legislacyjnego, zwłaszcza zaś art. 121 ust. 2 Konstytucji, w którym przewiduje się możliwość uchwalenia poprawek przez Senat.

Na początek chciałbym podkreślić, że w pełni doceniam wysiłek podejmowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w celu uporządkowania zasad procesu ustawodawczego i określenia kryteriów, w ramach których realizować się mogą konstytucyjne kompetencje każdej z izb parlamentu – tworzących łącznie władzę ustawodawczą.

Nie może ulegać wątpliwości, że poszanowanie zasad określających procedury ustawodawcze stanowi szczególnie ważny element demokratycznego państwa prawa. Wykładnia obowiązujących w tej mierze zasad musi być dokonywana z jednej strony z niezbędną precyzją uwzględniającą przede wszystkim semantyczną i logiczną interpretację wchodzących w grę regulacji konstytucyjnych, z drugiej – nie może pomijać odniesienia się do celu, funkcji przyjmowanych rozwiązań, nie może też abstrahować od konstytucyjnie określonych zadań Sejmu i Senatu jako organów współtworzących władzę ustawodawczą. To ostanie stwierdzenie odnosi się zwłaszcza do tych elementów treści normatywnych wyrażonych w samej Konstytucji, które dotyczą procedur ustawodawczych, a których znaczenie nie może być wprost ustalone na podstawie prostego zabiegu wykładni językowej, tak jak to się dzieje w odniesieniu do pojęcia poprawek Senatu. Ostrożność w wykładni takich pojęć wynika z kilku jeszcze innych istotnych argumentów.

Po pierwsze, ocena przestrzegania wymaganych procedur prawotwórczych może być brana pod uwagę i formułowana przez Trybunał Konstytucyjny bez względu na granice zaskarżenia w każdej sprawie (por. art. 42 ustawy o TK).

Po drugie, ani Konstytucja, ani ustawa o TK nie dają podstaw do “zmierzenia”, a więc wartościowania czy stopniowania ważności uchybień proceduralnych – w konsekwencji, jeśli zaistnieją, muszą być podstawą do ustalenia niekonstytucyjności przepisów przyjętych w takiej dotkniętej wadami procedurze bez względu na ich ocenę merytoryczną, a nawet rzeczywistą (domniemaną) wolę samego ustawodawcy, wreszcie bez względu na konsekwencje wywołane obowiązywaniem tych przepisów, a także niezależnie od upływu czasu od momentu wejścia w życie wadliwych regulacji.

Po trzecie, wymaga tego zasada autonomii parlamentu w odniesieniu do wewnętrznych kwestii związanych z biegiem procesu legislacyjnego. Jest przy tym niewątpliwe, że autonomia parlamentu nie może być rozumiana jako kompetencja do naruszania konstytucyjnie określonych zasad procesu legislacyjnego. Autonomia nie może prowadzić do dowolnego i do arbitralnego przekształcania inicjatywy ustawodawczej w “poprawkę”, nie może prowadzić ani do zacierania poszczególnych faz procesu ustawodawczego, ani do wykraczania poza kompetencje przyznane każdej z izb przez Konstytucję. Jednakże w tych obszarach procesu legislacyjnego, w których zarysy jego poszczególnych faz czy elementów nie zostały wyraźnie zdefiniowane przez samą Konstytucję i gdzie z punktu widzenia podmiotu dokonującego wykładni, wchodzących w grę norm konstytucyjnych mogą pojawiać się wątpliwości co do znaczenia pewnych pojęć – wydaje się naturalne i uzasadnione kierowanie się przy rozstrzyganiu tych wątpliwości domniemaniem konstytucyjności zastosowanych in casu procedur.

Tylko w ten sposób można uniknąć arbitralności oceny i zbyt daleko idącego wkraczania w delikatną materię relacji istniejących pomiędzy obiema izbami parlamentu. Tak też jest, w moim przekonaniu, w odniesieniu do ustawy będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Okazuje się bowiem, że przy pełnej akceptacji kryteriów wypracowanych w dotychczasowym orzecznictwie TK w odniesieniu do pojęcia poprawki istnieć może w pewnych obszarach niepewność ocen i niemożność dokonania jednoznacznych ustaleń.

W założeniach swego zdania odrębnego przyjmuję, że poprawka Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm nie może przybierać w żadnym razie samodzielnej inicjatywy ustawodawczej. Jest ona bowiem z natury rzeczy zdeterminowana materią ustawy przyjętej przez Sejm, co oznacza w odniesieniu do ustawy nowelizującej zakreślenie granic dopuszczalnych poprawek Senatu do tej sfery normatywnej, która przeszła odpowiednią procedurę legislacyjną w Sejmie. Zgadzam się w pełni z tezą sformułowaną w orzecznictwie TK, że poprawka Senatu nie może być swoistym instrumentem obierania “drogi na skróty”, uproszczenia konstytucyjnie określonych stadiów procesu legislacyjnego, ani też ograniczenia w konsekwencji roli Sejmu w wykonywaniu jego podstawowych funkcji ustawodawczych. Podzielam też pogląd co do tego, że należy odróżnić zakres dopuszczalnych poprawek Senatu w przypadku całkowicie nowej ustawy oraz ustawy nowelizującej, uznając, że w tym pierwszym przypadku zakres poprawek jest praktycznie nieograniczony, w tym drugim zakres wyznacza materia, “szerokość” ustawy nowelizującej – przy zachowaniu daleko idącej swobody w sferze “głębokości” poprawek.

