1. Naczelna Rada Adwokacka (dalej: wnioskodawca, NRA) 2 lipca 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności:

1) § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja), a także z art. 64 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, ze zm.; dalej: prawo o adwokaturze)

2) § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 19 pkt 1 rozporządzenia z art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 prawa o adwokaturze;

3) § 13 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji, a także z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, w związku z art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze;

4) § 13 ust. 6 w związku z § 19 pkt 1 rozporządzenia z art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 prawa o adwokaturze;

5) § 14 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji, a także z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, w związku z art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze;

6) § 14 ust. 6 w związku z § 19 pkt 1 rozporządzenia z art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 prawa o adwokaturze.

1.1. Postanowieniem z 9 maja 2014 r. Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; § 13 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; § 14 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Na postanowienie to zostało wniesione zażalenie. Trybunał w składzie trzech sędziów, postanowieniem z 9 lipca 2014 r., nie uwzględnił zażalenia.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając treść zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2014 r., merytorycznemu rozpoznaniu podlegają § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 2 ust. 1 i 2, § 13 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze; a także § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 19 pkt 1, § 13 ust. 6 w związku z § 19 pkt 1 i § 14 ust. 6 w związku z § 19 pkt 1 rozporządzenia z art. 16 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 i 2 prawa o adwokaturze.

1.2. Wątpliwości wnioskodawcy wzbudziła wysokość stawek minimalnych oraz opłat za czynności adwokackie w trzech rodzajach spraw. Po pierwsze, w sprawach o odszkodowanie lub o zadośćuczynienie związane z warunkami wykonywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania (§ 11 pkt 25 rozporządzenia). Po drugie, w postępowaniu przed Trybunałem za sporządzenie i wniesienie skargi konstytucyjnej oraz za stawiennictwo na rozprawie, a także sporządzenie i wniesienie skargi konstytucyjnej i sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia tej skargi (§ 13 ust. 6 rozporządzenia). Po trzecie, w sprawach o odszkodowanie za niesłuszne skazanie lub ukaranie, aresztowanie lub zatrzymanie, w tym wynikających z przepisów o uznanie za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (§ 14 ust. 6 rozporządzenia).

1.3. Wnioskodawca usystematyzował zarzuty w dwie grupy. Pierwsza grupa zarzutów dotyczy stawek minimalnych za czynności adwokackie w sprawach prowadzonych z wyboru, druga natomiast – prowadzonych z urzędu. Wprowadzone przez wnioskodawcę rozróżnienie wynika z tego, że sposób ustalania kosztów zastępstwa procesowego jest inny w sprawach prowadzonych z wyboru oraz prowadzonych z urzędu. W sprawach prowadzonych z wyboru wynagrodzenie adwokata określa umowa z klientem, natomiast stawki minimalne stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego stronie reprezentowanej przez adwokata. Z kolei w sprawach prowadzonych z urzędu stawki minimalne stanowią, co do zasady, należne adwokatowi wynagrodzenie.

We wskazanych rodzajach postępowań – dotyczących zresztą ochrony wolności praw konstytucyjnych – jedną ze stron jest państwo, które ma dostęp do profesjonalnej pomocy prawnej i środków finansowych. Przez wprowadzenie niskich stawek minimalnych to strona słabsza, czyli jednostka będąca procesowym przeciwnikiem państwa i mająca pełnomocnika z wyboru, ponosi finansową odpowiedzialność za koszty zastępstwa procesowego bez względu na jego wynik. W takiej sytuacji – zdaniem NRA – wiele osób, których prawa zostały przez państwo naruszone, zrezygnuje z ochrony ich przed sądem.

1.3.1. Uzasadniając zarzuty z pierwszej grupy, wnioskodawca wyjaśnił, że wysokość stawek minimalnych za czynności adwokackie – we wskazanych postępowaniach w sprawach, w których pomoc prawna świadczona jest przez adwokata z wyboru – określono w sposób wadliwy i uchybiający przepisom ustawy zasadniczej i aktów międzynarodowych, a ponadto niezgodnie z treścią przepisów upoważnienia ustawowego. Jak uzasadniła NRA, stawki minimalne za czynności adwokackie stanowią podstawę zasądzenia opłaty za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego na rzecz strony wygrywającej. Przy zasądzaniu opłaty sąd uwzględnia charakter sprawy i wkład pracy adwokata, z tym zastrzeżeniem, że wysokość opłaty może wynosić sześciokrotność stawki maksymalnej tylko w szczególnych wypadkach. Co do zasady, strona wygrywająca sprawę, może liczyć na zwrot niewielkiej części kosztów poniesionych na obsługę prawną – w wysokości stawki minimalnej. Stawki minimalne zostały dodatkowo określone w sposób rażąco arbitralny, przez co nie pozostają w związku z rzeczywistym kosztem, jaki poniosła strona na obsługę prawną.

