1. Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęła skarga konstytucyjna z 29 lipca 2002 r. Jacka Kosińskiego, w której skarżący wnosi o zbadanie zgodności przepisów niepublikowanego załącznika tekstowego do Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Michałowice Nr XXVIII/120/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Warszawskiego Nr 13, poz. 158) zmienionego Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Nr XLVII/206/94 z dnia 29 marca 1994 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Warszawskiego Nr 13, poz. 134) w części dotyczącej zasad zagospodarowania nieruchomości oznaczonych symbolem terenu B-5-R z art. 2, art. 7 oraz z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została oparta na następującym stanie faktycznym. Decyzją Wójta Gminy Michałowice odmówiono Jackowi Kosińskiemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-siedliskowego. Odmowę uzasadniono tym, iż zamierzona inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto stwierdzono brak stosownej zgody władz rolnych odpowiedzialnych za gospodarkę gruntami, którym Rada Gminy przekazała uprawnienia w kwestii decydowania o możliwości powstania nowej zabudowy, jak i modernizacji już istniejących zabudowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną przez Jacka Kosińskiego decyzję Wójta Gminy Michałowice, a wyrokiem z 1 marca 2002 r. (sygn. akt IV SA 987/01) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W skardze konstytucyjnej skarżący wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w części dotyczącej zasad zagospodarowania nieruchomości oznaczonych symbolem B-5-R. Zdaniem skarżącego zakwestionowany akt przez niezgodne z Konstytucją ograniczenie swobody zagospodarowania nieruchomości, narusza prawo własności. Konstytucja wprowadza zasadę wyłączności ustawowej w kształtowaniu praw, obowiązków i wolności obywateli. Ustanowienie normy ograniczającej prawa obywateli w akcie prawnym rangi niższej niż ustawa jest według skarżącego sprzeczne z Konstytucją. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis jest sprzeczny z art. 2 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Dodatkowo wskazuje na niezgodność kwestionowanego przepisu z art. 7 Konstytucji poprzez dokonanie przez władze gminy delegacji swoich kompetencji na rzecz „władz rolnych”, w zakresie wyrażania zgody na budowę nowych siedlisk oraz budowę nowych obiektów służących produkcji rolnej.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 7 marca 2003 r. przedstawił następujące stanowisko: przepis załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXVIII/120/92 Rady Gminy Michałowice z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr 13, poz. 159) – w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem B-5-R, w zakresie ustaleń ogólnych określonych w pkt. 1.4.8 do tego terenu – jest zgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Zarzut naruszenia Konstytucji poprzez ograniczenie prawa do swobodnego zagospodarowania nieruchomości w akcie prawnym o randze niższej niż ustawa Prokurator Generalny uznał za nieuzasadniony. Według Prokuratora Generalnego wyrazem przyznania samorządowi terytorialnemu kompetencji w sprawowaniu władzy publicznej jest możliwość stanowienia przez ów samorząd aktów prawa miejscowego, które na podstawie art. 94 Konstytucji są uznane za źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zdaniem Prokuratora Generalnego powierzenie samorządowi kompetencji w zakresie polityki zagospodarowania przestrzennego terenu znajduje swoje uzasadnienie w Konstytucji. Prokurator Generalny podkreśla, iż jeśliby uznać za uzasadnione żądanie skarżącego, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ze względu na fakt, że ograniczają prawo własności, miały rangę ustawy, to cała koncepcja „ samorządowego kształtowania zagospodarowania przestrzennego w zależności od potrzeb i warunków lokalnych (miejscowych), zostałaby zniweczona. Uchwalanie zaś planów w trybie ustawowym, należałoby z kolei ocenić jako nieracjonalne ograniczenia zadań własnych gminy w tej dziedzinie”.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę na fakt, iż ze względu na przewidziany w art. 94 Konstytucji tryb tworzenia aktów prawa na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, żaden akt prawa miejscowego nie może mieć charakteru samoistnego. Wszelka ingerencja w sferę prawa i wolności wynikająca z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powinna znajdować podstawę prawną w przepisie ustawowym.

W świetle prezentowanych poglądów, zarzut skarżącego, iż ograniczenie możliwości zagospodarowania przez niego nieruchomości nie mogło zostać ustanowione w akcie prawnym o randze niższej niż ustawa, Prokurator Generalny uznał za bezzasadny.

