Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do pkt 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 czerwca 2002 r. w sprawie o sygn. K 14/02 oraz do odpowiedniej części uzasadnienia.

Nie podzielam w szczególności stanowiska pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego co do niezgodności art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 23, poz. 220) z art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. oraz nie godzę się w zasadniczej części z konstatacją, iż przy uchwalaniu wskazanych tu przepisów ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. “zakres uchwalanych przez Senat poprawek wykroczył poza materię ustawy uchwalonej przez Sejm” w stopniu uzasadniającym zarzut naruszenia dyspozycji art. 121 ust. 2 Konstytucji i prowadzącym do niezgodności z wymogami art. 7 Konstytucji.

Wskazanych tu ustaleń Trybunału Konstytucyjnego nie podzielam z następujących względów:

1. Zawarte w pkt 1 sentencji wyroku w sprawie K 14/02 stwierdzenie, iż “zakres uchwalonych przez Senat poprawek wykroczył poza materię ustawy uchwalonej przez Sejm” implikuje, iż przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny przebiegu postępowania przy uchwalaniu przedmiotowej ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. pozostawał przede wszystkim zakres i tryb uchwalenia poprawek Senatu oraz kolejne stadia postępowania ustawodawczego. Sprawia to, iż adekwatnymi dla oceny konstytucyjności trybu postępowania są wzorce konstytucyjne ujęte jako art. 121 ust. 2 i – ewentualnie – art. 121 ust. 3 ustawy zasadniczej. Art. 118 ust. 1 Konstytucji zawiera natomiast normę kompetencyjną, która w żadnym zakresie nie odnosi się do trybu uchwalania i zakresu poprawek Senatu, jak i do postępowania będącego następstwem uchwalenia poprawek Senatu. W myśl postanowienia art. 118 ust. 1 “inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów”. Norma ta odnosi się do zasadniczo innych, znacznie wcześniejszych stadiów postępowania ustawodawczego i z tego względu nie została w sprawie K 14/02 naruszona. Co więcej: wobec odniesienia kontroli konstytucyjności do stadium uchwalania poprawek Senatu, istotnie późniejszego niż realizacja inicjatywy ustawodawczej, norma regulująca tę inicjatywę nie może być naruszona poprzez uchwalenie przez Senat poprawek do ustawy przegłosowanej przez Sejm w trzecim czytaniu (i przekazanej przez Marszałka Sejmu Senatowi w terminie i trybie zgodnym z dyspozycją art. 121 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.).

W tym kontekście nieuzasadnionym i wręcz błędnym jest powołanie – w pkt 1 sentencji – wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 118 ust. 1 Konstytucji, a to wobec oczywistej jego nieadekwatności do ocenianego przez Trybunał Konstytucyjny stadium postępowania ustawodawczego, tj. do uchwalania poprawek Senatu i kolejnych (z punktu widzenia następstwa czasowego) czynności ustawodawczych (normowanych postanowieniami art. 121 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji).

Dodać należy, iż naruszenie dyspozycji art. 118 ust. 1 przy uchwalaniu poprawek Senatu nie jest – z uwagi na czasowy dystans dzielący realizację inicjatywy ustawodawczej i uchwalenie poprawek przez Senat do ustawy już uchwalonej – konstrukcyjnie możliwe.

2. Również stwierdzenie niezgodności art. 4 pkt 30, 37 i 43 przedmiotowej ustawy z 15 lutego 2002 r. z art. 119 ust. 1 Konstytucji, zawarte w pkt 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie ma – w moim przekonaniu – uzasadnienia. Art. 119 ust. 1 odnosi się do postępowania Sejmu z projektami ustaw i nakazuje Sejmowi rozpatrywać te projekty w trzech czytaniach. Uchwalenie przez Senat poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm i przekazanej przez Marszałka Sejmu Senatowi nie jest wniesieniem do Sejmu projektu ustawy i nie podlega wymogom proceduralnym postępowania nakazanym przez art. 119 ust. 1. Przywołanie w pkt 1 sentencji wyroku przepisu art. 119 ust. 1 Konstytucji oznacza odwołanie się do całkowicie nieadekwatnego wzorca konstytucyjnego. Pozostaje przeto – w moim przekonaniu – nie tylko zbędne, ale zasadniczo mylne.

Na marginesie zaznaczyć należy, że przy uchwalaniu ustawy z 15 lutego 2002 r. zostały spełnione wymogi z art. 119 ust. 1. Została ona bowiem uchwalona – w postaci przekazanej Senatowi – po odbyciu wymaganych konstytucyjnie trzech czytań projektów ustawy w oparciu o trzy prawidłowo zgłoszone i przyjęte przez Sejm projekty poselskie (zawarte – odpowiednio – w drukach sejmowych nr 151, 152 i 153 Sejmu RP IV kadencji i połączone do wspólnego rozpatrzenia przez komisje Sejmu i w drugim oraz trzecim czytaniu przez Sejm). Treść ustawy uchwalonej przez Sejm i przekazanej przez Marszałka Sejmu Senatowi (art. 121 ust. 1 Konstytucji) została przyjęta właśnie w trzecim czytaniu. Nastąpiło to po negatywnym wyniku głosowania nad projektem łącznym, przyjętym na wniosek komisji sejmowej w drugim czytaniu i przedłożonym (z poprawkami) do przegłosowania w trzecim czytaniu. Ustawa przedłożona Senatowi uzyskała aprobatę poprzez przyjęcie jej wymaganą zwykłą większością głosów w trzecim czytaniu projektu zgłoszonego jako wniosek mniejszości (projekt ten nie uzyskał wcześniej aprobaty komisji Sejmu).

Ocenianą przez Trybunał Konstytucyjny treść, ustawa z 15 lutego 2002 r. uzyskała w rezultacie uchwalenia przez Senat poprawek (w wersji “przywracającej” brzmienie proponowane przez komisje sejmowe jako projekt do drugiego i trzeciego czytania w Sejmie) oraz – wobec nie odrzucenia poprawek Senatu w ostatecznym głosowaniu w Sejmie, przewidywanym i odbytym zgodnie z dyspozycją art. 121 ust. 3 ustawy zasadniczej.

W tym kontekście przyjąć – w moim przekonaniu – należało, iż przywołany przez wnioskodawców zarzut naruszenia, przy stanowieniu art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z 15 lutego 2002 r., art. 119 ust. 1 mieści wskazanie całkowicie nieadekwatnego wzorca konstytucyjnego. Podtrzymanie w pkt 1 sentencji wyroku tego zarzutu jest pozbawione przesłanek i błędne. W tej części nadto niezasadny staje się osąd Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności art. 4 pkt 30, 37 i 43 przedmiotowej ustawy z postanowieniem art. 7 Konstytucji.

3. Istotne wątpliwości nasuwa również konstatacja Trybunału Konstytucyjnego zawarta w pkt 1 sentencji wyroku, że “art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. (…) są niezgodne z art. 7 (…) i art. 121 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że zakres uchwalonych przez Senat poprawek wykroczył poza materię ustawy uchwalonej przez Sejm”.

Wątpliwości te ująć można w pięć wątków argumentacyjnych.