We wszystkich wskazanych rodzajach spraw drugą stroną postępowania jest państwo, które miałoby „wciągać” obywatela w proces przez niezachowanie odpowiednich warunków w zakładzie karnym, niesłuszne skazania, zatrzymanie lub aresztowanie albo przez wydanie niekonstytucyjnych przepisów. Określenie stawek minimalnych w wysokości 120 zł (niesłuszne skazanie, złe warunki wykonywania kary) i 240 zł (postępowanie przed TK) sprawia, że właściwie cały ciężar finansowy obsługi prawnej w sprawach, które wynikły z zaniedbań państwa, spoczywa na jednostce, która domaga się odszkodowania od państwa lub broni swoich praw w procedurze skargi konstytucyjnej. Zdaniem wnioskodawcy rzeczywiste koszty obsługi prawnej oparte na cenach rynkowych obsługi prawnej są znacznie wyższe niż określone w rozporządzeniu. Jest to szczególnie widoczne w sprawach o odszkodowanie lub zadośćuczynienie związane z warunkami wykonywania kary pozbawienia wolności. Naczelna Rada Adwokacka zwróciła uwagę, że do 2013 r. w tego rodzaju sprawach stawkę minimalną określano w odniesieniu do wartości przedmiotu sporu; mogła ona więc wynosić do 7 200 zł, a w szczególnych wypadkach nawet 43 200 zł (sześciokrotność stawki minimalnej).

1.3.2. Zdaniem wnioskodawcy zakwestionowane przepisy są niezgodne z przepisami upoważniającymi do ich wydania. Zgodnie z art. 16 ust. 2 prawa o adwokaturze, określając wysokość opłat za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości, Minister Sprawiedliwości ma mieć na względzie, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, lecz nieprzekraczającej sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy adwokata. Natomiast w myśl art. 16 ust. 3 prawa o adwokaturze, określając wysokość stawek minimalnych, Minister Sprawiedliwości, winien mieć na względzie rodzaj i zawiłość sprawy oraz wymagany nakład pracy adwokata.

Zakwestionowane przepisy rozporządzenia określające wysokość stawek minimalnych w trzech wskazanych rodzajach postępowań w ogóle nie uwzględniają wytycznych zawartych w przepisie upoważniającym, a mianowicie – ustalono je na poziomie niemającym związku z zawiłością sprawy oraz nie uwzględniają niezbędnego nakładu pracy adwokata.

Po pierwsze, w sprawach o odszkodowanie i zadośćuczynienie związane z warunkami wykonywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania stawka minimalna wynosi 120 zł. Jak wynika z treści uzasadnienia projektu rozporządzenia, głównym motywem ustalenia stawki minimalnej był interes ekonomiczny Skarbu Państwa. Zdaniem NRA w tego rodzaju sprawach adwokat napotyka istotne trudności w zbieraniu dowodów czy kontakcie z klientem pozbawionym wolności. Nie ma tym samym podstaw do twierdzenia, że sprawy o odszkodowanie lub zadośćuczynienie związane z warunkami wykonywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania są mniej zawiłe i pracochłonne od innych spraw odszkodowawczych.

Po drugie, stawka minimalna, a w konsekwencji również wysokość opłat w sprawach o odszkodowanie za niesłuszne skazanie lub ukaranie, aresztowanie lub zatrzymanie, w tym w sprawach wynikających z przepisów o uznanie za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, wynosi 120 zł. Kwota ta, podobnie jak w sprawach o odszkodowanie związane z warunkami pozbawienia wolności, jest nieadekwatna do zawiłości sprawy i pracochłonności. Trudności wiążą się w szczególności z ustalaniem wysokości szkody.

