Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę, że kontrola konstytucyjności prawa przebiega w oparciu
o domniemanie, że badane normy są zgodne z Konstytucją. Wskazywał też, że szczególnie silne domniemanie konstytucyjności ma
miejsce w kontroli prewencyjnej. Tzw. silniej zarysowane domniemanie konstytucyjności Trybunał wywodził przede wszystkim z tego,
że badanie zgodności z Konstytucją przepisów zakwestionowanych w tym trybie może polegać tylko na ocenie tekstu przepisu,
bo na tak wczesnym etapie nie jest możliwa pełna ocena, jaki kształt przybierze badana treść w procesie jej stosowania.
Trybunał podkreślał, że specyfika kontroli prewencyjnej polega więc nie tyle na szczególnie mocnym domniemaniu konstytucyjności
aktów poddanych tego rodzaju kontroli, bo w istocie siłę tego domniemania należy uznać za jednakową w każdym typie kontroli
sprawowanej przez sąd konstytucyjny, ile na tym, że w wypadku kontroli prewencyjnej Trybunał dysponuje wiedzą jedynie o treści
zakwestionowanych przepisów. Brakuje mu natomiast wiedzy o tym, w jaki sposób takie przepisy są czy będą interpretowane i
stosowane (zob. wyrok z 18 stycznia 2012 r., sygn. Kp 5/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 5). Na tym etapie nie może bowiem ocenić
znaczenia kwestionowanych norm, jak również odnosić się do ustalonych następstw ich stosowania (zob. wyrok z 14 czerwca 2011
r., sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 41). Trybunał nie może również a priori zakładać, że ustawa będzie stosowana w sposób niezgodny z Konstytucją, w sytuacji gdy jej prokonstytucyjna wykładnia jest
możliwa (zob. wyrok z 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 61).
Wyżej wskazany pogląd został ugruntowany w orzecznictwie Trybunału, zarówno wcześniejszym (zob. m.in. orzeczenie z 20 listopada
1995 r., sygn. K 23/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 33), jak i wydanym po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. (zob. m.in.
wyroki z: 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009,
poz. 112; 4 listopada 2009 r., sygn. Kp 1/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 145; 3 grudnia 2009 r., sygn. Kp 8/09, OTK ZU nr 11/A/2009,
poz. 164; 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3; 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, OTK ZU nr 3/A/2011,
poz. 26).
Kontrola prewencyjna wiąże się z koniecznością zachowania przez Trybunał Konstytucyjny, oceniający materialnoprawne zarzuty
sformułowane w tym trybie, szczególnej powściągliwości. Jest to związane z ograniczoną wiedzą o tym, jak w praktyce będą odczytywane
skarżone przepisy (zob. wyroki z: 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129; 16 lipca 2009 r., sygn.
Kp 4/08 i 3 grudnia 2009 r., sygn. Kp 8/09). Kontrola prewencyjna musi też uwzględniać to, że ustawodawca ma prawo, a nawet
obowiązek poszukiwania najwłaściwszych ram realizacji wolności i praw konstytucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny akcentował w orzecznictwie zasadę prokonstytucyjnej wykładni przepisów. Zasada ta koresponduje z domniemaniem
konstytucyjności ustawy, którego przełamanie wymaga wykazania, że w żadnym z możliwych sposobów rozumienia przepisu nie jest
on zgodny z Konstytucją. Trybunał stwierdzał, że orzeczenie o niekonstytucyjności przepisu ma charakter ultimae rationis i powinno być każdorazowo poprzedzone próbą dokonania jego wykładni w zgodzie z Konstytucją (tak np. wyrok z 28 kwietnia 1999
r., sygn. K 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73).
W zakresie kontroli prewencyjnej tylko daleko idące istotne rozbieżności interpretacyjne, których z bardzo wysokim prawdopodobieństwem
można się spodziewać w przyszłości, mogą być podstawą stwierdzenia niezgodności z Konstytucją określonego przepisu prawa (zob.
wyroki TK z: 12 czerwca 2008 r., sygn. K 50/05, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 79; 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09, OTK ZU
nr 8/A/2010, poz. 74).
Nie znaczy to jednak, że dokonując oceny przepisów w trybie kontroli prewencyjnej, Trybunał nie może kierować się zasadami
doświadczenia życiowego i względami notoryjności powszechnej lub urzędowej. Przeciwnie, „musi [on] wykazać wysoki stopień
przezorności i przewidzieć ewentualne problemy, jakie mogą się pojawić po wejściu w życie ustawy” (zob. wyrok z 20 listopada
2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83). W imię słusznych idei powściągliwości orzeczniczej i dokonywania wykładni
w zgodzie z Konstytucją, Trybunał nie może powstrzymywać się od stwierdzania niekonstytucyjności tych przepisów, których treść
− już na etapie poprzedzającym ustalenie sposobu ich stosowania – budzi zasadnicze wątpliwości.
Szczególny charakter kontroli realizowanej w trybie prewencyjnym nie oznacza, że Trybunał, orzekając na wniosek Prezydenta,
mógłby w danych okolicznościach odstąpić od przypisanej mu roli ustrojowej i stać się w praktyce organem zastępującym ustawodawcę.
Trybunał Konstytucyjny, dokonując oceny zarzutów w niniejszej sprawie, wziął pod uwagę wyżej wskazane tezy wynikające z jego
dotychczasowego dorobku orzeczniczego.
2. Istota zarzutów wskazanych we wniosku Prezydenta RP.
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także: Wnioskodawca), w trybie kontroli prewencyjnej zwrócił się z wnioskiem do
Trybunału o zbadanie zgodności art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach (dalej:
ustawa zmieniająca) dodającego do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. poz. 1485; dalej: ustawa
– Prawo o zgromadzeniach) nowy rozdział regulujący postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie z art. 32
ust. 1 i art. 57 Konstytucji, a następnie tego samego przepisu, ale tylko w odniesieniu do dodawanego nowego art. 26b ust.
4 w brzmieniu: „W przypadku niewykonania przez organ gminy obowiązku, o którym mowa w ust. 3, wojewoda wydaje niezwłocznie
zarządzenie zastępcze o zakazie zgromadzenia” z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji.
Ponadto Wnioskodawca zakwestionował art. 2 ustawy zmieniającej zawierający przepis intertemporalny w brzmieniu: „Do zgromadzeń,
o których organizacji wniesiono zawiadomienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które mają odbywać się w tym
samym miejscu i czasie co zgromadzenia, o których mowa w art. 26a ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się art. 26b ust. 3
i 4, ustawy zmienianej w art. 1” jako niezgodny z art. 2 Konstytucji.
2.2. Problemy konstytucyjne.
Przedstawione przez Wnioskodawcę zastrzeżenia odnośnie do ustawy zmieniającej dotyczą następujących zagadnień.
Po pierwsze, Prezydent RP zakwestionował uprzywilejowaną pozycję nowej kategorii zgromadzeń, tj. zgromadzeń cyklicznych, i
stwierdził, że regulacja narusza wolność zgromadzeń (art. 57 Konstytucji), w szczególności w kontekście realizacji zasady
równości (art. 32 Konstytucji). Uznał, że zróżnicowania uprawnień i obowiązków poszczególnych zgromadzeń publicznych nie uzasadniają
konstytucyjne wartości. To, zdaniem Wnioskodawcy, może ograniczyć możliwość korzystania z wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji).
Po drugie, zdaniem Wnioskodawcy, brak możliwości kwestionowania przed sądem decyzji o zakazie zgromadzenia wydanej w formie
zarządzenia zastępczego wojewody narusza prawo równego dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji),
a przez to uniemożliwia realizowanie wolności zgromadzeń.
Po trzecie, zakwestionowano art. 2 ustawy zmieniającej, który nakazuje stosowanie nowych przepisów do zgromadzeń zgłoszonych
przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Wnioskodawca stwierdził, że na podstawie tego przepisu zakaz odbycia zgromadzenia
nastąpi z przyczyn nieistniejących w dniu zawiadomienia. Zgodnie z ustawą – Prawo o zgromadzeniach, informacja o zamiarze
zorganizowania zgromadzenia, które nie jest zgromadzeniem cyklicznym, powinna dotrzeć do organu gminy nie wcześniej niż na
30 dni przed planowaną datą zgromadzenia. W ocenie Prezydenta RP, jest to niezgodne z wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem
działania prawa wstecz.
Wobec wyżej przedstawionych zarzutów, Trybunał musiał rozważyć, czy wprowadzenie instytucji zgromadzenia cyklicznego narusza
konstytucyjną wolność zgromadzeń w kontekście dotyczącym zasady równości, a także odnieść się do zarzutu dotyczącego braku
sądowej kontroli decyzji o zakazie zgromadzenia w zakresie wskazanym we wniosku. Ponadto Trybunał zbadał też, czy przepis
przejściowy ustawy zmieniającej spełnia wymogi wynikające z zasad poprawnej legislacji w kontekście zakazu działania prawa
wstecz.
3. Charakterystyka zgromadzeń w ustawie – Prawo o zgromadzeniach.
3.1. Prawo do pokojowego zgromadzenia jest nie tylko jednym z praw wolnościowych przysługujących jednostce w demokratycznym
państwie prawa, ale należy do tych praw, które uznawane są za warunek istnienia demokratycznego społeczeństwa. Dlatego znajduje
ono potwierdzenie w wielu fundamentalnych aktach prawnych, w tym w Konstytucji, jak i wiążącej Polskę Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284,
ze zm.; dalej: EKPC).
W art. 57 Konstytucji prawo to ujęte jest expressis verbis jako „wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich”.
Wolność pokojowego zgromadzenia nie ma charakteru bezwzględnego. Dlatego państwo (ustawodawca) może określać prawne ramy jej
realizacji, a nawet ograniczać korzystanie z tej wolności. Takie działania ustawodawcy podlegają jednak kontroli, w której
podstawową przesłanką kontrolną jest proporcjonalność.
3.2. W obecnym stanie prawnym, sposób realizacji wolności zgromadzeń jest uregulowany między innymi w ustawie – Prawo o zgromadzeniach.
Akt ten wyróżnia dwa rodzaje zgromadzeń, których definicje są zawarte w art. 3 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, zgromadzeniem
jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia
wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Zgromadzeniem spontanicznym jest natomiast
zgromadzenie, które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym
ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej
(art. 3 ust. 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach).
Tryb realizacji wolności zgromadzeń, tj. organizacji, odbywania i rozwiązywania zgromadzeń może przebiegać w procedurze ogólnej
(rozdział 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach) albo uproszczonej (rozdział 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach).
3.2.1. Rozdział 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach reguluje tryb ogólny postępowania w sprawie organizowania, odbywania i rozwiązywania
zgromadzeń. Zgodnie z art. 7 ustawy – Prawo o zgromadzeniach: „1. Organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze
zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na
6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. 2. Jeżeli zgromadzenie jest organizowane na terenie więcej niż jednej gminy, w każdej
z gmin prowadzi się odrębne postępowanie. 3. Organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia,
udostępnia niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminie organizowanego
zgromadzenia”.
Zasadą ogólną wynikającą z ustawy – Prawo o zgromadzeniach jest więc zawiadomienie właściwego organu o zamiarze zorganizowania
zgromadzenia (notyfikacja), zgodnie z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów prawa (zob. art. 7-9 ustawy – Prawo o zgromadzeniach).
Informacja o planowanym zgromadzeniu jest udostępniana w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: także BIP). Przyjęcie zawiadomienia
o zamiarze zorganizowania zgromadzenia i podanie tej informacji w BIP przez właściwe organy umożliwia przeprowadzenie tego
zgromadzenia.
Dopiero gdy w danym czasie i miejscu ma się odbyć więcej niż jedno zgłoszone zgromadzenie przepisy regulują zasady rozwiązywania
konfliktów w tym zakresie. Ponadto w określonych wypadkach, w związku z przesłankami wskazanymi w art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach,
właściwy organ może wydać decyzję o zakazie zgromadzenia.
3.2.2. Szczególną wobec rozdziału 2 regulacją jest rozdział 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Jest w nim określony tryb uproszczony
postępowania w sprawie organizowania, odbywania i rozwiązywania zgromadzeń. Zgodnie z art. 21 ustawy – Prawo o zgromadzeniach:
„W przypadku gdy organizator zgromadzenia uzna, że planowane zgromadzenie nie będzie powodować utrudnień w ruchu drogowym,
a w szczególności powodować zmiany w jego organizacji, do organizacji takiego zgromadzenia organizator może zastosować przepisy
niniejszego rozdziału”.
Z wyżej wskazanego przepisu wynika, że organizator zgromadzenia, które w jego ocenie, nie będzie powodować utrudnień w ruchu
drogowym, a w szczególności powodować zmiany jego organizacji, zawiadamia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia właściwe
gminne (miejskie) centrum zarządzania kryzysowego, a gdy w danej gminie nie zostało ono utworzone – wojewódzkie centrum zarządzania
kryzysowego (art. 22 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach).
W procedurze uproszczonej wyraźnie wyartykułowano nakaz powstrzymania się od wszelkiego rodzaju zachowań mogących powodować
utrudnienia w ruchu drogowym. Podobnie jak w wypadku zgromadzeń organizowanych w trybie ogólnym, warunkiem odbycia zgromadzenia,
o którym mowa w rozdziale 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, jest zawiadomienie uprawnionego do tego organu. Zawiadomienie
to należy złożyć nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 2 dni przed planowaną datą zgromadzenia (art. 22 ust. 1
ustawy – Prawo o zgromadzeniach). Wskazany okres różni się zatem od terminu zawiadamiania o zamiarze organizacji zgromadzenia
w trybie ogólnym. W tamtym bowiem wypadku organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia
w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą
zgromadzenia (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach).
3.2.3. W rozdziale 4 ustawy – Prawo o zgromadzeniach określono zasady dotyczące zgromadzeń spontanicznych. Art. 27 ustawy
stanowi, że: „Uczestnicy zgromadzenia spontanicznego nie mogą zakłócać przebiegu zgromadzenia organizowanego w trybie przepisów
rozdziału 2 lub 3”.
W wypadku zgromadzenia spontanicznego nie istnieje prawny obowiązek zawiadomienia o zamiarze organizacji zgromadzenia. Może
się ono zatem odbyć bez konieczności uprzedniego spełnienia określonych wymogów, o ile nie narusza wolności zgromadzeń oraz
innych przepisów prawa.
Istotą tak przyjętej konstrukcji prawnej jest dokonana przez ustawodawcę swoista hierarchizacja zgromadzeń polegająca na stworzeniu
jasnego, normatywnego ograniczenia sposobu wykonywania wolności zgromadzeń w formie zgromadzeń spontanicznych, przez literalne
wyartykułowanie zakazu zakłócania przebiegu zgromadzeń (zwykłych), co do których istniał obowiązek ich notyfikacji. Określony
kształt normy nie wskazuje wcale (zawęża), że dotyczy to zgromadzeń spontanicznych organizowanych jako kontrzgromadzenia,
ale pozwala obejmować tym ograniczeniem także zgromadzenia spontaniczne, które są organizowane w całkiem innym przedmiocie
niż zgromadzenia organizowane w trybie przepisów rozdziału 2 lub 3. Jest to więc zawężenie generalne, pokazujące określone
podporządkowanie.
3.2.4. Z powyższego wynika, że ustawa – Prawo o zgromadzeniach w szerokim zakresie umożliwia realizację wolności zgromadzeń.
W szczególności, oprócz obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zamiarze organizacji zgromadzenia (notyfikacji) nie istnieją
szczególne wymogi proceduralne, by dane zgromadzenie się odbyło. W odniesieniu do zgromadzeń spontanicznych nie istnieje nawet
obowiązek notyfikacyjny.
W żadnym z wyżej wskazanych wypadków nie jest wymagana zgoda organu władzy publicznej na organizację zgromadzenia. Dopiero,
gdy: 1) cel zgłoszonego zgromadzenia narusza wolność pokojowego zgromadzania się, 2) zgromadzenie jest organizowane przez
osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych, 3) odbycie zgromadzenia narusza zasady organizowania zgromadzeń
albo cel zgromadzenia lub jego odbycie narusza przepisy karne, 4) jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo
mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub
art. 13 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, może zostać wydana decyzja o zakazie zgromadzenia (zob. art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach).
W sytuacji gdy planowane jest kilka zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie, przepisy ustawy określiły reguły kolizyjne w tym
zakresie (art. 12 i art. 13 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). W szczególności wskazano, że jeżeli wniesiono zawiadomienia
o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać zorganizowane chociażby częściowo w tym
samym miejscu i czasie, i nie jest możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi
albo mieniu w znacznych rozmiarach, o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień.