3.1. Art. 121 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż: “w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy” Senat “może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości”. Inaczej więc niż w, obowiązującym przed dniem 17 października 1997 r., postanowieniu art. 17 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (mającej wszak charakter regulacji cząstkowej i w znacznym stopniu tymczasowej, o cechach prowizorium konstytucyjnego), Senat nie “wprowadza poprawek do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm”. Ustrojodawca konstytucyjny świadomie zastąpił uprzednie sformułowanie konstytucyjne o “wprowadzaniu poprawek do tekstu ustawy” (wskazujące na dokonywanie operacji legislacyjnej na przekazanym Senatowi tekście ustawy uchwalonej przez Sejm) innym literalnie i znaczeniowo sformułowaniem: “Senat (…) może uchwalić poprawki”. W moim przekonaniu, w nawiązaniu do instytucjonalnej oraz funkcjonalnej odrębności Senatu – jako wyodrębnionego konstytucyjnie organu państwowego [por. P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, PiP, z. 11-12/1997, s. 37 i n.; W. Sokolewicz, Rozdzielone ale czy równe, w: “Przegląd Sejmowy” nr 1/1993, s. 26-28; L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (uwagi do art. 100), Warszawa 1999] – zwrot językowy: [Senat…] “może (...) uchwalić poprawki” wskazuje – w sensie semantycznym – na odrębność i “zewnętrzność” autonomicznej czynności Senatu będącej “zewnętrznym” określeniem jego zdystansowanego stanowiska wobec ustawy (w brzmieniu uchwalonym przez Sejm i przekazanym Senatowi). Za taką wykładnią przemawia tak leksykalna konotacja zwrotu językowego “może (...) uchwalić poprawki (w domyśle: do czegoś, co pozostaje “zewnętrzne” w stosunku do czynności uchwalania poprawek, jest już ustanowione w określonej koherentnej postaci językowej; chodzi tu o: tekst ustawy), jak i kontekst (umiejscowienie w tekście art. 121 ust. 2) zwrotu: [Senat…] “może (...) uchwalić poprawki”. Równolegle z takim ujęciem kompetencji Senatu ustrojodawca konstytucyjny dopuścił – w tymże samym art. 121 ust. 2 – alternatywne i możliwe do podjęcia dwie inne czynności Senatu, stanowiące formy ustosunkowania się do ustawy uchwalonej przez Sejm. Senat może uchwałą – alternatywnie do uchwalenia poprawek – “przyjąć ustawę bez zmian” albo “uchwalić odrzucenie jej w całości”. W obu wskazanych przypadkach stylizacja art. 121 ust. 1 zd. 1 Konstytucji odnosi się nie do “operacji ingerującej w tekst ustawy uchwalonej przez Sejm”, ale do autonomicznego kompetencyjnie i funkcjonalnie (czynnościowo) przyjęcia (określenia) stanowiska Senatu wobec ustawy uchwalonej przez Sejm w trybie art. 120 Konstytucji i przekazanej przez Marszałka Sejmu Senatowi (w trybie art. 121 ust. 1 Konstytucji).

Tym samym wolą ustrojodawcy konstytucyjnego pozostaje – w świetle literalnego (i interpretowanego integralnie) brzmienia art. 121 ust. 2 zd. 1 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. – dopuszczenie układających się w logiczną triadę, alternatywnych względem siebie, określeń stanowiska Senatu wobec ustawy mu przekazanej celem – takiego właśnie – wyrażenia stanowiska Senatu w postaci: a) pełnej aprobaty dla ustawy przekazanej, b) zainicjowania ciągu czynności nakierowanych na korektę uregulowań ustawowych uchwalonych pierwotnie (w ramach określonych w art. 120 Konstytucji) przez Sejm – poprzez zaproponowanie poprawek, c) wyrażenia totalnej dezaprobaty – w formie uchwały o “odrzuceniu (ustawy) w całości”.

Literalne brzmienie zwrotu językowego: “Senat może uchwalić poprawki”, użytego w art. 121 ust. 2 zd. 1 Konstytucji nie wyklucza semantycznie zarówno dopełnienia, jak i ograniczenia tekstu ustawy. W analizowanej zaś sprawie K 14/02 przede wszystkim – korygującej modyfikacji (zmiany) postanowień ustawy. Polegałaby ona na zastąpieniu – przy potraktowanych jako constans innych składnikach systemu wyborczego – jednej arytmetycznej metody rozdziału mandatów (określanej jako metoda Sainte-Laguë), wprowadzonej przez Sejm dopiero w trzecim czytaniu (i nie głosowanej w czytaniu pierwszym i drugim), metodą alternatywną (znaną jako metoda d’Hondta), proponowaną w projekcie stanowiącym pierwotną poselską inicjatywę ustawodawczą (i aprobowaną w pierwszym i drugim czytaniu przez Sejm).

Jeśli kontrola konstytucyjności postępowania ustawodawczego służyć ma zapobieganiu “postępowaniu na skróty”, bez możliwości pogłębionej poselskiej debaty plenarnej w Sejmie i przy wyraźnym pomijaniu dorobku prac komisji sejmowych, a taką intencję zapobiegania wyraził expressis verbis ustrojodawca konstytucyjny w upoważnieniu Marszałka Sejmu do nie poddania pod głosowanie poprawki nie przedłożonej uprzednio komisji sejmowej (art. 119 ust. 3 Konstytucji), to trudno byłoby zgodzić się z zawartą w uzasadnieniu wyroku (na str. 21) aprobatą dla poglądu, iż “w toku prac senackich senatorowie nie dyskutują nad tym, co się działo w Sejmie, jakie wnioski wpływały do komisji, jakie były stanowiska komisji (…)”. Nie wydaje się, by było to stanowisko odpowiadające intencji ustrojodawcy konstytucyjnego, nadto – by pozostawało w koherencji ze sformułowaniem art. 10 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Brak jest też wskazania w uzasadnieniu wyroku prawnej podstawy – a takiej wymaga art. 7 ustawy zasadniczej – dla wyrażonego tam stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Można wątpić w prawną zasadność tego typu ocen, a nawet – w istnienie podstaw do ich dokonywania przez Trybunał Konstytucyjny.

Należy dodać, iż wobec istotnej zmiany brzmienia uregulowań odnoszących się do “poprawek Senatu”, wprowadzonych w wyniku przyjęcia art. 121 ust. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. w miejsce innego literalnie i znaczeniowo unormowania, obowiązującego przed 17 października 1997 r., art. 17 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r., dotychczasowa “linia interpretacyjna” orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ukształtowana na gruncie art. 17 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z 1992 r. winna ulec przewartościowaniu (por. J. Szymanek, Zakres przedmiotowy poprawek Senatu do ustawy, PiP 2001, z. 11, s. 29). Ośmielam się sądzić, iż – co więcej – linia ta winna być raczej kształtowana “na nowo” biorąc pod uwagę wskazane już nowe ujęcie i konotację art. 121 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP z 1997 r. w porównaniu z zasadniczo różnym sformułowaniem art. 17 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (nieobowiązującej od 17 października 1997 r., a nadto – noszącej cechy prowizorium konstytucyjnego). Wykładnia Trybunału winna przyjąć – jako podstawę – wyłącznie obecne brzmienie art. 121 ust. 2 Konstytucji i być dokonywana w harmonii z zasadami ustrojowymi wyrażonymi w art. 10 ust. 2 oraz w art. 4 ust. 1 i 2 obowiązującej od 1997 r. ustawy zasadniczej.

3.2. Zgodnie z postanowieniem art. 10 ust. 2 Konstytucji “władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat”. Konstytucja różnicuje przy tym kompetencje ustawodawcze i poza-ustawodawcze Sejmu oraz Senatu, ale nie dokonuje ich hierarchizacji. Senat jako odrębny organ państwowy (Konstytucja nie traktuje Sejmu i Senatu jako dwóch części jednej całości instytucjonalnej) został wyposażony w trzy konstytucyjne możliwości autonomicznego funkcjonalnie (czynnościowo) odniesienia się do ustawy uchwalonej przez Sejm w trybie art. 120 Konstytucji.

