1. 25 maja 2011 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z 29 kwietnia 2011
r., sygn. akt II KK 6/11, o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 90 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.; dalej: prawo budowlane) jest zgodny z art. 2 i art.
42 ust. 1 Konstytucji.
Problem konstytucyjny objęty tym pytaniem prawnym powstał na gruncie następującego stanu faktycznego:
Do sądu pytającego wpłynął akt oskarżenia przeciwko oskarżonej o prowadzenie robót budowlanych polegających na ustawieniu
na działce stanowiącej cudzą własność tablicy reklamowej bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia
na wykonanie takich prac budowlanych. Zdaniem oskarżyciela, czyn ten stanowi przestępstwo z art. 90 prawa budowlanego.
Rozpoznając sprawę, sąd pytający powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 90 prawa budowlanego z art. 2 i art. 42 ust.
1 Konstytucji.
2 stycznia 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z 7 grudnia 2011
r., sygn. akt II K 385/11, o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 90 prawa budowlanego jest
zgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Problem konstytucyjny objęty tym pytaniem prawnym powstał na gruncie następującego stanu faktycznego:
Do sądu pytającego wpłynął akt oskarżenia przeciwko oskarżonemu o prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wiaty
bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem oskarżyciela, czyn ten stanowi przestępstwo z art. 90 prawa budowlanego.
Rozpoznając sprawę, sąd pytający powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 90 prawa budowlanego z art. 2 i art. 42 ust.
1 Konstytucji.
2 stycznia 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z 7 grudnia 2011
r., sygn. akt II K 412/11, o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 90 prawa budowlanego jest
zgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Problem konstytucyjny objęty tym pytaniem prawnym powstał na gruncie następującego stanu faktycznego:
Do sądu pytającego wpłynął akt oskarżenia przeciwko oskarżonemu o wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie w
budynku konstrukcji dachu na nową wraz z pokryciem bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz robót budowlanych polegających na
budowie wiaty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem oskarżyciela, oba wskazane czyny stanowią przestępstwo z
art. 90 prawa budowlanego.
Rozpoznając sprawę, sąd pytający powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 90 prawa budowlanego z art. 2 i art. 42 ust.
1 Konstytucji.
Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 5 stycznia 2012 r. z uwagi na tożsamość przedmiotu, wskazane powyżej pytania
prawne zostały połączone do rozpoznania we wspólnym postępowaniu.
23 stycznia 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z 11 stycznia
2012 r., sygn. akt II K 372/11, o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 90 prawa budowlanego
jest zgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Problem konstytucyjny objęty tym pytaniem prawnym powstał na gruncie następującego stanu faktycznego:
Do sądu pytającego wpłynął akt oskarżenia przeciwko oskarżonemu o prowadzenie robót budowlanych polegających na ustawieniu
na działce dwustronnej tablicy reklamowej bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na wykonanie takich
prac budowlanych. Zdaniem oskarżyciela, czyn ten stanowi przestępstwo z art. 90 prawa budowlanego.
Rozpoznając sprawę, sąd pytający powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 90 prawa budowlanego z art. 2 i art. 42 ust.
1 Konstytucji.
Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 24 stycznia 2012 r. z uwagi na tożsamość przedmiotu to pytanie prawne oraz
wskazane powyżej pytania prawne zostały połączone do rozpoznania we wspólnym postępowaniu.
Argumentacja przytoczona we wskazanych powyżej pytaniach prawnych jest tożsama, każdorazowo stanowi powtórzenie wywodów zawartych
w uzasadnieniu pytania prawnego przedłożonego postanowieniem z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II K 6/11. Wskazał na to sam
sąd pytający w uzasadnieniach pytań prawnych przedłożonych postanowieniami: z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II K 385/11, z
7 grudnia 2011 r., sygn. akt II K 412/11 oraz z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II K 372/11.
Według sądu pytającego, kwestionowany przepis „poprzez nadmierną penalizację narusza zasadę umiarkowania represji karnej wynikającą
z zasady demokratycznego państwa prawnego” (art. 2 Konstytucji), a nadto „poprzez swą niejednoznaczność narusza zasadę nullum crimen sine lege certa, również wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej przez art. 2 Konstytucji, a nadto zawartą w art.
42 ust. 1 Konstytucji”.
Uzasadniając przedstawioną powyżej wątpliwość konstytucyjną, sąd pytający wskazał, że skoro prawo budowlane należy do gałęzi
prawa administracyjnego, to uchybienia w jego przestrzeganiu powinny być w pierwszej kolejności usuwane za pomocą środków
z zakresu tegoż prawa administracyjnego. Nie wyklucza to stosowania represji karnej za naruszenie przepisów prawa budowlanego.
Jednak jako ultima ratio powinna ona być stosowana w ostateczności. Jak wskazał sąd pytający: „(…) kwestionowany przepis, ustanawiając sankcję karną
za prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, w żaden sposób nie ogranicza zakresu zachowań
podlegających represji karnej w zależności od stopnia ich społecznej szkodliwości”. W tym kontekście podkreślił, że odpowiedzialność
karna za przestępstwo określone w zaskarżonym przepisie aktualizuje się zarówno w wypadku rozpoczęcia budowy „dzień przed
uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę”, jak i w wypadku samowolnego wzniesienia budynku grożącego natychmiastowym
zawaleniem, choć „z punktu widzenia społecznej szkodliwości czynu różnica między tymi dwoma zachowaniami jest diametralna”.
W ocenie sądu pytającego, w pierwszym ze wskazanych powyżej wypadków „społeczna szkodliwość czynu jest żadna, co represję
karną czyni całkowicie zbędną”.
Sąd pytający wskazał, że w każdej sytuacji objętej hipotezą zakwestionowanego przepisu sankcja karna jest stosowana równolegle
z sankcją administracyjną, przybierającą postać nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, nakazu wstrzymania robót budowlanych
bądź uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 i 5 prawa budowlanego). W ocenie sądu pytającego, biorąc pod uwagę
nakłady finansowe, z którymi wiąże się proces budowlany, sankcje administracyjne wydają się wystarczająco dotkliwe, by zagrożenie
nimi skłaniało podmioty prowadzące proces budowlany do poszanowania prawa budowlanego. Reakcja karna jest tu zatem nadmierna.
W dalszej części uzasadnienia badanego pytania prawnego sąd pytający podkreślił, że kwestionowany przepis „nie określa wprost
przypadków, w których wykonywanie robót budowlanych staje się przestępstwem”. Zakwestionowany przepis posługuje się wyrażeniem:
„w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2” prawa budowlanego. W tym kontekście
sąd pytający podkreślił, że wskazane powyżej przepisy prawa budowlanego „ustanawiają kompetencję organu administracyjnego
do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, względnie do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, określają przesłanki podjęcia
rozstrzygnięć tej treści i częściowo regulują tryb ich podejmowania”. Zauważył przy tym, że wskazane powyżej przepisy „przewidują
po dwa stany faktyczne”. Pierwszy z nich „polega na braku wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 i art. 50 ust. 1 pkt 1),
na braku zgłoszenia bądź na sprzeciwie uprawnionego organu (art. 49b i art. 50 ust. 1 pkt 1) bądź na zagrożeniu bezpieczeństwa
ludzi lub mienia bądź środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2) i stanowi przesłankę wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji”.
Drugi z kolei „polega na nakazaniu rozbiórki (art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 49b ust. 1, ust. 3 i ust. 7) bądź wstrzymaniu
robót budowlanych (art. 48 ust. 2, art. 49b ust. 2 i art. 50 ust. 1) i stanowi wynik procedowania organu administracji zawarty
we właściwym ostatecznym (bądź natychmiast wykonalnym) orzeczeniu tego organu”.
Sąd pytający podkreślił, że odsyłając do wskazanych powyżej przepisów prawa budowlanego, kwestionowany przepis „ani nie wskazuje
wprost, ani nie daje podstaw do ustalenia, który z tych stanów stanowi przypadek, o którym w nim mowa”. W konsekwencji nie
jest jasne, czy chodzi tu o zachowanie polegające „na wykonywaniu robót budowlanych w braku pozwolenia na budowę (względnie
w braku zgłoszenia, wbrew sprzeciwowi uprawnionego organu lub w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź środowisku),
czy też na wykonywaniu robót budowlanych mimo powzięcia przez właściwy organ decyzji o nakazaniu rozbiórki albo postanowienia
o wstrzymaniu robot budowlanych (dla których pierwszy z opisanych stanów jest tylko przesłanką)”.
W tym kontekście sąd pytający wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z 27 lutego 2001 r., sygn. akt I KZP 1/01 (OSNKW nr 5-6/2001,
poz. 44), w której stwierdzono, że właściwe jest tu przyjęcie pierwszego ze wskazanych powyżej, możliwego rozumienia zaskarżonego
przepisu. Podkreślając, że taka interpretacja nie usuwa „wady kwestionowanego przepisu”, sąd pytający stwierdził, że treść
zakazu prawnego ma wynikać bezpośrednio z treści przepisów prawa, co „wyłącza dopuszczalność ustalenia tej treści w drodze
wykładni, na podstawie poglądów prezentowanych przez naukę prawa lub orzecznictwo sądów”. Wskazał przy tym, że w wypadku kwestionowanego
przepisu bez znajomości poglądu Sądu Najwyższego nie sposób jest jednoznacznie ustalić treści zakazu prawnokarnego.
2. W pismach z 5 września 2011 r. oraz z 6 lutego 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W jego ocenie,
art. 90 prawa budowlanego w zakresie, w jakim odwołuje się do samowoli budowlanej określonej w art. 48 tej ustawy: 1) jest
niezgodny z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, 2) jest zgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji;
art. 90 prawa budowlanego w zakresie, w jakim odwołuje się do samowoli budowlanej określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy
jest zgodny z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
W pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
We wstępnej części uzasadnienia przedstawionego stanowiska Prokurator Generalny zauważył, że nie wydaje się, iżby „w odniesieniu
do pełnej treści zawartej w art. 90 ustawy – Prawo budowlane zadośćuczyniono wymaganiu zależności między odpowiedzią na pytanie
prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem pytającym (przesłanka funkcjonalna), ujmowanemu w postaci relewantnej
(prawnie doniosłej) relacji pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy”.
W stanowisku z 5 września 2011 r. Prokurator Generalny w kontekście sprawy, w związku z którą zostało sformułowane pierwsze
spośród pytań prawnych połączonych w niniejszej sprawie do wspólnego rozpoznania stwierdził, że do jej rozstrzygnięcia zastosowanie
ma „wyłącznie ten fragment zaskarżonego przepisu, który odsyła do art. 48 ustawy – Prawo budowlane”.