Po trzecie, w sprawach skarg konstytucyjnych stawka w wysokości 120 zł lub 240 zł jest nieadekwatna do nakładu pracy i zawiłości sprawy, zważywszy, że w sprawie relatywnie prostej, jaką jest sporządzenie wniosku o nadanie klauzuli wykonalności tytułowi egzekucyjnemu, stawka minimalna wynosi 60 zł. Sporządzając skargę konstytucyjną lub opinię o odmowie jej sporządzenia, adwokat staje wobec skomplikowanego zagadnienia prawnego, istotnie odmiennego od zagadnień cywilnych oraz karnych. Konieczne jest w tym wypadku odpowiednie ustalenie treści normatywnej przepisów będących przedmiotem i wzorcem kontroli, a następnie skonfrontowanie ich. Ponadto konieczne jest odniesienie do stanowisk uczestników postępowania oraz przygotowania argumentów na rozprawę.

1.4. Uzasadniając zarzuty dotyczące spraw prowadzonych z urzędu, wnioskodawca wskazał, że zgodnie z § 19 rozporządzenia, stawki minimalne stanowią podstawę określenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które Skarb Państwa zobowiązany jest uiścić na rzecz adwokata prowadzącego sprawę z urzędu. Niezgodność stawek minimalnych z wytycznymi ustawowymi ma znaczenie dla spraw prowadzonych z urzędu. Zdaniem wnioskodawcy wysokość stawek minimalnych we wskazanych sprawach, gdy adwokat pełni swą funkcję z urzędu, „w żaden sposób nie uwzględnia rodzaju i zawiłości sprawy oraz wymaganego nakładu pracy adwokata”, zatem nie realizuje ustawowych wytycznych.

2. W piśmie z 24 września 2014 r. stanowisko zajął Minister Sprawiedliwości, wnosząc o uznanie, że § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 2 ust. 1 i 2, § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 19 pkt 1, § 13 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2, § 13 ust. 6 w związku z § 19 pkt 1, § 14 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 6 w związku z § 19 pkt 1 rozporządzenia są zgodne odpowiednio z art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 i 2 prawa o adwokaturze.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości stopień szczegółowości wytycznych zawartych w przepisie upoważniającym do wydania zakwestionowanych unormowań jest dostosowany do specyfiki materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu. Jego zdaniem trudno jest od przepisów ustawy mających z założenia charakter generalny i abstrakcyjny wymagać kazuistycznego określenia wytycznych w sprawach dotyczących określenia opłat za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości oraz ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Podstawową kategorią różnicującą wysokość stawki minimalnej jest rodzaj i zawiłość sprawy, a w ramach tego powinien być uwzględniany nakład pracy pełnomocnika - adwokata. Kierowanie się przez prawodawcę rodzajem sprawy nie jest wytyczną ogólną, gdyż rodzaje spraw określa się na podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Podobnie stopień zawiłości spraw jest zawsze możliwy do oceny na podstawie dodatkowych kryteriów, jakimi np. w sprawach o zapłatę jest wartość przedmiotu sporu. Uwzględniając powyższe, zakwestionowane stawki określone w § 11 ust. 1 pkt 25, § 13 ust. 6 oraz § 14 ust. 6 rozporządzenia mieszczą się w granicach swobody decyzyjnej Ministra Sprawiedliwości limitowanej wytycznymi zawartymi w prawie o adwokaturze.

Jak zaznaczył Minister, ich wysokość musi być wyrazem kompromisu i uwzględniać nie tylko interesy strony pozywającej reprezentowanej przez adwokata, ale również strony pozwanej (np. w wypadku oczywiście zasadnego a wysokiego roszczenia, co w razie określenia wysokiej stawki oznacza wysokie wydatki strony pozwanej mimo niewielkiego nakładu pracy adwokata reprezentującego powoda). Wysokość tych stawek powinna również uwzględniać interesy Skarbu Państwa w wypadku pomocy prawnej świadczonej z urzędu, w szczególności w prostych sprawach.

Na marginesie zaznaczył, że stawki zawarte w kwestionowanym rozporządzeniu nie odbiegają od rozwiązań funkcjonujących w innych krajach Unii Europejskiej.