Może w szczególności: a) przyjąć ustawę bez zmian, b) uchwalić poprawki, c) uchwalić odrzucenie ustawy w całości. Nie podejmując – w ciągu 30 dni od dnia przekazania mu ustawy – jednej z trzech wymienionych tu uchwał sprawia, że ipso iure godzi się na uznanie ustawy za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Tym samym, tylko w dwóch sytuacjach: a) przyjęcia ustawy bez zmian, b) rezygnacji Senatu z podjęcia w konstytucyjnym terminie 30 dni jednej z alternatywnie dopuszczonych (postanowieniem art. 121 ust.2 Konstytucji) uchwał, określających stanowisko Senatu wobec ustawy uchwalonej w trybie art. 120 Konstytucji, zostaje ona przyjęta w postaci uchwalonej przez Sejm.

W pozostałych sytuacjach ostateczne brzmienie ustawy zależy od reakcji Sejmu na stanowisko Senatu uchwalającego poprawki lub dezaprobującego ustawę przekazaną w trybie art. 121 ust. 1 “w całości”. Odrzucenie którejkolwiek z tych uchwał wymaga bezwzględnej większości głosów oddanych w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 121 ust. 3 Konstytucji). Taki rezultat głosowania powoduje, że uchwały Senatu stają się bezwynikowe, a ustawa zachowuje brzmienie nadane jej przez Sejm w trybie art. 120 Konstytucji. W pozostałych okolicznościach ustawa uzyskuje brzmienie zgodne z poprawkami zaproponowanymi w uchwale Senatu, bądź alternatywnie – i odpowiednio – następuje odrzucenie ustawy w jakimkolwiek brzmieniu (w przypadku nie odrzucenia przez Sejm uchwały Senatu globalnie dezaprobującej ustawę “w brzmieniu sejmowym”).

Przytoczona argumentacja nakazuje bardziej ostrożne podejście do pozaprawnych, raczej publicystycznych określeń roli Sejmu jako bezwzględnie “decydującej” (“wiodącej”) w procesie uchwalania ustaw, i traktowania Sejmu jako dyskrecjonalnego “gospodarza ustawy”.

Z postanowień art. 118-120 oraz na gruncie postanowień art. 121 ust. 1-3 Konstytucji wynika jedynie preponderancja Sejmu w decydowaniu o losie projektu ustawy do momentu (stadium) jej uchwalenia w trybie art. 120 Konstytucji, a nadto –uprawnienie do odrzucenia uchwały Senatu “o poprawkach” lub “o odrzuceniu ustawy w całości”. Ta ostatnia kompetencja realizowana jest dopiero w zamykającym ustawodawcze postępowanie parlamentarne głosowaniu końcowym nad uchwałami Senatu (w trybie i przy zachowaniu wymogów co do quorum i większości określonych w art. 121 ust. 3 ustawy zasadniczej).

Dodać należy, iż kompetencja zgłaszania poprawek jest – dla Senatu jako organu władzy ustawodawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji) – zasadniczą (główną) formą kreatywnego wpływania na treść ustaw w warunkach, gdy prawo inicjatywy ustawodawczej nie jest wyłącznym atrybutem organów władzy ustawodawczej (co wynika z art. 118 ust. 1 i 2 Konstytucji). Inne uprawnienia Senatu sprowadzają się do oddziaływań aprobatywnych lub powstrzymujących, raczej biernych, bądź wręcz nie należą do kategorii czynności ustawodawczych. Ta ostatnia okoliczność zachodzi w przypadku wyrażania zgody na wybór Prezesa NIK czy Rzecznika Praw Obywatelskich, bądź delegowania przedstawicieli do Krajowych Rad: Sądownictwa oraz Radiofonii i Telewizji. Jako taka kompetencja ta nie powinna być interpretowana w sposób wysoce “ścieśniający”, wręcz: “wydrążający” Senat z konstytutywnego – zasadniczego dla Senatu – atrybutu sprawowania władzy ustawodawczej (w oparciu o rolę ustrojową wyznaczoną Senatowi w art. 10 ust. 2 Konstytucji).

3.3. Nie mogę solidaryzować się z tezą (wyrażoną na s. 13 uzasadnienia wyroku), iż “granice prawnie dopuszczalnych poprawek zakreśla również regulamin Senatu” (w szczególności w jego art. 69). Regulamin Senatu – z natury swej – będąc uchwałą Senatu normuje, przede wszystkim, zasady wewnętrznej organizacji i funkcjonowania Senatu [por. P. Sarnecki, op.cit., s. 45; L. Garlicki, Regulamin Sejmu w systemie źródeł prawa (na tle Orzecznictwa TK), “Przegląd Sejmowy”, nr 4/1994, s.14 i n.; Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 35 i n.; J. Jaskiernia, Regulacja prawna procedur parlamentarnych, PiP, z. 12/1994, s.19 i n.].

Jako taki nie może samoistnie określać treści czy granic kompetencji Senatu czy też, wynikowo, innych konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej. Nie może też – z tych samych powodów – wpływać modyfikująco (w tym: zawężająco) na treść i zakres konstytucyjnie określonych kompetencji konstytucyjnego organu państwa (a takimi są: Senat i jego uprawnienia unormowane w art. 121 ust. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.). Inna interpretacja prowadziłaby do podważenia nadrzędności norm konstytucyjnych nad regulaminowymi i to niezależnie od tego, czy adresatami norm regulaminowych pozostają wyłącznie organy wewnętrzne Senatu, czy też – w pewnym zakresie – podmioty zewnętrzne wobec Senatu, niemniej pozostające w kręgu powiązań funkcjonalnych z tym organem władzy ustawodawczej (por. Z. Czeszejko-Sochacki op.cit., s. 31 – przy zastosowaniu analogii do Regulaminu Sejmu).

Nie bez znaczenia w tym zakresie jest też konstatacja, iż Regulamin Senatu pozostaje poza zakresem konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, sformułowanego w ujęciu enumeratywnym w postanowieniach art. 87 ustawy zasadniczej [por. E. Gdulewicz, Polskie prawo konstytucyjne (pod red. W. Skrzydło), Lublin 1998, s. 198]. Już tylko z tego względu przepis tegoż Regulaminu nie może służyć jako wyłączna podstawa prawna dla określenia granic (zakresu) dopuszczalnych konstytucyjnie poprawek Senatu.

3.4. Warto zaakcentować, że Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (oraz wcześniejsze regulacje konstytucyjne) nie wyróżnia jako odrębnych, ani nie różnicuje kategorii “ustaw nowelizujących” i “ustaw nowelizowanych”. Nie czynią tego również obowiązujące regulaminy Sejmu oraz Senatu. Unormowania te, traktowane kompleksowo (bądź każde z osobna) nie przewidują, w odniesieniu do jednej lub obu tych kategorii ustaw wyróżnianych (raczej roboczo) w orzecznictwie konstytucyjnym i – niekiedy – w doktrynie prawa parlamentarnego, odrębnych reguł (zasad proceduralnych) uchwalania poprawek, ich zakresu przedmiotowego czy granic treściowych, jak też postępowania z uchwalonymi poprawkami.