Nawiązując do wypowiedzi w piśmiennictwie oraz do judykatury, Prokurator Generalny stwierdził, że znaczenie zaskarżonego przepisu
może nasuwać wątpliwości. W tym kontekście, w nawiązaniu do orzecznictwa Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny wyraził pogląd,
że samowolą budowlaną są tylko dwie pierwsze postacie przestępstwa określonego w art. 90 prawa budowlanego. Wydanie przez
organ administracji decyzji o rozbiórce lub postanowienia o wstrzymaniu robót nie jest warunkiem sine qua non odpowiedzialności za przestępstwo określone w tym przepisie.
Prokurator Generalny podkreślił, że w judykatach Sądu Najwyższego stwierdzano, że art. 90 prawa budowlanego zawiera wady legislacyjne,
przez co jego wykładnia może powodować trudności.
W dalszej części uzasadnienia swego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że w wypadku zaskarżonego przepisu norma prawnokarna
jest rekonstruowana na podstawie wszystkich przypadków określonych w art. 48 prawa budowlanego. W konsekwencji, penalizacja
obejmuje samowolę budowlaną spełniającą i niespełniającą warunków legalizacji.
W tym kontekście Prokurator Generalny podkreślił, że dekodowanie znamion występku określonego w zaskarżonym przepisie dla
adresatów normy sankcjonowanej może się okazać bardzo trudne, a czasami wręcz niemożliwe. Nakaz rozbiórki to w aktualnym stanie
prawnym konsekwencja wyłącznie takiej samowoli budowlanej, która nie spełnia warunków legalizacji. Adresat normy prawnokarnej
może zatem mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, jakie jego zachowanie stanowi czyn zagrożony sankcją karną. Prokurator
Generalny zauważył przy tym, że w poprzednim stanie prawnym norma prawnokarna wyrażona w art. 90 i art. 48 prawa budowlanego
była rekonstruowana na podstawie innej wykładni aniżeli wykładnia językowa.
W dalszej części uzasadnienia stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że zaskarżony art. 90 w związku z art. 48 prawa
budowlanego „narusza zasadę określoności przepisów prawnokarnych, wyrażoną w art. 42 ust. 1 Konstytucji. Nie zachowuje bowiem
wystarczającej precyzji w określeniu znamion czynów zagrożonych karą”.
Prokurator Generalny wskazał następnie, że: „Konsekwencją naruszenia zasady określoności przepisów prawnokarnych jest również
naruszenie zasad określoności przepisów prawa wynikającej z zasady poprawnej legislacji, wyrażonej w art. 2 Konstytucji”.
Podkreślił przy tym, że ze względu na stopień naruszenia szczególnej zasady określoności przepisów prawnokarnych, w badanej
sprawie nie można poprzestać na stwierdzeniu wyłącznie naruszenia szczególnego wzorca kontroli. Naruszenie ustrojowej zasady
określoności przepisów prawa ma tu bowiem charakter ewidentny.
Odnosząc się do zarzutu nadmiernej penalizacji (braku proporcjonalności) samowoli budowlanej, Prokurator Generalny zauważył,
że sąd pytający jako samodzielny wzorzec kontroli wskazał w art. 2 Konstytucji. Postawił w związku z tym pytanie, czy kontrola
zakwestionowanego przepisu „w ramach tego rodzaju zarzutu jest w ogóle możliwa w sytuacji, gdy zasadę proporcjonalności wyraża
art. 31 ust. 3 Konstytucji”.
W tym kontekście Prokurator Generalny wskazał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przy zarzucie
braku proporcjonalności w działaniach ustawodawcy art. 2 Konstytucji może być samodzielnym wzorcem kontroli.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu nadmiernej penalizacji (braku proporcjonalności) samowoli budowlanej, Prokurator
Generalny wyraził pogląd, że argumenty wspierające ten zarzut, zawarte w uzasadnieniach badanych pytań prawnych, nie są trafne.
W tym kontekście podkreślił w szczególności, że chociaż zakwestionowany przepis „w żaden sposób nie ogranicza zakresu zachowań
podlegających represji karnej w zależności od stopnia ich społecznej szkodliwości, tym niemniej ograniczenia takie przewidują
normy ogólne Kodeksu karnego, które, co oczywiste, mają odpowiednie zastosowanie do przestępstw określonych w innych ustawach
niż Kodeks karny”.
W dalszej części uzasadnienia stanowiska Prokurator Generalny zauważył, że wprawdzie penalizacji podlega – tak, jak to wskazał
sąd pytający – zarówno „rozpoczęcie budowy dzień przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet przy zachowaniu
wszelkich warunków technicznych i bezpieczeństwa, jak i samowolne wzniesienie budynku grożącego natychmiastowym zawaleniem
się na głowy przechodniów”, jednak sąd ma możliwość miarkowania sankcji, uwzględniając w szczególności stopień społecznej
szkodliwości czynu.
Prokurator Generalny zwrócił ponadto uwagę na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zgodnie
z którym rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest traktowane tak samo, jak rozpoczęcie
budowy bez pozwolenia. W tym kontekście wskazał w szczególności na wyrok NSA w Szczecinie z 5 września 2001 r., sygn. akt
SA/Sz 2652/00.
Następie Prokurator Generalny ustosunkował się do podniesionego przez sąd pytający argumentu za nadmierną penalizacją samowoli
budowlanej, gdyż przewidziana w art. 90 prawa budowlanego sankcja karna jest stosowana równolegle z sankcją administracyjną
(nakazem rozbiórki), która sama w sobie wydaje się wystarczająco dotkliwa. Przytaczając wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego
dotyczące charakteru sankcji w prawie budowlanym, stwierdził, że sankcja administracyjna i sankcja karna pełnią tu odmienne
funkcje i są w stosunku do siebie autonomiczne.
W piśmie z 6 lutego 2012 r. Prokurator Generalny zajął dodatkowe stanowisko w sprawie. Wskazał w nim, że art. 90 prawa budowlanego
w zakresie, w jakim odwołuje się do samowoli budowlanej określonej w art. 48 prawa budowlanego: 1) jest niezgodny z art. 42
ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji; 2) jest zgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji, a art. 90
prawa budowlanego w zakresie, w jakim odwołuje się do samowoli budowlanej określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego
jest zgodny z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Jak stwierdził, w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W uzasadnieniu uzupełniającego stanowiska podkreślono, że wątpliwości konstytucyjne objęte pytaniami prawnymi powstały na
gruncie podobnych stanów faktycznych. We wszystkich wypadkach chodziło o wykonanie robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania
wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na wykonanie takich robót. Dla rozstrzygnięcia spraw zawisłych przed sądem
pytającym art. 90 prawa budowlanego jest zatem relewantny w takim zakresie, w jakim odsyła do art. 48 prawa budowlanego. Przedmiot
pytań prawnych należało zatem ograniczyć do tego tylko fragmentu art. 90 prawa budowlanego, który zawiera odesłanie do samowoli
budowlanej, określonej w art. 48 tej ustawy.
Jak podkreślono w uzupełniającym stanowisku Prokuratora Generalnego: „Złożona sytuacja ma natomiast miejsce w przypadku pytania
prawnego w sprawie o sygn. II K 412/11, w której oskarżony A.K. pozostaje pod zarzutem popełnienia dwóch czynów”. Pierwszy
z nich wiąże się z wykonaniem robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, drugi z kolei – z wykonaniem robót budowlanych
bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na wykonanie takich robót. Prokurator Generalny zauważył,
że do pierwszego spośród wskazanych powyżej czynów zastosowanie znajduje tylko ten fragment art. 90 prawa budowlanego, który
odsyła do art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wskazał następnie, że: „W przedstawionych warunkach, decyzja o łącznym rozpoznaniu
w sprawie P 27/11 pytania prawnego Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim o sygn. II K 372/11 oznacza uzupełnienie przedmiotu
zaskarżenia o normę rekonstruowaną z art. 90 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane”.
W dalszej części pisma zawierającego uzupełniające stanowisko Prokurator Generalny zauważył, że zasadniczym argumentem przemawiającym
za niekonstytucyjnością art. 90 prawa budowlanego w zakresie, w jakim odwołuje się do samowoli budowlanej określonej w art.
48 tej ustawy „było ustalenie odmiennego kontekstu normatywnego, w jakim przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane znalazł
się po wejściu w życie ustawy zmieniającej (po 11 lipca 2003 r.), ale też po wydaniu przez Sąd Najwyższy wspomnianych, istotnych
dla praktyki, judykatów”. Chodzi tu o wyrok Sądu Najwyższego z 25 czerwca 1996 r., sygn. akt V KKN 43/96, oraz o uchwałę Sądu
Najwyższego z 27 lutego 2001 r., sygn. akt I KZP 1/01.
W tym kontekście Prokurator Generalny podkreślił, że norma określona w art. 90 prawa budowalnego „jest rekonstruowana w oparciu
o wszystkie przypadki określone w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, zatem również z uwzględnieniem przypadków, określonych
w ust. 2-5 tego przepisu, które zostały dodane ustawą zmieniającą”. Penalizacja obejmuje tu zatem zarówno samowolę budowlaną
spełniającą, jak i niespełniającą przesłanek legalizacji. Oznacza to, że „dekodowanie znamion występku z art. 90 ustawy –
Prawo budowlane dla adresatów normy sankcjonowanej może okazać się bardzo trudne, a niekiedy wręcz niemożliwe”.
W ocenie Prokuratora Generalnego, „podobnego zarzutu nie można postawić normie dekodowanej z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 90
ustawy – Prawo budowlane”. Brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, od chwili wyjaśnienia przez Sąd Najwyższy znaczenia
użytego w art. 90 prawa budowlanego wyrażenia „w przypadkach określonych”, nie uległo zmianie, a wskazane judykaty zostały
zaakceptowane przez doktrynę i orzecznictwo.
Podsumowując, Prokurator Generalny stwierdził, że art. 90 prawa budowlanego w zakresie, w jakim odwołuje się do samowoli budowlanej
określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, jest zgodny z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
3. W pismach z 19 grudnia 2011 r. oraz 18 września 2012 r. stanowisko Sejmu przedstawił Marszałek Sejmu. Zdaniem Sejmu, zakwestionowany
przepis jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalności oraz z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu stanowiska Sejmu podkreślono, że: „Wprowadzenie przez ustawodawcę przepisu karnego penalizującego dokonanie
samowoli budowlanej wiąże się z przyznaniem szczególnej wagi dobrom chronionym przez ten przepis”. Wskazano przy tym, że dobrami
chronionymi prawnie w wypadku art. 90 prawa budowlanego są m.in.: ład budowlany, bezpieczeństwo ludzi lub mienia, zasoby środowiska,
a także właściwe warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia.