Przy uznaniu trafności sformułowanych wyżej kryteriów dotyczących zakresu ograniczeń swobody Senatu w toku procesu ustawodawczego punctum saliens prowadzonej analizy przenosi się jednak na ocenę tego, co stanowi in casu materię ustawy nowelizującej. Przy założeniu – rygorystycznym i wąskim – że materię tę wyznacza tekst ustawy uchwalonej przez Sejm, nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że tekst ten w istocie określa zakres problemowy dokonywanej nowelizacji. W tak określonych granicach merytoryczna treść, zasadność i głębokość dokonywanych zmian pozostaje jednak przedmiotem dopuszczalnych prac ustawodawczych w kolejnym stadium procesu legislacyjnego. Należy w konsekwencji zauważyć, że w obrębie tak ustalonego zakresu, obszaru problemowego, wyznaczonego “szerokością” dokonywanej nowelizacji, Senat zachowuje istotne funkcje korygujące (które mogą polegać na wprowadzeniu również nowych, alternatywnych treści do rozwiązań przyjętych przez Sejm) i realizuje swoje kompetencje ustawodawcze jako konieczny współuczestnik procesu ustawodawczego. Na tle takiego założenia, ocena dopuszczalnej “głębokości” poprawki, nie może być z góry, apriorycznie lub arbitralnie ustalona i sformułowana w oparciu o precyzyjnie określone miary, wynika bowiem najczęściej z określonych koncepcji społecznych, gospodarczych i politycznych realizowanych w ramach procesu prawotwórczego, a także – co nie jest przecież bez znaczenia – z czysto jurydycznej analizy związków istniejących pomiędzy poszczególnymi wątkami materii normatywnej.

W ustawie poddanej kontroli w niniejszym postępowaniu przed TK regulacja dodana przez Senat do art. 4a w postaci nowych ustępów 2-5 pozostaje w merytorycznym związku z materią ustawy nowelizowanej. Trudno, w moim przekonaniu, zaprzeczyć, że istnieje związek w określeniu, normatywnej definicji “służby” i “współpracy”, ponieważ ocena dokonywana przez ustawodawcę w odniesieniu do jednego z pól działania (współpracy lub służby) może oddziaływać na ocenę drugiego z nich. Istnienie takiego związku zdaje się potwierdzać pytanie stawiane przez Sąd Lustracyjny, w którym czyniony jest wręcz zarzut ustawodawcy z punktu widzenia art. 32 Konstytucji co do tego, że inaczej traktuje osoby pozostające w służbie wywiadu, kontrwywiadu i ochrony granic (nie wyłączając tych osób spod obowiązku złożenia stosowanego oświadczenia lustracyjnego), inaczej zaś osoby, które były współpracownikami tych służb. Należy zgodzić się z poglądem, że kryterium różnicującym pozostaje tu sam fakt prowadzenia określonej działalności (zbierania i przekazywania określonych informacji), a więc przedmiot działania, a nie formalny rodzaj więzi z odpowiednimi służbami.

Ten sposób podejścia do zakresu ustawy nowelizującej zmierzającej do redefinicji zachowań podlegających ujawnieniu – zarówno w odniesieniu do tajnych współpracowników, jak i funkcjonariuszy oraz pracowników stosownych służb, był prezentowany od samego początku, to jest od wszczęcia procedury ustawodawczej w drodze inicjatywy Prezydenta RP. W projekcie prezydenckim propozycje zmian objęły zarówno pojęcie “współpracy”, jak i pojęcie “służby”, przy czym godzi się uznać, że propozycje te z kolejnymi modyfikacjami były przedmiotem prac sejmowych na wszystkich etapach procedury legislacyjnej – aż do poziomu III czytania, w którym ostatecznie Sejm zdecydował o wprowadzeniu zmiany w odniesieniu do pojęcia służby podlegającej ujawnieniu w oświadczeniu lustracyjnym, wyłączając z niego przypadki pełnienia służby w wyniku realizacji obowiązku ustawowego. Wydaje się, że przebieg prac ustawodawczych nad projektem ustawy nowelizującej – uwzględniając zakres podjętej inicjatywy ustawodawczej Prezydenta – powinien być co najmniej pewnym wskazaniem dodatkowym dla ustalenia, jaki jest zakres problemowy tej ustawy. Przedmiotem całego procesu ustawodawczego w Sejmie była dyskusja nad pojęciem czy redefinicją współpracownika – była to debata merytoryczna, o której wyniku decydowała ocena alternatywnych koncepcji normatywnych. Alternatywy te zostały ostatecznie odrzucone na etapie III czytania, czego efektem jest pozostawienie dotychczasowych regulacji – ale efekt ten jest konsekwencją przyjęcia w toku prac nad ustawą nowelizacyjną określonej merytorycznej koncepcji normatywnej, co do trafności której Senat powinien mieć z całą pewnością możliwość zajęcia stanowiska. Senat, jeśli zgodzić się z tą linią orzecznictwa TK, która wskazuje na dopuszczalną alternatywność rozwiązań wprowadzonych w drodze poprawki, mógł więc – odnosząc się do materii podlegającej nowelizacji – wrócić do tych kwestii, które były alternatywnie rozważane przez Sejm. Powtórzmy – tekst ustawy przyjętej przez Sejm wyznacza krąg problemów, a nie liczbę jednostek zdaniowych, przepisów czy ogólniej strukturę formalną aktu normatywnego, w obrębie której dokonywać się muszą poprawki senackie.