W takim wypadku organ gminy niezwłocznie wzywa, telefonicznie i za pomocą środków komunikacji elektronicznej, do zmiany miejsca
lub czasu zgromadzeń organizatorów zgromadzeń, którym nie przysługuje pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu (zob. art. 12 ust. 2
ustawy – Prawo o zgromadzeniach).
Organ gminy może przeprowadzić rozprawę administracyjną, jeżeli usprawni to uzgodnienie zmiany miejsca lub czasu zgromadzeń
(art. 13 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, organizatorom zgromadzeń, którzy uczestniczą
w rozprawie administracyjnej, organ gminy może przedstawić propozycję zmiany miejsca lub czasu zgromadzenia.
Wyżej określony stan prawny jest adekwatny do treści art. 57 zdanie drugie Konstytucji, z którego wynika, że ograniczenie
wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich może określać ustawa.
3.3. Dodawany ustawą zmieniającą rozdział 3a ustawy – Prawo o zgromadzeniach wprowadza nowy rodzaj zgromadzenia (zgromadzenie
cykliczne), a przy tym odmiennie reguluje tryb postępowania w sprawie organizowania, odbywania oraz rozwiązywania tego typu
zgromadzenia.
Wymogi dotyczące organizacji zgromadzeń cyklicznych są bardziej rygorystyczne niż wymogi dotyczące zgromadzeń zwykłych czy
spontanicznych.
Przede wszystkim ustawa zmieniająca wprowadza określoną definicję „zgromadzenia cyklicznego”. Wynika z niej, że aby zgromadzenie
mogło zostać uznane za cykliczne, musi spełniać przesłanki wskazane w art. 26a ust. 1 dodawanego do ustawy – Prawo o zgromadzeniach.
Są to: 1) posiadanie tego samego organizatora, tej samej trasy i częstotliwości (co najmniej 4 razy w roku według opracowanego
terminarza lub raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych); 2) posiadanie swojej „przeszłości” (wydarzenie musiało
odbywać się przez 3 lata, bezpośrednio przed zgłoszeniem jako cykliczne, o czym mówi wyrażenie: „w ciągu ostatnich trzech
lat”, choć dopuszczalna jest każda formuła wspólnej manifestacji przekonań, o czym mówi norma, wskazując, że nie musiało to
odbywać się w formie zgromadzenia; oraz 3) cel – uczczenie wydarzeń doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej.
Są to obiektywne elementy jakościowe, odróżniające zgromadzenie cykliczne od zgromadzeń „zwykłych”.
Konsekwencją uzyskania statusu zgromadzenia cyklicznego jest nabycie konkretnych uprawnień ustawowych, dających tej formie
zgromadzenia pozycję uprzywilejowaną wobec dotychczasowej formuły zgromadzeń. Uprzywilejowanie to polega na skorzystaniu ze
swoistego prawa pierwszeństwa przed innymi zgromadzeniami. W ten sposób zmodyfikowana zostaje reguła określona w art. 12 ust.
1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, zgodnie z którą o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność
wniesienia zawiadomień. Rozwiązane to jest logiczne ze względu na to, że do organizacji zgromadzenia cyklicznego nie wystarczy
notyfikacja, ale konieczne jest uzyskanie zgody wojewody. Jest to zatem wymóg bardziej ingerujący w wykonywanie wolności zgromadzeń.
Powinien być równoważony określonymi uprawnieniami dla tego rodzaju zgromadzenia.
Ustawa zmieniająca wprowadza rozwiązanie, zgodnie z którym, jeżeli wojewoda wydał zgodę na odbycie zgromadzenia cyklicznego
w miejscu i czasie, w których miało się odbyć inne zgromadzenie, organ gminy, w ciągu 24 godzin od otrzymania informacji od wojewody
o decyzji o zgodzie na odbycie zgromadzenia cyklicznego, wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia, które miałoby się odbyć w miejscu
i czasie, w których odbywa się zgromadzenie cykliczne. W razie niewykonania przez organ gminy tego obowiązku, ustawa wymusza
na wojewodzie niezwłoczne wydanie zarządzenia zastępczego o zakazie zgromadzenia.
Jednak aby zgromadzenie mogło skorzystać z uprawnień przysługujących zgromadzeniu cyklicznemu, organizatorzy nie tylko powinni
złożyć wniosek do wskazanego w ustawie organu (wojewoda), ale też uzyskać jego zgodę. A więc ustawodawca przyjął bardziej
kwalifikowaną formułę regulacji sposobu korzystania z wolności zgromadzeń (zob. art. 26a ustawy – Prawo o zgromadzeniach dodawany
ustawą zmieniającą). Zgoda taka jest wydawana w formie decyzji (zob. art. 26b ustawy – Prawo o zgromadzeniach dodawany ustawą
zmieniającą).
3.4. Trybunał zwrócił uwagę, że już w aktualnym stanie prawnym ustawodawca zróżnicował rodzaje zgromadzeń (zgromadzenia zwykłe
i spontaniczne), a także zasady ich organizacji, przebiegu i rozwiązywania. Z ustawy – Prawo o zgromadzeniach wynika, że zgromadzenia
w nim określone oraz tryb ich organizacji, odbywania się i rozwiązywania różnią się między sobą zwłaszcza co do: 1) terminu
zawiadomienia o zamiarze organizacji zgromadzenia; 2) podmiotów, które powiadamia się o planowanym zgromadzeniu czy 3) wymogu
odnośnie do notyfikacji.
Kolejna kategoria zgromadzenia, jaką są zgromadzenia cykliczne, ma na celu dalsze uporządkowanie i ułatwienie realizacji wolności
zgromadzeń.
Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest ocena, czy w zakresie wskazanym we wniosku Prezydenta RP nowe przepisy są zgodne z określonymi
wzorcami konstytucyjnymi, a zatem chodzi o ocenę stopnia ingerencji ustawodawcy w wykonywanie wolności zgromadzeń i przestrzeganie
w tym zakresie zasady równości.
4. Analiza zarzutu dotyczącego zgodności art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji.
W pierwszej kolejności Trybunał zbadał zarzut najdalej idący, a więc dotyczący niezgodności art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej
w zakresie, w jakim dodając do ustawy – Prawo o zgromadzeniach rozdział 3a zatytułowany „Postępowanie w sprawach zgromadzeń
organizowanych cyklicznie” (art. 26a-26e) różnicuje status zgromadzeń publicznych przy zastosowaniu elementu konstrukcyjnego
nieprzewidzianego na gruncie konstytucyjnym, z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono ograniczenie wolności zgromadzeń przez wprowadzenie nowej kategorii zgromadzeń, tj. zgromadzeń
cyklicznych, które dyskryminują inne zgromadzenia. Wnioskodawca stwierdził, że nie istnieją przesłanki uzasadniające wprowadzone
ograniczenie.
Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do stanowiska Prokuratora Generalnego, który dokonał własnej rekonstrukcji przedmiotu
zaskarżenia w odniesieniu do punktu 1 petitum wniosku stwierdził, że w niniejszej sytuacji nie zachodzi okoliczność falsa demonstratio. Wskazane przez Prokuratora art. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej nie zostały uczynione przez Prezydenta przedmiotem kontroli.
O ile przepisy te służyły Wnioskodawcy do wyjaśnienia argumentów odnośnie do niekonstytucyjności art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej,
o tyle nie zostały one bezpośrednio zakwestionowane, a uzasadnienie wniosku nie potwierdza, że Prezydent RP chciał te przepisy
uczynić odrębnym przedmiotem kontroli. Z tego względu Trybunał przyjął, że ocenie będzie podlegał art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej
w zakresie zakwestionowanym przez Wnioskodawcę w petitum wniosku. Trybunał, dokonując oceny kwestionowanego przepisu, skupił się bezpośrednio na przedstawionym przez Wnioskodawcę
zarzucie. Nie analizował zgodności kwestionowanych przepisów w oderwaniu od przedstawionego zakresu zaskarżenia oraz określonych
we wniosku wzorców kontroli.
4.2.1. Głównym punktem odniesienia podczas badania zgodności z Konstytucją przepisów o zgromadzeniach cyklicznych jest art. 57
Konstytucji dotyczący wolności zgromadzeń. Zgodnie z art. 57 Konstytucji: „Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych
zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa”.
Konstytucja gwarantuje zarówno wolność zgromadzeń politycznych, innych zgromadzeń publicznych, jak też zgromadzeń prywatnych.
Wolność zgromadzeń została potwierdzona również w międzynarodowym prawie praw człowieka, w art. 11 EKPC oraz w art. 21 Międzynarodowego
Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38,
poz. 167). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wolność ta została szeroko omówiona w wyrokach z: 28 czerwca 2000 r.,
sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142; 10 listopada 2004 r., sygn. Kp 1/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 105; 18 stycznia
2006 r., sygn. K 21/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 4; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 105 oraz 18
września 2014 r., sygn. K 44/12, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 92.
4.2.1.1. Trybunał Konstytucyjny potwierdza dotychczasową linię orzeczniczą dotyczącą wolności zgromadzeń określonej w art. 57
Konstytucji. Nawiązując do tez zawartych we wcześniejszych wyrokach, Trybunał przypomina, że art. 57 Konstytucji wyraża wolność,
a to oznacza, że poszczególne elementy przewidziane w tym przepisie trzeba postrzegać przez pryzmat sfery autonomicznego działania
jednostek, które w tym zakresie powinny pozostać wolne od ingerencji władzy publicznej. Zadaniem państwa ma być zapewnienie
warunków realizacji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć charakter wyjątkowy. Może
następować jedynie w sytuacjach zgodnych z zasadami wyrażonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok z 18 września 2014
r., sygn. K 44/12).
4.2.1.2. W orzecznictwie Trybunału wskazuje się, że wolność zgromadzeń ma przede wszystkim charakter wolności pozytywnej.
Odnosi się do możności zorganizowania zgromadzenia, prawa do udziału w zgromadzeniu i prawa do kierowania zgromadzeniem. W
wolności tej zawiera się też aspekt negatywny, który polega na prawie do niebrania udziału w zgromadzeniu i obowiązku respektowania
zasady, że nikogo nie można zmuszać do udziału w zgromadzeniu. Obowiązek ten dotyczy zarówno organów władzy publicznej, jak
i tzw. osób trzecich. Elementem negatywnego aspektu wolności zgromadzeń jest stworzenie sytuacji, w której zgromadzenie nie
będzie zakłócane przez osoby trzecie. Podejmowanie próby zakłócania zobowiązuje władzę publiczną do odpowiedniej reakcji i polega
na niedopuszczeniu do zakłócenia zgromadzenia przez osoby trzecie (zob. wyroki z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99 i 18 stycznia
2006 r., sygn. K 21/05).
Odrębne ujęcie wolności organizowania zgromadzeń oraz wolności uczestniczenia w trwającym zgromadzeniu pokazuje brak treściowej
tożsamości obu kategorii. Mają one różny zakres znaczeniowy. Wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i wolność udziału
w zgromadzeniu wzajemnie się uzupełniają. Stwarza to w sferze publicznej możliwość wyrażania poglądów i formułowania stanowisk
w określonej sprawie (zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12).
4.2.1.3. W ocenie Trybunału, istotą wolności określonej w art. 57 Konstytucji jest pozostawienie każdemu możliwości określenia
kwestii, której będzie dotyczyło zgromadzenie, oraz wyboru jego czasu i miejsca. Jednostka ma więc swobodę decydowania o tym,
w jakiej sprawie, gdzie i kiedy będzie się publicznie wypowiadać.
Wolność zgromadzeń dotyczy jednak nie tylko autonomii człowieka. Pełni ona także funkcję publiczną. Z tego względu trzeba
ją rozpatrywać zarówno w odniesieniu do jednostki działającej w sferze objętej gwarancjami konstytucyjnymi, jak i w kontekście
demokratycznego systemu ustrojowego w państwie (zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12).
4.2.1.4. Trybunał podkreślał, że wolność zgromadzeń pełni funkcję stabilizacyjną w odniesieniu do istniejącego ładu społecznego
oraz politycznego, a przede wszystkim w stosunku do mechanizmu przedstawicielskiego. Jest formą aktywnego udziału obywateli
w życiu państwa i przez to troski o dobro wspólne. Umożliwia dokonywanie publicznej analizy źródeł, przyczyn oraz istoty niezadowolenia
społecznego. Stwarza okazję do wyrażenia krytyki lub negacji obowiązującego porządku prawnego lub społecznego. Dzięki temu
organy przedstawicielskie mogą poznać źródła napięć wywołujących sprzeciw członków społeczeństwa w odniesieniu do konkretnych
rozstrzygnięć w przestrzeni publicznej. W tym znaczeniu zgromadzenia stanowią uzupełnienie mechanizmu przedstawicielskiego.
Trybunał zwracał uwagę, że istnienie określonych gwarancji wolności zgromadzeń jest warunkiem uznania demokratycznego charakteru
państwa. Realizowanie tej wolności w przestrzeni publicznej jest konieczne dla prawidłowego funkcjonowania wspólnoty politycznej
(zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12).
Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji
społecznej niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się nie tylko interes poszczególnych
jednostek, ale także interes ogólnospołeczny. Wolność zgromadzeń stanowi konieczny element demokracji i warunkuje korzystanie
z innych wolności i praw człowieka związanych ze sferą życia publicznego (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99;
18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08).
Trybunał podkreślał, że wolność zgromadzeń ma znaczenie nie tylko dla ochrony interesów mniejszości, ale także dla ochrony
interesów większości, która – podobnie jak mniejszość – ma ograniczone możliwości wpływu na zachowania władzy publicznej w okresie
między aktami wyborów parlamentarnych (lokalnych). Wolność zgromadzeń jest zatem ważnym elementem mechanizmu oddziaływania
na sferę publiczną, niezależną od permanentnej aktywności partii politycznych i silnych instytucjonalnie innych organizacji
i związków organizujących obywateli (np. związków zawodowych) (zob. wyroki z: 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05 i 18 września
2014 r., sygn. K 44/12). Dzięki tej wolności możliwe jest manifestowanie różnych poglądów i przekonań w przestrzeni publicznej.
4.2.1.5. Obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń i zaniechanie
nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale też podjęcie określonych działań, których celem będzie urzeczywistnienie tego prawa.
Do obowiązków ustawodawcy należy stworzenie rozwiązań prawnych, które umożliwią urzeczywistnienie wolności w najszerszym możliwym
zakresie (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05 i 10 lipca 2008 r., sygn. P
15/08).
Konstytucja zapewnia ochronę wyłącznie zgromadzeniom pokojowym. Chodzi więc o takie zgromadzenie, które przebiega z poszanowaniem
integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego i publicznego. Pojęcie „zgromadzenia pokojowego” wyklucza zatem stosowanie
przemocy oraz przymusu przez uczestników zgromadzenia, zarówno wobec innych uczestników zgromadzenia, jak i wobec osób trzecich
oraz funkcjonariuszy publicznych (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 10 listopada 2004 r., sygn. Kp 1/04; 18 stycznia
2006 r., sygn. K 21/05).
Trybunał wskazywał, że przestrzeganie pokojowego charakteru zgromadzenia jest zarazem warunkiem korzystania z tej wolności.
Naruszenie pokojowego przebiegu zgromadzenia lub poważne i bezpośrednie zagrożenie dla jego pokojowego charakteru uzasadnia
ograniczenia w korzystaniu z wolności uczestnictwa w zgromadzeniu (zob. wyroki z: 10 listopada 2004 r., sygn. Kp 1/04 i 10
lipca 2008 r., sygn. P 15/08).
4.2.1.6. Trybunał zwracał uwagę, że zasady związane z wolnością zgromadzeń dotyczą zgromadzeń w rozumieniu konstytucyjnym.
Wypowiadając się w wyroku z 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05, o charakterze kontrdemonstracji, Trybunał stwierdził, że:
„prawo do kontrdemonstracji nie może sięgać tak daleko, by ograniczało prawo do demonstracji. Obowiązkiem władzy publicznej
jest stworzenie skutecznych przesłanek odbycia zgłoszonego zgromadzenia w sytuacji, gdy poprzez zachowania innych uczestników
życia publicznego zagrożone byłoby zrealizowanie wolności zgromadzeń. Trybunał Konstytucyjny potwierdza trafność poglądu,
że uczestnicy demonstracji mają prawo do przeprowadzenia jej bez obawy przed zagrożeniem swego bezpieczeństwa fizycznego przez
oponentów. Władza publiczna ma obowiązek ochrony każdego, kto w sposób legalny korzysta ze swego prawa. Z drugiej strony niedostateczna
reakcja władzy publicznej tworzyłaby sytuację, w której wolność zgromadzeń byłaby uzależniona od reakcji przeciwników zgromadzenia
i stanowiłaby zachętę dla agresywnych działań publicznych. Oznaczałoby to, że w praktyce przesłanką odbycia zgromadzenia byłaby
powszechna akceptacja poglądów wyrażanych w ramach realizacji konstytucyjnej wolności zgromadzeń”.