W stanowisku Sejmu zauważono, że sąd pytający nie kwestionuje konstytucyjności samowoli budowlanej jako takiej. Zarzuty konstytucyjne
wiążą się tu z penalizacją czynów o diametralnie różnej społecznej szkodliwości. Stwierdzono, że takie ujęcie zarzutu wymaga
rozważenia po pierwsze „zasadności samej decyzji kryminalizacyjnej podjętej przez ustawodawcę oraz sposób jej realizacji”
(chodzi tu o społeczną szkodliwość czynu w ujęciu abstrakcyjnym), a po drugie oceny, „czy istniejące instrumentarium prawne
stanowi wystarczające z punktu widzenia gwarancyjnej funkcji prawa karnego zabezpieczenie przed naruszeniem zasady proporcjonalności
poprzez penalizację stanów faktycznych o znikomej bądź żadnej społecznej szkodliwości czynu” (chodzi tu o społeczną szkodliwość
czynu w ujęciu indywidualno-konkretnym).
Według Sejmu, penalizacja samowoli budowlanej jest konstytucyjnie dopuszczalna. Celem zakwestionowanego uregulowania jest
ochrona istotnych dóbr prawnych, jak np. bezpieczeństwo ludzi i mienia, dla których zagrożeniem może być nierespektowanie
wymogów procesu budowlanego. Zapewnienie respektowania odpowiednich nakazów za pomocą sankcji, w tym sankcji prawnokarnych,
wiąże się z przyznaną ustawodawcy swobodą. W stanowisku Sejmu podkreślono, że: „Mając na uwadze dobra chronione, które leżą
u podstaw decyzji kryminalizacyjnej, należy uznać, że wprowadzenie jednolitej sankcji za niedochowanie stosownych obowiązków
w zakresie procesu budowlanego (z czym mogą się wiązać istotne konsekwencje w zakresie m.in. bezpieczeństwa, praw osób trzecich)
było niezbędne z punktu widzenia ochrony i realizacji interesu publicznego”. Stwierdzono ponadto, że zakwestionowany przepis
„stanowi regulację efektywną z punktu widzenia zamierzonych przez ustawodawcę celów”.
W odniesieniu do drugiej spośród wskazanych powyżej płaszczyzn, tj. w odniesieniu do płaszczyzny indywidualno-konkretnej,
w stanowisku Sejmu przypomniano treść art. 1 § 2 k.k., zgodnie z którym: „Nie stanowi przestępstwa czyn zabroniony, którego
społeczna szkodliwość jest znikoma”. Ponadto stwierdzono, że sankcję zawartą w art. 90 prawa budowlanego należy uznać za efektywną.
Przewidziany w tym przepisie katalog kar zwiększa „elastyczność przepisu i umożliwia jego adekwatne stosowanie w zróżnicowanych
stanach faktycznych”.
W dalszej części stanowiska Sejmu przypomniano, że jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym jest zasada domniemania konstytucyjności ustawy, w związku z czym to na podmiocie inicjującym postępowanie
spoczywa obowiązek jednoznacznego wykazania niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu. W tym kontekście stwierdzono,
że „pytający sąd nie wskazał [,] czy są konieczne, a jeżeli tak to czy istnieją środki równie skuteczne, zmierzające do ochrony
wymienianych dóbr prawnych”.
Zdaniem Sejmu, zarzut równoległego stosowania sankcji karnych i administracyjnych jest niezasadny. Wśród instrumentów przewidzianych
w prawie budowlanym najsilniej oddziałuje na sytuację jednostki nakaz rozbiórki. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie
jest on postrzegany jako środek o charakterze restytucyjnym, a nie represyjnym. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych
również nie jest instytucją represyjną; jest to mechanizm o charakterze tymczasowym, stosowany w związku z „następczym wydaniem
nakazu rozbiórki lub legalizacją prowadzonych robót budowlanych”. Przyznając, że charakter opłaty legalizacyjnej nie jest
jasny, Sejm stwierdził, że „funkcja prewencyjna opłaty legalizacyjnej stanowi ratio funkcjonowania tej instytucji w porządku prawnym, a sama opłata legalizacyjna nie ma charakteru represji (odpłaty)”. Wskazał
nadto, że podmiot dokonujący samowoli budowlanej nie jest zobligowany do poniesienia opłaty legalizacyjnej; może przywrócić
stan zgodności z prawem naruszony samowolą budowlaną przez poddanie się nakazowi rozbiórki. Regulacje zawarte w przepisach,
do których odsyła art. 90 prawa budowlanego, nie mają zatem na celu represji. Chodzi jedynie o doprowadzenie do stanu zgodności
z prawem przez restytucję lub legalizację.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sejmu, należy uznać, że art. 90 prawa budowlanego jest zgodny z zasadą proporcjonalności
wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
W dalszej części stanowiska Sejmu wskazano, że rozważając kwestię zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 42 ust. 1 w
związku z art. 2 Konstytucji, należy zważyć na katalog dóbr chronionych przez art. 90 prawa budowlanego. W ocenie Sejmu, są
to m.in.: bezpieczeństwo, a także porządek i ład architektoniczny. Nieprawidłowa zatem wydaje się metoda wykładni dopuszczająca
stosowanie sankcji zawartej w art. 90 prawa budowlanego „tylko do prowadzenia robót budowlanych po właściwej reakcji organu
administracji, np. wydaniu nakazu rozbiórki”. Jak podkreślono: „Do naruszenia bądź narażenia na niebezpieczeństwo dobra prawnego
dochodzi bowiem (lub może dojść) nie tylko w przypadku kontynuowania robót budowlanych wbrew stanowisku organu, ale również
w przypadku samowolnego ich rozpoczęcia”.
W tym kontekście podkreślono, że nieuprawniona wydaje się taka wykładnia zaskarżonego przepisu, która „dopuszcza penalizację
jedynie tych przypadków samowoli budowlanej, które wykonywane są pomimo właściwej reakcji organu administracji”. Przy takiej
interpretacji „podstawowym dobrem chronionym musiałby pozostawać posłuch dla władczych decyzji organów administracji, a penalizowane
byłoby ich nierespektowanie przez podmioty prowadzące roboty budowlane”. Jak wskazano, z zaprezentowaną argumentacją koresponduje
wprowadzenie przez ustawodawcę osobnych typów czynów zabronionych, związanych z respektowaniem decyzji organów administracji.
Nie zachodzą zatem przesłanki stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu ze względu na uchybienie standardom określoności.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów zgłoszonych przez sąd pytający należy rozstrzygnąć kwestię formalną,
dotyczącą przedmiotu kontroli w rozpatrywanej sprawie. Wiąże się ona ze specyfiką pytania prawnego, jako pisma inicjującego
postępowanie kontrolne przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W świetle art. 193 Konstytucji, pytanie prawne jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym
w trybie kontroli konkretnej. Cechą charakterystyczną kontroli sprawowanej w tym trybie jest jej ścisły związek z postępowaniem
toczącym się w indywidualnej sprawie. Wątpliwość konstytucyjna powstaje tu na tle konkretnej sprawy toczącej się przed sądem
pytającym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 października 2008 r., sygn. P 30/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 135 oraz
postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 7 września 2010 r., sygn. P 2/10, OTK ZU nr 7/A/2010, poz. 69).
Zgodnie z art. 193 Konstytucji: „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu
normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy
rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w kontekście art. 193 Konstytucji, wielokrotnie już wskazywano, że dopuszczalność
przedstawienia pytania prawnego jest uzależniona od spełnienia trzech przesłanek: podmiotowej, przedmiotowej oraz funkcjonalnej.
Z przesłanki podmiotowej wynika, że pytanie prawne może przedstawić jedynie sąd; chodzi tutaj o „każdy sąd”, niezależnie od
jego miejsca w strukturze organizacyjnej sądownictwa. Związanie przesłanką przedmiotową powoduje, że przedmiotem oceny w postępowaniu
zainicjowanym pytaniem prawnym może być wyłącznie kwestia zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami
międzynarodowymi lub ustawą. Z przesłanki funkcjonalnej wynika natomiast, że pytaniem prawnym można skutecznie zainicjować
postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym wtedy tylko, gdy od odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na zgłoszoną wątpliwość
konstytucyjną zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 30
maja 2005 r., sygn. P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53 i 7 października 2008 r., sygn. P 30/07 oraz postanowienia Trybunału
Konstytucyjnego: z 13 grudnia 2000 r., sygn. P 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 302; z 30 czerwca 2009 r., sygn. P 34/07, OTK
ZU nr 6/A/2009, poz. 101; z 7 września 2010 r., sygn. P 2/10, OTK ZU nr 7/A/2010, poz. 69; z 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99,
OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; z 12 kwietnia 2000 r., sygn. P 14/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 90; z 10 października 2000 r., sygn.
P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195 oraz z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36).
Z art. 193 Konstytucji wynika zatem, że jedną z przesłanek, od spełnienia której zależy skuteczne zainicjowanie postępowania
w sprawie kontroli konstytucyjnej w trybie kontroli konkretnej, jest m.in. wymóg, aby od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. Pomiędzy przepisem zakwestionowanym pytaniem prawnym a
stanem faktycznym sprawy rozpoznawanej przez sąd pytający musi zatem istnieć relacja uzasadniająca zastosowanie tego przepisu
w sprawie zawisłej przed sądem pytającym. Istnienie takiej relacji można przyjąć wtedy, gdy w razie utraty mocy przez przepis
poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie wydane w sprawie rozpatrywanej przez sąd pytający miałoby treść różną
od tej, którą miałoby w razie, gdyby orzeczenie w sprawie zostało oparte na zakwestionowanym przepisie (por. postanowienia
Trybunału Konstytucyjnego: sygn. P 9/00, z 23 września 2009 r., sygn. P 81/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 130; z 15 października
2009 r., sygn. P 120/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 143 oraz z 7 września 2010 r., sygn. P 2/10, OTK ZU nr 7/A/2010, poz. 69).
Spełnienie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego wiąże się koniecznością wykazania, że rozwiązanie problemu konstytucyjnego
dotyczącego kwestionowanych przepisów jest niezbędne dla późniejszego rozstrzygnięcia przez sąd toczącej się przed nim sprawy
indywidualnej. Pytanie prawne nie może być natomiast traktowane jako instrument prawny umożliwiający uzyskiwanie wypowiedzi
Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do wszystkich, bądź części, przepisów, które mogą być brane pod uwagę przez sąd podczas
rozstrzygania konkretnej sprawy. W przeciwnym razie rola Trybunału polegałaby w istocie rzeczy na konsultowaniu sądów sprawujących
wymiar sprawiedliwości w zakresie wszelkich wątpliwości natury konstytucyjnej pojawiających się w procesie stosowania prawa.