Ani Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. ani regulaminom Sejmu bądź Senatu nie jest znana kategoria pojęciowa “ustawy nowelizującej” i “ustawy nowelizowanej” i – odpowiednio – “poprawki do ustawy nowelizującej” oraz “poprawki do ustawy nowelizowanej”. Okoliczność ta skłania do daleko posuniętej ostrożności przy posługiwaniu się tymi – nie znajdującymi odniesienia w prawie pozytywnym – kategoriami pojęciowymi i w stosowaniu do nich dość dowolnych – bo nie spełniających wszystkich rygorów niezbędnych dla restryktywnego przestrzegania zasady legalizmu (co do określoności podstawy prawnej orzekania) – konkluzji orzeczniczych.

3.5. Konstytucja oraz inne akty prawa powszechnie obowiązującego nie definiują pojęcia “materii ustawy”, do której odnosi się m.in. pkt 1 sentencji wyroku oraz stosowna część uzasadnienia. Trudno oprzeć się w tej sytuacji przekonaniu, iż jest to pojęcie nietożsame z pojęciem treści ustawy w znaczeniu konkretnym, zindywidualizowanym przez nadanie ustawie postaci określonego brzmienia językowego i treści normatywnej.

W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny zaniechał pełnego argumentowania tezy, że zastąpienie – w wyniku uchwalonej poprawki Senatu, nie odrzuconej następnie przez Sejm w trybie art. 121 ust. 3 Konstytucji – unormowań dotyczących zastosowania metody Sainte-Laguë, alternatywną wobec niej, inną arytmetyczną metodą redystrybucji mandatów (znaną jako metoda d’Hondta) nosi znamiona wykroczenia “poza materię ustawy uchwalonej przez Sejm” (a nie tylko: wykroczenia poza tekst ustawy uchwalonej przez Sejm).

Jeśli nawet przyjąć za uzasadnieniem (s. 13), że “wszelkie poprawki Senatu muszą dotyczyć wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi”, to pojęcie “przedmiotu regulacji” nie powinno być utożsamiane z “brzmieniem tekstu” ale – raczej – z pojęciem “materii ustawy” (i jej przedmiotu), rozumianym jako “ramy merytoryczne zagadnień zawartych w jej tekście” (A. Preisner, Udział Senatu w procesie stanowienia ustaw, w: Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym (red. J. Trzciński), Warszawa 1994, s. 240 i n.; J. Szymanek, Zakres przedmiotowy poprawek Senatu…, jw., s. 34). W uzasadnieniu wyroku nie znajduję w pełni przekonywującej argumentacji, iż w rozpatrywanym przypadku za “materię ustawy” (jej “ramy treściowe”) nie można uznać alternatywnej arytmetycznej metody podziału mandatów w ramach systemu proporcjonalnego (i to przy wzięciu pod uwagę, dokonanej w ustawie decyzją Sejmu, zmiany kształtu okręgów wyborczych i ilości mandatów do podziału w okręgach). Nie wydaje się zasadnym nie uwzględnienie w żadnym stopniu (a podniesionego w stanowisku Sejmu) organicznego związku między określoną arytmetyczną metodą podziału mandatów, ilością mandatów do podziału w okręgu wyborczym, a w dalszej już kolejności – kształtem okręgów wyborczych (które to parametry systemu wyborczego uległy zmianie właśnie w wyniku uchwalenia przez Sejm przedmiotowej ustawy).

4. Niniejsze zdanie odrębne – wespół z innymi zdaniami odrębnymi i wątpliwościami podnoszonymi w publikacjach podejmujących problematykę poprawek Senatu, w tym postulujących “zniesienie (…) ograniczeń co do zakresu poprawek przedkładanych przez Senat do ustawy” (W. Sokolewicz, O potrzebie reformy Senatu, PiP z. 11/2001, s. 15-16; M. Granat, M. Dobrowolski, Jaka reforma Senatu?, PiP, z. 5/2002, s. 79), wpisuje się w krąg wypowiedzi wskazujących na niejednoznaczność obowiązującego konstytucyjnego unormowania zakresu (granic przedmiotowych) dopuszczalnych konstytucyjnie poprawek Senatu do ustaw uchwalanych przez Sejm w trybie art. 120 Konstytucji. Trudno oprzeć się wrażeniu, iż ustalenia poczynione przez Trybunał Konstytucyjny w pkt 1 sentencji wyroku, jak też odpowiednie fragmenty uzasadnienia nie stymulują usunięcia sygnalizowanych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących wykładni art. 121 ust. 2 Konstytucji. Co więcej, przywołanie – w moim przekonaniu mylne – wzorców konstytucyjnych ujętych w art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 Konstytucji, dodatkowo komplikuje kwestię oceny zakresu dopuszczalnych poprawek Senatu. Utrudnia też właściwą wykładnię art. 121 ust. 2 Konstytucji i ocenę konstytucyjności objętych wnioskiem przepisów ustawy z 15 lutego 2002 r. Skala występujących rozbieżności interpretacyjnych uzasadnia, w mym przekonaniu, pilną potrzebę interwencji regulacyjnej ustrojodawcy konstytucyjnego.

Przedstawione okoliczności sprawiły, iż uznałem za zasadne zgłoszenie zdania odrębnego do pkt 1 sentencji wyroku oraz do odpowiednich fragmentów uzasadnienia.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie o sygn. K 14/02.

Zdanie odrębne odnosi się do kwestii stanowiących podstawę rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie a) naruszenia konstytucyjnie określonych zasad procedury ustawodawczej (art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji) przez przyjęcie, że Senat w zakresie uchwalonych przez siebie poprawek wykroczył poza materię ustawy uchwalonej przez Sejm (pkt 1 wyroku).

Orzekając w pkt 1 wyroku Trybunał Konstytucyjny oparł się na sformułowanej w uzasadnieniu wyroku TK z 23 lutego 1999 r. (sygn. K. 25/98) dyskusyjnej tezie, że zdolność Senatu do skutecznego zgłaszania poprawek do uchwalonej przez Sejm ustawy jest ograniczona i że istnieje uzasadnienie konstytucyjne dopuszczalności tylko takich poprawek Senatu, które mieszczą się w najściślej rozumianym zakresie przedmiotowym ustawy, co wynika z asymetrii konstytucyjnie określonej roli obu izb w uchwalaniu ustaw, przyznającej Sejmowi wpływ dominujący i rozstrzygający.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uzasadnieniu do orzeczenia K. 25/98, że: z Konstytucji wynika nakaz dostrzegania i akcentowania odrębności pomiędzy “poprawką” Senatu a “inicjatywą ustawodawczą” i że odrębność ta wiąże się przede wszystkim z aspektem treściowym, co nie budzi wątpliwości co do zasady.

Trybunał nie podzielił wówczas poglądu wyrażonego we wcześniejszych orzeczeniach, że w trybie poprawek senackich można zmieniać nie tylko ustawę nowelizującą, ale i nowelizowaną. Wyraził wówczas też jednoznaczne stanowisko, że wyznaczenie granic dopuszczalnego zakresu poprawek w konkretnej spawie może być oceniane tylko na tle konkretnych postępowań ustawodawczych a casu ad casum.

Wykładnia ta była od początku przedmiotem kontrowersji w doktrynie (por. m.in. W. Sokolewicz, Niektóre zagadnienia procedur parlamentarnych w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego [w:] Księga XV-lecia Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2001, s. 171-172 oraz wypowiedzi uczestników w: Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 177-183). Do wyroku K. 25/98 zgłoszono też kwestionujące prawomocność tej tezy cztery zdania odrębne sędziów TK. Cztery zdania odrębne dotyczące tej materii ustrojowej zgłoszono również do wyroku TK w sprawie K 11/02. Mają one istotne znaczenie także dla dzisiejszego rozstrzygnięcia i z których kierunkiem rozumowania się utożsamiam.