3. W piśmie z 4 marca 2015 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie, że § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 19 pkt 1, § 13 ust. 6 w związku z § 19 pkt 1 oraz § 14 ust. 6 w związku z § 19 pkt 1 rozporządzenia są zgodne odpowiednio z art. 29 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 2 prawa o adwokaturze. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

Wniosek składany przez podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji może dotyczyć tylko aktów normatywnych objętych zakresem działania wnioskodawcy. Jak zaznaczył Prokurator Generalny, ustalone przez Ministra Sprawiedliwości stawki minimalne i opłaty za czynności adwokackie – w sprawach, w których pomoc prawna udzielana jest z wyboru – nie mają bezpośredniego związku z sytuacją prawną NRA i reprezentowanych przez nią adwokatów. Stawki te mają znaczenie dla klientów adwokatów. Tym samym nie można przyjąć, by delegacja ustawowa wynikająca z art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze, powołanym jako wzorzec kontroli przepisów odnoszących się do pomocy prawnej udzielonej z wyboru, dotyczyła spraw „objętych zakresem działania wnioskodawcy”. Postępowanie w zakresie badania zgodności § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 2 ust. 1 i 2, § 13 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze podlegać powinno zatem umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Z uwagi na sposób uzasadnienia zarzutów dotyczących opłat z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu i brak wskazania – jako wzorca kontroli – art. 16 ust. 3 prawa o adwokaturze, określającego wytyczne dotyczące określenia wysokości stawki minimalnej, Prokurator Generalny przyjął, że w tym zakresie NRA kwestionuje nie wysokość stawek minimalnych określonych w § 11 ust. 1 pkt 25, § 13 ust. 6 i § 14 ust. 6 rozporządzenia, a jedynie limitowanie wysokości opłat ustalone w § 19 pkt 1 rozporządzenia.

Zdaniem Prokuratora Generalnego nieuprawniony jest zarzut wnioskodawcy, jakoby opłaty za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości w sprawach, w których pomoc prawna udzielana jest przez adwokata z urzędu, ustalano niezgodnie z treścią przepisu upoważniającego, tzn. bez uwzględnienia charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy adwokata. W art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze nie przewidziano żadnych kryteriów, które Minister Sprawiedliwości ma brać pod uwagę, ustalając wysokość opłat. Jednocześnie nie ma podstaw do przyjęcia, że ograniczenie w § 19 pkt 1 rozporządzenia obowiązku Skarbu Państwa ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej do 150% wysokości stawek minimalnych prowadzi do naruszenia tego wzorca kontroli. Prawodawca ma spory margines swobody w określaniu stawek za czynności wykonywane przez przedstawicieli zawodów prawniczych. Brak jest natomiast ogólnie przyjętego sposobu określenia sprawiedliwego wynagrodzenia. Przy stanowieniu zasad ponoszenia kosztów procesu oraz przy wyważeniu ich poziomu konieczne jest uwzględnienie wielu sprzecznych interesów różnych podmiotów, w tym udzielenie ochrony interesowi publicznemu. Ciężar zapewnienia pomocy prawnej osobom, których ze względu na sytuację materialną nie stać na ponoszenie kosztów tej pomocy, rozdzielony został między Skarb Państwa i korporacje zawodowe. Z tego względu możliwe jest odmienne, niż w wypadku zastępstwa umownego, uregulowanie wysokości wynagrodzenia pełnomocnika. Prowadzić ma to do uznania zgodności zakwestionowanych przepisów rozporządzenia z art. 16 ust. 2 i art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

1. Podstawa prawna wydania orzeczenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Trybunał uwzględnił, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Ustawa ta została trzykrotnie znowelizowana. Po pierwsze, ustawą z dnia 19 listopada 2015 r. (Dz. U. poz. 1928), po drugie, ustawą z dnia 22 grudnia 2015 r. (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r.), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. 28 grudnia 2015 r., po trzecie, ustawą z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178). Ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r. – w zakresie odnoszącym się do merytorycznego rozpoznawania spraw – zmieniła liczne przepisy regulujące postępowanie przed TK.