Taki charakter postępowań wszczynanych przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie pytań prawnych byłby jednak sprzeczny
z brzmieniem art. 193 Konstytucji (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 29 lutego 2012 r., sygn. P 22/11, OTK ZU
nr 2/A/2012, poz. 23).
Dyspozycja art. 193 Konstytucji w zakresie przesłanki funkcjonalnej została powtórzona na płaszczyźnie ustawowej w art. 32
ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale
Konstytucyjnym). Zgodnie z tym przepisem, pytanie prawne, oprócz wymagań formalnych, wskazanych w art. 32 ust. 1 ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym, powinno także spełniać wymóg określenia w jakim zakresie odpowiedź na nie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie
sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione, a ponadto wymieniać organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie
oraz oznaczenie sprawy.
Trybunał Konstytucyjny wskazywał już w swoim orzecznictwie, że do oceny istnienia, wskazanej w art. 193 Konstytucji oraz w
art. 32 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zależności pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy
w pierwszej kolejności jest powołany sąd pytający. Nie pozbawia to jednak Trybunału Konstytucyjnego możliwości kontroli prawidłowości
stanowiska sądu pytającego w tej kwestii. Adresatem powołanych powyżej przepisów jest bowiem zarówno sąd przedstawiający pytanie
prawne, jak i Trybunał Konstytucyjny rozstrzygający to pytanie prawne (por. postanowienia TK: sygn. P 9/00, sygn. P 81/08,
z 17 listopada 2009 r., sygn. P 15/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 156; z 20 stycznia 2010 r., sygn. P 70/08, OTK ZU nr 1/A/2010,
poz. 7 oraz sygn. P 2/10).
Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zarzutów podniesionych w pytaniu prawnym Trybunał Konstytucyjny jest zatem
zobligowany w szczególności do ustalenia, czy została spełniona przesłanka funkcjonalna, limitująca możliwość skutecznego
zainicjowania postępowania w trybie pytania prawnego w zależności od zgłoszonej wątpliwości konstytucyjnej a rozstrzygnięciem
sprawy zawisłej przed sądem pytającym. Jak bowiem wskazano, przedmiotem zaskarżenia w wypadku pytania prawnego może być tylko
taki przepis, którego uchylenie w wyniku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niekonstytucyjności wywrze wpływ na
rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem pytającym (por. np. postanowienia TK: z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU
nr 6/A/2007, poz. 57; sygn. P 120/08 oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007,
poz. 79; z 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64 oraz z 16 czerwca 2008 r., sygn. P 37/07, OTK ZU nr
5/A/2008, poz. 80).
Jako przedmiot kontroli w sprawie sąd pytający wskazał art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010
r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.; dalej: prawo budowlane).
Zaskarżony przepis ma następujące brzmienie: „Kto, w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub
art. 50 ust. 1 pkt 2, wykonuje roboty budowlane, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do
lat 2”.
Wypadki, w których wykonanie robót budowlanych wyczerpuje znamiona typu czynu zabronionego określonego w art. 90 prawa budowlanego,
określają, wymienione w tym przepisie, inne przepisy prawa budowlanego, a konkretnie art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt
1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 48 prawa budowlanego:
„1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego
w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub
jego części do stanu zgodnego z prawem
– właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek
przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku
obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje
się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu
budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona”.
Według art. 49b prawa budowlanego:
„1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego
w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności
ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje
postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia
w terminie 30 dni:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku
obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.
4. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.
Na postanowienie przysługuje zażalenie.
5. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której
mowa w:
1) art. 29 ust. 1 pkt 7-11, 14, 15, 17 i 18 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 – wynosi 2500 zł;
2) art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19-21 – wynosi 5000 zł.
6. Właściwy organ, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w
drodze postanowienia, na dokończenie budowy.
7. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1.”
Art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego przewiduje, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b
ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę
albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.
Zważywszy na wynikające z art. 193 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ograniczenia dotyczące
możliwości inicjowania postępowania kontrolnego w trybie pytania prawnego poprzez powiązanie przedmiotu pytania prawnego z
mającym zapaść rozstrzygnięciem, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że dla ustalenia granic dopuszczalnej wypowiedzi co do
konstytucyjności zaskarżonego przepisu konieczne jest nawiązanie do stanów faktycznych, w związku z którymi sformułowane zostały
zarzuty objęte badanymi pytaniami prawnymi.
Jak wskazano na wstępie, postępowanie w przedmiocie kontroli konstytucyjności art. 90 prawa budowlanego zostało zainicjowane
czterema połączonymi pytaniami prawnymi. Wątpliwości konstytucyjne objęte trzema spośród nich powstały w związku z podjęciem
przez oskarżonych robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na takie roboty. Jedyne
wątpliwości konstytucyjne objęte pytaniem prawnym, które wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 2 stycznia 2012 r., powstały
na gruncie bardziej złożonego stanu faktycznego. Do sądu pytającego wpłynął akt oskarżenia o wykonanie robót budowlanych bez
wymaganego prawem zgłoszenia oraz robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Wątpliwości konstytucyjne objęte pytaniami prawnymi połączonymi do wspólnego rozpoznania przed Trybunałem Konstytucyjnym zostały
zatem sformułowane w związku z prowadzeniem robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia
na ich wykonanie oraz w związku z wykonaniem robót budowlanych bez uprzedniego zgłoszenia.
Przypomnienia wymaga, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w wypadku, gdy pytanie prawne dotyczy przepisu,
który obejmuje zróżnicowane stany, ze względu na przesłankę funkcjonalną, limitującą możliwość skutecznego zainicjowania postępowania
w trybie pytania prawnego, kontrola konstytucyjna może się odnosić tylko do tego fragmentu przepisu, który znajduje zastosowanie
w postępowaniu toczącym się przed sądem pytającym (zob. wyrok TK z 10 listopada 2009 r., sygn. P 88/08, OTK ZU nr 10/A/2009,
poz. 146).
Zważywszy na ograniczenia dotyczące możliwości inicjowania postępowania w trybie pytania prawnego, Trybunał Konstytucyjny
stwierdza, że kompetencja sądu pytającego do zainicjowania postępowania w przedmiocie kontroli art. 90 prawa budowlanego ogranicza
się do tego przepisu w takim tylko zakresie, w jakim przewiduje odpowiedzialność karną za prowadzenie robót budowlanych bez
wymaganego zezwolenia oraz w zakresie, w jakim przewiduje prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia.
W pozostałym zakresie merytoryczne orzekanie jest niedopuszczalne, zachodzi tu konieczność umorzenia postępowania na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
2. Z uzasadnień badanych pytań prawnych wynika, że sąd pytający w odniesieniu do badanego przepisu sformułował dwie grupy
zarzutów. Pierwsza z nich łączy się z niedookreślonością zakwestionowanego przepisu, druga – z nadmierną represją, jaka wiązać
się ma z penalizacją samowoli budowlanej.
Jako wzorzec kontroli konstytucyjnej w sprawie sąd pytający wskazał art. 2 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Formułując zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji, sąd pytający jednoznacznie określił, która z zasad
charakteryzujących Rzeczpospolitą Polską jako demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej,
została naruszona w wyniku uregulowania przyjętego w art. 90 prawa budowlanego. Z uzasadnienia badanego pytania prawnego wynika,
że art. 2 Konstytucji jako podstawa kontroli konstytucyjnej w badanej sprawie został powołany w aspekcie dwóch wynikających
z tego przepisu Konstytucji zasad szczegółowych.
W ocenie sądu pytającego, zaskarżony przepis „poprzez nadmierną penalizację narusza zasadę umiarkowania represji karnej wynikającą
z zasady demokratycznego państwa prawnego” (art. 2 Konstytucji).
Jak wskazano powyżej, art. 2 Konstytucji jako podstawa kontroli w rozpatrywanej sprawie został przez sąd pytający wskazany
m.in. w aspekcie wynikającej z tego przepisu zasady umiarkowania represji karnej. Intencją sądu pytającego jest skonfrontowanie
zaskarżonego przepisu z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 2 Konstytucji w tym aspekcie był wielokrotnie przedmiotem interpretacji, przy czym
w orzecznictwie Trybunału wskazywano, że w aktualnym stanie prawnym, tj. pod rządami Konstytucji z 1997 r., zasada proporcjonalności
wynika nie tyle z art. 2, co przede wszystkim z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazano
w szczególności, że art. 31 ust. 3 Konstytucji określa zasadę proporcjonalności kompleksowo (całościowo), co oznacza, że dla
dekodowania tej zasady nie ma potrzeby sięgania po art. 2 Konstytucji. Samodzielnym wzorcem kontroli konstytucyjnej może tu
być art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Powyższa konstatacja
nie oznacza zaprzeczenia więzi istniejących pomiędzy zasadą proporcjonalności a zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej, gwarantowaną przez art. 2 Konstytucji. W wyroku z 13 marca 2007 r. (sygn. K 8/07, OTK ZU
nr 3/A/2007, poz. 26) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zarzut nieproporcjonalności kwestionowanego uregulowania może być
oparty wyłącznie na naruszeniu art. 2 Konstytucji. Wskazany przez sąd pytający art. 2 Konstytucji, w aspekcie zakorzenionej
w tym przepisie zasady proporcjonalności, jest zatem wzorcem adekwatnym w kontekście zarzutu nadmiernej represyjności dotyczącego
art. 90 prawa budowlanego.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że ustawodawca cieszy się względną swobodą stanowienia
prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, a Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania
celowości i trafności przyjmowanych przezeń rozwiązań. Stwierdzał jednocześnie, że granice tej swobody ograniczają normy konstytucyjne,
w tym zwłaszcza zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego
z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1 oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 8 kwietnia 1998 r.,
sygn. K 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29; z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; z 9 października
2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211 oraz z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50).
Odnosząc się do wymogów płynących z zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej
(art. 2 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 2 Konstytucji wymaga
należytego wyważenia celu legislacyjnego i środka użytego do jego realizacji. Ze wskazanej zasady wynika nakaz stosowania
przez ustawodawcę skutecznych środków prawnych, tj. takich, które mogą doprowadzić do realizacji celów zamierzonych przez
ustawodawcę. Środki zgodne z zasadą proporcjonalności, to przy tym środki niezbędne. Chodzi tu o takie środki, które chronią
określone wartości w sposób niemożliwy do osiągnięcia za pomocą innych środków. Przesłanka niezbędności wymaga skorzystania
ze środków możliwie najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu w wyniku ustanowienia
danego uregulowania (por. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112).