4.2.1.7. Doceniając znaczenie wolności zgromadzeń i jej funkcje w demokratycznym państwie prawa, Trybunał przypominał, że
nie jest ona absolutna. Art. 57 zdanie drugie Konstytucji dopuszcza możliwość ograniczenia korzystania z wolności zgromadzeń
w drodze ustawy. Przepis ten nie wyłącza stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K
34/99 i 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08).
Trybunał wskazał, że analizując ograniczenie, należy zbadać 1) czy wprowadzona regulacja prowadzi do osiągnięcia zamierzonych
celów; 2) czy nie da się założonych celów osiągnąć bez stosowania ograniczeń oraz 3) czy skutki wprowadzonych ograniczeń są
zrównoważone z ciężarami nakładanymi na jednostkę. Ocena dopuszczalności ograniczenia konkretnej wolności polega na stwierdzeniu
rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w tę sferę. Ustawodawca może posługiwać się wyłącznie takimi środkami prawnymi,
które będą skuteczne dla osiągnięcia celów, a przy tym staną się najmniej uciążliwe dla jednostek. Tak rozumiany wymóg „konieczności”
mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i zbilansowania (proporcjonalności sensu stricto) wprowadzanych ograniczeń (zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12).
4.2.1.8. W wyroku z 28 czerwca 2000 r. (sygn. K 34/99) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca, wyznaczając granice
praw wolnościowych, musi wybrać metody regulacji tych praw. Spośród dostępnych metod może zastosować m.in.:
1) metodę regulacji polegającą na wyznaczeniu granic wolności oraz ustanowieniu sankcji karnych za przekroczenie tych granic.
Przy tym rozwiązaniu jednostka, podejmując określoną działalność, nie musi zawiadamiać organów administracji publicznej ani
tym bardziej ubiegać się o ich zezwolenie, powinna jednak liczyć się z tym, że w razie naruszenia prawa zostaną wobec niej
zastosowane sankcje karne;
2) metodę zawiadomienia organu administracji publicznej o podjęciu lub o zamiarze podjęcia określonej działalności. Ten obowiązek
jest powiązany z przyznaniem właściwemu organowi kompetencji do wydania zakazu tej działalności w ściśle określonych wypadkach;
3) metodę, w której ustawodawca uzależnia podjęcie określonej działalności od uzyskania zezwolenia czy zgody organu administracji
publicznej.
Trybunał stwierdził, że ocena, które środki są odpowiednie dla realizacji określonych celów, należy przede wszystkim do ustawodawcy.
To znaczy, że ustawodawca dysponuje swobodą wyboru systemu regulacji praw wolnościowych. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego
jest zaś kontrola tego, czy zastosowane środki nie naruszają wymagań konstytucyjnych (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn.
K 34/99 i 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08).
Trybunał potwierdził, że spośród istniejących modeli regulujących zagadnienie wyznaczenia prawnych ram realizacji wolności
zgromadzeń, w ustawie – Prawo o zgromadzeniach jako podstawowy przyjęto model zgłoszenia (notyfikacji). Ustawodawca uznał,
że model ten najlepiej odpowiada istocie regulacji wolności zgromadzeń. Uwzględnia on różne wartości i konieczność wyważenia
różnych racji.
W wyroku z 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05 Trybunał stwierdził, że: „model ten ma charakter «pierwotny» w tym sensie, że
wszelkie regulacje następcze wobec regulacji zawartej w prawie o zgromadzeniach – muszą respektować konstrukcję zawartą w tej
ustawie”. W tym samym orzeczeniu Trybunał zwrócił uwagę, że nie można tworzyć rozwiązań prawnych, które podważałyby konstytucyjny
model realizacji danej wolności lub prawa. Takim podważeniem byłaby zmiana konstrukcji uprzedniego zawiadomienia organów gminy
na koncepcję uzyskiwania zezwolenia na odbycie danego zgromadzenia. Konieczność uzyskania zezwolenia na zgromadzenie jest
silniejszym środkiem oddziaływania władzy publicznej na organizatorów zgromadzenia. Dlatego jego zastosowanie musi być uzasadnione
i zrównoważone.
Należy podkreślić, że orzeczenie to odnosiło się do zastanego stanu prawnego. Trybunał nie wypowiadał się przy tej okazji
o możliwości wprowadzenia systemu zezwoleń na organizację zgromadzenia, gdyby w prawie pojawiły się nowe, nieznane ustawie
sytuacje społeczne implikujące konieczność znormatywizowania w postaci nowych, odrębnych rodzajów zgromadzeń. Ta kwestia należy
bowiem do sfery swobody ustawodawcy i dopiero po wprowadzeniu nowych rozwiązań prawnych do porządku prawnego mogą one zostać
poddane ocenie.
W wyroku z 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08, Trybunał wyjaśnił, że: „celem notyfikacji (zgłoszenia) jest nie tylko formalna
rejestracja zgromadzenia, ale przede wszystkim umożliwienie organom administracji publicznej podjęcie stosownych działań,
z jednej strony mogących zapobiec zwołaniu zgromadzenia, którego cele są sprzeczne z ustawą, z drugiej jednak strony (gdy
nie zachodzą okoliczności uzasadniające zakaz zgromadzenia) (…) zapewniających ochronę grupom organizującym zgromadzenie i biorącym
w nim udział. Ten gwarancyjny aspekt notyfikacji eksponuje również orzecznictwo ETPC (zob. np. wyrok z 5 grudnia 2006 r. w sprawie
Oya Ataman przeciwko Turcji, skarga nr 74552/01, wyrok z 21 czerwca 1988 r. w sprawie Plattform „Ärzte für das Leben” przeciwko
Austrii, skarga nr 10126/82)”.
Notyfikowanie zgromadzeń ma istotne znaczenie informacyjne, a w konsekwencji pełni funkcję gwarancyjną z punktu widzenia jednostki.
Pozwala bowiem organom władzy publicznej na podjęcie działań umożliwiających realizowanie wolności pokojowego zgromadzania
się. Notyfikowanie nie może być rozumiane jako składanie przez jednostkę wniosku o zezwolenie na korzystanie z wolności zgromadzeń
(zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12).
Gwarancyjny aspekt notyfikacji wiąże się również z możliwością wydania decyzji zakazującej odbycia zgromadzenia. Pozwala to
zapobiegać zwołaniu i przeprowadzeniu zgromadzeń, które stwarzają realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub mają spowodować
wystąpienie znacznych szkód materialnych. W tym wypadku notyfikacja stwarza organom władzy publicznej okazję do oceny charakteru
zgromadzenia i ewentualnego stwierdzenia, że w danych okolicznościach nie ma ono charakteru pokojowego (zob. wyrok z 18 września
2014 r., sygn. K 44/12).
Zdaniem Trybunału, oparcie organizacji realizacji wolności zgromadzeń o konstrukcje notyfikacji nie wyklucza możliwości wprowadzenia
do systemu prawnego rozwiązań, które uzależniałyby organizację zgromadzenia od dwóch innych, wskazanych w wyroku z 28 czerwca
2000 r. o sygn. K 34/99, modeli realizacji wolności zgromadzeń, w tym także od uzyskania właściwego zezwolenia, w szczególności
w wypadku wypracowania w społecznej praktyce jakiegoś szczególnego rodzaju zgromadzeń, którego specyfika wymagałaby głębszej
interwencji państwa w celu realizacji jego obowiązków gwarancyjnych wobec obywateli/jednostek realizujących swoją wolność.
Podwyższenie wymogów dotyczących realizacji wolności zgromadzeń w taki sposób, że konieczne jest uzyskanie zgody na organizację
określonego rodzaju zgromadzeń (w tym wypadku cyklicznych) tworzy wyższy standard gwarancyjny i w rzeczywistości służy ochronie
innych zgromadzeń (opartych o notyfikację). Konieczność uzyskania zgody oparta o ocenę spełnienia ustawowych przesłanek przez wnioskodawcę,
eliminuje lub co najmniej ogranicza możliwość nadużyć ze strony organizatorów zgromadzeń cyklicznych.
Jednocześnie sposób sformułowania katalogu przesłanek (celów zgromadzenia) w przepisie, poprzez użycie zwrotu „w szczególności”
stanowi formułę otwartą, przez co daje swobodę realizacji wolności zgromadzeń.
4.2.1.9. Podsumowując, wolność zgromadzeń należy do podstawowych politycznych praw człowieka. Ułatwia realizację innych wolności
i praw konstytucyjnych, w tym wolności zrzeszania się, wolności swobodnego wyrażania opinii czy wolność religii, sumienia
i wyznania (zob. wyroki z: 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08; 18 września 2014 r., sygn.
K 44/12).
Wolność zgromadzeń stanowi jeden z istotnych elementów współczesnego standardu państwa demokratycznego w sferze podstawowych
praw i wolności obywatelskich (zob. wyroki z: 10 listopada 2004 r., sygn. Kp 1/04; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08; 18 września
2014 r., sygn. K 44/12). Jest ona ważnym elementem mechanizmu oddziaływania na sferę publiczną.
Trybunał Konstytucyjny przypomina jednak, że ustawodawca posiada swobodę w kształtowaniu ram prawnych realizacji wolności
zgromadzeń. Dopóki więc prawodawca nie przekracza granic dopuszczalnej ingerencji w korzystanie z konstytucyjnych wolności
i praw, dopóty nie może być podważana zasadność danego rozwiązania legislacyjnego.
4.2.2. Standardy wolności zgromadzeń są wskazywane także w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu
(dalej: ETPC) w oparciu o art. 11 EKPC stanowiący o prawie do pokojowego „zgromadzania się”.
4.2.2.1. ETPC stwierdził, że EKPC chroni to prawo bez względu na to, czy jest ono wykonywane dla celów politycznych (zob.
wyrok z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie Cisse przeciwko Francji, skarga nr 51346/99), religijnych (duchowych) (zob. decyzja z 19 października
1998 r. w sprawie Pendragon przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 31416/96), kulturalnych i społecznych (zob. decyzja z 14
maja 2002 r. w sprawie The Gypsy Council and Others przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 66336/01) lub innych celów. Obejmuje
ono swoim zakresem zarówno zgromadzenia organizowane przez osoby prywatne jak i podmioty publiczne (zob. wyrok z 20 lutego
2003 r. w sprawie Djavit An przeciwko Turcji, skarga nr 20652/92), włączając marsze (zob. decyzja z 16 lipca 1980 r. w sprawie Christian against
Fascism and Racism przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 8440/78), demonstracje (zob. wyrok z 5 grudnia 2006 r. w sprawie
Oya Ataman przeciwko Turcji, skarga nr 74552/01) i protesty okupacyjne (zob. wyrok z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie Cisse przeciwko
Francji, skarga nr 51346/99). Jedynym ograniczeniem jest to, że zgromadzenie musi mieć charakter pokojowy. Zakresem art. 11
EKPC nie jest zatem objęte zgromadzenie, którego organizatorzy i uczestnicy mają niepokojowe intencje, które skutkują naruszeniem
porządku publicznego (zob. wyrok z 2 października 2001 r. w sprawie Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden
przeciwko Bułgarii, skargi nr 29221/95 i 29225/95). Jakiekolwiek ograniczenia nałożone na organizowanie zgromadzenia muszą
być w zgodzie z art. 11 ust. 2 EKPC (zob. wyrok z 1 grudnia 2011 r. w sprawie Schwabe and M.G. przeciwko Niemcom, skargi nr 8080/08
i 8577/08).
4.2.2.2. ETPC wskazuje ponadto w swoim orzecznictwie, że groźba naruszenia porządku publicznego w trakcie wykonywania prawa
do „zgromadzania się” jest realna i z tego względu władze publiczne mogą korzystać z szeregu uprawnień, aby uniknąć tego rodzaju
naruszenia lub aby je ograniczyć. Uprawnienia te mogą swoim zakresem obejmować np. konieczność uzyskania uprzedniej zgody
na wykonywanie prawa do „zgromadzania się”, nakazanie wykonywania tego prawa na warunkach określonych przez władze publiczne,
a także kompletny, ale nie bezwarunkowy zakaz wykonywania prawa do „zgromadzania się” (zob. wyrok z 29 czerwca 2006 r. w sprawie
Öllinger przeciwko Austrii, skarga nr 76900/01).
4.2.2.3. Uprawnienie władzy publicznej do ograniczenia lub zakazania wykonywania prawa do „zgromadzania się” musi być ustanowione
w przepisach obowiązującego prawa. Tego rodzaju normatywne restrykcje powinny być powszechnie obowiązujące i przewidywalne
co do ich skutków (zob. wyrok z 11 stycznia 2007 r. w sprawie Mkrtchyan przeciwko Armenii, skarga nr 6562/03). W ocenie ETPC
w sytuacjach, kiedy pokojowe zgromadzenie dotyczy wyrażenia opinii na tematy istotne ze względu na interes publiczny, tj.
np. uczczenia doniosłych i istotnych dla historii wydarzeń, wszelkiego rodzaju restrykcje powinny być interpretowane w sposób
jeszcze bardziej zawężający. W tego rodzaju zgromadzeniu istotną kwestią jest jego czas i miejsce, które mogą mieć decydujące
znaczenie dla organizacji takiego zgromadzenia (zob. wyrok z 2 października 2001 r. w sprawie Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden przeciwko Bułgarii, skarga nr 29221/95 i 29225/95).
ETPC wskazuje jednocześnie, że na państwie spoczywa pozytywny obowiązek ochrony tych, którzy wykonują swoje prawo do „zgromadzania
się” przed ingerencją w wykonywanie tego prawa ze strony kontrzgromadzenia, kontrdemonstrujących (zob. wyrok z 21 czerwca
1988 r. w sprawie Plattform „Ärzte für das Leben” przeciwko Austrii, skarga nr 10126/82). Jako że uczestnicy obydwu zgromadzeń,
tj. zgromadzenia „pierwotnego” i kontrzgromadzenia mogą powoływać się na ochronę swojego prawa na podstawie art. 11 EKPC,
władze publiczne powinny dawać pierwszeństwo temu z nich, które wykonuje swoje prawo w sposób pokojowy.
W sprawie the United Macedonian Organization Ilinden and Ivanov przeciwko Bułgarii uczestnicy zgromadzenia mającego na celu upamiętnienie wydarzeń historycznych zostali fizycznie zaatakowani przez członków
kontrzgromadzenia ponosząc przy tym szkody majątkowe. Uformowany przez policję kordon nie zdołał skutecznie rozdzielić zgromadzeń.
W sprawie tej ETPC orzekł, że został naruszony art. 11 EKPC, ponieważ władze nie wypełniły ciążącego na nich obowiązku przedsięwzięcia
odpowiednich środków, aby legalne zgromadzenie mogło przebiegać w sposób pokojowy, tj. bez przeszkód ze strony kontrzgromadzenia
(zob. wyrok z 20 października 2005 r. w sprawie the United Macedonian Organisation Ilinden and Ivanov przeciwko Bułgarii,
skarga nr 44079/98). Powody, dla których całkowity zakaz kontrzgromadzenia ma zostać wydany powinny być każdorazowo przedmiotem
wnikliwej oceny ze strony władz publicznych (zob. wyrok z 29 czerwca 2006 r. w sprawie Öllinger przeciwko Austrii, skarga
nr 76900/01).
4.2.2.4. ETPC wskazuje ponadto, że wykładnia art. 11 EKPC powinna uwzględniać treść art. 9 i art. 10 EKPC stanowiących o prawie
do wolności religii i prawie do wolności wyrażania opinii, w szczególności w sytuacjach, w których dochodzi do ingerencji
władz publicznych w wykonywanie prawa do „zgromadzania się” i oceny proporcjonalności tej ingerencji (zob. wyrok z 26 kwietnia
1991 r. w sprawie Ezelin przeciwko Francji, skarga nr 11800/85).
ETPC stwierdził, że art. 9 EKPC może wymagać od państwa podjęcia działań w celu ochrony osób wykonujących swoje prawo do wolności
religii przed ingerencją w to prawo ze strony innych osób. W sprawie 97 members of the Gldani Congregation of Jehovah’s Witnesses
and 4 others przeciwko Gruzji zgromadzenie wiernych zostało zaatakowane przez fanatyczne grupy, zostały spalone święte księgi,
a uczestnicy tego zgromadzenia byli obrażani. ETPC orzekł, że został naruszony art. 9 EKPC, gdyż na państwie spoczywał obowiązek
zapewnienia uczestnikom zgromadzenia prawa do uzewnętrzniania swoich przekonań religijnych (zob. wyrok z 3 maja 2007 r. w sprawie
97 members of the Gldani Congregation of Jehovah’s Witnesses and 4 others przeciwko Gruzji, skarga nr 71156/01).