W opinii Prokuratora Generalnego zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji jest nieuzasadniony. Kwestionowane rozwiązanie jest, według Prokuratora Generalnego, wyrazem współdziałania organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań publicznych. Skuteczne zakwestionowanie przedstawionego rozwiązania, zdaniem Prokuratora Generalnego, musiałoby polegać na wykazaniu, że wyrażenie zgody przez powoływane „władze rolne” nie znajduje umocowania konstytucyjnego, ani ustawowego. Skarżący tego nie uczynił, a ograniczył się jedynie do wskazania, że władze gminy przekazały swoje kompetencje do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, bez żadnego uzasadnienia, które mogłoby wykazać prawdziwość tego zarzutu. Z powyższych względów, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie ma podstaw do stwierdzenia, iż kwestionowany przez skarżącego przepis prawa miejscowego stanowi naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji.

3. Pismem z 20 stycznia 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w sprawie dotyczącej skargi konstytucyjnej Jacka Kosińskiego i następnie w piśmie z 15 maja 2003 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich przepis załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXVIII/120/92 Rady Gminy Michałowice z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr 13, poz. 159) – w zakresie ustaleń ogólnych określonych w pkt 1.4.8 do tego terenu, uzależniających możliwość budowy nowych siedlisk oraz budowę obiektów służących obsłudze produkcji rolnej, zmianę funkcji w istniejących obiektach na nierolniczą oraz modernizację i rozbudowę innych obiektów od zgody władz rolnych – jest niezgodny z art. 94 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego może wynikać tylko z ustawy. Organ upoważniony do stanowienia prawa nie może delegować w tej materii swoich uprawnień na inne organy. W przypadku przedmiotowej skargi Rada Gminy Michałowice część swoich kompetencji w zakresie polityki zagospodarowania przestrzennego przekazała „władzom rolnym”, od zgody których uzależniona jest możliwość powstania nowej zabudowy lub też modernizacja zabudowań już istniejących. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich Gmina Michałowice poprzez wprowadzenie do treści planu zagospodarowania przestrzennego wymogu uzyskania zgody „bliżej nieokreślonych władz rolnych” naruszyła art. 94 Konstytucji, przez naruszenie granicy upoważnienia, o jakim mowa w tym artykule.

Według Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy nie zaś na podstawie ustawy.

Wszelkie upoważnienia ustawowe do ustanawiania przepisów prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego powinno być traktowane jako naruszenie z jednej strony ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z drugiej zaś strony również jako naruszenie konstytucyjnej zasady wyłączności ustawy w regulowaniu problemów dotyczących ograniczenia własności. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla, iż w sytuacji skarżącego, o tym czy mógł on decydować w pożądany przez siebie sposób z nieruchomości decydował nie tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale także organy, które do decydowania o tym nie zostały upoważnione przez ustawę. Z powyższych względów zaskarżone przepisy prawa miejscowego są, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, sprzeczne z art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarga konstytucyjna dotyczy zbadania zgodności z Konstytucją odpowiedniej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Michałowice, która była podstawą dla wydania decyzji odmawiającej skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla projektowanej przez niego inwestycji.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, który był podstawą wydania decyzji odmownej został uchwalony przed 1 stycznia 1995 r. Stąd zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stracił on moc obowiązującą najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r.

Rozpatrywana sprawa wymaga określonej sekwencji działań. Rozstrzygnięcie pozytywne jednego problemu umożliwia zajęcie się następnym.

Na początku wymaga rozstrzygnięcia kwestia, czy zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji do kompetencji Trybunału należy badanie konstytucyjności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie można zająć się kolejnym problemem: czy, mimo że zaskarżony w sprawie plan utracił już moc obowiązującą, to wydanie o nim orzeczenia byłoby konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego (por. art. 39 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

Pozytywne rozstrzygnięcie tego problemu pozwoliłoby dopiero Trybunałowi zająć się – zgodnie z wniesioną skargą – badaniem konstytucyjności odpowiedniej części planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, która była podstawą do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej przez niego inwestycji.

2. Art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie przesądza o tym, że każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego.

Z kolei Konstytucja w art. 87 ust. 2 zalicza prawo miejscowe do prawa powszechnie obowiązującego.

Oznacza to, że akty prawa miejscowego mogą określać prawa i obowiązki wskazanych w nich podmiotów, a w szczególności obywateli. Jednak zakres terytorialny obowiązywania wszystkich rodzajów aktów prawa miejscowego ogranicza się tylko do obszaru, na jakim działają organy danego szczebla i rodzaju (art. 94 zd. 1 in fine Konstytucji). Warunkiem ich wejścia w życie – tak jak pozostałych źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej – jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Zasady i tryb ogłaszania określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji).

