1. W skardze konstytucyjnej z 27 października 2011 r. została zarzucona niezgodność art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.; dalej: u.g.n.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) w związku z art. 9 ust. 5, art. 14 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), w zakresie, w jakim pozwala na ustalenie przeznaczenia nieruchomości w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie, w jakim ogranicza prawo żądania wykupienia nieruchomości lub jej części wyłącznie do sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: miejscowy plan) albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, pomija zaś jako przesłankę do żądania wykupu przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, z art. 2, art. 5, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 oraz art. 87 Konstytucji. Dodatkowo, wobec art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jako wzorce kontroli wskazane zostały także art. 9 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół nr 1).

Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.

Skarżąca jest właścicielką trzech działek położonych w Poznaniu. Nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Poznania z 6 grudnia 1994 r.) znajdowały się na terenie oznaczonym jako „strefa pośrednia, intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego, rejon o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych i wielorodzinnych, teren parków i zieleni osiedlowej”. Uchwałą z 25 września 2007 r. Rada Miasta Poznania uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określający przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako „teren publiczny zieleni urządzonej”. W związku z tym skarżąca skierowała do Prezydenta Miasta Poznania wniosek o wykup nieruchomości. W piśmie z 17 lipca 2009 r. Miasto Poznań poinformowało skarżącą, że nie istnieją przesłanki pozwalające na uwzględnienie jej żądania, ponieważ nie można stwierdzić, iż w wyniku wejścia w życie planu miejscowego korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Wobec tego 3 września 2009 r. skarżąca wystąpiła z powództwem przeciwko Miastu Poznań, o zobowiązanie pozwanego do nabycia od niej spornych nieruchomości. Wyrokiem z 13 kwietnia 2011 r. Sąd Okręgowy w Poznaniu oddalił powództwo, uznając że nie doszło do zmiany w zakresie korzystania z nieruchomości skarżącej. Sąd podkreślił, że zasadność roszczeń z art. 36 u.p.z.p. należy przyjąć wtedy, gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia lub istotnie ogranicza zarówno kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, jak i pozbawia potencjalnej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że w sprawie skarżącej nie doszło do żadnej z powyższych sytuacji. Skarżąca faktycznie nie korzystała z przedmiotowych nieruchomości i tym samym realnie wykonywane przez nią uprawnienia właścicielskie nie zmieniły się w stosunku do stanu sprzed wejścia w życie planu. W sprawie nie doszło także do zmiany przeznaczenia nieruchomości – w okresie, kiedy brak było planu zagospodarowania miejscowego (lata 2004-2007) obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym tereny na których znajdowały się działki skarżącej zaliczone zostały do kategorii terenów parków i zieleni wyłączonych z zabudowy. Ustalenia studium, a także brak konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, należy uznać za przesądzające w zakresie kształtowania przeznaczenia nieruchomości. Wyrokiem z 8 lipca 2011 r. Sąd Apelacyjny w Poznaniu oddalił apelację skarżącej, podtrzymując stanowisko zawarte w wyroku Sądu Okręgowego.

Uzasadniając niekonstytucyjność zakwestionowanych regulacji skarżąca wskazała na następujące argumenty.

Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy w przypadku braku planu miejscowego ustala przeznaczenie nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem skarżącej normę wynikającą z tego przepisu należy uznać za przesądzającą dla ustalenia przez sądy przeznaczenia nieruchomości na potrzeby orzekania o roszczeniach z art. 36 u.p.z.p. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i prowadzi do naruszenia, wynikającej z art. 2 Konstytucji, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Studium, jako akt obowiązujący wewnętrznie i wiążący wyłącznie organy państwa, nie może bowiem oddziaływać na prawa i wolności człowieka i obywatela. Wynika to z faktu, że w ustawodawstwie nie ma regulacji, które zapewniałyby właścicielowi ochronę przed negatywnymi konsekwencjami zmian wprowadzonych na podstawie tego aktu, w szczególności nie ma przepisów określających obowiązek uiszczenia na rzecz właściciela odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości lub możliwości ubiegania się o jej wykup przez gminę.

Skarżąca wskazała ponadto, że pozwalając na ustalenie przeznaczenia nieruchomości w oparciu o różne kryteria (z jednej strony miejscowy plan, a z drugiej studium) zakwestionowany przepis różnicuje sytuację prawną podmiotów posiadających te same cechy. Zarówno w wypadku miejscowego planu, jak i decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o inwestycji celu publicznego, właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie służące ochronie jego interesu. Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje skargi indywidualnej dotyczącej studium.