Nie powtarzając całej argumentacji powołanej przeze mnie w zdaniu odrębnym do wyroku TK z 19 czerwca 2002 r. w sprawie K 11/02 przypominam, że punktem wyjścia do rozważań nad konstytucyjnością poprawek Senatu musi być art. 10 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego władzę ustawodawczą w Polsce sprawują Sejm i Senat. Obie izby łącznie sprawują władzę ustawodawczą. Zakres uczestnictwa Senatu w procesie legislacyjnym określa art. 121 Konstytucji, który stanowi, że może on przekazaną przez Marszałka Sejmu ustawę przyjąć bez zmian, uchwalić odrzucenie jej w całości albo też uchwalić poprawki. Nie wydaje się, w perspektywie art. 10 ust. 2 w związku z art. 121 ust. 2 Konstytucji, dopuszczalna taka wykładnia, która w odniesieniu do Sejmu bez wyraźnej podstawy w Konstytucji, zakładałaby rozszerzającą interpretację uprawnień Sejmu, w odniesieniu zaś do Senatu zawężającą. Niezasadne w związku z tym wydają się próby ograniczenia zakresu pojęcia poprawki tylko do zmian technicznych lub tylko korekty rozwiązań przyjętych przez Sejm i to w granicach literalnego tekstu ustawy bez prawa do zmiany istoty przepisów prawnych. Trudno znaleźć oparcie normatywne dla stanowiska (orzeczenie z 23 listopada 1993 r., sygn. K. 5/93) wskazującego na szczególnie wąskie granice dopuszczalnych poprawek, jeśli ich przedmiotem jest ustawa nowelizacyjna. Sama alternatywność rozwiązania w stosunku do regulacji zawartych w ustawie sejmowej nie odbiera jeszcze per se takim propozycjom charakteru poprawki, jeśli pozostaje ona w kręgu materii objętej procesem legislacyjnym. “Nie można mówić o tym, że poprawki dotyczą spraw, które nie były rozpatrzone przez Sejm wówczas, gdy Senat proponuje alternatywne (niekiedy wręcz przeciwstawne) w stosunku do przyjętych przez Sejm metody i instrumenty regulacji danej materii” (orzeczenie z 22 września 1997 r., sygn. K. 25/97).

W rozpoznawanej sprawie K 14/02 ustalenia powyższe zachowały w pełni swą aktualność. Kwestionowane przez wnioskodawców poprawki odpowiadają swoją treścią proponowanym zmianom zawartym w projekcie ustawy (druk nr 153), które poddane zostały pełnemu procesowi legislacyjnemu w Sejmie. Fakt, że Sejm w trzecim czytaniu odrzucił rozwiązanie nie może oznaczać, że automatycznie nie może być ono przedmiotem poprawek Senatu, z tego powodu, że ostatecznie – mimo objęcia go procesem legislacyjnym – nie znalazły się w tekście ustawy nowelizującej uchwalonej przez Sejm w konsekwencji pozostawienia rozpatrywanego przez Sejm przepisu w jego brzmieniu pierwotnym. Uznanie ich za niekonstytucyjne jest tym bardziej wątpliwe, że o ile w Małej Konstytucji (art. 17 ust. 2), w zakresie uchwalonej przez Sejm ustawy, istniała kompetencja Senatu do “wprowadzenia do jej tekstu poprawki” to obecnie obowiązująca Konstytucja, w art. 121 ust. 2, zrezygnowała ze sformułowania “do tekstu ustawy” co daje Senatowi ogólną kompetencję do “uchwalenia poprawek”.

Kwestionowany przepis dotyczy wyboru metody alokacji mandatów. Jest to decyzja polityczna Senatu w ramach jego konstytucyjnych kompetencji legislacyjnych i w ramach materii ustawy będącej podstawą postępowania legislacyjnego. Kwestionowanie dopuszczalności poprawek Senatu, nie wchodząc w tym miejscu w merytoryczną zasadność tego politycznego wyboru, do czego jako sędziowie TK nie jesteśmy upoważnieni, prowadziłoby do nieuzasadnionego konstytucyjnie ograniczenia przez organ władzy sądowniczej udziału Senatu w sprawowaniu władzy ustawodawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji).

Z całą powagą traktuję stanowisko doktryny znajdujące też swój wyraz w niektórych orzeczeniach TK, że w wypadku pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych w zakresie wykładni norm proceduralnych związanych z trybem ustawodawczym, powinna znajdować zastosowanie zasada domniemania kompetencji na rzecz autonomii parlamentu w ostatecznym ustaleniu zasad procedowania, o ile tylko nie wykracza to poza jednoznacznie sformułowane przez samą Konstytucję zasady i tryb postępowania. Głosowanie w Sejmie nad poprawkami Senatu stanowiło element tej praktyki i wyraz stanowiska Sejmu co do traktowania propozycji zmian proponowanych przez Senat jako poprawek.

Senat uchwalając zakwestionowane poprawki, z uwagi na ich treść, nie przekroczył, moim zdaniem, granic dopuszczalności ich uchwalenia. Tym samym przepisy art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy nowelizującej są, moim zdaniem, zgodne z art. 121 ust. 2 Konstytucji, są również zgodne z art. 7 Konstytucji.

Zakwestionowane przepisy nie są też niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 Konstytucji. Przepisy te nie stanowią adekwatnego wzorca kontroli, bowiem dotyczą one trybu rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm. Nie odnoszą się natomiast do trybu uchwalania poprawek przez Senat, co było przedmiotem zaskarżenia.

Z tych względów zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do punktu 1 wyroku TK z 24 czerwca 2002, w sprawie K 14/02, ponieważ jestem przekonany, że art. 4 pkt. 30, 37 i 43 ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 23, poz. 220; dalej: ustawa nowelizująca z 15 lutego 2002 r.) są zgodne ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, tj. z art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji.

1. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w tym punkcie jest przejawem konsekwentnej linii orzecznictwa, które wąsko zakreśla ramy dopuszczalnych poprawek Senatu. Szerokie uzasadnienie swojego poglądu w tej kwestii przedstawiłem w zdaniu odrębnym do wyroku TK z 19 czerwca 2002 r., w sprawie K 11/02, który opiera się na podobnych założeniach interpretacyjnych i również przyjmuje konsekwentnie wąskie ujęcie poprawek Senatu na tle art. 121 ust. 2 Konstytucji. Ograniczę się więc do kilku najważniejszych racji, które zdecydowały o moim stanowisku w niniejszej sprawie, podtrzymując jednocześnie w pełni argumentację zaprezentowaną we wskazanym wyżej zdaniu odrębnym.