4.2.2.5. ETPC stwierdził także, że art. 10 EKPC może wymagać od państwa przedsięwzięcia działań w celu ochrony osób wykonujących
swoje prawo do wolności wyrażania opinii. Oceniając istnienie obowiązku państwa, należy uwzględnić rodzaj wyrażanej wypowiedzi,
jej charakter, tj. czy ma ona charakter wypowiedzi publicznej, jej wkład do debaty publicznej, rodzaj i zakres ograniczeń
nałożonych na wolność wyrażania opinii, dostępność alternatywnych miejsc, w których prawo do wolności wyrażania opinii mogłoby
być wykonywane, oraz ciężar gatunkowy praw innych osób lub interes publiczny (zob. wyrok z 6 maja 2003 r. w sprawie Appleby
and Others przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 44306/98).
4.2.2.6. Mając na uwadze powyższe wypowiedzi ETPC, należy przytoczyć również te, w których stwierdza on jednoznacznie, że
władze publiczne danego państwa znajdują się w najlepszej pozycji, by podjąć właściwą decyzję, by najlepiej zinterpretować
przepisy prawa krajowego czy też by najlepiej ocenić fakty w konkretnej sprawie (decyzja z 1 czerwca 2004 r. w sprawie Van
Der Graaf przeciwko Holandii, skarga nr 8704/03). Chodzi o to, że władze publiczne danego kraju korzystają z władzy dyskrecjonalnej podczas wykonywania
czynności w postępowaniu ustawodawczym, administracyjnym i sądowym (zob. wyrok z 7 grudnia 1976 r. w sprawie Handyside przeciwko
Wielkiej Brytanii, skarga nr 5493/72).
4.2.2.7. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że standardy dotyczące wolności zgromadzeń wynikające z orzecznictwa ETPC są
podobne do wynikających z orzecznictwa polskiego sądu konstytucyjnego. Stanowią one punkt wyjścia oceny legalności ingerencji
w wolność zgromadzeń.
4.2.3. Drugim wzorcem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest art. 32 ust. 1 Konstytucji i wynikająca z niego zasada równości.
4.2.3.1. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego
traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu
daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących
jak i faworyzujących. Wynika stąd w szczególności, że prawodawca, przyznając jednostkom określone uprawnienia, nie może określać
kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny. Musi przyznać dane uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą
istotną. Równość wobec prawa oznacza także zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację
prawną z punktu widzenia zasady równości, należy przede wszystkim rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą
równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (zob. np. wyroki z: 12 lipca 2016
r., sygn. SK 40/14, OTK ZU A/2016, poz. 57 oraz 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).
4.2.3.2. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do
czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania (zob. np. wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98).
4.2.3.3. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje na ścisły związek zasady równości z poszczególnymi prawami
podmiotowymi i wolnościami jednostek. Na ocenę dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów może mieć wpływ to,
z jakim konkretnym prawem czy wolnością to zróżnicowanie będzie się wiązać, oraz to, jakie konkretne prawo będzie ograniczać.
Wobec tego zrozumienie zasady równości i ustalenie granic działań prawodawczych z niej wynikających są w znacznym stopniu
powiązane z dziedziną stosunków, jakich dotyczy regulacja prawna wprowadzająca określone zróżnicowanie (zob. wyrok TK z 9
maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47). Dość rzadko bowiem zasada równości jest wyłączną (jedyną) podstawą
oceny wprowadzanych zróżnicowań. Większość regulacji dotyczy także szczegółowych wolności i praw, których ranga, stopień kategoryczności
i zakres ochrony nie są jednakowe. Im słabsza więc ranga czy ochrona tych ,,towarzyszących” wolności, praw czy wartości konstytucyjnych,
tym większa swoboda ustawodawcy stosowania takich kryteriów, które wprowadzają zróżnicowanie, i tym większa będzie gotowość
sądu konstytucyjnego do akceptowania odmiennego traktowania sytuacji w zasadzie podobnych (zob. wyrok TK z 9 maja 2005 r.,
sygn. SK 14/04).
Zarzut przedstawiony przez Prezydenta RP wobec kwestionowanych przepisów dotyczy nie tyle ogólnej zasady równości, ile równości
w realizacji wolności zgromadzeń. Z tego względu przedstawiony wzorzec musi być analizowany łącznie z art. 57 Konstytucji.
4.3. Ocena zgodności z Konstytucją.
4.3.1. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że kwestię zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej dodającego
do ustawy – Prawo o zgromadzeniach rozdział 3a „Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie” (art. 26a-26e)
można analizować w dwóch płaszczyznach.
Pierwszy kontekst dotyczy tego, że wprowadzenie instytucji zgromadzeń cyklicznych ingeruje ogólnie w wolność zgromadzeń. W
tym wypadku ustawodawca odstąpił bowiem od zasady, że odbycie zgromadzenia nie wymaga zgody określonego podmiotu administracji
publicznej i przy organizacji zgromadzeń cyklicznych określił wymóg uzyskania zgody wojewody. Mimo że w orzecznictwie Trybunału
podkreśla się, że to model notyfikacji przy organizacji zgromadzeń najpełniej realizuje wolność zgromadzeń, dopuszczalne są
też inne metody wyznaczania prawnych ram urzeczywistniania tej wolności. Ustawodawca dysponuje swobodą wyboru systemu regulacji
praw wolnościowych. Ten aspekt nie został zauważony przez inicjatora niniejszego postępowania przed Trybunałem.
Drugi kontekst odnosi się do tego, że ustawa zmieniająca przyznaje pierwszeństwo zgromadzeniom cyklicznym przed innymi rodzajami
zgromadzeń, i to w ocenie Wnioskodawcy narusza wolność innych podmiotów, bo dyskryminuje zgromadzenia inne niż cykliczne.
Trybunał, dokonując oceny kwestionowanych przepisów, uwzględnił oba wyżej wskazane konteksty, a zatem proporcjonalność ingerencji
w wolność zgromadzeń oraz konstytucyjność dokonanego przez ustawodawcę zróżnicowania zgromadzeń.
4.3.2. W wyroku z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12, Trybunał stwierdził, że: „Gwarancje wolności zgromadzeń wynikające z art. 57
Konstytucji dotyczą wszelkich form pokojowego zgromadzania się osób. Obejmują one zatem zarówno zgromadzenia uprzednio zorganizowane
i notyfikowane, jak i spontaniczne, stanowiące odpowiedź na bieżące wydarzenia w przestrzeni publicznej. Organy władzy publicznej
powinny zapewnić warunki realizacji wolności pokojowego zgromadzania się niezależnie od tego, w jakiej formie jednostki chcą
z niej korzystać. Nie ma zatem podstaw, aby na gruncie art. 57 Konstytucji różnicować zgromadzenia z punktu widzenia zakresu
ich ochrony, stosując kryterium sposobu organizacji danego zgrupowania osób”. Wypowiedź Trybunału dotyczyła możliwości organizowania
tzw. zgromadzeń spontanicznych. Teza przedstawiona przez Trybunał pozostaje aktualna również co do wprowadzanych ustawą zmieniającą
zgromadzeń cyklicznych.
Należy przy tym podkreślić, że art. 57 Konstytucji nie wskazuje kryteriów różnicowania zgromadzeń, a art. 31 ust. 3 Konstytucji
tylko potwierdza, że zróżnicowanie takie może być wprowadzone. Uczynił tak choćby ustawodawca, ustanawiając ustawę – Prawo
o zgromadzeniach, w której wyodrębnił zgromadzenia i zgromadzenia spontaniczne, a także różne procedury związane z organizacją,
odbyciem i rozwiązaniem zgromadzeń.
Ocena tego, czy wprowadzone zróżnicowane spełnia wymogi konstytucyjne wymaga rozstrzygnięcia, 1) czy kryterium zróżnicowania
pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje
w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania; 3) czy kryterium
różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie
podmiotów podobnych.
4.3.3. Punktem odniesienia dotyczącym analizy zarzutu naruszenia wolności zgromadzeń w kontekście zasady równości powinna
być definicja pojęcia „zgromadzenie”. Wnioskodawca w nowelizowanych przepisach upatruje bowiem naruszenia wolności zgromadzeń
właśnie w tym, że ustawodawca dokonał zróżnicowania zgromadzeń publicznych i uprzywilejował status zgromadzeń cyklicznych.
W literaturze przyjęto, że „zgromadzanie się” zakłada zbieranie się wielu osób. Innymi słowy, chodzi o zebranie (zgrupowanie,
spotkanie) w jednym miejscu co najmniej kilku osób, pomiędzy którymi istnieje wewnętrzny, psychologiczny związek, zakładający
chęć wzajemnej wymiany poglądów. Pojęcie zgromadzenia generalnie obejmuje więc zaplanowane, zamierzone zgrupowanie osób, które
spotykają się, by realizować cel założony przez uczestniczące w nim osoby.
W doktrynie prawnej wskazuje się też, że zgromadzenie może być definiowane przez wymienienie charakterystycznych dla niego
elementów, którymi są: 1) intencjonalna obecność więcej niż jednej osoby w tym samym miejscu i czasie; 2) wspólny łączący
te osoby cel, którym jest odniesienie się (rozważenie lub przedstawienie) do określonej sprawy (wspólna więź uczestników zgromadzenia);
3) pokojowy charakter zgromadzenia oraz 4) odformalizowany charakter zgromadzenia. Podkreśla się więc, że zgromadzenie nie jest
przypadkowym zgrupowaniem osób, lecz zgromadzeniem intencjonalnym mającym swój konkretny cel, który jest przyczyną zebrania
się pewnej grupy ludzi w danym miejscu i czasie. Z reguły celem tym jest rozważenie, zakomunikowanie, przedstawienie lub odniesienie
się do określonej sprawy. Zgromadzenie obejmuje każdą formę wypowiedzi lub ekspresji odnoszącej się do kwestii mającej znaczenie
dla danej zbiorowości.
Cel zgromadzenia musi być wspólny dla wszystkich jego uczestników. Związek zachodzący między osobami biorącymi w nim udział
ma wynikać z chęci zaprezentowania opinii lub poglądów lub ich wymiany.
Trybunał w swoim dotychczasowym orzecznictwie podkreślał, że zgromadzenie jest szczególnym sposobem wyrażania poglądów, przekazywania
informacji i oddziaływania na postawy innych osób. Służy ono komunikacji międzyludzkiej, tak w sferze publicznej jak i prywatnej.
Jest też formą uczestnictwa w debacie publicznej, a przez to w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie (zob. wyroki
z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08).
4.3.4. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca wprowadza definicje poszczególnych rodzajów zgromadzeń publicznych.
Ma to związek z tym, że mogą się one różnić między sobą, i to nie jest co do zasady kwestionowane. Zdefiniowanie poszczególnych
rodzajów zgromadzeń ma istotne znaczenie dla określenia prawnej kwalifikacji konkretnego zgrupowania osób, a przez to ułatwia
wykonywanie wolności zgromadzeń, a ich organizatorom i uczestnikom przyznaje określone uprawnienia i nakłada na nich obowiązki.
Ustawa – Prawo o zgromadzeniach przewiduje zgromadzenia „zwykłe” oraz zgromadzenia spontaniczne. Wprowadzenie do ustawy kolejnej,
trzeciej kategorii zgromadzeń jest przejawem realizacji wolności zgromadzeń. Jest to bowiem wyjście naprzeciw zmieniającej
się sytuacji społecznej za pomocą formuły porządkującej nowe stany faktyczne. Chodzi o sklasyfikowanie pojawiających się kolejnych
rodzajów przejawów realizacji wolności zgromadzeń, które dają się uporządkować i usystematyzować, a także ze względu na swoją
specyfikę wymagają odrębnego unormowania, pozwalającego na zapewnienie skuteczniejszej realizacji wolności zgromadzeń oraz
wypełnienie związanych z tym obowiązków państwa.
Zgromadzenia cykliczne zostały wyodrębnione przez ustawodawcę przede wszystkim według kryterium przedmiotowego, a pomocniczo
także według kryterium czasowego. Za zgromadzenie cykliczne może zostać uznane tylko takie zgromadzenie, które jest organizowane
przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie co najmniej 4 razy w roku według opracowanego terminarza
lub co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych, a tego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich
3 lat, chociażby nie w formie zgromadzeń, i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej
Polskiej wydarzeń.
Przesłanki umożliwiające organizację i odbycie zgromadzenia cyklicznego wpisują się w definicję pojęcia „zgromadzenie” występującego
w orzecznictwie Trybunału i doktrynie prawnej. Jeżeli jedynym wspólnym kryterium wyróżniającym grupę osób biorących udział
w zgromadzeniu jest intelektualna relacja między uczestnikami zgrupowania, która ich integruje, to nic lepiej nie będzie kształtować
tej więzi niż powtarzalność i regularność zgromadzeń. Ponadto należy podkreślić, że ze względu na to, iż zgromadzenia cykliczne
miałyby się odbywać między innymi co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych lub miały na celu w szczególności
uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Polski wydarzeń, pozwalają one eksponować pewne wartości ważne społecznie i
czynią z nich temat debaty publicznej.
Wartości te mają być przedmiotem ochrony przez władze publiczne i obywateli, co wynika z Preambuły do Konstytucji (np. troska
o byt i przyszłość Ojczyzny oraz o dobro wspólne, zobowiązanie do przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad
tysiącletniego dorobku Rzeczypospolitej, i nawiązywanie do najlepszych jej tradycji).
Dla zgromadzeń cyklicznych ważny jest też element powiązania ich z konkretnym miejscem, datą czy zaistniałym faktem lub wydarzeniem
o znaczeniu historycznym lub ważnym dla państwa. To powoduje, że przeprowadzenie tego zgromadzenia w innym miejscu i czasie
utraciłoby sens. Skoro elementy te mogą mieć decydujące znaczenie dla organizacji takiego zgromadzenia (zob. wyrok z 2 października
2001 r. w sprawie Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden przeciwko Bułgarii, skargi nr 29221/95 i 29225/95), mogą stanowić podstawę
dla przyznania takim rodzajom zgromadzeń pierwszeństwa.
Tym samym w ocenie Trybunału, dokonana zmiana w postaci wprowadzenia nowego rodzaju zgromadzeń do ustawy – Prawo o zgromadzeniach
mieści się w swobodzie działania ustawodawcy i jest uzasadniona. Analizując konieczność wprowadzonych zmian, nie można bowiem
nie uwzględnić charakteru i celu zgromadzeń cyklicznych i ich znaczenia w urzeczywistnianiu wolności zgromadzeń.
W ten sposób Trybunał Konstytucyjny potwierdza również swoje dotychczasowe stanowisko, że ustawodawca może stosować zróżnicowane
rozwiązania prawne, które będą dostosowane do rodzaju zgromadzenia publicznego, jego liczebności, zasięgu oraz innych okoliczności.
Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Jeśli przyjmie się,
że w niniejszej sprawie tą kategorią podobną są zgromadzenia publiczne, to należy wskazać, że nie jest to kategoria jednolita.
Są zgromadzenia w fundamentalnej formie (notyfikowane), są zgromadzenia spontaniczne, czy wreszcie wprowadzone ustawą zmieniającą
zgromadzenia cykliczne. To, że wszystkie zgromadzenia określone w ustawie – Prawo o zgromadzeniach umożliwiają realizację
konstytucyjnej wolności zgromadzeń, nie przesądza jeszcze o tym, że muszą być przez prawodawcę tak samo uregulowane. Wręcz
przeciwnie – specyfika każdej z tych odrębnych kategorii zgromadzeń powinna implikować odrębne postępowanie wobec każdej z nich,
w tym również tworzenie odrębnych procedur ich zgłaszania czy ustalania ich pierwszeństwa.
Z tego wynika, że ustawodawca w ramach kategorii zgromadzeń publicznych już wcześniej wprowadził określone zróżnicowania,
które nie zostały zakwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ta okoliczność (brak jednolitości) została wzięta pod uwagę
przy ocenie zgodności kwestionowanego przepisu z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji.
Wprowadzone zróżnicowanie zgromadzeń ma charakter racjonalny i realizuje cel ustawy, którym jest umożliwienie realizacji zgromadzeń
w określonej ścieżce administracyjnej w wypadku organizowania zgromadzeń przez tego samego organizatora w tym samym miejscu
lub na tej samej trasie w określonym cyklu i według opracowanego terminarza, przede wszystkim ze względu na uczczenie doniosłych
i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń.
4.3.5. Ustawa zmieniająca wprowadza nowy sposób procedowania odnośnie do realizacji wolności zgromadzeń. Oprócz podstawowego
modelu notyfikacji oraz możliwości odbycia zgromadzenia bez konieczności poinformowania właściwego organu (w wypadku zgromadzeń
spontanicznych), nową regulacją jest wymóg uzyskania zgody wojewody na odbycie zgromadzenia cyklicznego.