Zgodnie z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r. w postępowaniu przed Trybunałem – jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania – stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Przepis ten ma zastosowanie w każdej sprawie toczącej się przed Trybunałem bez względu na to, czy została wszczęta na podstawie wniosku, pytania prawnego czy też skargi konstytucyjnej. Według dotychczasowego, jednolitego orzecznictwa TK na tle tego przepisu, przyjęto że do rozpoznania spraw wszczętych w okresie obowiązywania ustawy o TK z 1997 r., a niezakończonych przed 30 sierpnia 2015 r. – w wypadku, gdy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania – mają zastosowanie wszystkie przepisy proceduralne wynikające z ustawy o TK z 1997 r., a nie tylko te, które określają ujemną przesłankę procesową (zob. wyroki pełnego składu TK z: 7 października 2015 r., sygn. K 12/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 143; 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 147; 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163; postanowienia pełnego składu TK z: 28 października 2015 r., sygn. P 6/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161; 3 listopada 2015 r., sygn. SK 64/13, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 169; 3 listopada 2015 r., sygn. K 32/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 166).

Ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r. zawierała art. 2 regulujący sytuacje intertemporalne we wszystkich sprawach wniesionych do Trybunału przed jej wejściem w życie. W wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15 (OTK ZU A/2016, poz. 2), Trybunał stwierdził niekonstytucyjność tej ustawy w całości ze względu na tryb jej uchwalenia, a także – w punkcie 16 lit. b sentencji – stwierdził niezgodność jej art. 2, nakazującego co do zasady stosowanie jej przepisów do wszystkich spraw, w których postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, z art. 2 Konstytucji. Skutkiem orzeczenia TK jest powrót do stanu prawnego sprzed nowelizacji, a więc do ustawy o TK z 2015 r. (ustawy nowelizowanej). Już ten argument sam przez się – niezależnie od relacji dwóch przepisów przejściowych: art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. oraz art. 2 ustawy nowelizującej z 22 grudnia 2015 r. – przesądza, że sprawy, które zostały wniesione do Trybunału przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r., w wypadku kiedy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, muszą być rozpatrywane na podstawie przepisów ustawy o TK z 1997 r.

Można jednak zauważyć, że nawet wówczas, gdyby konstytucyjność art. 2 ustawy nowelizującej nie została zakwestionowana, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r., w wypadku których zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, należałoby uwzględnić przepisy ustawy o TK z 1997 r. Art. 2 ustawy nowelizującej z 22 grudnia 2015 r. rozstrzygał bowiem, że jeśli do wejścia w życie tej ustawy Prezes Trybunału zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający, zastosowanie miała znajdować zasada dalszego działania prawa dawnego, a zgodnie z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. do wyróżnionej wcześniej kategorii spraw należy stosować ustawę o TK z 1997 r.

Mając powyższe na uwadze, niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu w trybie oraz na zasadach określonych w ustawie o TK z 1997 r.

2. Przedmiot zaskarżenia i problem konstytucyjny.

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu – wszczętym na podstawie wniosku Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: NRA, wnioskodawca) i wynikającym z postanowienia TK z 9 maja 2014 r. – są § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 2 ust. 1 i 2, § 13 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.) z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615, ze zm.; dalej: prawo o adwokaturze), a także § 11 ust. 1 pkt 25 w związku z § 19 pkt 1, § 13 ust. 6 w związku z § 19 pkt 1 oraz § 14 ust. 6 w związku z § 19 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. z art. 16 ust. 2 i art. 29 ust. 1 i 2 prawa o adwokaturze.

Zarzuty NRA dotyczą przepisów regulujących wysokość stawek minimalnych i opłat za czynności adwokatów w trojakiego rodzaju sprawach: po pierwsze, o odszkodowanie lub o zadośćuczynienie związane z warunkami wykonywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania (§ 11 ust. 1 pkt 25 rozporządzenia z 2002 r.), po drugie, za sporządzenie i wniesienie skargi konstytucyjnej i stawiennictwo na rozprawie oraz sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia tej skargi (§ 13 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r.), a po trzecie, w sprawach o odszkodowanie za niesłuszne skazanie lub ukaranie, aresztowanie lub zatrzymanie, w tym w sprawach wynikających z przepisów o uznanie za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (§ 14 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r.).