Zakwestionowana regulacja, zdaniem skarżącej, narusza także art. 87 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dopuszcza ona bowiem, aby podstawą ustalenia przeznaczenia nieruchomości, a tym samym określenie sposobu wykonywania prawa własności obywateli, było studium, które nie ma charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem Konstytucja ściśle określa jakie akty prawa mają charakter powszechnie obowiązującego prawa i tylko one mogą regulować kwestie praw i obowiązków obywateli.

Ocenę art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. skarżąca wiąże z brakiem określenia przez ten przepis obowiązku wykupu nieruchomości przez gminę w wypadku przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym na realizację celu publicznego. W jej opinii regulacja jest niepełna. Ograniczenie obowiązku wykupu jedynie do braku możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób nie obejmuje bowiem sytuacji, kiedy właściciel nieruchomości nie rozpoczął jeszcze korzystania z nieruchomości w sposób zamierzony. Aktualne brzmienie przepisu uniemożliwia mu w takiej sytuacji roszczenia o wykup nieruchomości przez gminę.

Zdaniem skarżącej, ustalenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie ma zasadnicze znaczenie dla możliwości realizacji prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie w planie miejscowym prywatnych nieruchomości (tj. nienależących do gminy) pod realizację inwestycji publicznych jest równoznaczne z pozbawieniem lub istotnym ograniczeniem korzystania z prawa własności i praktycznie posiada wszelkie cechy wywłaszczenia. Z tego powodu zakwestionowany art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. powinien być tak sformułowany, aby w razie zaistnienia takiego stanu rzeczy najpełniej realizował konstytucyjny wymóg słusznego odszkodowania.

W wypadku skarżącej, przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod „teren publiczny zieleni urządzonej” spowodowało, że została ona całkowicie pozbawiona możliwości realizowania przysługującego jej prawa własności. Jednocześnie, w związku z brzmieniem zaskarżonej regulacji została pozbawiona należnej rekompensaty. Brak możliwości uzyskania świadczenia kompensacyjnego powoduje, że sytuacja prawna nieruchomości skarżącej jest mniej korzystna niż nieruchomości wywłaszczonej w drodze decyzji administracyjnej, której właściciel uzyskuje odpowiednie odszkodowanie. Narusza to tym samym konstytucyjną zasadę równości.

W opinii skarżącej, zakwestionowany art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. narusza także art. 1 Protokołu nr 1. Ingerencja w prawo własności skarżącej nie utrzymuje bowiem „sprawiedliwej równowagi” pomiędzy wymogami publicznego lub powszechnego interesu społeczeństwa, a wymaganiami ochrony praw podstawowych jednostki. Pozbawienie skarżącej realnej możliwości korzystania z przysługującego jej prawa własności prowadzi do wniosku, że w tej sprawie mamy do czynienia z faktycznym wywłaszczeniem bez odszkodowania. Prowadzi to do nieproporcjonalnej i niczym nieusprawiedliwionej ingerencji w prawo własności.

2. W piśmie z 24 maja 2012 r. swoje stanowisko przedstawił Marszałek Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 154 ust. 2 u.g.n. nie może być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, ponieważ nie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia. Przepis ten skierowany jest do rzeczoznawców majątkowych i dotyczy sporządzania wyceny nieruchomości. Przepis ten nie determinował więc meritum rozstrzygnięcia, które zapadło w sprawie skarżącej. Istota sprawy dotyczyła bowiem oceny, czy po wejściu w życie miejscowego planu z 2007 r. korzystanie z nieruchomości skarżącej w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia należy zatem uznać art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Wyeliminowanie art. 154 ust. 2 u.g.n. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie będzie podstawą ewentualnego wznowienia postępowania wobec skarżącej. Nie musi także prowadzić do uznania wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę za nieprawidłową. Uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości w studium jest bowiem jedną z wielu okoliczności, które biegły musi wziąć pod uwagę.