Na szczególną uwagę zasługuje tu myśl zawarta w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 lipca 2009 r.,
sygn. Kp 4/08. Wskazano tam, że badając zgodność zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady proporcjonalności
konieczne jest poddanie ocenie trzech następujących kwestii: 1) czy zakwestionowane uregulowanie jest niezbędne dla ochrony
i realizacji interesu publicznego, z którym jest związane; 2) czy jest efektywne, tj. umożliwia osiągniecie zamierzonych przez
ustawodawcę celów; 3) czy efekty zakwestionowanego uregulowania pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych
na adresata danej normy prawnej.
Art. 2 Konstytucji w aspekcie prawidłowej legislacji został wskazany w badanej sprawie w zbiegu z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
W tym zakresie sąd pytający wskazał, że zaskarżony przepis „poprzez swą niejednoznaczność narusza zasadę nullum crimen sine lege certa, również wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej przez art. 2 Konstytucji, a nadto zawartą w art.
42 ust. 1 Konstytucji”.
Szczegółową analizę zarzutów podniesionych przez sąd pytający w kontekście tak ujętego wzorca kontroli należy poprzedzić przypomnieniem,
że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego art. 42 ust. 1 Konstytucji statuuje m.in. gwarancję określoności przepisów
prawnokarnych (por. wyroki TK: z 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62; z 25 maja 2004 r., sygn. SK
44/03, OTK ZU 5/A/2004, poz. 46). Trafnie zwrócono na to uwagę w stanowisku Sejmu, zauważając jednocześnie, że skoro w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że w razie „zakwestionowania zgodności aktu normatywnego ze standardami demokratycznego
państwa prawnego, skonkretyzowanymi i rozwiniętymi w odrębnych postanowieniach ustawy zasadniczej, podstawę kontroli konstytucyjności
powinny stanowić przede wszystkim szczegółowe przepisy konstytucyjne”, to w kontekście podniesionego w odniesieniu do art.
90 prawa budowlanego zarzutu niedookreśloności co do zasady nie ma potrzeby powoływania jako podstawy kontroli art. 2 Konstytucji.
W kontekście tak ujętego zarzutu art. 2 Konstytucji nie został zatem powołany jako wzorzec samodzielny, ale w związku z art.
42 ust. 1 Konstytucji; art. 2 Konstytucji nie zawiera tu bowiem żadnej dodatkowej treści normatywnej ponad treść normatywną
gwarancji określonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Z gwarantowanej przez art. 42 ust. 1 Konstytucji (w związku z art. 2 Konstytucji) zasady określoności przepisów represyjnych
(karnych – w rozumieniu Konstytucji) wynika m.in. powinność określenia w ustawie materialnych elementów czynu zabronionego
w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny (zasada wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego).
W kontekście czynionych tu rozważań na szczególną uwagę zasługuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 listopada 2003 r.,
sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97. Wskazano w nim, że na gruncie prawa karnego tradycyjnie przyjmuje się, że zakaz
albo nakaz obwarowany sankcją karną powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i ścisły (zasada nullum delictum sine lege certa). Jest to jedna z podstawowych zasad prawa karnego, której obowiązywanie w demokratycznym państwie prawnym nie budzi wątpliwości.
Wymóg ustawowej określoności czynów zabronionych i ich typów statuuje art. 42 ust. 1 Konstytucji (por. K. Buchała, A. Zoll,
Polskie prawo karne, Warszawa 1995, s. 50-51; L. Kubicki, Nowa kodyfikacja karna a Konstytucja RP, „Państwo i Prawo” z. 9-10/1998, s. 25; B. Kunicka-Michalska [w:] G. Rejman (red.), Kodeks karny – część ogólna. Komentarz, Warszawa 1999, s. 58). Zasada ta, wraz z pozostałymi podstawowymi regułami prawa karnego, służy gwarancji ochrony prawnej
jednostek przed arbitralnością oraz nadużyciami ze strony organów władzy publicznej, w tym „dowolnością orzekania i sposobu
wykonywania następstw czynów zabronionych, niewspółmierności tych następstw do winy i karygodności czynu” (K. Buchała, A.
Zoll, op.cit., s. 50).
W powołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, podkreślono, co następuje: „Norma
karna realizując wskazane powyżej postulaty powinna w konsekwencji wskazywać w sposób jednoznaczny zarówno osobę, do której
skierowany jest zakaz, znamiona czynu zabronionego, jak i rodzaj sankcji grożącej za popełnienie takiego czynu. W przypadku,
gdy wszystkie te elementy znajdują się w przepisie karnym, wówczas mamy do czynienia z tzw. zupełnym przepisem karnym (por.
J. Warylewski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 328). Norma prawa karnego może jednak składać się z przepisu odsyłającego do innego aktu prawnego. Przepis
taki określa się jako niezupełny (niepełny albo niekompletny, por. J. Warylewski, op.cit., s. 328). Z kolei w ramach tej kategorii przepisów wskazuje się podział na niezupełne przepisy odsyłające oraz przepisy blankietowe.
W obu przypadkach znamiona czynu zabronionego są zakreślone w innych przepisach niż te, które znajdują się w ustawie karnej.
O ile tzw. przepisy odsyłające w ścisłym znaczeniu wskazują wyraźnie przepisy, które składają się na określoną normę karną,
o tyle przepisy blankietowe, zwane też ramowymi, ślepymi albo otwartymi, «odwołują się w sposób ogólny do przepisów, które
już zostały uchwalone i opublikowane lub które mają być uchwalone i opublikowane dopiero w przyszłości» (por. J. Warylewski,
op.cit., s. 329, K. Buchała, A. Zoll, op.cit., s. 74; J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 169 i n.). Blankietowość normy karnej polega zatem na tym, iż znamiona czynu zabronionego (tzw. typizacja,
określoność) wskazane są w innym akcie normatywnym niż ten, który zawiera normę sankcjonującą”.
Jak podkreślono w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiona definicja normy blankietowej jest powszechnie
akceptowana w doktrynie prawa karnego, przy czym według niektórych autorów pod pojęciem przepisów blankietowych należy rozumieć
wyłącznie takie unormowania, które odsyłają do aktów normatywnych rangi podustawowej. Przy takim ujęciu norma blankietowa
staje się równocześnie normą kompetencyjną (por. B. Koch, Z problematyki przepisów blankietowych w prawie karnym, Acta Universitatis Nicolai Copernici, Prawo XVI – Nauki Humanistyczno-Społeczne, z. 89/1978, s. 67).
W ramach przepisów blankietowych wyróżnia się trzy podstawowe grupy: 1) przepisy odsyłające do innych unormowań w ramach tej
samej ustawy, 2) przepisy odsyłające do innej ustawy albo innych ustaw (również zawierające ogólne formuły np. „w sposób niezgodny
z wymogami ustawy” itp.), oraz 3) przepisy odsyłające do unormowań aktów niższej rangi (czyli przepisy blankietowe w węższym
znaczeniu) – por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02.
3. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych przez sąd pytający w kontekście wzorca kontroli z art. 2 w związku
z art. 42 ust. 1 Konstytucji, należy stwierdzić, co następuje.
Jak wskazano powyżej, art. 90 prawa budowlanego nie zawiera kompletnego uregulowania znamion typu czynu zabronionego, który
powszechnie określany jest jako samowola budowlana. Zakwestionowany przepis posługuje się zwrotem: „w przypadkach określonych
w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2” prawa budowlanego. Z perspektywy zarzutów objętych badanym
pytaniem prawnym relewantne jest odesłanie do art. 48 i art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz do art. art. 49b i art.
50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.
Sąd pytający stwierdza, że wskazane powyżej przepisy „przewidują po dwa stany faktyczne”. Pierwszy z nich „polega na braku
wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 i art. 50 ust. 1 pkt 1), na braku zgłoszenia bądź na sprzeciwie uprawnionego organu
(art. 49b i art. 50 ust. 1 pkt 1) bądź na zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2)
i stanowi przesłankę wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji”. Drugi z kolei „polega na nakazaniu rozbiórki (art.
48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 49b ust. 1, ust. 3 i ust. 7) bądź wstrzymaniu robót budowlanych (art. 48 ust. 2, art. 49b ust.
2 i art. 50 ust. 1) i stanowi wynik procedowania organu administracji zawarty we właściwym ostatecznym (bądź natychmiast wykonalnym)
orzeczeniu tego organu”. Według sądu pytającego, odsyłając do wskazanych powyżej przepisów prawa budowlanego, kwestionowany
przepis „ani nie wskazuje wprost, ani nie daje podstaw do ustalenia, który z tych stanów stanowi przypadek, o którym w nim
mowa”. Ma to powodować niejasność co do tego, czy chodzi tu o zachowanie polegające „na wykonywaniu robót budowlanych w braku
pozwolenia na budowę (względnie w braku zgłoszenia, wbrew sprzeciwowi uprawnionego organu lub w sposób zagrażający bezpieczeństwu
ludzi lub mienia bądź środowisku), czy też na wykonywaniu robót budowlanych mimo powzięcia przez właściwy organ decyzji o
nakazaniu rozbiórki albo postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych (dla których pierwszy z opisanych stanów jest tylko
przesłanką)”.
Ustosunkowując się do tego zarzutu, należy zauważyć, że wątpliwości co do znaczenia art. 90 prawa budowlanego zostały rozstrzygnięte
uchwałą Sądu Najwyższego z 27 lutego 2001 r., sygn. akt I KZP 1/01 (OSNKW nr 5-6/2001, poz. 44). Stwierdzono w niej, że: „Odpowiedzialność
karna na podstawie art. 90 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz.
U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) nie jest uzależniona od tego, czy w trakcie wykonywania robót budowlanych zostało wydane przez
właściwy organ postanowienie o wstrzymaniu tych robót, lecz od tego, czy były one wykonywane bez wymaganego pozwolenia lub
zgłoszenia”.
Podkreślenia wymaga, że stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone we wskazanej powyżej uchwale nie jest odosobnione. Zwrócić tu
należy w szczególności uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z 3 listopada 2010 r. (sygn. akt IV KK 149/10, Lex nr 733701), w którym
stwierdzono, że: „Penalizacją przewidzianą w art. 90 p.b. objęte jest zarówno zachowanie polegające na faktycznym zaniechaniu
zgłoszenia właściwemu organowi planowanych robót budowlanych, jak i rozpoczęcie ich przed upływem 30-dniowego terminu określonego
w art. 30 ust. 5 p.b.”.