Podstawowym argumentem formalnym przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest treść art. 120 Konstytucji, wedle którego to “Sejm uchwala ustawy”, a wobec tego zakres poprawek Senatu jako wtórnych propozycji legislacyjnych musi zawsze odnosić się do tekstu ustawy. Pomijając już w tym miejscu wskazywaną wyżej niezbędność rozróżnienia pomiędzy formalnym ujęciem “tekstu ustawy”, a “materią ustawy” (które nie jest w pełni precyzyjnie dokonywane przez Trybunał), nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że ustawa uchwalona przez Sejm w tej fazie procesu ustawodawczego nie jest tą samą ustawą, o której mówi art. 122 Konstytucji w odniesieniu do aktu Marszałka Sejmu –przedstawienia ustawy uchwalonej Prezydentowi RP. Argument odwołujący się do ścisłej wykładni semantycznej pojęcia “ustawa” na tle art. 120 i 121 ust. 1 Konstytucji ulega przy tym istotnemu osłabieniu, jeśli zważyć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w wypadku tzw. ustawy nowej – zakres poprawek senackich jest praktycznie nieograniczony, co wyraźnie wskazywać musi na to, że proces ustawodawczy znajduje się dopiero w pewnej fazie, a więc że “ustawa uchwalona przez Sejm” jest na tym etapie ciągle jeszcze w istocie propozycją ustawodawczą, a nie “finalnym produktem” działalności ustawodawczej parlamentu. Nie zamierzam kwestionować argumentu o celowości rozróżnienia ustawy nowej i ustawy nowelizującej, ale dostrzegając te różnice należy jednocześnie pamiętać, że sformułowanie art. 120 Konstytucji odnosi się do każdej z tych ustaw – tyle tylko, że w pierwszym przypadku orzecznictwo TK uznaje tę ustawę za propozycję ustawodawczą, która może być dość swobodnie kształtowana przez Senat – co do szerokości i głębokości, w drugim zaś – za znacznie bardziej stanowcze zakończenie pewnego stadium procedury ustawodawczej. Argument semantyczny związany ze ścisłą wykładnią językową sformułowania “uchwala ustawę” nie może więc odgrywać w tym zakresie roli decydującej. Niezbędne wydaje się tu zachowanie spójnej, koherentnej argumentacji. Zróżnicowanie poprawek Senatu w zależności od tego, czy dotyczą one ustawy nowej, czy ustawy nowelizującej wiąże się z naturą samej poprawki i jej wtórnością w stosunku do pierwotnej propozycji legislacyjnej (innej wszak przy ustawie nowej i nowelizującej). W żadnym razie nie wynika natomiast jakikolwiek relewantny wniosek co do zróżnicowania ustawy nowej i nowelizującej ze stwierdzenia, na którym opiera swój wywód Trybunał Konstytucyjny, że to Sejm uchwala ustawy. Ostatecznie decyduje i w jednym i drugim przypadku materia ustawowa będąca przedmiotem procesu ustawodawczego – rzeczywiście odmienna w odniesieniu do ustawy nowej i do ustawy nowelizującej.