Marszałek Sejmu podkreślił także, że w wypadku skarżącej to niesporny stan faktyczny, a nie postanowienia art. 36 ust. 1 u.p.z.p. (bez różnicy czy w kształcie obowiązującym, czy poszerzone o treść pożądaną przez skarżącą) spowodował, że nie uzyskała ona zadowalającego ją orzeczenia przed sądami powszechnymi. Przewidziane w art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. roszczenie właściciela aktualizuje się bowiem tylko w razie wystąpienia łącznie kilku okoliczności, takich jak: uchwalenie planu lub jego zmiana, uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, związek pomiędzy powyższymi przesłankami. W sprawie skarżącej sąd doszedł do wniosku, że uchwalenie planu miejscowego z 2007 r. nie zmieniło przeznaczenia nieruchomości. Tym samym, nawet dodanie do zakwestionowanego przepisu ustawy treści postulowanej przez skarżącą, w jej wypadku niczego nie zmienia.

Marszałek Sejmu zauważył także, że wskazane przez skarżącą pominięcie wydaje się być pozorne. Wbrew twierdzeniu skarżącej, obecna regulacja chroni interesy tych właścicieli, których nieruchomościom nadano inne niż dotychczasowe przeznaczenie. Obejmuje ona zatem także te wypadki, w których nieruchomości zostały przeznaczone na cele publiczne.

3. Prokurator Generalny swoje stanowisko przedstawił w piśmie z 11 czerwca 2012 r., wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 154 ust. 2 u.p.z.p. nie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej. Przepis ten dotyczy szacowania wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Skoro sądy obu instancji nie uwzględniły roszczenia o wykupienie przez gminę należącej do skarżącej nieruchomości, mogły one powołać art. 154 ust. 2 u.p.z.p. jedynie posiłkowo, jako dodatkowy argument przemawiający za oddaleniem powództwa. Nie stanowił on jednak podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach i wolnościach, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Przechodząc do analizy art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., Prokurator Generalny zaznaczył, że wskazany przez wnoszącego skargę konstytucyjną zakres zaskarżenia powinien być taki, aby ewentualne uwzględnienie przedstawionych przez niego zarzutów skutkowało koniecznością ponownego – odmiennego merytorycznie – rozpoznania jego sprawy przez właściwe organy. W opinii Prokuratora Generalnego niniejsza skarga konstytucyjna nie spełnia tego wymogu.

Istota odpowiedzialności odszkodowawczej w zakresie planowania przestrzennego opiera się na zasadzie kompensowania skutków zmian w przeznaczeniu nieruchomości, wprowadzonych przez plan miejscowy. W sytuacji braku takich zmian ustawodawca nie przyznaje właścicielowi stosownych roszczeń. Z ustaleń sądów obu instancji wynika, że przeznaczenie nieruchomości skarżącej nie uległo zmianie od 1994 r. Korzystanie przez skarżącą z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem nie stało się zatem niemożliwe ani istotnie ograniczone w wyniku wejścia w życie planu miejscowego z 2007 r. Ustalenia tego planu zachowują bowiem dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości skarżącej.

Jednocześnie skarżąca w niniejszej sprawie nie zanegowała podstawowej zasady odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w zaskarżonym przepisie, ale pominięcie jako przesłanki żądania wykupu nieruchomości przez gminę przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne.

Zdaniem Prokuratora Generalnego dodanie do zakwestionowanego przepisu ustawy treści postulowanej przez skarżącą nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie jej sprawy. Dla uwzględnienia roszczenia skarżącej (niezależnie od dodania nowej przesłanki) konieczne byłoby bowiem także ziszczenie się przesłanki, by przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne nie wynikało z uwzględnienia przez plan miejscowy „stanu zastanego”, lecz było wprowadzone „nowym” planem.

Jednocześnie, Prokurator Generalny podkreślił, że zakwestionowany przepis nie pomija jako przesłanki żądania wykupu przez gminę przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne. Przesłanka ta zostałaby uwzględniona wówczas, gdyby w wyniku uchwalenia (bądź zmiany) planu miejscowego nieruchomość zmieniła swoje przeznaczenie z celu niepublicznego na publiczny.

4. Do postępowania w niniejszej sprawie przystąpił także Rzecznik Praw Obywatelskich (pismo z 7 maja 2012 r.; dalej: RPO). Swoje stanowisko RPO przedstawił w piśmie z 9 lipca 2012 r., wnosząc o stwierdzenie, że art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie, w jakim dla realizacji roszczenia o wykup nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne zarówno w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w planie obowiązującym 1 stycznia 1995 r., przepis ten wymaga wykazania zmiany w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości lub jej dotychczasowego przeznaczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z: art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji.