2. Wyrażam pogląd, że interpretacja odpowiednich przepisów Konstytucji, a przede wszystkim art. 121, dokonana przez Trybunał Konstytucyjny pozostaje w zgodzie z regułami wykładni semantycznej, jednakże przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia kierunek nie jest jedynym możliwym tropem interpretacyjnym, który może być uznany za poprawny na tle niedookreślonych regulacji konstytucyjnych, zwłaszcza zaś zważywszy na brak normatywnej definicji poprawki. Jestem zdania, że w wypadku kiedy poprawnie zastosowane reguły wykładni semantycznej i logicznej prowadzić mogą do dwóch konkurencyjnych wyników, to należy odwołać się do reguł wykładni funkcjonalnej i systemowej, a więc do tych zasad inferencyjnych, które w analizowanym wypadku pozwolą na uwzględnienie racji i wartości związanych z pozycją ustrojową obu izb parlamentu oraz z logiką i założeniami samego procesu ustawodawczego. Wykładnia przyjęta przez Trybunał prowadzi tymczasem, moim zdaniem, do rezultatów sprzecznych z pozycją ustrojową Senatu jako ogniwa władzy ustawodawczej wyznaczoną przez normy Konstytucji w art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1, a zarazem do jego wyraźnej marginalizacji w procesie ustawodawczym. Konieczność odwołania się do zasady autonomii parlamentu – na poziomie wykładni systemowej dotyczy jedynie pewnych elementów procedury ustawodawczej, tych mianowicie, które poprzez swoją niedookreśloność wywołują rozbieżności ocen i zasadnicze kontrowersje. Najważniejszym punktem spornym pozostaje kwestia pojęcia materii ustawy, w obrębie której mogą być zgłaszane poprawki senackie. Istnienie rozbieżności w tym punkcie trudno uznać za sprawę przypadku, czy czysto subiektywnych poglądów, są one bowiem wynikiem obiektywnych trudności interpretacyjnych (świadczą o tym chociażby zgłaszane konsekwentnie zdania odrębne do orzeczeń TK), pewnego obszaru niedopowiedzenia i niejasności, w którym najwłaściwsze wydaje się położenie akcentu na stopniowo kształtującą się praktykę czy zwyczaj konstytucyjny. Jest tak tym bardziej, że nie da się przecież – co wynika ze stanowiska Trybunału – wyeliminować wszelkich wątpliwości poprzez konstrukcję dostatecznie precyzyjnych kryteriów in abstracto, a w konsekwencji w każdym przypadku jest konieczne wnikliwe zbadanie przebiegu prac ustawodawczych. Należy więc powtórzyć tezę przytaczaną wcześniej: autonomia parlamentu nie może w żadnym wypadku prowadzić do dowolności i uzasadniać naruszania określonych w samej Konstytucji zasad procedur ustawodawczych, powinna ona jednak być decydującym punktem odniesienia dla formułowanych ocen w zakresie, w którym zawodzi jednoznaczność wykładni semantycznej. Tak właśnie jest zaś w przypadku próby ustalenia pojęcia materii ustawy przyjętej przez Sejm.

Racje wykładni funkcjonalnej powinny także skłaniać do tezy na rzecz szerszego wyznaczenia pola dopuszczalnych poprawek niż wynika to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku takiego określenia materii ustawy przyjętej przez Sejm, a tym samym zakresu dopuszczalnych poprawek, które nawiązują do inicjatywy ustawodawczej i do wcześniejszych faz prac sejmowych, nie następuje naruszenie logiki, na której opiera się normatywna konstrukcja poszczególnych stadiów prac ustawodawczych. Nie oznacza to bowiem “pójścia na skróty”, eliminowania poszczególnych faz prac ustawodawczych, a w konsekwencji pomniejszenia roli Sejmu, który zachowywał pozycję “gospodarza” ustawy w trakcie procedury ustawodawczej.

Nie ulega wątpliwości, że poprawki wprowadzone przez Senat mogą niekiedy powodować naruszenie osiągniętego kompromisu politycznego na etapie prac sejmowych zmuszając do wypracowania nowej kwalifikowanej większości w Sejmie dla ich odrzucenia. Ten argument, często podnoszony w dyskusjach nad pozycją obu izb parlamentu, jest jednak wyraźnie wtórny w stosunku do kwestii pierwotnej i podstawowej, dotyczącej roli Senatu jako ogniwa władzy ustawodawczej. Argument ten bowiem w istocie prowadzi do kwestionowania znaczenia Senatu w pracach ustawodawczych, skoro to sama konstrukcja dwuizbowego parlamentu zakłada poszerzenie politycznej partycypacji w pracach legislacyjnych o gremia reprezentowane w Senacie, a waga tej partycypacji zależy właśnie od wymaganej większości dla odrzucenia poprawek. Nie wydaje się więc trafne przytaczanie argumentacji, która godzi w istotę funkcji sprawowanych przez druga izbę. Na marginesie można jedynie dodać, że taka argumentacja pomija fakt, że konsens wypracowany na etapie prac sejmowych może być zburzony także i w wypadku poprawek wąsko rozumianych, w ramach zakreślonych restryktywną wykładnią art. 121 ust. 2 Konstytucji i wyznaczonych ścisłym pojęciem ustawy przyjętej przez Sejm. W takich ramach dopuszcza się wszakże poprawki obejmujące rozwiązania alternatywne, które teoretycznie mogą zawierać treści całkowicie przeciwstawne od tych, które zostały ustalone na etapie prac sejmowych.

3. Analiza procedury ustawodawczej w zakresie objętym kontrolą konstytucyjności w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że poprawki wprowadzone przez Senat odnośnie art. 4 pkt. 30, 37, 43 ustawy nowelizującej z 15 lutego 2002 r. mieszczą się w zakresie należącym do materii ustawy w znaczeniu wyżej wyznaczonym. Poprawki senackie nawiązywały wprost do jednego z projektów objętych inicjatywą ustawodawczą, która zakreślała pole prac w poszczególnych stadiach procedury sejmowej. Propozycje zmiany systemu liczenia głosów przez wprowadzenie systemu d’Hondta były rozważane i dyskutowane na poziomie wszystkich kolejnych czytań projektu. Pozostawienie dotychczasowego systemu liczenia głosów w ustawie przyjętej przez Sejm było więc bez wątpienia rezultatem opowiedzenia się – w toku tych prac – za określonym merytorycznym rozwiązaniem. Istota funkcji ustawodawczej drugiej izby przejawia się między innymi w możliwości zaproponowania odmiennego, merytorycznego wariantu niż ten, który był ostatecznym wynikiem prac sejmowych. Senat proponując poprawkę przyjął w konsekwencji wariant alternatywny, do czego był uprawniony zważywszy na rozległość materii ustawy nowelizującej, która obejmowała – co warto podkreślić – zmianę w zakresie innych jeszcze elementów mechanizmu wyborczego.

Z tych powodów nie mogę zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w kwestii naruszenia przez Senat granic dopuszczalnych poprawek w zakresie, w jakim wprowadzone zostały do ustawy nowelizującej z 15 lutego 2002 r. zmiany zawarte w pkt. 30, 37 i 43 art. 4.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym niniejszym zgłaszam zdanie odrębne do pkt 1 ww. wyroku. Orzeczenie o niezgodności z Konstytucją opisanych w tym punkcie wyroku zaskarżonych przepisów przyjęło za podstawę naruszenie przez Senat trybu uchwalania poprawek, polegające na wykroczeniu przez tę Izbę “poza materię ustawy uchwalonej przez Sejm”. Z takim stanowiskiem nie mogę się zgodzić z następujących powodów:

1. Wyrok w tym punkcie odwołuje się do pojęcia “materia ustawy uchwalonej przez Sejm”, w sytuacji kiedy obowiązująca Konstytucja nie używa w ogóle tego terminu; nie posługuje się nim w szczególności w artykułach 119-122, regulujących parlamentarny proces legislacyjny. Na takiej interpretacji art. 121 ust. 2 Konstytucji, jaka legła u podstaw dzisiejszego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zaciążył niewątpliwie dorobek orzeczniczy Trybunału, budowany na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r., która wszakże używała w przedmiotowym zakresie formuły odmiennej niż Konstytucja obowiązująca obecnie.