Akty prawa miejscowego są wydawane na zasadach i w trybie określonym w poszczególnych ustawach (art. 94 Konstytucji). W grę wchodzi nie tylko szczegółowe upoważnienie ustawowe do wydania aktu, ale także przepisy określające ogólną kompetencję organu do wydawania określonego rodzaju aktu prawa miejscowego.

Co więcej, akty prawa miejscowego mogą być stanowione albo przez odpowiednie organy administracji rządowej albo przez organy samorządu terytorialnego. Z natury mają więc też wysoki stopień konkretyzacji uzależniony od różnych miejscowych warunków.

3. Konstytucja posługuje się tylko ogólną definicją aktów prawa miejscowego. Mimo dużego zróżnicowania tych aktów zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym (akty organów administracji rządowej, jak i samodzielnych, o zupełnie innej pozycji ustrojowej, organów samorządu terytorialnego). Konstytucja nie wymienia ich nazw rodzajowych. W poszczególnych ustawach, będących podstawą wydawania aktów prawa miejscowego, występują one jako uchwały, zarządzenia lub rozporządzenia porządkowe, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego itp. Co więcej, samo nazwanie jakiegoś aktu administracji rządowej rozporządzeniem a aktu organu samorządu terytorialnego uchwałą itp. nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne są każdorazowe ustalenia, czy dany akt mimo swojej specyfiki przedmiotowej lub podmiotowej i takiego a nie innego stopnia konkretyzacji jest lub nie jest aktem prawa miejscowego. Tak zróżnicowana wewnętrznie sfera prawotwórstwa wymaga też traktowania w sposób odrębny każdego rodzaju aktu prawa miejscowego przy badaniu, czy mieści się on w wymogach związanych z aktami normatywnymi określonymi w art. 188 pkt 1-3 i pkt 5 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest tylko konstytucyjność określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał jest ograniczony przedmiotowym zakresem skargi. W rozpoznawanej sprawie musi więc ograniczyć się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego szczególnym rodzajem aktu prawa miejscowego.

4. Należy teraz ustalić – jak już była mowa – czy w ramach aktów normatywnych wskazanych w art. 188 pkt 1-3 oraz art. 79 ust. 1, do którego odsyła art. 188 pkt 5 Konstytucji, mieszczą się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy – trzeba rozstrzygnąć, czy do kognicji Trybunału należy badanie konstytucyjności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o co wnosi skarżący.

Wcześniej już wskazano, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są jednak aktami o szczególnym charakterze. Mieszczą się one między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidualnymi związanymi ze stosowaniem prawa.

Najważniejsza specyfika planów zagospodarowania przestrzennego związana jest z ich przedmiotem; zgodnie ze swoją nazwą dotyczą one układów przestrzennych. Zadaniem planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalanie celowego przeznaczenia określonych terenów zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami oraz w ramach zakreślonych przez szereg ustaw dotyczących gospodarki przestrzennej. W tej sytuacji miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego realizują na danym terenie przepisy związane z ochroną przyrody, ochroną środowiska, ochroną gruntów rolnych, ochroną zabytków, terenami zurbanizowanymi itp. Ustalają linie podziału i linie rozgraniczające dla części przestrzeni o jednorodnym użytkowaniu lub wyodrębniającej się głównej funkcji. Plany muszą być ściśle osadzone w konkretnych stanach faktycznych. Powinno być wiadome, co oznacza dla określonej działki usytuowanie jej w takiej, a nie innej przestrzeni określonej planem. W tej sytuacji, mniej lub bardziej pomysłowo określony zakład przemysłowy, czy handlowy nie będzie mógł być budowany na terenie przeznaczonym na przykład do produkcji rolnej, a próby obejścia wiążących ustaleń o przeznaczeniu poszczególnych działek, przed ewentualną zmianą planu, nie mieszczą się w konstytucyjnych gwarancjach ochrony własności. Natomiast przepisy ustaw i rozporządzeń dotyczących gospodarki przestrzennej (ochrony środowiska, gruntów rolnych itp.), które plan wprowadza w życie na danym terenie, muszą być zgodne z postanowieniami Konstytucji i ich badanie jest objęte kompetencją Trybunału Konstytucyjnego (por. art. 188 pkt 1-3 i pkt 5 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji). Plan nie jest jednak tylko zbiorem postanowień dotyczących przeznaczenia konkretnych działek, ale i kolejnych działek, które z nich, w wyniku różnych przekształceń mogą powstać. Związana jest więc z nim specyficzna „wielokrotność” stosowania. Plan odnosi się też do wszystkich kolejnych osób uzyskujących prawo do dysponowania daną przestrzenią. Mamy więc także specyficzną „wielostronność” planów. Ta „wielostronność” i „wielokrotność” nie pozwala zaliczyć miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego do klasycznych aktów stosowania prawa. Sytuuje to plany – jak już była mowa – między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami stosowania prawa.