W pierwszej kolejności RPO odniósł się do kwestii dopuszczalności orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej. RPO stwierdził, że nieprecyzyjne sformułowanie zarówno petitum jak i zarzutów w skardze konstytucyjnej skłoniło go, jako pomocnika podmiotu inicjującego postępowanie ze skargi konstytucyjnej, do bardziej precyzyjnego określenia przedmiotu żądania i właściwego ujęcia treści zaskarżonej normy prawnej. W opinii RPO, istotą skargi konstytucyjnej jest zanegowanie podstawowej zasady odpowiedzialności z art. 36 u.p.z.p. tj. związku przyczynowego pomiędzy uniemożliwieniem w korzystaniu z nieruchomości, a wejściem w życie nowych regulacji planu miejscowego. Zdaniem RPO takie założenie wynika z argumentacji skargi, istoty ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej (sądy uznały roszczenia skarżącej za bezzasadne ponieważ nie doszło do zmiany przeznaczenia jej nieruchomości), a także, wbrew twierdzeniu skarżącej, z treści zaskarżonego przepisu.

RPO swoje stanowisko odnosi do szerszego aspektu zgłaszanego przez skarżącą problemu, tj. nieruchomości przeznaczonych na uciążliwy cel publiczny przez plany miejscowe uchwalone już po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415; dalej: u.z.p. z 1994 r.), które zachowały formalną ciągłość rezerwacji nieruchomości na ten cel wprowadzoną jeszcze przed wejściem w życie tej ustawy. Zdaniem RPO, wprowadzona w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka w postaci „zmiany dotychczasowego przeznaczenia” wyłącza możliwość zgłaszania roszczeń przez właścicieli wskazanych wyżej nieruchomości. Niemożliwe jest bowiem wykazanie „zmiany dotychczasowego przeznaczenia” skoro zmiana ta nastąpiła wiele lat wcześniej – pod rządami dawnego, a nie nowego prawa.

Analizując zakwestionowany przepis z zasadą równości RPO wskazał, że cechą relewantną w tym wypadku jest sam fakt ingerencji w prawo własności w postaci aktualnego przeznaczenia danej nieruchomości w planie miejscowym pod przyszłą inwestycję publiczną, a nie to kiedy i w jakich okolicznościach do takiej ingerencji doszło. Zdaniem RPO przez wprowadzenie przesłanki „zmiany w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia lub sposobu korzystania” zakwestionowany przepis różnicuje uprawnionych za pomocą kryterium czasowego: daty nałożenia ograniczenia oraz jego trwałości. Poza zakresem jego hipotezy pozostają wszystkie osoby, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny przed 1995 r., i ich inwestycyjne zablokowanie nadal trwa.

RPO zauważa, że – o ile celem ustawy było zdjęcie z gmin odpowiedzialności finansowej za ograniczenia własności na skutek wydawania aktów planistycznych – pozbawienie właścicieli rekompensat jest rozwiązaniem racjonalnym i przydatnym. Nie można jednak uznać, że jest ono konieczne i niezbędne dla realizacji tego celu skoro przez dwadzieścia lat nawet nie rozpoczęto inwestycji, w związku z którą dokonano rezerwacji nieruchomości.

Kwestionowany przepis narusza także, w opinii Rzecznika, zasadę słuszności oraz sprawiedliwości społecznej. Właściciele nieruchomości „zamrożonych” byli od momentu wejścia w życie u.z.p. z 1994 r. zwodzeni zapewnieniami o tymczasowości zawieszenia ochrony ich praw oraz obietnicą rychłego uregulowania ich roszczeń w osobnej ustawie. Ostatecznie, po kolejnych nowelizacjach przedłużających obowiązywanie dawnych planów, ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę w postaci konieczności wykazania „zmiany”, która definitywnie pozbawiła tę grupę właścicieli wszelkich roszczeń ochronnych. Zdaniem RPO, na tę grupę prywatnych właścicieli ustawodawca przerzucił, chroniąc budżety gminne, koszty transformacji polityki planistycznej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia badania dopuszczalności rozpoznania skargi nie kończy się na rozpoznaniu wstępnym i trwa także w czasie jej rozpatrywania merytorycznego. Na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy w danej sprawie nie zachodzi konieczność umorzenia postępowania w związku z wystąpieniem jakiejkolwiek ujemnej przesłanki wydania wyroku w sprawie, a zatem czy skarga konstytucyjna spełnia konstytucyjne i ustawowe wymogi dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania (zob. postanowienia TK z: 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74 oraz 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47). Trybunał Konstytucyjny, kontrolując dopuszczalność merytorycznego orzekania w sprawie może dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydawanym na etapie wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej.

2. Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw konstytucyjnych, który musi spełniać przesłanki warunkujące jej dopuszczalność. Zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. Oznacza to, że badanie w trybie skargi konstytucyjnej zgodności z Konstytucją określonego przepisu dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, w której z jednej strony zaskarżony przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia, z wydaniem którego skarżący wiąże naruszenie przysługujących mu praw konstytucyjnych, z drugiej zaś jego treść normatywna stanowi źródło owego naruszenia, determinując w tym zakresie wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie (zob. np. postanowienie TK z 27 listopada 2007 r., sygn. Ts 78/07, OTK ZU nr 6/B/2007, poz. 296).

Zakwestionowany przez skarżącą art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.), w brzmieniu wskazanym w petitum skargi, dotyczy szacowania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości. Art. 154 ust. 1 uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, wskazuje przy tym jakie czynniki powinien on uwzględnić. Do czynników tych zaliczone zostały: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zakwestionowany ust. 2 tego przepisu określa sposób postępowania rzeczoznawcy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca ustala na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Uzasadniając dopuszczalność oceny art. 154 ust. 2 u.g.n. przez Trybunał Konstytucyjny skarżąca wskazała, że wynikająca z niego norma przesądza o ustaleniu przez sądy przeznaczenia nieruchomości na potrzeby orzekania o roszczeniach z art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), co miało miejsce także w jej sprawie.

Sprawa, w związku z którą wniesiono niniejszą skargę konstytucyjną, sprowadzała się do oceny, czy w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego skarżącej przysługuje, wynikające z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., roszczenie wobec gminy o wykup nieruchomości lub jej części. Zgodnie z tym przepisem jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy wykupienia nieruchomości lub jej części.

Ustalając czy w sprawie skarżącej doszło do spełnienia powyższych przesłanek sąd pierwszej instancji oparł się m.in. na opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego i sporządzonej przez niego wycenie, w której m.in. wskazano, jakie było przeznaczenie nieruchomości skarżącej przed wprowadzeniem planu miejscowego. Sąd uznał wiarygodność wyceny rzeczoznawcy m.in. z tego powodu, że była ona sporządzona w sposób odpowiadający wymogom określonym przez art. 154 ust. 2 u.g.n. (wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu, s. 3). Sąd wykorzystał też treść zaskarżonego przepisu jako dodatkowy argument, uzasadniający tezę, że w razie braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy postanowienia studium są przesądzające dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Sąd drugiej instancji zaakceptował powyższe stanowisko.

Analizując kwestie podważenia w skardze konstytucyjnej zgodności z Konstytucją podstawy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącej, należy zwrócić uwagę, że za taką podstawę mogą być uznane tylko te przepisy, które wyrażają normy prawne bezpośrednio określające sytuację prawną skarżącej w chwili wydania ostatecznego orzeczenia. Trzeba jednak podkreślić, że powołanie przez sąd w sentencji bądź też w uzasadnieniu orzeczenia określonych przepisów nie przesądza jeszcze samo przez się, że przepisy te należy uznać za podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia (zob. postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 38/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 59 i wskazane tam orzeczenia TK). Zaskarżony przepis stanowi podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia zasadniczo tylko wtedy, kiedy owo rozstrzygnięcie – przy tym samym przedmiocie i zakresie sprawy – byłoby lub mogło być inne w przypadku nieobowiązywania normy prawnej o treści kwestionowanej przez skarżącego (zob. postanowienie z 9 listopada 1999 r., sygn. Ts 19/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 181).

Z istoty sprawy skarżącej wynika, że podstawą roszczenia (wskazaną w pozwie) oraz przedmiotem analizy sądów obu instancji był art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sądy badały czy doszło do spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność roszczenia, wynikającego z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. To ten przepis był więc podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej. Art. 154 ust. 2 u.g.n., na podstawie którego sporządzona została przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości, wskazany został przez sąd jedynie incydentalnie, jako element formułowanej w sprawie skarżącej argumentacji. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wynikająca z art. 154 ust. 2 u.g.n., norma przesądza o ustaleniu przez sądy przeznaczenia nieruchomości na potrzeby orzekania o roszczeniach z art. 36 u.p.z.p.