W wypadkach wątpliwych, zaistnienia poważnych trudności związanych z ustaleniem przebiegu linii demarkacyjnej dzielącej poprawki “dopuszczalne” od “niedopuszczalnych” punktem odniesienia dla określenia materii ustawy nowelizującej powinien być też zakres i cel podjętej inicjatywy ustawodawczej, która wyznacza od początku granice prac parlamentarnych nad projektem ustawy. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że poszczególne stadia prac ustawodawczych stanowią continuum, a wobec tego ustawa przyjęta przez Sejm jest konsekwencją podjętej inicjatywy (i musi mieścić się w jej ramach – podkreśla się wszakże bardzo trafnie, że poprawki poselskie zgłaszane w toku poszczególnych stadiów nie mogą przybierać postaci samodzielnej inicjatywy ustawodawczej), podobnie jak i dalsze prace w stadium “senackim” również stanowią kontynuację prac podjętych w ramach merytorycznych wyznaczonych pierwotną inicjatywą ustawodawczą. Materia ustawy nowelizującej jest więc determinowana również przez sam zakres (co do szerokości nowelizacji) podjętej inicjatywy ustawodawczej, której efektem jest taka ustawa. Negowanie związku pomiędzy zakresem inicjatywy ustawodawczej a dopuszczalnym zakresem poprawek musi prowadzić do kwestionowania więzi pomiędzy poszczególnymi stadiami procesu legislacyjnego, rozrywać logiczny oraz konstytucyjnie zdeterminowany związek pomiędzy inicjatywą a zakresem prac poszczególnych izb parlamentu, tworzących konieczny element procedury ustawodawczej. Prowadzi to do konsekwencji trudnych do uzgodnienia z pozycją Senatu jako organu władzy ustawodawczej o innym wprawdzie zakresie kompetencji niż Sejm, jednakże wraz z Sejmem współodpowiedzialnym za ostateczny wynik prac parlamentarnych. Tymczasem zawężająca interpretacja pojęcia poprawki senackiej nasuwa skądinąd paradoksalny wniosek, że w ramach tej samej procedury ustawodawczej, wszczętej w wyniku tej samej inicjatywy ustawodawczej, której efektem jest przekazanie ustawy do Senatu – każdy z posłów zgłaszających poprawki w ramach art. 119 ust. 2 Konstytucji miałby znacznie większy wpływ na przebieg procesu ustawodawczego niż druga izba parlamentu (należy przy tym zauważyć, że poprawki poselskie, o których mowa w art. 119 ust. 2 Konstytucji z całą pewnością nie mogą przybierać postaci samodzielnej inicjatywy ustawodawczej). W konsekwencji – dokładnie ta sama treść merytoryczna, która była przedmiotem poprawki poselskiej i która co więcej nie mogła być zakwalifikowana jako inicjatywa ustawodawcza, może zostać zakwalifikowana w ramach kolejnego stadium tej samej procedury ustawodawczej (a więc zapoczątkowanej tą samą inicjatywą ustawodawczą) jako – niedopuszczalna poprawka, ze względu na to, że przybiera postać samodzielnej inicjatywy ustawodawczej Senatu. Innymi słowy mówiąc, ta sama materia, która nie mogła być potraktowana jako inicjatywa ustawodawcza – na etapie prac Sejmu, będzie mogła być uznana za samodzielną (niedopuszczalną inicjatywę Senatu) na etapie prac w drugiej izbie. Poprawki poselskie wnoszone na etapie prac sejmowych (zwłaszcza do stadium II czytania) korzystają z dość znacznego progu tolerancji, co znajduje zresztą swoje uzasadnienie na gruncie art. 119 Konstytucji (zwłaszcza ust. 2 i 3). Słusznie jednak zwraca się uwagę w doktrynie konstytucyjnej, że istnieją pewne wspólne cechy wszelkich poprawek wnoszonych w toku procesu ustawodawczego, pomimo różnic wynikających z odmiennej pozycji prawnej podmiotów wnoszących poprawki. Tą wspólną cechą jest wtórność poprawki w stosunku do pierwotnego projektu. Cecha wtórności, w stosunku do tej samej materii ustawowej będącej przedmiotem prac ustawodawczych nie powinna więc podlegać zasadniczo innej ocenie jedynie ze względu na stadium procesu ustawodawczego – albo określona propozycja jest poprawką (a nie samodzielną inicjatywą ustawodawczą) na etapie prac sejmowych i jest nią również na etapie prac Senatu, albo też w obu fazach zasługuje na inną kwalifikację prawną. Negowanie tego związku pomiędzy poszczególnymi stadiami prac ustawodawczych stwarza niepewność w zakresie formułowanych ocen prawnych.

Stanowisko takie prowadzące zdecydowanie do zminimalizowania roli drugiej izby w zakresie jej podstawowych kompetencji ustawodawczych pozostaje w sprzeczności z art. 95 Konstytucji, który stanowi wyraźnie, że władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat. Pogląd taki jest uzasadniony również przy założeniu, że to Sejm odgrywa w ramach procedury ustawodawczej rolę wiodącą.

Należy też podkreślić, że podstawą wykładni norm konstytucyjnych w odniesieniu do podstawowych zasad procesu ustawodawczego powinny być – przy niepewności rezultatów wykładni semantycznej – przede wszystkim założenia ustrojowe państwa, które należy określić w oparciu o szerszy zespół regulacji konstytucyjnych odnoszących się do ustrojowej pozycji poszczególnych organów – w tym wypadku do pozycji Sejmu i Senatu. Nie może być decydującym ostatecznie – wobec rozbieżnych stanowisk – argument odwołujący się do wykładni historycznej, a więc nawiązujący do debat toczących się w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Istotne jest też uwzględnianie w ramach dokonywanej wykładni ratio legis rozwiązań będących przedmiotem oceny. Wysuwany wcześniej w orzecznictwie TK argument, że naruszanie przez Senat granic dopuszczalnych poprawek uniemożliwia prawidłowy przebieg procesu ustawodawczego i pozbawia Sejm możliwości realnego wypowiadania się o treści proponowanych zmian, narusza tym samym logikę i celowość regulacji proceduralnych – w wypadku ocenianej ustawy nie znajduje żadnego uzasadnienia, z powodów, o których była wcześniej mowa. W konsekwencji ani racje natury semantycznej, ani odwołujące się do zasad ustrojowych państwa, ani też wreszcie do ratio legis przyjętych rozwiązań nie przemawiają za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do powołanych w pkt. 1 wzorców – zawartych w art. 7, art. 118 ust. 1, art. 121 ust. 2 Konstytucji.

Niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska w kwestii związanej z oceną prawidłowości procedur ustawodawczych zastosowanych w przypadku kontrolowanej ustawy, wyrażam pogląd, że przyjęte rozwiązania normatywne w dodanym do ustawy lustracyjnej art. 4a budzić mogą istotne wątpliwości konstytucyjne na tle wzorców wskazanych przez wnioskodawców oraz w pytaniu prawnym Sądu Lustracyjnego. Zaznaczam, że nie oceniam w tym miejscu samej zasadności i celowości procedur lustracyjnych, ponieważ ta kwestia leży w wyłącznej gestii parlamentu. Prawo wprowadzane przez parlament musi jednak odpowiadać wymaganym standardom konstytucyjnym, a w przypadku kontrolowanych przepisów art. 4a pojawiają się istotne zastrzeżenia co do tego, czy standardy te są respektowane. Zważywszy na charakter procedury lustracyjnej, konsekwencje z niej wynikające dla osób lustrowanych, w tym dla ochrony dóbr osobistych tych osób, obecnie i w przyszłości, regulacje prawne w tej dziedzinie powinny w szczególnie wysokim stopniu odpowiadać stosownym wymaganiom formalnym pod względem poprawności, jasności i precyzji legislacyjnej. Kryteria oceny w tym zakresie znajdują swoje oparcie bezpośrednio w art. 2 Konstytucji. Najwięcej wątpliwości budzi z tego punktu widzenia treść dodanego do ustawy lustracyjnej – ust. 3 art. 4a, którego wykładnia uniemożliwia precyzyjne i jednoznaczne ustalenie przesłanek, od których zależy ocena konkretnego zachowania jako będącego postacią współpracy lub też nie będącego, a w konsekwencji uniemożliwia przewidywalność wyników postępowania lustracyjnego. Pogląd ten umacnia fakt, że ostateczna ocena wyników postępowania lustracyjnego może na tle takiej regulacji zależeć wyłącznie od arbitralnych i nieweryfikowalnych ocen formułowanych przez byłych funkcjonariuszy Urzędu Bezpieczeństwa, których świadectwo co do znaczenia przekazywanych informacji dla stworzenia stanu zagrożenia “dla wolności, praw człowieka i dóbr osobistych innych osób” – musi odgrywać rolę decydującą. Wyników postępowania sądowego w sprawach lustracyjnych nie można uzależniać od tak bardzo niejasnych i nie poddających się obiektywizacji kryteriów, ponieważ w przeciwnym wypadku naruszałoby to zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, a także wymagania odnoszące się do sprawiedliwego i równego traktowania osób znajdujących się w tej samej sytuacji. Nie sposób nie zauważyć, że zgodnie z regułami wykładni logicznej, wyłączenia odnoszące się do kręgu podmiotowego “tajnych współpracowników” określone w ust. 2-5 art. 4a mają charakter rozłączny. Oznacza to, że wyłączenie podmiotowe z ust. 3 art. 4a stanowiące konsekwencje uznania, że dane zachowanie nie było współpracą w rozumieniu ustawy, dotyczy osób, które podejmowały działanie wymierzone przeciwko kościołom lub innym związkom wyznaniowym, opozycji demokratycznej, niezależnym związkom zawodowym, suwerennościowym aspiracjom Narodu Polskiego, a ponadto osób, które podejmowały współdziałanie mające charakter rzeczywisty, a nie pozorny i nie uchylały się od współpracy. Wyodrębnianie spośród kategorii osób współdziałających faktycznie z odpowiednimi służbami tych, których zachowanie nie było współpracą wedle kryterium “zagrożenia” może więc uzasadniać zarzut nierównego i niesprawiedliwego traktowania osób podlegających lustracji, a także – o czym wspomniano – stwarzać stan istotnej niepewności co do wyników tego postępowania, co trudno uzgodnić ze standardami demokratycznego państwa prawa.

Za arbitralne i niezgodne z zasadą równego traktowania może być też uznane wyłączenie podmiotowe zawarte w art. 4a ust. 4, które operuje kryterium formy współpracy z odpowiednimi służbami wywiadu, kontrwywiadu i ochrony granic nie zaś kryterium przedmiotowym – odwołującym się do tych cech współdziałania z tym organami, które stanowią w istocie na tle ustawy lustracyjnej podstawę wyróżnienia określonych zachowań jako podlegających obowiązkowi ujawnienia w procedurze lustracyjnej. W konsekwencji kategoria osób współpracujących z wywiadem, kontrwywiadem oraz służbami ochrony granic została potraktowana w zasadniczy sposób odmiennie w zależności od tego, czy działalność ta przybierała postać współpracy (art. 4a ust. 4 ), czy też związana była z pełnieniem służby lub pracy w tych organach. Trafny wydaje się więc zarzut podniesiony w pytaniu prawnym Sądu Lustracyjnego, że takie rozwiązanie o cechach arbitralności, prowadzące do faworyzowania pewnej kategorii osób i dyskryminacji innej kategorii podmiotów, bez względu na to, że osoby te – w obu kategoriach – podejmowały działania w tym samym obszarze aktywności służb wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy lustracyjnej pozostaje w sprzeczności z art. 32 Konstytucji.