To powoduje, że konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy takie działanie ustawodawcy jest przydatne, konieczne i proporcjonalne,
a zatem czy spełnia wymogi wynikające z zasady proporcjonalności.
Trybunał stwierdził, że podstawowym argumentem konieczności ingerencji jest to, że zgromadzenia cykliczne nie mają charakteru
jednorazowego. Funkcjonalność nowej formy organizacji zgromadzenia usprawnia realizowanie wolności zgromadzeń, które ze względu
na określony przedmiot powinny mieć zagwarantowaną możliwość odbywania się w określonym miejscu i czasie. Organizacja zgromadzenia
cyklicznego, które ma się odbywać w ściśle określonych odstępach czasowych, a niekiedy w ściśle określonych miejscach, jest
okolicznością, która wpływa na wolności i prawa innych podmiotów, a także stanowi przedsięwzięcie związane z koniecznością
zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego dla uczestników zgromadzenia. Może też powodować wyłączenie określonej przestrzeni
publicznej, z której chcą korzystać inni, ze względu na odbywane zgromadzenie. To wszystko uzasadnia głębszą ingerencję w wykonywanie
wolności zgromadzeń w formie zgromadzenia cyklicznego ze względu na konieczność zapewnienia porządku i bezpieczeństwa oraz
stworzenia gwarancji innym osobom czy podmiotom. Służyć temu ma kwalifikowana procedura administracyjna warunkująca odbycie
tego rodzaju zgromadzenia i wymóg uzyskania zgody.
Powyższe okoliczności są dowodem tego, że instytucja zgody na zgromadzenie cykliczne jest zasadna ze względu na realizację
powyżej wskazanych celów. Należy przy tym pamiętać, że zgoda wojewody nie ma charakteru automatycznego. Wniosek o wyrażenie
zgody na zgromadzenie cykliczne musi być uzasadniony przez organizatora zgromadzenia, a organ, wydając decyzję, musi uwzględnić
prawne przesłanki tego typu zebrania osób.
Warunkiem uzyskania zgody na zgromadzenie cykliczne jest między innymi to, że danego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu
ostatnich 3 lat. Wynika z tego, że organizator, który występuje do wojewody z wnioskiem o zgodę na zgromadzenie cykliczne,
wcześniej korzystał z wolności zgromadzeń realizowanej w innej formie. Musi bowiem wykazać, że działania, które chce zgłosić
jako zgromadzenie cykliczne, odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat. Rozwiązanie to ma charakter gwarancyjny i umożliwia przyznanie
określonego statusu tylko tym zgromadzeniom, których organizatorzy i uczestnicy regularnie realizowali wolność zgromadzeń
wcześniej.
Ustawa zmieniająca przewiduje ponadto możliwość wydania przez wojewodę decyzji o cofnięciu zgody na organizowanie zgromadzeń
cyklicznych zarówno na wniosek organizatora, jak i w wypadku gdy co najmniej dwukrotnie, w terminach określonych w terminarzu
zgromadzeń nie zostały one zorganizowane, chyba że zgromadzenie nie mogło zostać zorganizowane z przyczyn niezależnych od
organizatora (zob. art. 26c dodawany ustawą zmieniającą do ustawy – Prawo o zgromadzeniach). Stanowi to element ochronny przed
potencjalnymi nadużyciami tej formuły, co wskazuje na dochowanie wymogu proporcjonalności.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zgoda na organizację zgromadzeń cyklicznych nie ma charakteru bezterminowego. Zgodnie
z art. 26d dodawanym do ustawy – Prawo o zgromadzeniach ustawą zmieniającą, na podstawie jednej decyzji o wyrażeniu zgody
na cykliczne organizowanie zgromadzeń zgromadzenia te mogą odbywać się w okresie nie dłuższym niż 3 lata od przeprowadzenia
pierwszego z cyklu zgromadzeń.
Trybunał zauważył też, że wyżej wskazane obostrzenia związane z organizacją zgromadzeń cyklicznych nie zamykają możliwości
realizacji wolności zgromadzeń w innych formach (tj. poprzez zgromadzenia notyfikowane albo spontaniczne) organizatorom zgromadzenia,
którzy w wyniku uzyskania zgody przez organizatorów zgromadzenia cyklicznego, będą zobowiązani do powstrzymania się od realizacji
swego prawa do wolności zgromadzeń w danym miejscu i czasie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samo określenie dodatkowych wymogów dla przeprowadzenia zgromadzenia cyklicznego, w tym
odstąpienie od modelu notyfikacji na rzecz modelu zgody organu administracji na dane zgromadzenie, jest ingerencją w wolność
zgromadzeń. Ta ingerencja jest dopuszczalna, gdyż znajduje uzasadnienie w określonych argumentach konstytucyjnych.
4.3.6. Trybunał przypomniał, że wprowadzenie instytucji zgromadzenia cyklicznego umożliwia korzystanie z wolności zgromadzeń
bez konieczności notyfikacji w organie gminy każdego zgromadzenia jednostkowego, wchodzącego w skład tego zgromadzenia. Organizatorom
innych zgromadzeń publicznych zapewnia wiedzę o czasie i miejscu zgromadzeń cyklicznych. To pozwala na zaplanowanie innych
zgromadzeń, a tym samym na skuteczną realizację ich wolności. Informacja o zgromadzeniach cyklicznych jest bowiem podawana
w BIP.
Trybunał, dokonując wykładni nowych rozwiązań prawnych w zgodzie z Konstytucją, stwierdził, że poszczególne zgromadzenia wchodzące
w skład zgromadzeń organizowanych cyklicznie tak samo jak zgromadzenia „zwykłe” podlegają kontroli organu gminy pod kątem
występowania przesłanek z art. 14 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, co może skutkować wydaniem zakazu zgromadzenia.
Skoro bowiem ochroną art. 57 Konstytucji objęte są zgromadzenia pokojowe, to na organach władzy publicznej (tu: organach gminy)
ciąży obowiązek czuwania nad tym, czy zachodzi przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji o zakazie zgromadzenia, w tym również
ustalenie, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub mieniu w znacznych rozmiarach. To znaczy, że
nie jest zabronione, wydanie przez organ gminy decyzji o zakazie jednostkowego zgromadzenia wchodzącego w skład zgromadzenia
cyklicznego, jeżeli organ stwierdzi, że istnieje potrzeba ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie gminy.
Taka wykładnia nowo dodawanych przepisów ma charakter gwarancyjny i pokazuje, że nie ma w tym zakresie zróżnicowania poszczególnych
rodzajów zgromadzeń.
Na uwagę zasługuje to, że w kwestiach formalnych oraz dotyczących przebiegu zgromadzenia do zgromadzeń cyklicznych odpowiednio
stosuje się niektóre przepisy ogólne. Potwierdza to art. 26e wprowadzany do ustawy – Prawo o zgromadzeniach ustawą zmieniającą,
który stanowi, że do zgromadzeń organizowanych cyklicznie art. 8, art. 10-12 oraz art. 14-20 ustawy stosuje się odpowiednio.
Chodzi o przepisy dotyczące informowania przez organ gminy o zgromadzeniu właściwe podmioty ze względu na planowane miejsce
zgromadzenia, o szczególnym charakterze z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa (art. 8), a także informacji, które mają
znaleźć się we wniosku o zgodę na organizację zgromadzenia (art. 10-11), a także kwestii pierwszeństwa poszczególnych zgromadzeń
(art. 12) oraz przesłanek wydania zakazu zgromadzenia i procedury odwoławczej w tym zakresie (art. 14-16) czy zasad odbywania
zgromadzenia i ich rozwiązywania (art. 17-20).
Powyższe pokazuje, że celem ustawodawcy było wpisanie zgromadzeń cyklicznych w system ustawowy, który tworzy prawne ramy umożliwiające
skuteczniejszą realizację wolności zgromadzeń.
4.3.7. Trybunał stwierdził, że oprócz tego, że wprowadzenie instytucji zgromadzenia cyklicznego jest usprawiedliwioną ingerencją
w wolność zgromadzeń w ogólności, to oddziałuje ono również na wolności podmiotów, które chcą organizować zgromadzenia w innym
trybie. Dotyczy to przede wszystkim reguł związanych z pierwszeństwem organizacji zgromadzenia.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach w brzmieniu nadawanym przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej: „Jeżeli
wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać zorganizowane chociażby
częściowo w tym samym miejscu i czasie, w szczególności w odległości mniejszej niż 100 m pomiędzy zgromadzeniami, i nie jest
możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach,
o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień. W przypadku gdy wniesione
zawiadomienie nie spełniało wymagań określonych w art. 10, o kolejności wniesienia tego zawiadomienia decydują data, godzina
i minuta jego ponownego wniesienia, o ile tak wniesione zawiadomienie spełnia te wymagania. Zgromadzeniom, o których mowa
w art. 26a, przysługuje pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia”.
Ponadto za pomocą art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, dodającego do art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach pkt 3, wprowadza
się zakaz organizacji zgromadzenia w wypadku, gdy ma się ono odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia
organizowane cyklicznie.
W świetle art. 26b ust. 3 i 4 dodawanego do ustawy – Prawo o zgromadzeniach ustawą zmieniającą, jeżeli wojewoda wydał zgodę
na odbycie zgromadzenia cyklicznego w miejscu i czasie, w których miało się odbyć inne zgromadzenie, organ gminy, w ciągu
24 godzin od otrzymania informacji o zgodzie na zgromadzenie cykliczne wydaje decyzję o zakazie organizacji innego zgromadzenia
w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie. W razie niewykonania przez organ gminy tego
obowiązku, wojewoda wydaje niezwłocznie zarządzenie zastępcze o zakazie zgromadzenia.
Zdaniem Trybunału, jeżeli zgodnie z art. 12 ust. 1 zdanie trzecie ustawy – Prawo o zgromadzeniach w brzmieniu nadawanym ustawą
zmieniającą zgromadzeniom cyklicznym przysługuje pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia, to nic
nie stoi na przeszkodzie, by inne zgromadzenie odbyło się w odległości większej niż 100 m.
Wprowadzona konstrukcja jest formułą realizacji obowiązku państwa do zapewnienia bezpieczeństwa podmiotom korzystającym z wolności
zgromadzeń. Dobór formuły należy do państwa, a takie rozdzielenie często będzie efektywniejsze niż środki o innym charakterze.
Dobór odległości (ponad 100 metrów) spełnia wymóg proporcjonalności i nie narusza istoty prawa do kontrmanifestacji. Uzewnętrznienie
stanowisk, także w relacji między dwoma zgromadzeniami, ułatwiają dziś środki techniczne.
Ustawodawca, przyznając pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu organizatorom zgromadzeń cyklicznych, w żadnym razie nie wyklucza
możliwości organizacji innego zgromadzenia, o ile nie będzie ono odbywać się w tym samym miejscu i czasie.
W tym kontekście organizatorzy zgromadzenia, które nie mogło się odbyć ze względu na odbywające się w danym miejscu i czasie
zgromadzenie cykliczne, mogą też skorzystać z formuły zgromadzenia spontanicznego.
W obu powyższych wypadkach należy jednak pamiętać o spełnieniu pokojowych wymogów dla korzystania z tego prawa, o których
wielokrotnie wspominał w swoim orzecznictwie sam Trybunał Konstytucyjny, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka (patrz wcześniej).
W szczególności, jeśli organizatorzy takich zgromadzeń chcieliby przeprowadzić je w formule kontrdemonstracji do zgromadzenia
cyklicznego, brak pokojowego charakteru mógłby wykluczyć takie zgromadzenia spod konstytucyjnej ochrony wynikającej z art. 57
Konstytucji.
Należy przy tym podkreślić, że zaprezentowane rozwiązanie wpisuje się w koncepcję racjonalizacji procedur w administracji
publicznej. Umożliwia ono organizację określonych zgromadzeń mających znaczenie historyczne bez obawy, że uniemożliwi się
ich przeprowadzenie ze względu na inne zgromadzenia, w tym spontaniczne. Idea zgromadzeń cyklicznych dotyczących danych tematów
o znaczeniu publicznym czy historycznym ułatwia kształtowanie określonych postaw obywatelskich i pełni funkcje wychowawcze.
Za przyznaniem pierwszeństwa zgromadzeniom cyklicznym przemawia cel ich organizacji mający wpływ na kształtowanie określonych
postaw. W szczególności jest to warte poparcia, jeśli przesłanką indywidualizującą są wartości szczególnie ważne z perspektywy
państwa jako dobra wspólnego. W literaturze przyjmuje się, że treść dobra wspólnego wyznacza „suma warunków życia społecznego,
dzięki którym jednostki, rodziny i inne społeczności mogą skuteczniej i łatwiej osiągnąć swoją doskonałość; zasadniczym elementem
dobra wspólnego (sumy połączonych warunków rozwoju) jest poszanowanie przyrodzonych praw oraz obowiązków osoby ludzkiej wynikających
z jej godności, w związku z czym nie ma racji przeciwstawianie dobra wspólnego wolnościom i prawom człowieka”. Skoro zgodnie
z art. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, to po pierwsze są to podmioty, których dobru
ma służyć Rzeczpospolita, ale po drugie, są to także podmioty, które mają prawo do określania kształtu tego dobra wspólnego,
czyli społecznych warunków rozwoju.
Zgromadzenia cykliczne ze względu na swoją formułę i przedmiot z pewnością mogą przyczyniać się do kształtowania społecznych
warunków rozwoju, i to przemawia za ich szczególną pozycją prawną.
Trybunał uznał też, że cecha zgromadzenia cyklicznego, jaką jest jego powtarzalność, jest korzystna dla zapewnienia bezpieczeństwa
i porządku publicznego, a więc realizacji funkcji gwarancyjnej państwa w zakresie wolności zgromadzeń. Należy ponadto podkreślić,
że przeprowadzenie zgromadzeń cyklicznych związanych z określonymi wydarzeniami doniosłymi dla państwa musi się odbyć w określonych
miejscach i w określonym czasie, bo tylko wtedy takie zgromadzenia będą w stanie zrealizować swój cel. W przeciwnym razie
nie będą miały sensu.
W wyroku z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12, Trybunał, wypowiadając się o zgromadzeniach spontanicznych, stwierdził, że:
„Są one organizowane w związku z jednorazowym, nagłym, a często też nieprzewidzianym wydarzeniem w przestrzeni publicznej.
Z wydarzeniem tym wiąże się szybka reakcja określonej grupy osób chcących przedstawić swoje stanowisko, wyrazić poparcie lub
dezaprobatę, czy też wspólnie odnieść się do konkretnej sytuacji. Istotą tej formy jest możliwość gromadzenia się określonej
grupy osób w ściśle wyznaczonym momencie, a niekiedy również i miejscu. Odbycie się zgromadzeń spontanicznych w innym terminie
byłoby nieistotne z punktu widzenia ich celu, a więc zaprezentowania określonego stanowiska w konkretnej sprawie”.
Podobnie rzecz ma się ze zgromadzeniami cyklicznymi, które choć są planowane i odbywają się z określoną częstotliwością, muszą
mieć gwarancje, że ich uczestnicy będą mogli skorzystać z wolności ekspresji w danym miejscu i/lub czasie, bo w innym terminie
czy miejscu byłoby to nieistotne z punktu widzenia ich celu.
Wnioskodawca uznał, że nie ma podstaw, aby różnicować sytuację zgromadzeń, stosując kryterium częstotliwości ich przeprowadzania.
Należy zatem wskazać, że już obecnie organizacja zgromadzenia może być uzależniona od czasu, w którym ma się ono odbyć. W wypadku
zgromadzeń spontanicznych ustawodawca zrezygnował z obowiązku notyfikacyjnego, właśnie ze względu na to, że kryterium czasowe
miało znaczenie w realizacji wolności zgromadzeń. Tak samo jest w wypadku zgromadzeń cyklicznych. Wnioskodawca nie wskazał
argumentów, dla których inne standardy oceny miałyby być stosowane wobec zgromadzeń spontanicznych i cyklicznych.
Wnioskodawca wskazuje, że konstytucyjna ochrona wolności zgromadzeń nie jest uzależniona od celów, jakie uczestnicy chcą osiągnąć,
i jedynym wymogiem jest pokojowy przebieg manifestacji (s. 6/7). Trybunał w obecnym składzie nie neguje tej oceny. Takie sformułowanie
dotyczy jedynie celów zakładanych przez uczestników zgromadzenia. Kiedy jednak cele uczestników realizują jednocześnie cele
państwa jako wspólnoty obywateli (dobro wspólne), państwo powinno dać im priorytet i uprzywilejować formułę zgromadzenia,
przy pomocy której są realizowane.