Wnioskodawca podzielił zarzuty na dwie grupy. Pierwsza dotyczy przepisów regulujących wysokość stawek minimalnych za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości, stanowiących podstawę zasądzenia opłaty z tytułu zastępstwa procesowego, czyli – najogólniej ujmując – w sprawach, w których zastępstwo procesowe jest sprawowane przez adwokata z wyboru. Dla tej grupy przepisów wnioskodawca określił jako związkowy przedmiot kontroli § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r., a jako wzorzec kontroli przywołany został art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze. Druga grupa zarzutów dotyczy zaś przepisów regulujących wysokość opłat zasądzanych na rzecz adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, a zatem w sprawach, w których pomoc prawna udzielana jest z urzędu. W odniesieniu do grupy drugiej zarzutów wnioskodawca wskazał jako przepis związkowy § 19 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., a jako wzorce kontroli – art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 prawa o adwokaturze.

Problemem konstytucyjnym wynikającym z wniosku – w zakresie przekazanym do merytorycznego rozpoznania – jest to, czy Minister Sprawiedliwości, określając w przepisach rozporządzenia stawki minimalne i opłaty za czynności adwokackie we wskazanych powyżej rodzajach spraw, poprawnie uwzględnił wytyczne zawarte w przepisach upoważniających, to jest w art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze. Istota zarzutów odnosi się tym samym do wysokości stawek minimalnych i ustalanych na ich podstawie opłat za czynności adwokackie i koszty nieopłaconej pomocy prawnej, których dotyczą § 11 ust. 1 pkt 25, § 13 ust. 6 i § 14 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r.

3. Dopuszczalność orzekania.

3.1. 1 stycznia 2016 r. weszły w życie dwa rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat) i w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801; dalej: rozporządzenie w sprawie kosztów). Przepisy tych obydwu rozporządzeń zmieniły wysokość stawek minimalnych, a także zasady zasądzania opłaty za czynności zastępstwa procesowego w sprawach, w których zastępstwo procesowe jest sprawowane przez adwokata z wyboru, oraz istotnie zmieniły mechanizm określania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.

Po pierwsze, zasady ustalania wysokości opłat za czynności zastępstwa procesowego pełnionego przez adwokatów z wyboru i z urzędu rozdzielono między dwa rozporządzenia. W odniesieniu do spraw, w których zastępstwo procesowe sprawowane jest przez adwokata z wyboru, kwestię tę reguluje rozporządzenie w sprawie opłat, a w sprawach, w których pomoc prawną świadczono z urzędu – rozporządzenie w sprawie kosztów.

Po drugie, w rozporządzeniu w sprawie opłat stawki minimalne stanowiące podstawę zasądzenia opłaty z tytułu zastępstwa procesowego zwiększono co najmniej dwukrotnie. I tak w sprawach o odszkodowanie i zadośćuczynienie związane z warunkami wykonywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania stawka minimalna wynosi 240 zł (§ 8 ust. 1 pkt 26). Na tym samym poziomie określono stawki w sprawach o odszkodowanie za niesłuszne skazanie, ukaranie, aresztowanie lub zatrzymanie, w tym w sprawach wynikających z przepisów o uznanie za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (§ 11 ust. 6). Z kolei w sprawach skargi konstytucyjnej stawki minimalne wzrosły dziesięciokrotnie – do kwoty 2400 zł za sporządzenie i wniesienie skargi konstytucyjnej oraz za stawiennictwo na rozprawie oraz do kwoty 1200 zł za sporządzenie i wniesienie skargi konstytucyjnej oraz za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia tej skargi (§ 10 ust. 6). Zgodnie z § 15 rozporządzenia w sprawie opłat, wysokość opłaty ustala się z uwzględnieniem wskazanych w przepisach tego aktu stawek minimalnych, przy czym w sprawach niewymagających rozprawy opłatę ustala się w wysokości jednej stawki minimalnej, natomiast w pozostałych sprawach można ją ustalić w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, jednakże nieprzekraczającej sześciokrotności stawki ani wartości przedmiotu sprawy. Przepis ten określa zarazem warunki zasądzania opłaty w wysokości przekraczającej stawkę minimalną.