Należy też zauważyć, że formuła przyjęta w art. 4a ust. 4 nie spełnia dostatecznych wymagań wynikających z art. 2 Konstytucji, a wskazujących na niezbędność określoności i precyzyjności przepisów. Niejasne i wyraźnie niedookreślone pozostaje pojęcie zakresu zadań wywiadu i kontrwywiadu, zwłaszcza w odniesieniu do stanów z przeszłości. Jeśli pojęcie to rozumieć ściśle i wąsko (a więc stosownie do znaczeń współcześnie przyjmowanych), to w istocie wyłączenie zawarte w ust. 4 art. 4a nie miałoby uzasadnienia, ponieważ osoby realizujące współpracę w tym tylko obszarze działań wskazanych organów wywiadu i kontrwywiadu nie mogłyby być uznane za współpracowników, ze względu na treść innych wyłączeń zawartych w pozostałych ustępach art. 4a. Przy takim założeniu, przekazywanie informacji mieszczących się w zakresie zadań wywiadu i kontrwywiadu nie mogłoby być bowiem uznane za działanie wymierzone przeciwko instytucjom i wartościom wymienionym w art. 4a ust. 2 ustawy, a tym samym wyłączenie z kategorii współpracowników, osób współpracujących z organami wywiadu, kontrwywiadu i ochrony granic o których mowa w art. 4a ust. 4, następowałoby już bezpośrednio na podstawie art. 4a ust. 2. Jest to jednak tylko jedna z możliwych hipotez interpretacyjnych. Na gruncie art. 4a ust. 4 nie można bowiem wykluczyć innych jeszcze kierunków wykładni. Ten stan rzeczy stwarza wyraźnie niepewność co do treści obowiązującego prawa, które – należy to jeszcze raz z mocą podkreślić – w zakresie postępowań przewidywanych w ustawie powinno podlegać szczególnie jasnej i jednoznacznej interpretacji.

W konkluzji stwierdzam więc, że nie podzielając stanowiska co do niekonstytucyjności przepisów ustawy nowelizującej ze wskazanymi w pkt. 1 wyroku wzorcami konstytucyjnymi, podzielam jednocześnie – co najmniej w części – pogląd co do niekonstytucyjnego charakteru tych przepisów, ze względu na inne wzorce zawarte w art. 2 i 32 Konstytucji.

Podzielając co do zasady stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające niezgodność z Konstytucją przepisów zaskarżonej ustawy w zakresie objętym wyrokiem w pkt 1a, nie zgadzam się z nim co do wskazanych powodów tej niezgodności.

1. Nie mogę przede wszystkim podzielić poglądu, że Senat wprowadzając poprawki objęte zaskarżonym przepisem wykroczył poza granice ich dopuszczalności, wyznaczone definicją pojęcia “poprawka Senatu”. Swoje stanowisko w odniesieniu do istoty swobody Senatu w procesie legislacyjnym starałem się wyłożyć w zdaniu odrębnym do wyroku w sprawie K. 14/00, i w tym miejscu chciałbym się odwołać w całości do zawartych tam argumentów, tu natomiast dodatkowo uważam za konieczne podnieść, że ustawa nowelizująca, mimo że Trybunał Konstytucyjny przywiązuje do podziału na ustawy nowelizowane i nowelizujące tak wielkie znaczenie, nigdy nie żyje swoim własnym życiem. W ostatecznym kształcie treściowo zawsze bowiem wpisuje się bez reszty w przepisy ustawy wcześniejszej, wraz z nią dopiero tworząc podstawę dekodowania norm prawnych. Nigdy więc nie można analizować treści ustawy nowelizującej w oderwaniu od materii ustawy nowelizowanej. Sam podział więc na te dwie kategorie, sprowadzając rzecz do literalno-tekstowego rozróżnienia dwóch aktów, jest sztuczny i nie pozwala określić treści materii ustawowej, którym to pojęciem operuje Trybunał a które również nie jest znane naszemu porządkowi konstytucyjnemu.

2. Nie oznacza to jednak, że uznając, iż Senat nie naruszył w trakcie procesu legislacyjnego jego rygorów formalnych, tym samym uważam przedmiotowe przepisy za zgodne z Konstytucją. Tu stanowisko Trybunału podzielam co do zasady, gdzie indziej natomiast upatruję wzorców kontroli oraz powodów niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, objętych pkt 1 a) wyroku. W mojej ocenie przepisy art. 4a ust. 2-5 rozpatrywanej przez Trybunał ustawy zawierają uregulowania niejasne, nieprecyzyjne, nie pozwalające w istocie ustalić jaka powinna być treść i zakres oświadczeń osób lustrowanych. Nie da się w szczególności na podstawie językowej analizy art. 4a pkt 2 i 3 ustawy ustalić bez jakiejkolwiek wątpliwości, czy chodzi w tych przypadkach o rzeczywistość obiektywną, która sprawia, że dobra, o których mowa w tych przepisach nie były w ogóle zagrożone, czy też wystarczającą okolicznością zwalniającą może być brak tego zagrożenia, jeśli tylko objęty był świadomością osoby lustrowanej. Czy, innymi słowy, chodzi tu o sytuację podobną do usiłowania nieudolnego, znanego prawu karnemu, czy też o współpracę, która z założenia, w intencji osoby lustrowanej, miała nie zagrażać osobom, instytucjom czy dobrom wymienionym w ustawie, nawet gdyby takie zagrożenie realnie i obiektywnie sprowadzała.

A trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że sankcja prawna jaka może być w ogóle reakcją na działalność osoby lustrowanej odniesiona jest nie do samego faktu pracy, czy współpracy ale wyłącznie do aktu złożenia nieprawdziwego oświadczenia w przepisanej ustawą formie. Nakładało to tym samym na ustawodawcę obowiązek wyjątkowej precyzji w określeniu elementów oświadczenia składanego przez osobę lustrowaną, tak aby nie miała żadnych wątpliwości co do tego, jakiego zachowania prawo od niej oczekuje. Z tego punktu widzenia objęte pkt 1 a) wyroku przepisy nie spełniają kryteriów poprawnej legislacji, a przede wszystkim nie odpowiadają zasadzie określoności. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie i konsekwentnie podkreślał, że “ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisu pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki”, i wyraźnie domagał się stanowienia przepisów na tyle precyzyjnych, “aby zapewniona była ich jednolita wykładnia i stosowanie” (wyrok z 30 października 2001 r., K. 33/00). W innym miejscu Trybunał wyraźnie stwierdzał, że “Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne” (wyrok z 13 lutego 2001 r., K. 11/99). Ta ostatnia wypowiedź odnoszona była wprawdzie wprost do wymogów prawa karnego i daninowego, ale nie ma najmniejszej wątpliwości, iż rygorystycznie rozumiana zasada określoności, wywiedziona z art. 2 Konstytucji, ma zastosowanie także do norm prawnych odnoszących się do obowiązków płynących z ustawy będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania.

Te same uwagi należy odnieść do katalogu podmiotów i dóbr sformułowanych w powyższych przepisach.

3. Ustawodawca w dodanym art. 4a ust. 4 kwestionowanej ustawy uchylił jej skutki w stosunku do takich współpracowników, którzy zbierali lub przekazywali informacje mieszczące się “w zakresie zadań wywiadu, kontrwywiadu i ochrony granic”. Niezależnie od zarzutu braku dostatecznej określoności także w stosunku do tego przepisu (trudno ustalić, czy chodzi tu o przedmiot wiadomości, czy o katalog jednostek wyspecjalizowanych w danym rodzaju służby, czy o obydwa te elementy), konieczne jest zwrócenie uwagi, że przepis ten narusza również Konstytucyjną zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Nie sposób w szczególności ustalić co miałoby być cechą istotnie różnicującą tych współpracowników, którzy przekazywali informacje z zakresu, o którym mowa w tym przepisie i tych, którzy współpracowali z organami bezpieczeństwa (art. 2 ustawy lustracyjnej) w pozostałym zakresie, bądź z organami bezpieczeństwa spoza kręgu wymienionego w nowelizacji (art. 4a ust. 4). Jak wiadomo powszechnie, organy bezpieczeństwa PRL tworzyły jeden silnie scentralizowany “aparat bezpieczeństwa”, który służył tym samym celom totalitarnego państwa. Sztuczne rozdzielanie funkcji poszczególnych organów, które w pewnych sytuacjach może wprost prowadzić do uchylania skutków ustawy w odniesieniu do osób, które godziły wprawdzie w podmioty wymienione w ust. 2 i 3, ale zbierały i przekazywały informacje mieszczące się w zakresie zadań wywiadu, kontrwywiadu i ochrony granic (ust. 4) – jest w istocie rzeczy nieuzasadnioną dyskryminacją osób, zobowiązanych do zachowań na zasadach ogólnych, płynących z przepisów nie objętych nowelizacją.

4. Jest jeszcze jeden aspekt przedmiotowej nowelizacji, który nie powinien uchodzić z pola widzenia w jej kontekście. Chodzi mianowicie o sytuację prawną osób, w stosunku do których postępowanie lustracyjne zakończyło się prawomocnie, ze skutkami negatywnymi dla nich, a które znalazłyby się w kręgu osób uprzywilejowanych po wejściu w życie nowelizacji, gdyby postępowanie jeszcze trwało. Widać na tym przykładzie, że zróżnicowanie to miałoby istotne znaczenie także w perspektywie czasowej, która wymagałaby – jak się wydaje – dalszych regulacji intertemporalnych. Takie hipotetyczne regulacje, jeśliby nawet uchylały w stosunku do tej kategorii osób negatywne skutki prawne przeprowadzonej prawomocnie lustracji, to nigdy jednak nie odwróciłyby już zaszłości moralnych. Ta okoliczność ma bardzo istotne znaczenie z punktu widzenia zasady moralności publicznej (art. 31 ust. 3 Konstytucji), od której nie można abstrahować przy tworzeniu ustawodawstwa lustracyjnego.

Reasumując: upatruję podstaw mojego zdania odrębnego w art. 2 Konstytucji, w odniesieniu do przepisów art. 4a ust. 2 i 3 nowelizacji oraz – w art. 2 i 32 Konstytucji w pozostałym zakresie.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, ze zm.) składam zdanie odrębne od ogłoszonego wyroku, ponieważ uważam, że poprawki wprowadzone przez Senat w art. 4a ust. 2-5 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 r. osób pełniących funkcje publiczne są zgodne z art. 121 ust. 2 Konstytucji a więc mieszczą się w dopuszczalnym zakresie poprawek Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm, a z kolei dodany art. 18a ust. 5 zd. 2 ustawy z 11 kwietnia 1997 r. jest zgodny z art. 32 Konstytucji. W pozostałym zakresie zgadzam się z rozstrzygnięciami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie o sygnaturze K 11/02.

Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco:

Każda ustawa nowelizująca ma ścisłe związki z ustawą nowelizowaną. Przedmiotem poprawek Senatu, o których mowa w art. 121 ust. 2 Konstytucji mogą być kwestie, które były przedmiotem rozważań na wcześniejszych etapach postępowania legislacyjnego w Sejmie.

Senatowi powierzona została rola strażnika jakości prawa, stąd jego udział w procesie legislacyjnym jest głównym sensem jego istnienia. Kompetencji Senatu do poprawiania ustaw nie można więc ograniczać w sposób wykraczający poza klauzulę rozsądku. Senat musi mieć bowiem możliwość wypełniania swoich zadań. Indywidualnej oceny i związanej z tym konkretnej relatywizacji wymaga więc zawsze kwestia, czy poprawka mieściła się jeszcze w ramach art. 121 ust. 2 Konstytucji, czy wykroczyła już poza te ramy i powinna być podjęta nowa inicjatywa ustawodawcza Senatu (art. 118 ust. 1).

Decydujące znaczenie ma wnikliwa analiza i treść sejmowych debat i kolejnych głosowań. Nie przegłosowanie czegoś należy bowiem traktować jako przyjęcie przez Sejm (na danym etapie postępowania legislacyjnego) alternatywy do tego, co mu proponowano. Taka więc odrzucona przez Sejm alternatywa może być znowu zaproponowana przez Senat jako jego poprawka. Poprawka do teksu musi oczywiście pozostawać w ramach przedmiotu i celów proponowanej regulacji, ale może być rozwiązaniem alternatywnym, proponującym nowe treści. Z art. 121 ust. 2 w związku z art. 118 ust. 1 Konstytucji nie można wyprowadzić jakiejś jednej kategorycznej rozdzielności poprawki do przekazanej ustawy i nowej inicjatywy ustawodawczej.

Zaproponowane w poprawkach Senatu do art. 4 ustawy doprecyzowanie pojęcia współpracy z organami bezpieczeństwa państwa zawierał już projekt ustawy wniesiony przez Prezydenta. W trakcie prac w komisjach brzmienie to podlegało modyfikacji i uzyskało określony kształt w sprawozdaniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Ostatecznie propozycje nadania takiego brzmienia art. 4 ustawy lustracyjnej nie przeszło przez trzecie czytanie w Sejmie i nie znalazło się w tekście przesłanym do Senatu. Propozycje Senatu zawarte w uchwale z dnia 8 lutego 2002 r. w części dotyczącej brzmienia art. 4a pokrywają się co do ogólnego przedmiotu i celów – z propozycją przedstawioną przez połączone komisje i odrzuconą w trakcie trzeciego czytania projektu.

Senat ma prawo zgłoszenia rozwiązań alternatywnych, przy nawet przeciwstawnych do przyjętych w ustawie. Fakt, że Sejm w trzecim czytaniu odrzucił jakieś rozwiązanie, nie oznacza, że Senat nie może go wykorzystać w swojej poprawce. Inna interpretacja miałaby wyraźne zabarwienie ograniczające konstytucyjną rolę Senatu we władzy ustawodawczej, pozycję określoną w art. 10 ust. 2 i art. 4 ust. 2 w związku z art. 121 i z art. 118 ust. 1 Konstytucji. Senat wnosząc kwestionowane poprawki nie naruszył art. 121 ust. 2 Konstytucji, ani art. 7 i art. 118 ust. 1 stanowiących konstytucyjne zasady stanowienia prawa.

Art. 18a ust. 5 zd. 2 ustawy z 11 kwietnia 1997 r. nie narusza zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Chodzi o rozwiązanie stanowiące, że w przypadku, gdy osoba która złożyła oświadczenie zrezygnowała z pełnienia funkcji publicznej lub kandydowania na taką funkcję, albo w wypadku odwołania jej z takiej funkcji po wszczęciu postępowania lustracyjnego, jednakże nie później niż do rozpoczęcia przewodu sądowego na pierwszej rozprawie głównej Sąd umarza postępowanie lustracyjne (nie stosuje się tu art. 7 ust. 2a).

Celem ustawy z 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne jest ujawnienie przeszłości osób pełniących funkcje publiczne. Tak jak nie można więc porównywać sytuacji prawnej osób pełniących funkcje publiczne lub kandydujących na taką funkcję z sytuacją osób, które zrezygnowały z pełnienia funkcji lub kandydowania na nią, albo które zostały odwołane z takiej funkcji, tak i nie można twierdzić, że art. 18a ust. 5 zd. 2 narusza zasadę równości w stosunku do art. 18a ust. 5 zd. 1.

Zgodnie z tytułem ustawy z 11 czerwca 1997 r. chodzi tylko o osoby pełniące funkcje publiczne, które mogłyby być szantażowane co do swojej przeszłości. Z chwilą rezygnacji lub odwołania z danej funkcji stają się one osobami prywatnymi. Odpada więc motyw dalszego prowadzenia postępowania lustracyjnego, w którym nie rozpoczęto jeszcze przewodu sądowego.

Z tych powodów uznałem za konieczne złożenie zdania odrębnego do pkt 1 lit a) i do pkt 2 lit. a) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r. sygn. akt K 11/02. Zgadzam się natomiast z pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. b) wskazanego wyroku z 19 czerwca 2002 r.