Trybunał wskazuje zatem, że wprowadzenie pierwszeństwa dla zgromadzeń cyklicznych nie godzi w istotę wolności zgromadzeń,
ponieważ możliwość regulowania tej kwestii jest treścią wolności zgromadzeń. Realizuje to ochronny wobec zgromadzeń obowiązek
państwa dzięki wprowadzeniu reguły rozstrzygającej fizyczną kolizję zgromadzeń. Znajduje to potwierdzenie w ustawie – Prawo
o zgromadzeniach, jak i orzecznictwie Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W tym wypadku mamy do czynienia
jedynie ze zmianą reguł przyznawania pierwszeństwa. Przed nowelizacją ustawy – Prawo o zgromadzeniach było to kryterium czasowe
(moment zgłoszenia). Nowelizacja wprowadza kryterium techniczne, oparte o przesłanki wymagane dla uznania zgromadzenia za
zgromadzenie cykliczne.
Jest to zachowanie mieszczące się w granicach swobody ustawodawcy. Rozstrzyganie problemu kolizji odbywania poszczególnych
zgromadzeń może być rozwiązywane w różny sposób. W podstawowej formie może ono opierać się na pierwszeństwie zgłoszenia. Nie
jest jednak wykluczone, by ustawodawca wprowadził dodatkowe wymogi decydujące o pierwszeństwie zgromadzenia np. w oparciu
o akty organów władzy publicznej. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy organizowanie zgromadzeń odbywa się na różnych
zasadach (zgłoszenie, wymóg uzyskania zgody). Jeżeli zgromadzenia cykliczne nie są notyfikowane, to aktualna reguła pierwszeństwa
zgłoszenia nie będzie mogła mieć do nich zastosowania, bo tych zgromadzeń się nie zgłasza. Z tej perspektywy zgoda wojewody
będzie wyznaczała określoną formułę kolizyjną. Określenie przez ustawodawcę, że zgromadzenia cykliczne (wymagające zgody)
mają pierwszeństwo w realizacji w danym miejscu i czasie przed innymi zgromadzeniami, rozstrzyga kolizję, która powstawałaby,
gdyby takiej regulacji nie było. Zastosowanie takiego rozwiązania jest dopuszczalne, jeśli jest zachowana proporcjonalność.
Trybunał nie stwierdził tu jednak braku proporcjonalności.
Trybunał przypomniał, że ustawowe reguły kolizyjne dotyczące określenia pierwszeństwa zgromadzeń nie są wartościami konstytucyjnymi
i nie mają charakteru bezwzględnego. Wyrażają one jedynie pewien zamysł ustawodawcy, który – w ramach swojej swobody decyzyjnej
i przyznanych mu kompetencji – w określony sposób ustala zasady odbywania zgromadzeń, w sytuacji gdyby miały się one odbywać
w tym samym miejscu i czasie.
Zastosowanie określonych reguł pierwszeństwa nie jest samo w sobie przejawem nierównego traktowania organizatorów zgromadzeń.
Stworzenie określonych mechanizmów wiąże się z koniecznością rozstrzygnięcia konfliktu w sferze realizacji tej samej wolności.
Sam art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje, że można ograniczyć korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne
w demokratycznym państwie prawnym dla ochrony wolności i praw innych osób.
Konstytucja nie wyklucza więc istnienia ustawowego mechanizmu, który ze względu na istniejącą kolizję zgromadzeń zaplanowanych
w tym samym czasie i miejscu oraz związane z tym możliwe konflikty przewidywać będzie od jednych organizatorów wymóg dostosowania
swoich zamiarów do okoliczności wynikających z realizowania wolności przez innych. Takie działanie mieści się w granicach
swobody ustawodawcy.
Zdaniem Trybunału, surowsze wymogi związane z możliwością organizacji zgromadzenia cyklicznego, określone w dodawanym do ustawy
– Prawo o zgromadzeniach rozdziale, ustawodawca równoważy gwarancjami dla tych, którzy chcą z wolności zgromadzeń korzystać.
Takie działanie jest zasadne i proporcjonalne.
4.3.8. Analizując konieczność wprowadzonych zmian, Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę zarówno swój dotychczasowy dorobek
orzeczniczy, jak też orzecznictwo ETPC dotyczące wolności zgromadzeń i standardy z niego wynikające. W szczególności uwzględnił
to, że na państwie spoczywa obowiązek zapewnienia uczestnikom zgromadzenia prawa do uzewnętrzniania swoich przekonań (zob.
wyrok z 3 maja 2007 r. w sprawie 97 members of the Gldani Congregation of Jehovah’s Witnesses and 4 others przeciwko Gruzji, skarga nr 71156/01).
Ponadto Trybunał uwzględnił wyraźnie akcentowany w orzecznictwie ETPC pozytywny obowiązek ochrony tych, którzy wykonują swoje
prawo do wolności zgromadzania się, przed ingerencją w wykonywanie tego prawa ze strony kontrzgromadzenia, kontrdemonstrujących
(zob. wyrok z 21 czerwca 1988 r. w sprawie Plattform „Ärzte für das Leben” przeciwko Austrii, skarga nr 10126/82).
Trybunał Konstytucyjny w ślad za ETPC potwierdził rozróżnienie instytucji „zgromadzenia” i „kontrzgromadzenia”. Podkreślił,
że w wypadku powoływania się uczestników tych zgromadzeń na art. 11 EKPC, władze publiczne powinny dawać pierwszeństwo temu
z nich, które wykonuje swoje prawo w sposób pokojowy. Wynika z tego zobowiązanie władz publicznych podjęcia odpowiednich środków,
aby legalne zgromadzenie mogło przebiegać w sposób pokojowy, tj. bez przeszkód ze strony kontrzgromadzenia (zob. wyrok z 20
października 2005 r. w sprawie the United Macedonian Organisation Ilinden and Ivanov przeciwko Bułgarii, skarga nr 44079/98).
Jednocześnie dokonując oceny, Trybunał miał w perspektywie swobodę ustawodawcy w kształtowaniu systemu prawnego. Takie działanie
pozostaje w zgodzie ze standardem wynikającym z orzecznictwa ETPC, który polega na tym, że w ocenie tego organu, władze publiczne
danego państwa mają najlepszą wiedzę i narzędzia, by podjąć właściwą decyzję, by najlepiej zinterpretować przepisy prawa krajowego
czy też by najlepiej ocenić fakty w konkretnej sprawie (zob. decyzja z 1 czerwca 2004 r. w sprawie Van Den Graaf przeciwko
Holandii, skarga nr 8704/03). Organy państwowe korzystają bowiem z władzy dyskrecjonalnej przy wykonywaniu czynności w postępowaniu
ustawodawczym, administracyjnym i sądowym (zob. wyrok z 7 grudnia 1976 r. w sprawie Handyside przeciwko Wielkiej Brytanii,
skarga nr 5493/72).
Trybunał odwołał się też do opublikowanych przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa
i Współpracy w Europie wytycznych dotyczących organizowania, odbywania i rozwiązywania pokojowych zgromadzeń. Na stronie 18
ww. przewodnika wskazano, że w odniesieniu do relacji pomiędzy zgromadzeniem i kontrzgromadzeniem, prawo do kontrzgromadzenia
czy też kontrmanifestacji, nie rozciąga się na ograniczenie wolności innych osób do zgromadzania się (Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODHIR), s. 18, Warszawa/Strasburg 2010).
4.3.9. Podsumowując tę część rozważań, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej, w części wskazanej
w punkcie pierwszym sentencji, jest rozwiązaniem zgodnym z wyrażoną w art. 57 Konstytucji wolnością zgromadzeń. Przedmiotowe
rozwiązanie zmierza do realizacji nałożonego na państwo obowiązku zapewnienia każdemu możliwości wykonywania tej wolności
w sposób swobodny. Kwestionowana regulacja nie narusza istoty wolności zgromadzeń, lecz harmonizuje wzajemne wykonywanie wolności
zgromadzeń z innymi wolnościami i prawami człowieka, mając przy tym na celu zabezpieczenie porządku publicznego i urzeczywistnianie
dobra wspólnego.
Trybunał zwrócił uwagę, że wprowadzenie instytucji zgromadzeń cyklicznych jest nowym, dodatkowym sposobem określenia prawnych
ram realizacji wolności zgromadzeń. Co istotne, ustawodawca dokonuje w tym wypadku ingerencji w tę wolność poprzez wskazanie
określonych wymogów, po spełnieniu których można uznać zgromadzenie za cykliczne, oraz przez obowiązek uzyskania zgody właściwego
organu na odbycie takiego zgromadzenia. Trybunał zaznaczył, że jest to ingerencja w wolność zgromadzeń, ale ma ona charakter
proporcjonalny i jest konstytucyjnie dopuszczalna, bo została określona w ustawie oraz służy realizacji określonych wartości
takich jak bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny. Umożliwia też kształtowanie określonych postaw obywatelskich.
Odmienne potraktowanie zgromadzeń cyklicznych w ustawie – Prawo o zgromadzeniach mieści się zatem w dopuszczalnej mierze.
Rygory związane z uzyskaniem zgody na odbycie tego typu zgromadzenia są równoważone zasadą pierwszeństwa dla zgromadzeń cyklicznych,
które z perspektywy państwa są bezpieczniejsze i lepiej gwarantują porządek publiczny, a także stabilność państwa, a więc
są korzystniejsze dla dobra wspólnego.
Nie można też tracić z pola widzenia, że do zgromadzeń cyklicznych będą miały odpowiednie zastosowanie podstawowe przepisy
dotyczące zgromadzeń zwykłych. W ten sposób zapewniona jest spójność systemu realizacji wolności zgromadzeń, a przez to określone
są gwarancje dla ich organizatorów i uczestników.
W ustawie – Prawo o zgromadzeniach ustawodawca, rozstrzygając o relacjach między poszczególnymi rodzajami zgromadzeń, przyznał
pierwszeństwo zgromadzeniom notyfikowanym przed spontanicznymi. W wypadku tych ostatnich, co do których nie istnieją wymogi
formalne związane z ich organizacją, ustawa ogranicza ich odbywanie w ten sposób, że nie mogą zakłócać zgromadzeń notyfikowanych.
Skoro zatem procedura organizacji zgromadzeń cyklicznych jest bardziej rygorystyczna od trybu organizacji zgromadzeń notyfikowanych,
to przyznanie pierwszeństwa tym pierwszym zgromadzeniom (cyklicznym) mające cechy uprzywilejowania, w istocie wyrównuje stopień
ingerencji prawodawcy w wykonywanie wolności tych zgromadzeń. Należy przy tym pamiętać, że przyznanie pierwszeństwa odbywania
danego zgromadzenia w danym miejscu i danym czasie nie uniemożliwia realizacji wolności zgromadzeń przez inne podmioty, z zachowaniem
wymogów wynikających z ustawy – Prawo o zgromadzeniach.
W związku z powyższym wskazane we wniosku zróżnicowanie/uprzywilejowanie zgromadzeń cyklicznych jest również zgodne z konstytucyjną
zasadą równości.
5. Analiza zarzutu dotyczącego zgodności art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57
Konstytucji.
Oprócz całościowego zakwestionowania przepisu ustawy zmieniającej dodającego do ustawy – Prawo o zgromadzeniach rozdział dotyczący
zgromadzeń cyklicznych, Wnioskodawca podniósł zarzut co do art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej w zakresie dotyczącym art. 26b
ust. 4 ustawy – Prawo o zgromadzeniach.
Argumentacja Wnioskodawcy skupiła się w tym wypadku na konstrukcji zarządzenia zastępczego wojewody, które według Wnioskodawcy
jest środkiem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Akt ten ma na celu wypełnienie luki powstałej wskutek braku
działania odpowiedniego organu samorządowego. Możliwość kwestionowania wyżej wskazanych aktów określają inne przepisy, przede
wszystkim ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.; dalej: u.s.g.).
Zdaniem Wnioskodawcy, wobec milczenia ustawodawcy w sprawie procedury odwoławczej od zarządzenia zastępczego wojewody zakazującego
zgromadzenia (w zastępstwie organu gminy), zastosowanie będzie mieć art. 98 ust. 3 u.s.g., który określa zasady weryfikacji
rozstrzygnięć nadzorczych. To powoduje, że nie ma regulacji uprawniającej organizatora zgromadzenia do odwołania od decyzji
zakazującej zgromadzenia.
Swoje stanowisko Wnioskodawca oparł na wskazaniu określonych orzeczeń NSA dotyczących stosowania art. 98 ust. 3 u.s.g., które
potraktował jako lex specialis wobec art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz.
718, ze. zm.), który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik
Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności. Uprawnionym do
wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Wnioskodawca nie znalazł innych przesłanek, na podstawie których organizator zgromadzenia mógłby zakwestionować zarządzenie
zastępcze wojewody. Zażądał więc oceny tego zarządzenia przez pryzmat standardów sądowej ochrony uprawnień jednostki.
Prezydent RP podkreślił, że skutek zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie kwestionowanego przepisu będzie taki sam
jak skutek decyzji organu gminy o zakazie organizacji zgromadzenia. Oznacza to, że wbrew zasadzie równości następuje zróżnicowanie
sytuacji organizatorów zgromadzeń, w zależności od organu, który podjął decyzję o zakazie zgromadzenia. Adresatowi decyzji
wydanej przez organ gminy przysługiwać będzie prawo odwołania do sądu okręgowego, a adresatowi zarządzenia zastępczego wojewody
– nie.
Skoro organizator zgromadzenia może zaskarżyć do sądu okręgowego decyzję organu gminy zakazującą zgromadzenia, to powinien
mieć również prawo zainicjowania kontroli zarządzenia zastępczego. Zdaniem Wnioskodawcy, ustawa zmieniająca pozbawia niektórych
organizatorów zgromadzeń ochrony sądowej. W swej istocie zarzut Wnioskodawcy dotyczy więc równego dostępu do sądu w razie
konieczności ochrony wolności zgromadzeń w wypadku wydania zakazu zgromadzenia w formie zarządzenia zastępczego wojewody.
5.2. Kognicja Trybunału do rozpoznania zarzutu.
5.2.1. Ze względu na sposób sformułowania przez Wnioskodawcę zarzutu dotyczącego braku określonej regulacji prawnej, Trybunał
musiał rozważyć, czy ma kompetencje do orzekania w kwestionowanym zakresie. W szczególności musiał przesądzić, czy ma do czynienia
z pominięciem czy z zaniechaniem legislacyjnym, bowiem zgodnie z ugruntowaną praktyką orzeczniczą, Trybunał nie może kontrolować
zaniechań ustawodawczych polegających na „niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych”
(por. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52; wyrok z 8 listopada 2005 r., sygn. SK 25/02,
OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 112). Trybunał Konstytucyjny może natomiast badać pominięcie ustawodawcy.
5.2.2. Dotychczas Trybunał dopuszczał kwestionowanie pominięcia ustawodawcy w zakresie materii wybranej przez niego do regulacji,
w szczególności gdy pojawiały się wątpliwości, czy pominięcia nie dokonano arbitralnie, z naruszeniem zasad konstytucyjnych,
między innymi zasady równości (por. np. wyroki z: 8 listopada 2005 r., sygn. SK 25/02 oraz 23 października 2007 r., sygn.
P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107; 16 listopada 2010 r., sygn. K 2/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 102).
W orzeczeniu z 3 grudnia 1996 r. o sygn. K 25/95, Trybunał uznał, że może badać konstytucyjność aktu normatywnego z takiego
punktu, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić
wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może zatem dotyczyć nie tylko tego, co ustawodawca unormował w danym
akcie, lecz także tego, co pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Stanowisko to zostało potwierdzone
w kolejnych orzeczeniach Trybunału (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 24 października
2000 r., sygn. SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października
2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216; 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40; 14 marca
2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 17 kwietnia 2007 r., sygn. SK 20/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 38; 23
lutego 2017 r., sygn. K 2/15, OTK ZU A/2017, poz. 9).
5.2.3. Wnioskodawca zakwestionował art. 26b ust. 4 dodany do ustawy – Prawo o zgromadzeniach przez art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej
w zakresie, w jakim wyłącza możliwość zaskarżenia przez organizatora zgromadzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie
zgromadzenia. Przepis ten brzmi: „4. W przypadku niewykonania przez organ gminy obowiązku, o którym mowa w ust. 3, wojewoda
wydaje niezwłocznie zarządzenie zastępcze o zakazie zgromadzenia”.
Zdaniem Trybunału z treści przywoływanych przepisów nie wynika wyłączenie możliwości zaskarżenia przez organizatora zgromadzenia
zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia. W szczególności ustawodawca nie wskazał expressis verbis, że od tego rozstrzygnięcia nie przysługuje środek prawny czy odwołanie do sądu. Już sama jego literalna analiza pokazuje,
że stanowi on formułę wykonania obowiązku za gminę. Celem jest więc działanie pozytywne. Organizator zna drogę sądową. Natomiast
Prezydent RP wywodzi określone wyłączenie drogi sądowej z wiedzy o dotychczasowej praktyce weryfikacji sądowej innych zarządzeń
zastępczych wojewody. Konkluzje Wnioskodawcy są oparte na interpretacji innych aktów prawnych niż ustawa – Prawo o zgromadzeniach.