W uregulowaniach Małej Konstytucji Senat mianowicie mógł wprowadzać poprawki do tekstu ustawy przekazanej Senatowi przez Sejm (art. 17 ust. 2). Obecnie natomiast jedynie uchwala poprawki, czyli czyni je przedmiotem wyłącznie własnej uchwały, bez wprowadzania ich do tekstu ustawy przekazanej przez Sejm. Różnica ta ma – moim zdaniem – charakter zasadniczy. Uchwała Senatu w zakresie uchwalonej, ale niewprowadzonej do tekstu ustawy poprawki, zawiera więc jedynie propozycję kierowaną do tekstu ustawy przekazanej przez Sejm, i niejako “zawieszoną” nad samym tekstem ustawy przekazanej, którą to propozycję Sejm ostatecznie odrzuca lub nie. Zmienia to w sposób istotny charakter poprawek Senatu na gruncie obecnej Konstytucji w porównaniu z sytuacją przewidzianą w Małej Konstytucji. Aktualnie obowiązująca postać tego fragmentu procesu legislacyjnego w fazie relacji obu izb ma więcej wspólnego z rozwiązaniem sprzed wejścia w życie Małej Konstytucji (“Senat może... zgłosić Sejmowi propozycje dokonania w niej określonych zmian...”), niż z trybem określonym w art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny przyjął ponadto, iż pod pojęciem “materia ustawy uchwalonej przez Sejm” należy rozumieć tekst ustawy nowelizującej, co – moim zdaniem jest absolutnie niedopuszczalne. Są to mianowicie różne pojęcia i mają za przedmiot różne desygnaty.

2. Jednym z argumentów przemawiających przeciwko szerokiemu traktowaniu materii, do której mogą odnosić się poprawki Senatu, było w kontekście poprzedniego nota bene porządku konstytucyjnego zapobieżenie sytuacji, w której poprawka Senatu pojawiałaby się na tyle późno, że nie mogłaby się stać przedmiotem wnikliwej analizy (por. wyrok w sprawie K. 3/98 , OTK ZU nr 2/1999, str. 339). Ten argument także legł u podstaw postawienia granicy pomiędzy “poprawką” a “inicjatywą ustawodawczą” Senatu. Chodziło bowiem o gwarancje dostatecznego rozpatrzenia w toku wszystkich stadiów nowej materii legislacyjnej, tak aby nie stała się ona jakimkolwiek elementem zaskakującym. Jeśli tak, to mając na uwadze tego rodzaju dobro, jakim jest wnikliwe poszukiwanie optymalnego kształtu regulacji (a ta wartość nie może być racjonalnie kwestionowana w żadnym wypadku), należy wyróżnić co najmniej trzy sytuacje:

Pierwsza (a) polegałaby na wprowadzeniu przez Senat poprawki obejmującej materię całkowicie nową, nie rozpoznawaną w żaden sposób w postępowaniu sejmowym. Druga sytuacja (b) miałaby miejsce wówczas, gdyby poprawka Senatu recypowała treść projektu ustawy i wreszcie trzecia (c), w której poprawka Senatu obejmowałaby materię będącą przedmiotem poprawki poselskiej, czy rządowej, zgłoszonej pierwotnie dopiero w trakcie postępowania sejmowego. Przy tego rodzaju rozróżnieniu jest ewidentne, że argument zachowania koniecznej wnikliwości w toku prac legislacyjnych jest trafny co najwyżej do sytuacji pierwszej, kiedy to Senat proponuje poprawkę treściowo całkowicie nową, nie nawiązując w żadnym wymiarze do treści dyskutowanych wcześniej w Sejmie i nie ujętych w żadnym ze sprawozdań komisji. Argument ten natomiast całkowicie zawodzi w odniesieniu do dwóch pozostałych sytuacji, co więcej – może nawet dodatkowo wzmacniać tezę o możliwości uczynienia przez Senat przedmiotem swej poprawki propozycji zgłoszonej w projekcie ustawy, czy też materii objętej treścią sprawozdania komisji. Może się bowiem okazać, że materia wprowadzona przez Sejm do ustawy w III czytaniu była w rzeczywistości znacznie słabiej przedyskutowana niż alternatywne regulacje rozważane w wyniku wniesienia projektu, zawierającego treści identyczne z treścią poprawki Senatu. To samo można odnieść także do poprawki poselskiej, która stała się punktem odniesienia dla regulacji dodanej w Senacie.

W rozpatrywanym przypadku Senat uczynił treścią swej poprawki metodę d’Hondt’a, którą proponował projekt ustawy według druku nr 153, i która była nie tylko dyskutowana w trakcie postępowania legislacyjnego w Sejmie, ale nawet stała się wprost treścią przedłożenia połączonych komisji w II-gim czytaniu.

3. Powyższe wyróżnienie trzech sytuacji w jakich mogą być treściowo rozpatrywane poprawki Senatu, a w szczególności sytuacja druga (b), a z taką właśnie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, niweczy trafność argumentu “koniecznej wnikliwości”, która to konstrukcja legła u podstaw rozróżnienia poprawki dopuszczalnej i takiej, która może stać się materiałem legislacyjnym jedynie w postaci nowej inicjatywy ustawodawczej. Przy okazji warto zwrócić uwagę, że regulamin Senatu w przypadku stwierdzenia konieczności wprowadzenia zmian legislacyjnych wykraczających poza materię rozpatrywanej ustawy obliguje do przedstawienia zmian legislacyjnych w formie wniosku o podjęcie inicjatywy ustawodawczej komisję senacką, a nie Senat działający in pleno, co zdecydowanie osłabia wymowę argumentu wyprowadzanego w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia z samej treści regulaminu Senatu, co do dystynkcji pomiędzy “poprawką”, a “inicjatywą ustawodawczą” w kontekście zasadniczego sporu, choć trzeba także zwrócić uwagę, że termin “materia rozpatrywanej ustawy” nie musi oznaczać materii rozumianej wąsko. Pomińmy już to, że interpretacja Konstytucji poprzez treść regulaminu Senatu jest zabiegiem całkowicie niedopuszczalnym z punktu widzenia wykładni systemowej.

Rozróżnienie wąskiego i szerokiego rozumienia materii ustawowej, które ma za zadanie wyznaczenie granicy pomiędzy materią do uregulowania w drodze poprawki bądź inicjatywą ustawodawczą Senatu, i które w konsekwencji prowadzi Trybunał do dalszego podziału na ustawy nowelizowane i nowelizujące, także wbrew zasadzie lege non distinguente nec nostrum est distinguere, wykazuje całkowitą nieprzydatność z jednego jeszcze powodu. Inaczej bowiem mogłyby się przedstawiać – w myśl rozumowania Trybunału Konstytucyjnego – granice dopuszczalnych poprawek w przypadku ustawy regulującej daną materię nie tyle po raz pierwszy, co w formie kompletnego aktu, a inaczej wówczas, kiedy Sejm jedynie nowelizowałby materię już ustawowo uregulowaną. W pierwszym przypadku zakres dopuszczalnej poprawki mógłby więc być szeroki, a w drugim przypadku jedynie wąski. Pomijając już trudności ze zdefiniowaniem samego pojęcia nowelizacja, widać, że ta droga rozumowania prowadzi do konsekwencji absurdalnych.

4. Nie można także nie dostrzegać, że wąskie rozumienie materii ustawy, do której mogą odwoływać się poprawki Senatu, w pewnych sytuacjach musiałoby prowadzić do konieczności tolerowania przez Senat treści ewidentnie niekonstytucyjnych, np. w przypadkach, w których Sejm nie objął daną regulacją pewnej grupy podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną co grupa objęta regulacją, jeśli na dodatek sytuacja pierwszej grupy, aż do chwili prac na etapie postępowania w Senacie, nie była przedmiotem zainteresowania Sejmu w ogóle.