W ocenie sądu pytającego, interpretacja przyjęta przez Sąd Najwyższy we wskazanej uchwale z 27 lutego 2001 r. (sygn. akt I
KZP 1/01) nie usuwa „wady kwestionowanego przepisu”, treść zakazu prawnego ma bowiem wynikać bezpośrednio z treści przepisów
prawa, co „wyłącza dopuszczalność ustalenia tej treści w drodze wykładni, na podstawie poglądów prezentowanych przez naukę
prawa lub orzecznictwo sądów”. Sąd pytający zarzuca w szczególności, że konstrukcja zaskarżonego przepisu uniemożliwia ustalenie,
czy na gruncie tego przepisu penalizowane jest wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub braku
wymaganego zgłoszenia, czy też wykonywanie robót budowlanych pomimo wydania przez właściwy organ decyzji o nakazie rozbiórki
albo postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Oceniając powyższy zarzut, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego niejednoznaczność przepisu
i związana z tym możliwość jego różnej interpretacji językowej nie oznacza, że „dokonanie właściwej wykładni jest niemożliwe”
(por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 2005 r., sygn. P 15/02, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 4). Na szczególną uwagę
zasługuje tu następująca myśl: „Zgodnie z przeważającym obecnie stanowiskiem doktryny, wykładni przepisu – jako konstrukcji
normy prawnej z tekstu aktu normatywnego – dokonuje się zawsze, nawet w przypadkach pozornie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych.
Jak trafnie zwrócono uwagę w literaturze, coraz częściej także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda «zamienia się właściwie w zasadę interpretatio cessat in claris (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)» (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 56), co w istocie oznacza, że przywołana zasada przekształca się niejako w swe przeciwieństwo – omnia sunt interpretanda. Stosowanie prawa przez sądy lub inne organy zakładać więc musi stały, nieodłączny aspekt interpretacyjny. Zastosowanie wszystkich
dostępnych metod wykładni prowadzi, bądź co najmniej może prowadzić, do powstania wielu wariantów normy prawnej, a zadaniem
organu orzekającego jest zawsze wybór tego, który jest właściwy. Z punktu widzenia normy wyrażonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji
postawiony przepisowi zarzut nieokreśloności byłby więc zasadny wówczas, gdyby usankcjonowane praktyką sądową reguły interpretacyjne
nie mogły, z uwagi na niejasność i nieprecyzyjność użytych w przepisie pojęć, bądź ich sekwencji, doprowadzić do jednoznacznej
wykładni treści sankcjonowanej normy prawnej”.
Posłużenie się w normie prawnokarnej przy określaniu znamion danego typu czynu zabronionego odesłaniem, nawet międzygałęziowym,
nie może być samo przez się uznawane za niekonstytucyjne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 15/02).
W świetle art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji wskazanie ogólnikowe, umożliwiające daleko idącą swobodę interpretacji,
co do zakresu znamion czynu zabronionego, czy co do pewnego typu kategorii zachowań, nie mogłoby być rzecz jasna traktowane
jako spełniające wymóg określoności. To stwierdzenie nie oznacza jednak, że ustawodawca nie może określać pewnych zachowań,
stanowiących czyn zabroniony, w sposób na tyle ogólny, aby w ich zakresie mieściły się różne działania, które są zabronione.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego trafnie wskazano, że wniosek przeciwny byłby tu nie do przyjęcia, w krańcowym ujęciu
prowadziłby bowiem do konieczności zaprzeczenia abstrakcyjnego i ogólnego charakteru normy prawnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
sygn. SK 22/02).
W świetle wymogów płynących z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji przepis penalizujący określone zachowanie musi
być na tyle precyzyjny, aby w danych, konkretnych okolicznościach nie było wątpliwości, czy aktualizuje się odpowiedzialność
karna. Ze wskazanych powyżej przepisów Konstytucji nie sposób jest natomiast wyprowadzić aż tak daleko idącej gwarancji ochronnej,
z której wynikałby nakaz tak dalece precyzyjnego określenia w ustawie karnej znamion typu czynu zabronionego, aby ustalenie
jego znaczenia było możliwe wyłącznie przy zastosowaniu metody wykładni językowej.
Przypomnienia wymaga tu w szczególności stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 27
kwietnia 2004 r. (sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36). Trybunał Konstytucyjny wskazał tam, że brak dostatecznej precyzji
jest samoistną podstawą orzeczenia niekonstytucyjności przepisu tylko wówczas, jeżeli nie jest możliwe ustalenie jego treści
w drodze wykładni – w tym wykładni dokonywanej w praktyce sądowej.
Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w wypadku zaskarżonego art. 90 prawa budowlanego istnieje możliwość
dokonania wykładni prowadzącej do jednoznacznego ustalenia sankcjonowanej normy prawnej. Znaczenie art. 90 prawa budowlanego
w zakwestionowanym zakresie zostało ustalone w szczególności w powołanych powyżej judykatach Sądu Najwyższego, w tym w szczególności
w uchwale z 27 lutego 2001 r., sygn. akt I KZP 1/01.
Należy także zwrócić uwagę na stanowisko doktryny w przedmiocie znaczenia badanego przepisu. Stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone
we wskazanej uchwale zasadniczo spotkało się z pozytywną oceną doktryny.
Jeżeli zarzut podniesiony przez sąd pytający interpretować w kontekście zakazu stanowienia prawa, które staje się swoistą
pułapką dla jego adresatów (sąd pytający nie sformułował wprost takiego zarzutu, można by go natomiast wyprowadzić z całokształtu
uzasadnienia zgłoszonych wątpliwości konstytucyjnych), to rzeczywiście, ze względu na bogactwo treściowe przepisów, do których
odsyła art. 90 prawa budowlanego, sytuacje, w których tzw. samowola budowlana aktualizuje odpowiedzialność karną, nie są przejrzyste.
Na tę niedoskonałość badanego przepisu trafnie zwrócono uwagę w stanowiskach uczestników postępowania – Prokuratora Generalnego
oraz Sejmu.
Powyższe stwierdzenie nie wpływa jednak na zmianę przedstawionej powyżej oceny badanego przepisu w kontekście jego zgodności
z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Nie sposób w szczególności uznać, iżby decyzja legalizacyjna uzyskana w toku
postępowania administracyjnego mogła zasadnie u sprawcy tzw. samowoli budowlanej powodować przekonanie, że jest zwolniony
z odpowiedzialności karnej.
Badając kwestię zgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny nie
dostrzega potrzeby wnikania w szczegóły sporu co do tego, czy możliwość wszczęcia postępowania karnego w przedmiocie odpowiedzialności
za czyn określony w art. 90 prawa budowlanego aktualizuje się dopiero po wydaniu w postępowaniu administracyjnym ostatecznej
decyzji (tak w szczególności: S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505-507; T. Asman, E. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz,
Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 798-802), czy też organy ścigania karnego mogą samodzielnie stwierdzić samowolę budowlaną (tak w szczególności
B. Kurzępa, Prawo budowlane. Komentarz do ustawy i orzecznictwo, Toruń 2008, s. 603-608 oraz powoływane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego). Uznaje natomiast za potrzebne wskazanie, że postrzeganie
postępowania karnego w przedmiocie odpowiedzialności za przestępstwo z art. 90 prawa budowlanego, jako skrajnie akcesoryjnego
wobec postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z samowolą budowlaną, koliduje z zasadą samodzielności jurysdykcyjnej
sądu karnego, wysłowioną w art. 8 § 1 k.p.k.
Należy podzielić stanowisko Prokuratora Generalnego w zakresie, w jakim wskazuje, że postępowanie karne toczące się w przedmiocie
odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w art. 90 prawa budowlanego jest postępowaniem niezależnym od odpowiednich
procedur administracyjnych, uruchamianych na podstawie przepisów prawa budowlanego w związku z tzw. samowolą budowlaną. Wykładnia
kontrolowanego przepisu odmienna od przyjętej przez Sąd Najwyższy w uchwale z 27 lutego 2001 r., sygn. I KZP 1/01, w szczególności
przyjęcie, że odpowiedzialność karna za przestępstwo określone w art. 90 prawa budowlanego aktualizuje się dopiero w wypadku
postępowania sprzecznego z decyzją o wstrzymaniu robót budowlanych lub decyzją o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części
prowadziłaby do trudnych do zaakceptowania konsekwencji. Przy takiej interpretacji to, czy samowolnie podejmowane roboty budowlane
są, czy też nie są przestępstwem, zależałoby od wtórej wobec czynu decyzji organu administracji. To zaś kolidowałoby z podstawowym
założeniem prawa karnego, według którego odpowiedzialność karna zrelatywizowana jest do czasu czynu, a zaszłości następcze
(późniejsze wobec czasu czynu) nie mogą decydować o tym, czy w czasie czynu, tj. wówczas, gdy sprawca działał lub zaniechał
działania, do którego był zobowiązany, doszło do realizacji znamion typu czynu zabronionego czy też nie.
Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 90 prawa budowlanego jest zgodny
z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji w aspekcie zasad prawidłowej legislacji.
4. Przechodząc do rozpoznania zarzutu nadmiernej represji, jaka wiązać się ma z zaskarżonym uregulowaniem, Trybunał Konstytucyjny
stwierdza, co następuje.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano już, że z zasady demokratycznego państwa prawa, którego ustrój oparty
jest na zasadzie podziału władzy, wynika, iż stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej. Ustawodawca posiada znaczną
swobodę w kształtowaniu obowiązującego prawa. Nie jest ona jednak nieograniczona. Jej granice wyznaczają normy konstytucyjne.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wskazywano, że ustawodawca korzystając ze znacznej swobody
w stanowieniu przepisów zakazujących określonych zachowań pod groźbą kary, jest w szczególności uprawniony do stanowienia
prawa odpowiadającego założonym celom kryminalnopolitycznym (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 18/95 oraz
wyroki Trybunału Konstytucyjnego: SK 8/00, z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128).
Wypowiadając się w kwestii obowiązku ustawodawcy, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca jest zobligowany do stanowienia
norm merytorycznych odnoszących się do ochrony wartości konstytucyjnych. Ustawodawca powinien ponadto określać sposób egzekwowania
takich norm, a to poprzez konstruowanie procedur ich egzekwowania oraz ustalanie konsekwencji prawnych ich nieprzestrzegania;
przy czym ustawodawca ma obowiązek takiego ukształtowania stanowionych przepisów, aby zapewnić chronionym dobrom prawnym dostateczną
ochronę (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 28 maja 1997 r., sygn. K 26/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 19 oraz wyrok
Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 8/00).