Po trzecie, w sprawach, w których pomoc prawna udzielana jest z urzędu, utrzymano zasadę, w myśl której koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa, należne adwokatowi z urzędu, obejmują opłatę ustaloną zgodnie z przepisami rozporządzenia oraz niezbędne udokumentowane wydatki adwokata (§ 2 rozporządzenia w  sprawie kosztów). Zrezygnowano natomiast z ustalania należnej opłaty na podstawie stawek minimalnych, zastępując ten model mechanizmem opłaty maksymalnej. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kosztów należną adwokatowi opłatę ustala się w wysokości co najmniej 1/2 opłaty maksymalnej określonej w rozporządzeniu, przy czym należna opłata nie może przekraczać wartości przedmiotu sprawy. Ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż określona w ust. 1, lecz nieprzekraczającej opłaty maksymalnej, następuje z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy i nakładu pracy adwokata, a także jego wkładu w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, w tym czynności podjętych w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu, wartości przedmiotu sprawy, wkładu pracy adwokata w przyczynienie się adwokata do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie kosztów).

Opłata maksymalna w sprawach o odszkodowanie lub zadośćuczynienie związane z warunkami wykonywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania wynosi 240 zł (§ 14 ust. 1 pkt 26 rozporządzenia w sprawie kosztów). Opłata maksymalna w sprawach o odszkodowanie za niesłuszne skazanie lub ukaranie, aresztowanie lub zatrzymanie, w tym spraw wynikających z przepisów o uznanie za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego również wynosi 240 zł (§ 17 ust. 6), a w sprawach skarg konstytucyjnych wynosi odpowiednio 480 zł i 240 zł (§ 16 ust. 6). Uwzględniając wspomnianą wyżej ogólną zasadę ustalania wysokości opłat, zgodnie z którą opłata zasądzana na rzecz adwokata z  urzędu nie może być niższa niż 1/2 opłaty maksymalnej i przekraczać opłaty maksymalnej lub wartości przedmiotu sprawy, minimalna opłata pozostała faktycznie w tego rodzaju sprawach na tym samym poziomie, co w przepisach rozporządzenia z 2002 r. Trybunał stwierdza jednak, że uwzględniając § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie kosztów, możliwe obecnie jest zasądzenie opłaty o 50% wyższej, niż w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Tym samym, również w sprawach w których adwokat świadczy pomoc prawną z urzędu, wysokość należnego mu wynagrodzenia uległa podwyższeniu.

Po czwarte, nowe rozporządzenia weszły w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Zgodnie z § 21 rozporządzenia w sprawie opłat oraz § 22 rozporządzenia w sprawie kosztów, do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Prawodawca przyjął więc regułę intertemporalną, zgodnie z którą w sprawach będących w toku – do zakończenia postępowania w danej instancji i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania (por. m.in. art. 108 k.p.c.) – należy stosować dawne prawo, jeśli chodzi o wysokość stawek minimalnych i opłat za czynności adwokata z tytułu zastępstwa procesowego oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

3.2. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone we wniosku Naczelnej Rady Adwokackiej przepisy zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2016 r., i zastąpione zupełnie nowym rozwiązaniem legislacyjnym. Uchylone przepisy stosuje się – na podstawie przepisów przejściowych – do zakończenia sprawy w danej instancji, a w wypadku skarg konstytucyjnych do ich ostatecznego rozpoznania przez Trybunał.

3.3. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r. – stosowanym w niniejszej sprawie na podstawie art. 134 ustawy o TK z 2015 r. (zob. cz. II, pkt 1 uzasadnienia) – Trybunał umarza postępowanie na posiedzeniu niejawnym, jeśli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, przesłanka ta jest spełniona, kiedy norma prawna wyrażona w zakwestionowanym przepisie nie może być stosowana do oceny jakichkolwiek przeszłych, teraźniejszych lub przyszłych faktów prawnych. Uchylony (derogowany) przepis należy natomiast uważać za obowiązujący, jeżeli możliwe jest jego zastosowanie na podstawie właściwych przepisów (reguł) intertemporalnych (zob. np. wyrok pełnego składu TK z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11, cz. III, pkt 2).

Trybunał Konstytucyjny stwierdza wobec powyższego, że zakwestionowane przepisy – w związku z treścią § 21 rozporządzenia w sprawie opłat i § 22 rozporządzenia w sprawie kosztów – zachowują wciąż moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r. Mają bowiem być stosowane aż do zakończenia sprawy w danej instancji, czyli wciąż stanowią podstawę prawną określenia wysokości kosztów zastępstwa procesowego w sprawach, w których pomoc prawna świadczona jest przez adwokata z wyboru oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.