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa podmioty upoważnione do sporządzania projektów planów, sposób procedowania przy ich przyjmowaniu i uchwalaniu, sposób ich ogłoszenia itp. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ gminy realizuje swoje ustawowe kompetencje. Trybunał może kontrolować konstytucyjność ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i związanych z nią rozporządzeń wykonawczych. Do kognicji Trybunału nie należy jednak kontrola sposobu realizacji przez samorząd terytorialny jego kompetencji w zakresie planowania przestrzennego.

To wszystko upoważnia do stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnego rodzaju aktem prawa miejscowego, który nie w pełni odpowiada cechom aktów normatywnych określonych w art. 188 pkt 1-3 i pkt 5 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał nie ma rozwiązań ustrojowych i związanych z nimi rozwiązań proceduralnych dostosowanych do badania stanów faktycznych, które determinują treść postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też upoważniony do dokonywania oceny stosowania prawa (dotyczącego planowania przestrzennego oraz przepisów o ochronie przyrody, środowiska, gruntów rolnych itp.) przez organ gminy ustawowo upoważniony do uchwalania planu. Trybunał – jak była już wyżej mowa – kontroluje tylko konstytucyjność ustaw i rozporządzeń, na podstawie których samorząd terytorialny realizuje swoje kompetencje w zakresie planowania przestrzennego.

5. Wyłączenie możliwości badania przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że zainteresowane podmioty są pozbawione sądowej kontroli zgodności tych planów z obowiązującym porządkiem prawnym. W tym zakresie, jak wiadomo, Konstytucja przyznała odpowiednie kompetencje sądom administracyjnym. Zgodnie z art. 184 zdanie 2 Konstytucji do Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych należy, między innymi także kontrola uchwał organów samorządu terytorialnego ustanawiających akty prawa miejscowego. Akty te podlegają kontroli pod względem ich zgodności z ustawami (kryterium legalności) i mogą być uchylone w całości lub części orzeczeniem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. też art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Nie ma więc luki w systemie prawa w zakresie ochrony konstytucyjnych praw i wolności związanych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Plany te muszą być zgodne ze związanymi z ich przedmiotem ustawami. Na straży tej zgodności w imię ochrony praw jednostki stoją: wojewódzkie sądy administracyjne i NSA. Z kolei wskazane ustawy – jak już poprzednio była mowa – podlegają kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Mamy określoną całość składającą się z logicznie powiązanych ze sobą instytucji prawnych służących ochronie praw i wolności związanych z obowiązującymi aktami miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Warto tu jeszcze zacytować dwie tezy znanego wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 20 marca 2003 r., sygn. II SA/Po 1376/02:

„1. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem uchwał rad gmin w przedmiocie planów zagospodarowania przestrzennego nie może ograniczać się tylko do kontroli ich zgodności z procedurą planistyczną, lecz winna obejmować także kontrolę uchwały z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

2. Odstąpienie od realizacji zamysłu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie może odbywać się w sposób dowolny, lecz winno się odbyć na skutek usprawiedliwionych przyczyn przewidzianych w prawie materialnym”.

6. Na początku wskazano, że rozpatrywana sprawa wymaga określonej sekwencji działań. Dopiero pozytywne rozstrzygnięcie jednego zagadnienia umożliwia zajęcie się następnym. Pierwszy problem dotyczył tego, czy badanie konstytucyjności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mieści się w kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Negatywne rozstrzygnięcie tego zagadnienia przesądza o zbędności rozpatrywania pozostałych kwestii związanych z rozpoznawaną sprawą.

Stwierdzenie, że badanie konstytucyjności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie należy do kompetencji Trybunału oznacza konieczność umorzenia postępowania z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

Z powyższych względów Trybunał postanowił, jak w sentencji.