Wnioskodawca postuluje wprowadzenie określonych mechanizmów, które nie są przewidziane w kwestionowanej ustawie. Nie chodzi
tu jednak o pominięcie określonych elementów normy prawnej, ale o zakwestionowanie danego zamysłu ustawodawcy.
Argumenty podnoszone przez Wnioskodawcę dotyczą otoczenia normatywnego, które może dotyczyć ustanawianej instytucji, a nie
samej normy wskazanej jako przedmiot kontroli przed Trybunałem. W szczególności Prezydent RP podniósł wadliwość art. 98 ust. 3
u.s.g., z którego wywiódł zamknięcie drogi sądowej od zarządzenia zastępczego wojewody. Przepisu tego jednak nie uczynił przedmiotem
kontroli w niniejszej sprawie.
5.2.4. Zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. poz. 2072; dalej: otp TK): „1. Trybunał przy orzekaniu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu
prawnym albo skardze konstytucyjnej. 2. Zakres zaskarżenia obejmuje wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części
(określenie przedmiotu kontroli) oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową
lub ustawą (wskazanie wzorca kontroli)”.
Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ze stanowiska Wnioskodawcy wynika zarzut skierowany w istocie
wobec art. 98 ust. 3 u.s.g. Z tego powodu Trybunał uznał, że orzekanie w sprawie zgodności tego przepisu z Konstytucją wykraczałoby
poza przedmiot zaskarżenia określony we wniosku Prezydenta RP. Trybunał podkreśla wręcz, że nawet jeśli Prezydent RP chciałby
zakwestionować ten przepis, nie mógłby uczynić tego w trybie kontroli prewencyjnej.
W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że Trybunał nie może orzekać o zgodności przepisów niewskazanych
przez skarżącego lub wnioskodawcę (zob. np. wyrok TK z 20 listopada 2001 r., sygn. SK 19/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 253).
Nie może też orzekać z urzędu o niezgodności z Konstytucją (zob. np. postanowienia TK z: 13 października 1998 r., sygn. SK
3/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 69; 3 lutego 1999 r., sygn. U 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 6).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty Wnioskodawcy dotyczą ustawy, nieobjętej wnioskiem, i tym samym, zgodnie z art. 67
otp TK nie mogą zostać rozpoznane.
5.2.5. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ocena celowości i trafności rozstrzygnięć parlamentu wykracza poza zakres jego
kompetencji. Do Trybunału należy wyłącznie kontrola zaskarżonych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z aktami
normatywnymi wyższego rzędu. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału, punktem wyjścia dla kontroli konstytucyjności prawa
jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy oraz domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją (zob. np. orzeczenie
z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6; wyrok z 7 grudnia 1999 r., sygn. K 6/99, OTK ZU nr 7/1999, poz.
160).
Obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób
wykorzystywania kompetencji prawotwórczych (zob. orzeczenie z 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95).
Trybunał interweniuje natomiast w tych wypadkach, w których ustawodawca przekroczy zakres swojej swobody regulacyjnej w sposób
na tyle drastyczny, że naruszenie klauzul konstytucyjnych wynikających z art. 2 Konstytucji stanie się ewidentne (zob. orzeczenie
z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12).
Skoro zatem zarzut Wnioskodawcy dotyczy ogólnie niemożności kwestionowania zarządzenia zastępczego wojewody przed właściwym
sądem, to zarzut ten musi być odniesiony do przepisu, który drogę sądową wyłącza, a nie do przepisu wskazującego zarządzenie
zastępcze jako formę działania organu administracji publicznej. W tym drugim wypadku zarzut bowiem przyjmuje postać postulatu
legislacyjnego, który miałby być zrealizowany przez ustawodawcę, a w procesie kontroli konstytucyjności prawa jest oceniany
jako kwestionowanie zaniechania prawodawczego.
5.2.6. Ze względu na powyżej wskazane argumenty postępowanie w sprawie badania zgodności art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej
w zakresie, w jakim dodając do ustawy – Prawo o zgromadzeniach art. 26b ust. 4 wyłącza możliwość zaskarżenia przez organizatora
zgromadzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia, z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57
Konstytucji, zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otp TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
5.2.7. Na marginesie rozpatrywanego zarzutu Trybunał ustalił, że zgodnie z art. 16 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, od decyzji
organu gminy o zakazie zgromadzenia, wydanym na podstawie art. 14 tej ustawy, można wnieść odwołanie do sądu okręgowego właściwego
ze względu na siedzibę organu gminy. Oznacza to, że niezależnie, czy zakaz zgromadzenia będzie dotyczył zgromadzenia notyfikowanego,
czy jednostkowego zgromadzenia wchodzącego w skład zgromadzenia cyklicznego, organizator może odwołać się od tej decyzji do
sądu powszechnego.
Ustawa – Prawo o zgromadzeniach nie określa sposobu postępowania w wypadku, gdyby organ gminy, zobowiązany do wydania zakazu
zgromadzenia, nie podejmował w tym zakresie rozstrzygnięcia. Ustawa zmieniająca częściowo wypełnia tę lukę, stanowiąc w art. 26b
ust. 4, że „W przypadku niewykonania przez organ gminy obowiązku, o którym mowa w ust. 3 [tj. wydania zakazu zgromadzenia
będącego w kolizji ze zgromadzeniem cyklicznym], wojewoda wydaje niezwłocznie zarządzenie zastępcze o zakazie zgromadzenia”.
Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy nie było wyłączenie prawa organizatora zgromadzenia do zaskarżenia zarządzenia
zastępczego zakazującego innego zgromadzenia, które miało się odbyć w tym samym miejscu i czasie, co zgromadzenie cykliczne.
Zamiarem ustawodawcy było zagwarantowanie wykonania obowiązku nałożonego na gminę, a tym samym zapewnienie pierwszeństwa zgromadzeniu
cyklicznemu, a więc umożliwienie określonym organizatorom realizację wolności zgromadzeń.
Instytucja zarządzenia zastępczego wojewody nie jest wymierzona bezpośrednio w organizatora zgromadzenia, ale w organ gminy,
który nie podejmuje działania, mimo że jest do niego zobowiązany na podstawie przepisów prawa. Rozwiązanie to ma charakter
gwarancyjny dla organizatorów zgromadzeń, gdyż pozwala w sposób niezakłócony realizować wolność uczestników zgromadzenia.
Po przeanalizowaniu dotychczasowych przepisów ustawy – Prawo o zgromadzeniach, Trybunał Konstytucyjny dostrzegł niespójność
regulacji prawnej związanej z możliwością wydawania zarządzeń zastępczych. Nie przesądza ona jednak o niekonstytucyjności
ocenianych rozwiązań prawnych i nie była ona przedmiotem wniosku Prezydenta RP w niniejszej sprawie. Niespójność ta polega
na tym, że tylko w wypadku jednej przesłanki zakazu zgromadzenia, ustawa wyraźnie przewiduje możliwość wydania zarządzenia
zastępczego. To zagadnienie wymaga rozważenia i ewentualnej interwencji prawodawczej. Trybunał nie jest bowiem powołany do
poziomej oceny rozwiązań prawnych.
Niezależnie od wskazanych powyżej uwag, Trybunał stwierdził, odmiennie niż to uczynił Wnioskodawca, że do aktu wojewody zakazującego
zgromadzeń należy podejść nie w kontekście ogólnych przepisów o środkach nadzorczych nad działalnością jednostek samorządu
terytorialnego, ale w perspektywie istoty ustawy – Prawo o zgromadzeniach, która wyznacza granice realizacji wolności zgromadzeń.
To znaczy, że w przypadku kwestionowanej regulacji nie można – jak uważa Wnioskodawca – w prosty sposób odwoływać się do ogólnych
przepisów o zasadach nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa zmieniająca w żadnym przepisie,
również w dodawanym do ustawy – Prawo o zgromadzeniach art. 26b ust. 4 nie wyraża expressis verbis zakazu zaskarżania zarządzenia zastępczego wojewody do sądu czy braku innych środków prawnych od tego rozstrzygnięcia.
Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wobec braku jakichkolwiek regulacji związanych
z możliwością weryfikacji zarządzeń zastępczych wojewody, o których mowa w art. 26b ust. 4 ustawy – Prawo o zgromadzeniach,
dodawanego art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej, należy odwołać się do ogólnych zasad dotyczących zaskarżalności decyzji podejmowanych
w postępowaniu administracyjnym. Zarządzenie zastępcze wojewody o zakazie zgromadzenia jest bowiem decyzją organu administracji
publicznej, która jest aktem administracyjnym. Wykładnia tej instytucji w zgodzie z Konstytucją, uwzględniająca znaczenie
wolności zgromadzeń, jako jednego z ważnych praw człowieka, wskazuje, że prawo zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody
do sądu administracyjnego podmiotów, które mają w tym interes prawny, wynika z ogólnej kompetencji sądów administracyjnych
do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Trybunał wskazał jeszcze inne możliwe podejście do kwestionowanej instytucji. Stwierdził, że w niniejszej sprawie można byłoby
zastosować wykładnię, zgodnie z którą należy przyjąć, że jeśli zarządzenie zastępcze wojewody realizuje te same cele, które
realizuje decyzja o zakazie zgromadzenia wydana przez organ gminy, i ma ono ten sam skutek, to zarządzenie wojewody należy
potraktować jako akt o swoistym charakterze, który ma realizować określone założenia ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Wobec
tego do aktu tego będzie miała zastosowanie odpowiednio procedura weryfikacyjna określona w art. 16 ustawy – Prawo o zgromadzeniach.
Podobne stanowisko odnośnie do rozumienia instytucji zarządzenia zastępczego wojewody przedstawił w swoim stanowisku Sejm.
Wybór interpretacji, która umożliwia realizację wolności zgromadzeń, a więc jest zgodna z Konstytucją, będzie należał do odpowiednich
organów stosujących kwestionowane regulacje prawne.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od tego, które rozumienie kwestionowanej instytucji się przyjmie, nie jest
ona wykluczona z oceny sądowej. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że wobec milczenia ustawy, z art. 45 ust. 1 Konstytucji
można wyinterpretować domniemanie drogi sądowej. Konstytucyjne gwarancje przesądzają bowiem o tym, że spory prawne (sprawy)
powinny być rozpatrywane przez sądy, o ile jakiś przepis ustawowy nie wprowadza wyraźnie (wprost) wyjątków w tym zakresie.
Należy jeszcze raz stanowczo podkreślić, że ustawa zmieniająca nie ustanawia wyraźnego zakazu zaskarżania zarządzenia zastępczego
wojewody o zakazie zgromadzenia. Kwestionowany przepis nie zawiera sformułowania występującego czasem w przepisach, że „od
zarządzenia zastępczego wojewody środek prawny nie przysługuje” albo że „skarga do sądu nie przysługuje”. To znaczy, że bez
większych problemów można dokonać takiej wykładni kwestionowanej regulacji, że prawo do zaskarżenia tego zarządzenia wojewody
przez uprawnione podmioty nie zostało ustawą zmieniającą wyłączone. I tylko taka wykładnia będzie zgodna z Konstytucją.
6. Analiza zarzutu dotyczącego zgodności art. 2 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji.
Wnioskodawca, kwestionując przepis intertemporalny, uznał, że posłużenie się przez ustawodawcę regułą polegającą na nakazie
stosowania nowych przepisów do wszystkich zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, narusza
wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę niedziałania prawa wstecz.
Prezydent RP wskazał, że z art. 2 ustawy zmieniającej wynika, że organ gminy po uzyskaniu informacji od wojewody o zgodzie
na organizowanie zgromadzeń cyklicznych będzie zobowiązany do wydania decyzji zakazującej zgromadzenia organizatorowi, który
stosowne zawiadomienie złożył wcześniej i nie mógł przypuszczać, że wskazane w jego zawiadomieniu miejsce i czas zgromadzenia
będą tożsame z miejscem i czasem wskazanymi później przez organizatora zgromadzenia cyklicznego. Konsekwencją zaistniałej
sytuacji będzie decyzja zakazująca zgromadzenia zgłoszonego wcześniej, pomimo niewystąpienia okoliczności, o których mowa
w art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zakaz odbycia
zgromadzenia nastąpi z przyczyn nieistniejących w dniu zawiadomienia, co budzi wątpliwości konstytucyjne.
W ocenie Prezydenta RP, „[p]rzepis art. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ [w procesie ustawodawczym] nie przedstawiono argumentów pozwalających na usprawiedliwienie
naruszenia zakazu retroaktywności. Nie została również wskazana jakakolwiek wartość konstytucyjna, która wymagałaby ochrony
kosztem wprowadzenia rozwiązań z mocą wsteczną, ani ważny interes publiczny uzasadniający naruszenie jednej z podstawowych
zasad demokratycznego państwa prawa, jaką jest reguła lex retro non agit”.
6.2.1. Wnioskodawca kwestionując art. 2 ustawy zmieniającej wskazał jako wzorzec kontroli konstytucyjności art. 2 Konstytucji
i wynikającą z niego zasadę lex retro non agit.
6.2.2. Treść zasady lex retro non agit jest ugruntowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dotychczasowy dorobek Trybunału w tej kwestii został szczegółowo
omówiony w wyroku Trybunału z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157). Najważniejsze tezy, które
wynikają z orzecznictwa w zakresie zakazu działania prawa wstecz, są następujące:
Po pierwsze, omawiając istotę zasady niedziałania prawa wstecz, Trybunał wyjaśniał, że „nie należy stanowić norm prawnych,
które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków
prawnych normami tymi przewidzianych” (orzeczenie z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, OTK w 1986 r., cz. I, poz. 2). W orzeczeniu
z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91 (OTK w 1992 r., cz. I, poz. 8), Trybunał stwierdził, że „Ustawa działa z mocą wsteczną,
kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca
(została nie tylko uchwalona, lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym)”.
Z tego wynika, że: „Istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady
działać «na przyszłość», wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych
przed ich wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać
według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy” (wyrok z 12 maja 2009 r., sygn.
P 66/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 65). Zakaz ten dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli
prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego (np. orzeczenie z 30 listopada 1993 r., sygn. K 18/92,
OTK z 1993 r., cz. II, poz. 41).
Trybunał podkreślał, że zasada niedziałania prawa wstecz ma źródło w takich wartościach jak bezpieczeństwo prawne i pewność
obrotu prawnego oraz poszanowanie praw nabytych. Z tego względu odstąpienie od niej jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Konieczność
nadania mocy wstecznej prawu należy oceniać w każdym wypadku odrębnie. W tym zakresie trudno jest bowiem wypracować ogólniejszą
i uniwersalną regułę (zob. wyrok z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08).
Po drugie, Trybunał podkreślał, że niedopuszczalne jest retroaktywne działanie przepisów prawa karnego materialnego. W ocenie
Trybunału: „W tej bowiem sferze zakaz działania prawa wstecz ma charakter bezwzględny, o czym jednoznacznie przesądza art. 42
ust. 1 Konstytucji. Stanowienie norm retroaktywnych jest też niewskazane w dziedzinie prawa daninowego” (por. np. orzeczenia
TK z: 8 listopada 1989 r., sygn. K 7/89, OTK w 1989 r., poz. 8; 7 grudnia 1993 r., sygn. K 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz.
42; 29 marca 1994 r., sygn. K 13/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 6; 15 marca 1995 r., sygn. K 1/95, OTK w 1995 r., cz. I, poz.
7).
Po trzecie, Trybunał wskazywał, że nie można wykluczyć wyjątku od zasady niedziałania prawa wstecz w sferze regulacji mających
wpływ na działalność gospodarczą, a także w tych sferach stosunków społecznych, w których jednostka podporządkowana jest bezpośredniemu
władztwu państwa. Podkreślał też, że wyjątkowo retroaktywność może być akceptowana w sferze stosunków społecznych regulowanych
przez prawo cywilne (por. wyrok z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08 i powołane tam orzecznictwo).
Po czwarte, Trybunał dopuszczał również retroaktywność w wypadku, „gdy jest ona konieczna (niezbędna) dla realizacji (urzeczywistniania)
lub ochrony konkretnych wartości konstytucyjnych w tym sensie, że realizacja (ochrona) tych wartości nie jest możliwa bez
wstecznego działania prawa. Te inne wartości konstytucyjne muszą być szczególnie cenne i ważniejsze od wartości chronionej
zakazem retroakcji”. Jako przykład takiej wartości wskazywał sprawiedliwość społeczną (wyroki z: 31 stycznia 2001 r., sygn. P
4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5; 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85, 19 marca 2007 r., sygn. K
47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27, por. też wyrok z 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37 oraz
wyrok z 5 września 2007 r., sygn. P 21/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 96 i orzeczenie z 24 lipca 1990 r., sygn. K 5/90, OTK
w 1990 r., cz. I, poz. 4).