Niemniej jednak wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne z innego powodu. Istota zarzutów wnioskodawcy koncentruje się na nieprawidłowym wykonaniu przez Ministra Sprawiedliwości upoważnienia ustawowego w zakresie określenia wysokości stawek minimalnych, a w konsekwencji również – ustalanych na ich podstawie – opłat za czynności adwokackie i kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Nieprawidłowość ta ma polegać na zbyt niskiej wysokości stawki, które mają nie odpowiadać nakładowi pracy ani zawiłości sprawy, czego wymaga przepis upoważniający.

Trybunał zwraca uwagę, że tak sformułowany zarzut nie może zostać, co do zasady, merytorycznie rozstrzygnięty. Trybunał Konstytucyjny nie ma bowiem adekwatnych narzędzi umożliwiających mu ocenę prawidłowości wykonania przepisu ustawy upoważniającego do określenia w rozporządzeniu wykonawczym wysokości stawek lub świadczeń w sytuacji, kiedy zarzut zmierza do wykazania niezgodności ich wysokości z treścią wytycznych, określających materialne kryteria, jakie ma uwzględniać organ upoważniony. Nie jest to proste konfrontowanie kwoty wynikającej z przepisów rozporządzenia z kwotą wynikającą z ustawy bądź algorytmem ustalania tej kwoty określonym przez ustawę. Spór dotyczy natomiast tego, czy stawka minimalna – wynosząca dla rodzajów spraw, których dotyczą zaskarżone przepisy odpowiednio 120 zł i 240 zł – może być uznana za odpowiadającą „zawiłości sprawy” i „nakładowi pracy adwokata”. W sferze tej prawodawca cieszy się szerokim marginesem swobody. Określając wysokość stawek minimalnych i opłat, winien współdziałać z organami samorządu zawodów zaufania publicznego, z uwzględnieniem zasady dialogu i współpracy partnerów społecznych (por. preambuła Konstytucji, art. 20 Konstytucji). Nie istnieje natomiast żaden obiektywny miernik, który umożliwiałby Trybunałowi ocenę zgodności konkretnej stawki lub opłaty z wytycznymi wynikającymi z art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze. Trudności w tym zakresie zdaje się mieć nawet wnioskodawca, bo jej argumentacja sprowadza się do przywołania ogólnych twierdzeń o zawiłości poszczególnych rodzajów spraw i wynikłego stąd koniecznego nakładu pracy adwokata oraz skonstatowania, że stawka minimalna nie jest adekwatna dla tych spraw. Wnioskodawca nie wskazał zarazem – jako dowodu, w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r. – operatywnego mechanizmu, który mógłby być zastosowany w toku oceny zakwestionowanych przepisów.

Trybunał zauważa, że wysokość stawek, stanowiących podstawę zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wynikająca z przepisów rozporządzenia z 2002 r., jest relatywnie niska i odbiega od rynkowych stawek wynagrodzeń adwokatów. Jednak w związku z określonym w prawie o adwokaturze oraz w rozporządzeniu z 2002 r. mechanizmem zasądzania tych opłat i kosztów, umożliwiających ustalenie opłaty w wysokości do sześciokrotności stawki minimalnej w sprawach z wyboru i nieprzekraczającej 150% stawki minimalnej powiększonej o należny podatek od towarów i usług, a ponadto przewidującej prawo zwrotu adwokatowi niezbędnych, udokumentowanych jego wydatków – w sprawach z urzędu, nie da się bezspornie przyjąć, że stawki minimalne i ostatecznie zasądzane na ich podstawie koszty zastępstwa procesowego lub wynagrodzenie adwokata z urzędu w sposób rażący i oczywisty w każdym wypadku nie odpowiadały nakładowi pracy i zawiłości sprawy. A tylko taka sytuacja otwierałaby Trybunałowi drogę do merytorycznej oceny zaskarżonych przepisów w perspektywie zarzutów postawionych w niniejszej sprawie. Nawet wówczas pozostawałby do rozważenia problem skutków orzeczenia TK, tak by zapewnić systemową spójność rozwiązań dotyczących zwrotu kosztów zastępstwa procesowego lub wynagrodzenia adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał postanowił jak na wstępie.