Zachowuje aktualność myśl zawarta w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 8/00, w którym w nawiązaniu do
treści art. 77 ust. 2 Konstytucji wskazano, że na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia drogi sądowej do dochodzenia
naruszonych wolności lub praw, przy czym ustawodawcy przydane zostało prawo rozstrzygania o zakresie, sposobie i trybie ochrony
gwarantowanych praw i wolności. Oznacza to w szczególności, że ustawodawca może suwerennie decydować o tym, za pomocą jakich
środków dane prawo lub wolność winno być chronione (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada 2004 r., sygn. SK
31/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110). Gwarancje te mogą mieć rozmaity charakter – cywilny, administracyjny, w ostateczności
zaś również i karny (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 28 maja 1997 r., sygn. K 26/96 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 9 października 2001r., sygn. SK 8/00). Prawo karne w zwalczaniu zachowań społecznie niepożądanych musi jednak stanowić ultima ratio. Oznacza to, że sięganie do instrumentów prawnokarnych jest uzasadnione wtedy tylko, gdy pożądanego celu nie można osiągnąć
w żaden inny sposób (por. wyrok TK z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06).
Z punktu widzenia uregulowań zawartych w Konstytucji ustanowiona ochrona musi być proporcjonalna oraz adekwatna do wagi chronionych
praw i wolności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00; zob. także K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności jako granica prawa karania, „Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych” z. 2/1999, s. 40-46). Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada
2004 r. (sygn. SK 31/04): „Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego
na czele z zasadą państwa prawnego, jak również praw i wolności jednostki. Ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa
w szczególności musi respektować (…) zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście
nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych”.
Mając na uwadze powyższe, w odniesieniu do zarzutu kolizji zaskarżonego przepisu z zakazem nadmiernej represji karnej (art.
2 Konstytucji w aspekcie zasad proporcjonalności) Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje.
Sąd pytający nie kwestionuje konstytucyjności penalizacji samowoli budowlanej jako takiej. Jak już była o tym mowa, w kontekście
zarzutu niegodności zaskarżonego przepisu z tak ujętym wzorcem kontroli sąd pytający podniósł zarzuty dwojakiego rodzaju.
Wskazał, że skoro prawo budowlane należy do gałęzi prawa administracyjnego, to uchybienia w jego przestrzeganiu powinny być
usuwane przede wszystkim przy pomocy środków z zakresu tegoż prawa administracyjnego. Jak podkreślił, nie wyklucza to stosowania
represji karnej za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Jednak jako ultima ratio powinna ona być stosowana w ostateczności. Sąd pytający wskazał przy tym, że: „(…) zaskarżony przepis, ustanawiając sankcję
karną za prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, w żaden sposób nie ogranicza zakresu zachowań
podlegających represji karnej w zależności od stopnia ich społecznej szkodliwości”, co powoduje, że odpowiedzialność karna
za przestępstwo określone w zaskarżonym przepisie aktualizuje się zarówno w wypadku rozpoczęcia budowy „dzień przed uprawomocnieniem
się decyzji o pozwoleniu na budowę”, jak i w wypadku samowolnego wzniesienia budynku grożącego natychmiastowym zawaleniem,
choć „z punktu widzenia społecznej szkodliwości czynu różnica między tymi dwoma zachowaniami jest diametralna”.
W kontekście przytoczonego powyżej, plastycznego przykładu, jakim posłużył się sąd pytający podkreślenia wymaga, że przedmiotem
ochrony w wypadku art. 90 prawa budowlanego nie jest wyłącznie bezpieczeństwo ludzi lub mienia, ale w szczególności także
środowisko naturalne, ład budowlany, właściwe warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia (por. B. Kurzępa, Prawo budowlane…, op. cit., A. Wiśniewski [w:] Prawo budowlane z umowami do działalności inwestycyjnej. Komentarz, H. Kisilowska (red.), Warszawa 2008, s. 379).
Wartości chronione przez art. 90 prawa budowlanego, zakorzenione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wymagają adekwatnej ochrony.
Podkreślenia wymaga, że typ czynu zabronionego, określony w zakwestionowanym art. 90 prawa budowlanego, penalizujący tzw.
samowolę budowlaną, nie jest nowością. Trafnie wskazano na to w stanowisku Sejmu.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że tzw. samowola budowlana była penalizowana już przez przepisy obowiązujące w okresie
międzywojennym. Zwrócić należy w szczególności uwagę na art. 399 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego
1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.), który przewidywał odpowiedzialność zagrożoną
karą aresztu do 3 miesięcy lub grzywny do 3000 złotych za wznoszenie, przebudowywanie, użytkowanie lub znoszenie budynku albo
innego urządzenia bez pozwolenia wymaganego przez przepisy tego rozporządzenia lub przepisy wydane na jego podstawie.
Odpowiedzialność karną w wypadku tzw. samowoli budowlanej ustawodawca przewidział także w ustawie z dnia z 31 stycznia 1961
r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46, ze zm.). Zgodnie z art. 80 ust. 1 tej ustawy: „Kto przystępuje do budowy obiektu
budowlanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia albo niezgodnie z warunkami takiego pozwolenia
lub zgłoszenia podlega karze aresztu do 1 roku lub karze grzywny do 50 000 zł albo obu tym karom łącznie”.
Ten typ czynu zabronionego utrzymała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.)
w art. 61 ust. 1: „Kto przystępuje do budowy lub zbudował obiekt budowlany bez dopełnienia wymagań określonych ustawą lub
przepisami wydanymi na jej podstawie albo zmienia bez zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej sposób użytkowania
obiektu budowlanego podlega karze aresztu do 3 miesięcy albo karze grzywny do 2 500 000 zł”.
W uzasadnieniu badanego pytania prawnego nie przedstawiono argumentów natury kryminalnopolitycznej, które przemawiałyby za
koniecznością modyfikacji penalizacji tzw. samowoli budowlanej poprzez jej zawężenie.
W kontekście przedstawionego powyżej zarzutu niezgodności zaskarżonego uregulowania z art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady
proporcjonalności Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie jest organem powołanym do kontrolowania celowości i trafności
rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego jest zawsze założenie racjonalności
działań ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją. Zadaniem Trybunału jest jedynie ocena, czy przyjęte przez
ustawodawcę rozwiązania nie naruszają norm i wartości konstytucyjnych. W procesie ustanawiania norm reglamentujących określone
prawo lub wolność winien on uwzględnić konsekwencje przyjętych standardów demokracji zarówno w płaszczyźnie materialnej, jak
i proceduralnej (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98).
Sąd pytający zarzuca, że art. 90 prawa budowlanego penalizuje czyny o diametralnie różnym stopniu społecznej szkodliwości.
Nie kwestionując trafności tego spostrzeżenia, należy zauważyć, że opis poszczególnych typów czynu zabronionego ze swojej
istoty nie ma charakteru kazuistycznego, lecz generalny. W stanowisku Sejmu trafnie przywołano wypowiedź W. Wróbla i A. Zolla
wskazującą, że: „Opis typu czynu zabronionego jest daleko posuniętą generalizacją i tym samym nie może uwzględniać indywidualnych
cech konkretnego czynu. Te indywidualne cechy mają istotny wpływ na stopień społecznej szkodliwości danego czynu. Ustawowe
zagrożenie odnosi się do abstrakcyjnie ujmowanego, wyobrażonego minimalnego i maksymalnego stopnia społecznej szkodliwości
danego czynu zabronionego. Konkretny czyn mimo zrealizowania wszystkich znamion opisu typu czynu zabronionego może być społecznie
szkodliwy w stopniu, który nie uzasadnia uznania go za przestępstwo” (por. W. Wróbel, A. Zoll, Polskie prawo karne. Część ogólna, Kraków 2010, s. 174).
Mając na uwadze argumenty powoływane przez sąd pytający w uzasadnieniu badanego pytania prawnego, w szczególności zaś stwierdzenia
nawiązujące do społecznej szkodliwości, podkreślenia wymaga, co następuje.
Ze względu na element materialny przestępstwa, wysłowiony w art. 1 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.
U. Nr 88, poz. 553, za zm.; dalej: k.k.), odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuszcza się takiego czynu realizującego
znamiona typu czynu zabronionego, którego stopień społecznej szkodliwości (zdefiniowany w art. 115 § 2 k.k.) jest wyższy niż
znikomy. Jak już wskazano, sąd pytający nie kwestionuje potrzeby istnienia typu czynu zabronionego określonego w art. 90 prawa
budowlanego, akceptując tym samym stan rzeczy, w którym czyny godzące w wartości chronione przez art. 90 prawa budowlanego,
których szkodliwość społeczna jest wyższa niż znikoma, spotkają się z reakcją prawnokarną państwa.
Formułując przedstawiony powyżej zarzut, sąd pytający pomija zatem tę istotną okoliczność, że czyn spełniający znamiona typu
czynu zabronionego określonego w art. 90 prawa budowlanego może zostać uznany in concreto za czyn zawierający znikomy ładunek społecznej szkodliwości. Taka zaś konstatacja będzie równoznaczna stwierdzeniu, że taki
czyn nie stanowi przestępstwa (art. 1 § 2 k.k). Wbrew twierdzeniu sądu pytającego, element materialny przestępstwa pozwala
zatem na odmienne tratowanie rozmaitych czynów realizujących znamiona tzw. samowoli budowlanej z uwzględnieniem stopnia ich
społecznej szkodliwości, w szczególności zaś „dolnego progu”, jaki w tym zakresie wyznacza art. 1 § 2 k.k.
Stwierdzenie, że ładunek społecznej szkodliwości czynu jest in concreto wyższy niż znikomy, również nie oznacza takiego samego traktowania wszelkich czynów stanowiących tzw. samowolę budowlaną,
bez względu na stopień ich społecznej szkodliwości. Różnicowaniu reakcji prawnokarnej służą tu zarówno przepisy zamieszczone
w części ogólnej kodeksu karnego, a w szczególności art. 59 § 1 k.k. (odstąpienie od wymierzenia kary) oraz art. 66 § 1 k.k.
(warunkowe umorzenie postępowania), jak i „widełkowo” określona sankcja przewidziana w zakwestionowanym przepisie.
Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniach badanych pytań prawnych, wskazujące na to, że w pewnych wypadkach, w których dochodzi
do realizacji znamion typu czynu zabronionego określonego w art. 90 prawa budowlanego, „społeczna szkodliwość czynu jest żadna,
co represję karną czyni całkowicie zbędną”, nie stanowi wystarczającego argumentu obalającego domniemanie konstytucyjności
zaskarżonego przepisu. W postępowaniu toczącym się w przedmiocie odpowiedzialności oskarżonego za przestępstwo określone w
art. 90 prawa budowlanego zastosowanie znajdują wszak przepisy części ogólnej kodeksu karnego (por. art. 116 k.k.), przewidujące
instrumenty prawne pozwalające na daleko idące różnicowanie reakcji na czyn realizujący znamiona tzw. samowoli budowlanej
w zależności od stopnia jego społecznej szkodliwości. Dodać tu należy, że wbrew twierdzeniu sądu pytającego różnicowanie takie
zakłada także sam art. 90 prawa budowlanego poprzez „widełkowe” określenie przewidzianej w tym przepisie sankcji.