Po piąte, Trybunał podkreślał konieczność odróżnienia zakazu retroakcji od problemu retrospektywności stanowiącej pozorną
retroaktywność. Przypomniał, że w orzeczeniu z 5 listopada 1986 r., sygn. U 5/86 (OTK w 1986 r., poz. 1) oraz w orzeczeniu
z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, wyraził pogląd, że: „następstwa zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów,
należy też według nich oceniać, jednakże gdy następstwa te trwają nadal, to w odniesieniu do tego nowego odcinka czasu oceniać
je należy już według norm nowej ustawy. O ile więc zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły
i trwają nadal, stosuje się do nich przepisy nowe. Naruszenie zasady retroaktywności następowałoby wówczas, gdyby ustawie
nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tej ustawy w życie”. Trybunał
wyjaśniał, że przepisy prawne, które mają zastosowanie do sytuacji występujących po ich wejściu w życie (dacie rozpoczynającej
ich obowiązywanie), nie naruszają zasady lex retro non agit (zob. wyrok z 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13).
Retrospektywność dotyczy zatem stosunków zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy i nadal trwających (por. wyroki z:
31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2; 31 marca 1998 r. sygn. K 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13). W takich
wypadkach nowe prawo stosuje się bezpośrednio do trwających stosunków prawnych. Trybunał uznaje możliwość korzystania z zasady
bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki
(zob. orzeczenie z 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, oraz cytowane tam orzeczenia: z 5 listopada 1986 r., sygn. U 5/86 oraz
z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86).
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału retrospektywność polegająca na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych (stosunków
procesowych), które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane
wszystkie istotne elementy tych stosunków, nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa
(zob. np. wyrok z 4 kwietnia 2006 r., sygn. K 11/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 40 oraz wyrok z 12 maja 2009 r., sygn. P 66/07).
W wypadku retrospektywności nowe normy nie są bowiem stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tylko
– w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość (por. wyroki z: 3 listopada 1999 r.,
sygn. K 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155, 20 stycznia 2009 r., sygn. P 40/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 4).
Po szóste, Trybunał przypomniał, że istota zasady lex retro non agit stanowiącej składnik zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, „polega na tym, aby nie stanowić
prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie”. Równocześnie
zaznaczył, że „w wypadku retrospektywności (bezpośrednie działanie nowego prawa dla stosunków powstałych w czasie obowiązywania
prawa dotychczasowego) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa,
«jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki»” (zob. orzeczenie z 2 marca
1993 r., sygn. K 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6; podobnie wyroki z: 15 lipca 1996 r., sygn. K 5/96, OTK ZU nr 4/1996,
poz. 30; 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155).
Po siódme, w wyroku o sygn. P 43/07 Trybunał przypomniał również, że w swoim orzecznictwie podkreślał, iż naruszenie zasady
niedziałania prawa wstecz może naruszać zasadę ochrony praw nabytych (zob. wyrok z 7 kwietnia 2011 r., sygn. K 4/09, OTK ZU
nr 3/A/2011, poz. 20).
6.3. Ocena zgodności z Konstytucją.
6.3.1. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej: „Do zgromadzeń, o których organizacji wniesiono zawiadomienia przed dniem wejścia
w życie niniejszej ustawy i które mają odbyć się w tym samym miejscu i czasie co zgromadzenia, o których mowa w art. 26a ustawy
zmienianej w art. 1, stosuje się art. 26b ust. 3 i 4, ustawy zmienianej w art. 1”.
W art. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca określił w sposób precyzyjny okoliczności, do których miałyby znajdować zastosowanie
nowe przepisy. Byłyby to wszystkie sytuacje, w których: 1) organizator zgromadzenia zawiadomił organ gminy o zamiarze zorganizowania
zgromadzenia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej; 2) zgromadzenia mają odbyć się w tym samym miejscu i czasie
co zgromadzenia organizowane cyklicznie.
6.3.2. Rozpatrując zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, Trybunał musiał ustalić, czy w niniejszym wypadku chodziło
o retroaktywność, czy o retrospektywność prawa. Warto jednak w tym miejscu zaznaczyć, że nawet jeśli Trybunał potwierdziłby
zarzucaną przez Wnioskodawcę retroaktywność, to w jego ocenie ma miejsce spełnienie przesłanek dopuszczających retroaktywne
działanie prawa, nota bene wskazanych przez Wnioskodawcę we wniesionym wniosku (s. 14 wniosku). Są to sytuacje, w których: 1) działanie zasady lex retro non agit nie dotyczy przepisów prawa karnego ani przepisów dotyczących podporządkowania jednostki państwu; 2) przepisy wprowadzane
mają rangę ustawową; 3) ich wprowadzenie jest niezbędne dla realizacji innych ważniejszych i wskazanych wartości konstytucyjnych;
4) racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej skutki (proporcjonalność); 5) nie powoduje to ograniczenia
praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów, a przeciwnie, poprawia to sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej
(ale nie kosztem innych adresatów); 6) problem ten nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem
bez użycia przepisów działających wstecz.
6.3.3. Zdarzeniem prawnym wynikającym z ustawy – Prawo o zgromadzeniach umożliwiającym zorganizowanie zgromadzenia jest złożenie
zawiadomienia organizatora zgromadzenia o zamiarze jego zorganizowania do organu gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo
o zgromadzeniach, organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie
na stronie podmiotowej w BIP informację o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia. Organ gminy przyjmuje zatem zawiadomienie
od organizatora zgromadzenia. Nie wydaje w tym zakresie żadnej decyzji, a w szczególności nie przyznaje podmiotowi prawa do
organizacji zgromadzenia. Organ nie kreuje żadnego prawa związanego ze zgromadzeniem, a zatem organizator nie nabywa prawa
do organizacji zgromadzenia. Udostępnienie informacji w BIP o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia ma jedynie charakter
techniczny. Nie wpływa na możliwość skorzystania z wolności zgromadzeń.
Co istotne, sama informacja w Biuletynie Informacji Publicznej o planowanym przez dany podmiot zgromadzeniu nie przesądza
o tym, że zgromadzenie bezwzględnie się odbędzie, gdyż zgodnie z art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, „Organ gminy wydaje
decyzję o zakazie zgromadzenia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, jeżeli: 1) jego cel narusza
wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia
lub jego odbycie naruszają przepisy karne; 2) jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach,
w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13”.
Trybunał przypomina, że Konstytucja nie gwarantuje, iż każde zaplanowane zgromadzenie, w każdych okolicznościach i w dowolnie
określonym wymiarze będzie się mogło odbyć zgodnie z ich pierwotnym zamysłem. Ramy prawne wyznaczone przez ustawodawcę, zgodnie
z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, pozwalają bowiem na stworzenie takich regulacji, przy których organizatorzy
zgromadzenia muszą się liczyć z ewentualnością występowania kolizji z innymi podmiotami, które chcą realizować tę samą wolność
zgromadzeń w podobnym czasie czy miejscu.
Ustawa – Prawo o zgromadzeniach zawiera katalog ograniczeń, które uniemożliwiają skorzystanie z prawa do organizacji zgromadzenia
(art. 14 ustawy).
Wprowadzenie ustawą zmieniającą pierwszeństwa zgromadzeń cyklicznych i związanego z tym zakazu organizacji innych zgromadzeń
w czasie i miejscu odbywania zgromadzeń cyklicznych można postrzegać w kilku wymiarach (patrz: wcześniej), w tym również potraktować
jako kolejną przesłankę, z powodu której możliwe jest ograniczenie prawa do organizacji zgromadzenia w innej formule niż zgromadzenie
cykliczne.
Nie oznacza to natomiast wprost ograniczenia możliwości skorzystania z wolności organizacji zgromadzenia spontanicznego. W
ten sposób osoby zgłaszające zgromadzenie, które z powodu zgromadzenia cyklicznego otrzymałyby decyzję o odmowie, cały czas
mogą skorzystać z innej formuły (zgromadzenia spontanicznego) realizacji wolności zgromadzeń. Muszą je tylko wykonywać zgodnie
ze standardami państwa prawa, a przy tym bez zakłócania zgromadzenia realizowanego w drodze notyfikacji albo zgromadzenia
cyklicznego.
Trybunał wskazuje także, że odmowa odbycia zgromadzenia notyfikowanego w zwykłym trybie ze względu na pierwszeństwo przeprowadzenia
zgromadzenia cyklicznego w danym miejscu i czasie nie może być postrzegana jako działanie prawa wstecz.
Trybunał uznaje również, że na pewno też nie jest to ingerencja w prawo nabyte organizatora zgromadzenia. Wywodu tego Trybunał
dokonuje na marginesie rozważań, ponieważ Wnioskodawca podniósł jedynie zarzut retroaktywności, nie podnosząc przy tym samego
zarzutu naruszenia praw nabytych. Trybunał uznał jednak, że pewien związek tych instytucji uzasadnia konieczność tego krótkiego
wywodu.
W ocenie Trybunału, zawiadomienie organu o zamiarze organizacji zgromadzenia nie jest zdarzeniem, dzięki któremu organizator
nabywa prawo do organizacji zgromadzenia. W szczególności nie ma tu aktu organu, który przyznawałby takie prawo czy udzielał
zgody na jego realizację. Wolność organizacji pokojowych zgromadzeń i możliwość realizacji tej wolności istnieje przecież
w obecnym stanie prawnym niezależnie od zawiadomienia właściwego organu. Wolności, inaczej niż prawa, nie można przyznać.
Można jedynie ograniczyć możliwość korzystania z niej ze względu na konieczność ochrony innych dóbr i wartości. Wolność nie
wynika z woli państwa, a jej źródłem jest istota natury ludzkiej. To znaczy, że prawo nie kreuje wolności zgromadzeń. Powinno
ono jedynie gwarantować możliwość korzystania z tej wolności i chronić jednostkę przed nadmierną ingerencją w tę wolność ze
strony władz publicznych i innych podmiotów.
Z powyższych względów procedura notyfikacji ma jedynie umożliwić państwu wykonanie jego funkcji pozostających w związku z realizacją
przez obywateli/jednostki wolności zgromadzeń, a mianowicie zapewnienia bezpieczeństwa osobom ją realizującym oraz porządku
podczas odbywania takiego zgromadzenia (funkcja gwarancyjna państwa). Odmowa możliwości skorzystania z prawa do organizacji
zgromadzeń, zgodnie z przesłankami wynikającymi z ustawy, jest właśnie jednym z instrumentów, za pomocą których państwo ten
obowiązek realizuje. Wszak Konstytucja w art. 57 zdanie drugie wyraźnie stwierdza, że ograniczenie tej wolności (tj. wolności
organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich) może określać ustawa.
Natomiast, co istotne, z nabytym na podstawie aktu administracyjnego prawem do organizacji zgromadzenia w określonym czasie
i miejscu mamy do czynienia w wypadku zgromadzenia odbywanego cyklicznie. Ustawa – Prawo o zgromadzeniach, wskazując przesłanki
uznania zgromadzenia za cykliczne i wymagając uzyskania na nie zgody, umożliwia nabycie ustawowego prawa do realizacji wolności
zgromadzeń właśnie w takiej formie. Ze względu na pozytywne działanie organu administracji publicznej poprzez wydanie aktu
administracyjnego (zgoda na organizację zgromadzenia) w tym wypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której właśnie to prawo
powinno być silniej chronione. Ma ono bowiem podwójne umocowanie – po pierwsze w Konstytucji i po drugie w ustawie. To jest
też okoliczność uzasadniająca pierwszeństwo zgromadzenia cyklicznego przed innego rodzaju zgromadzeniami, w wypadku gdyby
miały one odbyć się w tym samym miejscu i czasie. Przyznając określone prawo, ustawodawca musiał bowiem stworzyć system gwarancji,
dzięki którym będzie ono mogło być realizowane.
W tym miejscu warto też dodać, że skutek wprowadzonego rozwiązania może, ale nie musi, w praktyce dotyczyć jakiegokolwiek
zdarzenia (zgromadzenia) odnośnie do konieczności odwołania już notyfikowanego zgromadzenia. Wnioskodawca nie uzasadnił tego
zarzutu żadnym przykładem, tworząc sytuację hipotetyczną, która nie musi wcale zaistnieć. Trybunał, dokonując kontroli prewencyjnej,
może oceniać jedynie tekst przepisu, bez odwoływania się do jego rozumienia w procesie stosowania prawa. Trybunał nie może
też przesądzać o tym, że przepis jest niekonstytucyjny ze względu na określone stany faktyczne.
Trybunał podkreślił ponadto, że ustawodawca nie zrezygnował z metody notyfikacyjnej jako podstawowej metody dotyczącej realizacji
wolności zgromadzeń. Nie zamienił tej metody na obowiązek uzyskania zgody na organizację zgromadzenia przez organizatorów
zgromadzeń, które nie mają charakteru cyklicznego.
6.3.4. Trybunał Konstytucyjny, mając na względzie dotychczasowe orzecznictwo dotyczące zasady zaufania obywateli do państwa
i stanowionego przez nie prawa, uznał, że art. 2 ustawy zmieniającej, zakwestionowany w sprawie będącej przedmiotem orzekania,
nakazujący stosowanie nowych przepisów do procedury organizacji zgromadzenia, w stosunku do którego złożone zostało zawiadomienie
o zamiarze jego organizacji przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, nie ma charakteru retroaktywnego. Art. 2 ustawy zmieniającej
będzie miał zastosowanie do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie tej ustawy, mimo że może ewentualnie wywołać
skutki dla procedur rozpoczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie.
Z powyższego wynika zatem, że nowe przepisy będą miały zastosowanie nie tyle z mocą wsteczną, ile wpłyną na sytuację prawną
podmiotów, które przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej zgłosiły organowi gminy zamiar organizacji zgromadzenia.
Działanie to nastąpi z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W omawianym wypadku mamy więc do czynienia z retrospektywnością.
Zmiana stanu prawnego wprowadzona po wniesieniu zawiadomienia, kształtująca na nowo, w sposób mniej korzystny, sytuację prawną
uprzednio zakończoną wniesieniem zawiadomienia jest ingerencją w realizowanie wolności zgromadzeń, jednak nie przesądza to
o niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji. Ponadto należy podkreślić, że Wnioskodawca nie wskazał art. 57 Konstytucji
jako wzorca kontroli analizowanego zarzutu.
6.3.5. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że: „Jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji
prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych.
Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym,
a tym bardziej – regulacji o charakterze retrospektywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i
interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje” (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39).
6.3.6. W niniejszej sprawie Trybunał wyszedł z założenia, prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie, że następstwa zdarzeń
prawnych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów należy też według nich oceniać. Jednak gdy następstwa te trwają nadal,
to w odniesieniu do nowego odcinka czasu oceniać je należy już według norm nowej ustawy. Jeżeli więc zdarzenia zapoczątkowane
pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, stosuje się do nich przepisy nowe. Naruszenie zasady retroaktywności
następowałoby wówczas, gdyby ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do
wejścia tej ustawy w życie (zob. wyrok z 31 marca 1998 r. sygn. K 24/97).
W związku z powyższym Trybunał uznał, że ustawodawca, wprowadzając w kwestionowanym przepisie zasadę stosowania prawa nowego
wobec zgromadzeń, o których zamiarze organizacji wniesiono zawiadomienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej,
zastosował zasadę intertemporalną skutkującą dozwoloną retrospektywnością.
Zaakceptowanie rozumienia zakazu retroakcji w sposób prezentowany przez Wnioskodawcę mogłoby prowadzić do ustanowienia zakazu
jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza o ile nowa regulacja, z jakichś powodów, byłaby mniej korzystna
dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm.
Jak przyznał Prezydent RP, zaletą bezpośredniego obowiązywania nowego prawa jest to, że nie różnicuje ono sytuacji podmiotów
ocenianych w tym samym czasie i lepiej niż dotychczasowe prawo odzwierciedla aktualne stosunki prawne i wolę prawodawcy.
Nowe przepisy nie uniemożliwiają realizacji wolności zgromadzeń przez osoby, które zgłosiły organowi gminy zawiadomienie o zamiarze
zorganizowania zgromadzenia. Nic nie stoi na przeszkodzie, by odbyły zgromadzenie w innym miejscu lub innym czasie. Ustawa
zmieniająca nie likwiduje też możliwości odbycia zgromadzenia spontanicznego.
Wyżej wskazane argumenty powodują, że art. 2 ustawy zmieniającej nie narusza art. 2 Konstytucji.
Z powyżej wskazanych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.