5. Wydaje się, że dotychczasowe konkluzje Trybunału w przedmiotowym zakresie przykładały zbyt dużą uwagę do poszukiwania treści takich pojęć jak “poprawka”, czy “inicjatywa ustawodawcza” metodą wykładni językowej, całkowicie abstrahując od celu jakiemu mają służyć te instytucje. A chodzi tu nie o gwarancje np. ochrony praw obywatelskich, czy reperkusje regulacji karnych, gdzie wykładnia językowa jest fundamentalna, ale o przestrzeń dynamiki procesu legislacyjnego, którego celem jest po prostu dobre prawo. Niedopuszczalne jest w szczególności między innymi zrównanie przez Trybunał w rozważaniach nad istotą poprawki takich pojęć jak “poprawka poselska” i “poprawka Senatu”, które to instytucje poza identycznie brzmiącym pierwszym członem ich nazwy niewiele łączy; pamiętać bowiem trzeba jeszcze o poprawkach senatorów, które z “poprawką poselską” mają znacznie więcej wspólnego niż z instytucją “poprawki Senatu”.

6. Nie pomaga w ustaleniu rzeczywistego znaczenia analizowanych pojęć wyprowadzanie zbyt daleko idących konsekwencji z tego fragmentu art. 120 Konstytucji, który rozpoczyna się od słów “Sejm uchwala ustawy...”, z pominięciem oczywistego faktu, że tak uchwalona ustawa nie jest efektem końcowym całego skomplikowanego procesu legislacyjnego, który nadal jednak trwa po głosowaniu Sejmu w III czytaniu (etap senacki i najczęściej II etap sejmowy), aż do chwili złożenia podpisu pod ustawą przez Prezydenta.

Trzeba także mieć na uwadze, że z punktu widzenia materialnej treści zawartej w poprawce Senatu i w jego inicjatywie ustawodawczej rozróżnienie to może nie mieć absolutnie żadnego znaczenia, ponieważ w pewnych sytuacjach inicjatywa ustawodawcza Senatu może przybrać takie samo brzmienie jak poprawka Senatu, której poprawności zgłoszenia nie dałoby się absolutnie zakwestionować nawet przy wąskim rozumieniu jej charakteru. Innymi słowy, nic nie stoi na przeszkodzie, aby Senat np. nadał treści najwęziej rozumianej poprawki formę własnej inicjatywy ustawodawczej. Na tym przykładzie widać jeszcze jaśniej, że instytucje poprawki i inicjatywy ustawodawczej są przede wszystkim różnymi formami aktywności Senatu w procesie legislacyjnym, które mogą mieć za przedmiot w pewnych sytuacjach identyczne treści. I tylko to wynika logicznie z rozróżnienia tych pojęć, poszukiwanie zaś materialnej ich definicji jest – moim zdaniem – skazane na liczne niepowodzenia.

7. Wskazując kryteria określenia zakresu dopuszczalnych poprawek Senatu oraz cech ich charakteru, Trybunał Konstytucyjny poświęcił bardzo dużo uwagi ustaleniu pozycji obu izb naszego parlamentu i ich wzajemnych relacji w procesie stanowienia prawa, poszukując w kontekście tej relacji klucza do zdefiniowania takich pojęć jak “poprawką” i “inicjatywa ustawodawcza”. Moim zdaniem bez wyraźnej ku temu potrzeby, ponieważ dla ustalenia rzeczywistego stosunku obu izb w procesie stanowienia prawa wystarczy odczytanie ich zróżnicowanych pod tym względem kompetencji, wyraźnie określonych w przepisach samej Konstytucji w ramach systemu władzy podzielonej.

Z powyższych względów uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego do pkt 1 wyroku.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) składam zdanie odrębne do pkt 1 ogłoszonego wyroku ponieważ uważam, że poprawki wprowadzone przez Senat w art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 23, poz. 220) są zgodne z art. 121 ust. 2 Konstytucji a więc mieszczą się w dopuszczalnym zakresie poprawek Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm. W pozostałym zakresie zgadzam się z rozstrzygnięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli z punktem drugim wyroku z 24 czerwca 2002 r., sygn. K 14/02.

Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco:

Konstytucja nie zawiera definicji “poprawek Senatu” do “ustawy przekazanej” Senatowi przez Sejm. W tej sytuacji ustalenie zakresu dopuszczalnych poprawek Senatu w procesie ustawodawczym (art. 121 ust. 2 Konstytucji) jest tylko kwestią wykładni. Musi ona mieć na uwadze ważką, konstytucyjną pozycję Senatu we władzy ustawodawczej (art. 10 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 2 Konstytucji).

Senat – jak wiadomo – pełni rolę strażnika jakości tworzonego prawa. Stąd jego pozycja procesowa, jako “izby rozwagi”, musi być interpretowana tak, aby mógł on rzeczywiście pomagać Sejmowi w uzyskaniu jak najlepszego kształtu merytorycznego i formalnego uchwalanej ustawy. Konieczne ograniczenia formalne zakresu “poprawek Senatu” dotyczą tylko materii “ustawy przekazanej” przez Sejm Senatowi. Chodzi o to, aby dana kwestia była wcześniej przedmiotem obrad Sejmu. “Poprawka Senatu” jest bowiem czymś wtórnym do materii ustawowej już rozpatrywanej wcześniej przez Sejm i tym właśnie różni się od “inicjatywy ustawodawczej” Senatu uregulowanej w art. 118 ust. 1 Konstytucji.

W tej sytuacji indywidualnej oceny i związanej z tym odpowiedniej relatywizacji wymaga zawsze kwestia, czy “poprawka Senatu” mieściła się jeszcze w ramach art. 121 ust. 2 Konstytucji, czy wykroczyła już poza ramy tego przepisu i powinna być podjęta nowa inicjatywa ustawodawcza Senatu (art. 118 ust. 1 Konstytucji). Analiza dogmatyczna art. 121 ust. 2 w związku z art. 118 ust. 1 Konstytucji nie pozwala na sformułowanie kategorycznej cezury dla każdego przypadku, cezury pozwalającej na stwierdzenie, czy mamy do czynienia jeszcze z poprawką, czy już z materią należącą do zakresu inicjatywy ustawodawczej Senatu. Zaproponowana w wyroku z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. K 14/02 cezura wykracza poza klauzulę rozsądku, bo ogranicza rolę Senatu tylko do poprawek techniczno-legislacyjnych. Stawia to przed znakiem zapytania w ogóle sens utrzymywania Senatu.

Uważam, że z brzmienia art. 121 ust. 2 w związku z art. 118 ust. 1 Konstytucji wynika iż “poprawka senacka”:

1) musi pozostawać w ramach przedmiotu i celów proponowanej regulacji,

2) może dotyczyć nie tylko spraw techniczno-legislacyjnych, ale może być rozwiązaniem alternatywnym. Dlatego odrzucona w kolejnym czytaniu przez Sejm alternatywa może być znowu zaproponowana przez Senat jako jego poprawka.

W rozpatrywanej sprawie poprawki wprowadzone przez Senat w art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z 15 lutego 2002 r. wcześniej przeszły w Sejmie przez dwa czytania i zostały wyeliminowane dopiero w trzecim czytaniu.

Ze wskazanych wyżej powodów uznałem za konieczne złożenie zdania odrębnego do pkt 1 wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 24 czerwca 2002 r. w sprawie o sygn. K 14/02.