5. Formułując zarzut niezgodności zaskarżonego uregulowania z art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady proporcjonalności, sąd
pytający podniósł krytycznie, że w każdej sytuacji objętej hipotezą zakwestionowanego przepisu sankcja karna jest stosowana
równolegle z sankcją administracyjną, przybierającą postać nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 oraz art. 49b prawa
budowlanego), nakazu wstrzymania robót budowlanych (art. 48, art. 49b oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego), bądź
obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 i 5 prawa budowlanego). W jego ocenie nakłady finansowe, z którymi
wiąże się proces budowlany, powodują, że sankcje administracyjne wydają się wystarczająco dotkliwe, by zagrożenie nimi skłaniało
podmioty prowadzące proces budowlany do poszanowania prawa budowlanego. Reakcja karna jest tu zatem nadmierna.
Ustosunkowując się do tego stwierdzenia, należy przypomnieć orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym w nawiązaniu
do piśmiennictwa wskazuje się, że istotą sankcji karnych jest represja i prewencja, natomiast kary administracyjne – oprócz
celu restytucyjnego – pełnią także funkcję prewencyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2009 r., sygn.
Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134; zob. także B. Nita, Zakaz podwójnego karania w ujęciu konstytucyjnym, „Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego” nr 2/2011, s. 15).
Podkreślenia wymaga, że w kontekście tak ujętego zarzutu sąd pytający nie wskazuje na kolizję zakwestionowanego uregulowania
z zakazem podwójnej karalności (zasada ne bis in idem). Analizowany zarzut konsekwentnie wiązany jest z naruszeniem nakazu proporcjonalnej reakcji (art. 2 Konstytucji). Jak wskazano
powyżej, zdaniem sądu nakłady finansowe wiążące się z procesem budowlanym powodują, że sankcje administracyjne są wystarczająco
dotkliwe, by zagrożenie nimi skłaniało podmioty prowadzące proces budowlany do poszanowania prawa budowlanego.
Ustosunkowując się do powyższego, należy przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w kontekście sankcji z
zakresu prawa administracyjnego, wskazywano, że: „Kwestię dublowania czy multiplikacji sankcji (niezależnie od tego, jaki
poszczególne z nich mają charakter) należy jednak rozważyć w aspekcie proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie prawa,
wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji. «Nadmierna represywność» powodująca, że oceniane rozwiązanie normatywne uzna się za nieproporcjonalnie
uciążliwe, może bowiem mieć swe źródło w nagromadzeniu różnych negatywnych następstw jednej sytuacji: nie tylko sankcji penalnych,
lecz także kar administracyjnych, ich wymiaru, obostrzeń proceduralnych, dowodowych, itd.” (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 12 kwietnia 2011 r., sygn. P 90/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 21).
Sąd pytający słusznie zatem twierdzi, że zarzut multiplikacji sankcji można zasadnie rozważać w kontekście zbiegu sankcji
o charakterze represyjnym z takimi, które charakteru represyjnego nie mają. Podstawy kontroli w sprawie nie stanowi bowiem
zasada ne bis in idem, której naruszenie można by zasadnie rozważać wyłącznie w odniesieniu do zbiegu sankcji o charakterze represyjnym, ale zasada
proporcjonalności.
Jak wynika z przywołanego powyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wbrew twierdzeniu Sejmu, dla ewentualnego stwierdzenia
naruszenia zasady proporcjonalnej reakcji karnej nie ma bowiem potrzeby wykazywania, że sankcje przewidziane przez zbiegające
się przepisy mają charakter represyjny (bliżej zob. B. Nita, op.cit., s. 7 i n.).
W stanowisku Sejmu w nawiązaniu do wypowiedzi prezentowanych w piśmiennictwie wskazano, że instrumenty prawnoadministracyjne
przewidziane przez przepisy prawa budowlanego w wypadku tzw. samowoli budowlanej nie mają charakteru represyjnego.
Rozważając charakter wskazanych przez sąd pytający środków o charakterze administracyjnym, które mogą być stosowane w zbiegu
z sankcją karną przewidzianą w art. 90 prawa budowlanego, należy przypomnieć, że charakter nakazu rozbiórki był już przedmiotem
analizy Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 12 stycznia 1999 r. (sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2), a następnie w
wyroku z 26 marca 2002 r. (sygn. SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15) Trybunał wskazał na nierepresyjny charakter nakazu
rozbiórki. Na szczególną uwagę zasługuje tu ten fragment uzasadnienia powołanego powyżej wyroku z 26 marca 2002 r., sygn.
SK 2/01, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje: „Jeżeli nakaz rozbiórki zostanie potraktowany jako środek
mający na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, to nie należy stosować do jego oceny kryteriów właściwych dla oceny środków
karnych. Nie jest «dodatkową karą», ale środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego,
gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że
odpowiedzialność karną wynikającą z nieprzestrzegania określonych norm prawa budowlanego (tj. art. 48, art. 50 ust. 1 pkt
1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2) kształtuje art. 90 ustawy – Prawo budowlane. Naruszenie porządku prawnego w budownictwie, ukształtowanego
tymi przepisami podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Zastosowanie przez ustawodawcę
sankcji prawnokarnych wskazuje, że przywiązuje on duże znaczenie do dobra publicznego chronionego przez ten przepis. Nakazu
rozbiórki nie można traktować jako represji karnoadministracyjnej, lecz jako środek mający na celu zapewnienie stanu zgodnego
z prawem. Naruszającego prawo obciąża ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu poprzedzającego
naruszenie prawa. Osoba dopuszczająca się naruszenia ustanowionych wymagań musi liczyć się z tym, że Państwo nie będzie respektować
bezprawnych faktów dokonanych i legalizować naruszeń prawa, ale skutecznie wymusi restytucję stanu zgodnego z prawem”.
Na restytucyjny charakter nakazu rozbiórki wskazuje się zgodnie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego,
jak i w piśmiennictwie (por. w szczególności judykaty oraz piśmiennictwo powołane w przytoczonym powyżej wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z 26 marca 2002 r., sygn. SK 2/01).
Nakaz rozbiórki niewątpliwie zatem pełni funkcję restytucyjną.
Charakteru represyjnego nie ma również administracyjnoprawna sankcja w postaci wstrzymania robót budowlanych, możliwa do zastosowania
wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na aprobatę zasługuje stanowisko Sejmu w zakresie, w jakim wskazuje się w nim, że wstrzymanie robót budowlanych nie ma charakteru
represyjnego. W świetle uregulowań pomieszczonych w art. 48 ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, jest to
środek o charakterze tymczasowym, stosowany zanim w postępowaniu administracyjnym, wszczętym w związku z samowolą budowlaną,
zapadnie decyzja stwierdzająca nakaz rozbiórki bądź legalizująca samowolę budowlaną.
Z tej perspektywy najdalej idące wątpliwości nasuwa opłata legalizacyjna. Jej charakter jest w piśmiennictwie sporny (bliżej
zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s. 524; R. Godlewski, [w:] Prawo budowlane z umowami o działalności inwestycyjnej, op. cit., s. 221; P. Burzyński, Ustawowe określenie sankcji karnej, Warszawa 2008, s. 75).
Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega potrzeby jednoznacznego wypowiadania się w niniejszej sprawie na temat charakteru opłaty
legalizacyjnej.
Rozważając kwestię dolegliwości związanej z jej stosowaniem, zwraca uwagę, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z 21 stycznia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1921/09, Lex nr 600440) podkreślono ścisły związek pomiędzy opłatą
legalizacyjną a nakazem rozbiórki w tym sensie, że w wypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie, po ustaleniu,
że doszło do samowoli budowlanej, właściwy organ administracyjny powinien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę (art. 48 prawa
budowlanego). Jak wskazano powyżej, nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny. Od tego dolegliwego sposobu przywrócenia stanu
poprzedniego sprawca samowoli budowlanej może się uwolnić uiszczając w terminie opłatę legalizacyjną.
W świetle poczynionych powyżej rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie sposób jest uznać, iżby dolegliwość wiążąca
się ze stosowaniem instrumentów, jakimi w wypadku samowoli budowlanej operują przepisy prawa administracyjnego, powodowała,
że przewidziana tu kumulatywne reakcja prawnokarna jest nadmierna. Stopień dolegliwości wiążący się z zastosowaniem instrumentów
prawnoadministracyjnych można tu porównać do sytuacji, w której z realizacją znamion typu czynu zabronionego wiąże się szkoda,
której naprawienie, zgodnie z wolą poszkodowanego, ma nastąpić bądź przez zapłatę odszkodowania bądź przez przywrócenie stanu
poprzedniego.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano już, że dla obalenia domniemania konstytucyjności zaskarżonego przepisu
nie wystarczy ogólnikowe powołanie się na wskazane wzorce konstytucyjne, choćby pozostawały one w związku z tym przepisem.
Z domniemaniem tym wiąże się bowiem zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto kwestionuje konstytucyjność aktu normatywnego
(por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00; zob. także E. Siemieński, Pozycja ustrojowa i właściwość Trybunału Konstytucyjnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” nr 4/1985, s. 108). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por.
w szczególności orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 maja 1994 r., sygn. K 1/94, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 10 oraz wyrok
z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00): „swoboda władzy ustawodawczej jest wprawdzie ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi
oraz obowiązkiem poszanowania chronionych przez te przepisy i zasady wartości, ale w wypadkach wątpliwych domniemanie powinno
przemawiać na rzecz zgodności rozstrzygnięć ustawowych z Konstytucją, zaś obalenie tego domniemania wymaga bezspornego wykazania
sprzeczności zachodzącej między ustawą a Konstytucją”.
W badanej sprawie sąd pytający nie powołał argumentu, który obaliłby konstytucyjność poddanego kontroli przepisu. Jak wskazano
powyżej, argumenty nawiązujące do stopnia społecznej szkodliwości niektórych czynów wyczerpujących znamiona tzw. samowoli
budowlanej (art. 90 prawa budowlanego) oraz argumenty nawiązujące do wystarczającej – zdaniem sądu pytającego – dolegliwości,
jaka wiązać się ma z prawnoadministracyjnymi instrumentami stosowanymi w reakcji na samowolę budowlaną, są tu niewystarczające.
Sąd pytający nie wskazał zaś żadnych innych, w tym w szczególności kryminalnopolitycznych argumentów, które przemawiałyby
za zasadnością modyfikacji penalizacji tzw. samowoli budowlanej poprzez ograniczenie jej zakresu.
Mając na uwadze wszystkie powyższe argumenty Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.