Na marginesie Trybunał zauważa, że nawet hipotetyczne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 154 ust. 2 u.g.n. nie będzie prowadzić do zmiany sytuacji prawnej skarżącej. Sporządzenie wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego (nawet z zastosowaniem art. 154 ust. 2 u.g.n.) nie przesądza bowiem bezpośrednio o zasadności roszczenia wynikającego z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Uchylenie art. 154 ust. 2 u.g.n. nie musi nawet skutkować uznaniem wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego za nieprawidłową. Wynika to z faktu, że przeznaczenie nieruchomości jest jednym z kilku czynników, które rzeczoznawca musi wziąć pod uwagę dokonując tej wyceny.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że art. 154 ust. 2 u.g.n. był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym postępowanie w zakresie kontroli konstytucyjności art. 154 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 9 ust. 5, art. 14 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 11 u.p.z.p. – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – podlega umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

3. Drugim z zaskarżonych w skardze konstytucyjnej przepisów jest art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który dotyczy prawa właścicieli oraz użytkowników wieczystych (dalej: właścicieli) do żądania wykupienia nieruchomości lub jej części w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Art. 36 u.p.z.p. określa model ochrony właścicieli przed negatywnymi skutkami działalności planistycznej gmin. Reguluje on m.in. zasady przyznawania świadczeń kompensacyjnych związanych z wprowadzeniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przewidziane zostały roszczenia właściciela związane z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. W takim wypadku właściciel może żądać od gminy albo odszkodowania za poniesioną stratę (pkt 1), albo wykupienia nieruchomości (pkt 2). Realizacja tych roszczeń może nastąpić także w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi nieruchomości zamiennej. W takiej sytuacji z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają (art. 36 ust. 2). Dodatkowo, w razie nieskorzystania z żadnego z uprawnień określonych w ust. 1 i 2 właściciel może domagać się odszkodowania w wysokości równej obniżeniu wartości nieruchomości, także w chwili jej zbycia (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.).

Zdaniem skarżącej, niekonstytucyjność art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika z tego, że w sposób niepełny realizuje on konstytucyjny wymóg słusznego odszkodowania. Wadliwość tego przepisu polega na pominięciu – jako przesłanki żądania wykupu – przeznaczenia nieruchomości na realizację celu publicznego. Obowiązek wykupu nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego (jego zmianą) ograniczony został bowiem do braku możliwości korzystania z niej w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Skarżąca uważa, że taki model ochrony właścicieli jest niewystarczający. Dlatego też dodatkową przesłanką wykupu nieruchomości przez gminę powinno być jej przeznaczenie w nowym planie na cele publiczne.

Zanim Trybunał przejdzie do dalszej analizy wskazanego wyżej zarzutu, w pierwszej kolejności odniesie się do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, który zgłosił udział w niniejszej sprawie.

Skarżąca, kwestionując konstytucyjność art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. żąda stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu jedynie w zakresie, w jakim „pomija (…) jako przesłankę do żądania wykupu przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne”. Trybunał, na mocy art. 66 ustawy o TK, jest związany tak sformułowanym zarzutem, wyznaczającym granice skargi konstytucyjnej. Konsekwencją zasady związania granicami skargi konstytucyjnej jest bowiem zarówno niemożność samodzielnego określenia przez Trybunał przedmiotu kontroli, jak i zastąpienia skarżącej w obowiązku sformułowania zarzutu niekonstytucyjności.

Z kolei Rzecznik Praw Obywatelskich w zajętym stanowisku żąda stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów „w zakresie, w jakim dla realizacji roszczenia o wykup nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne zarówno w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w planie obowiązującym 1 stycznia 1995 r., przepis ten wymaga wykazania zmiany w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości lub jej dotychczasowego przeznaczenia”. Jak zauważa w swoim stanowisku RPO, wykonując swoją procesową rolę pomocnika uznał za konieczne sprecyzowanie przedmiotu żądania i właściwe ujęcie treści normy.

Trybunał nie zgadza się w twierdzeniem Rzecznika, że zakres zaskarżenia wskazany w jego pisemnym stanowisku wynika z treści niniejszej skargi, a organ ten jedynie go precyzuje. Przede wszystkim skarżąca nie odnosi się w ogóle do nieruchomości, przeznaczonych na cele publiczne w planach obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Wynika to z faktu, że skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość dopiero w 2002 r., w czasie obowiązywania planu miejscowego, zgodnie z którym nieruchomość skarżącej już była przeznaczona na tereny parków i zieleni osiedlowej. Na terenie nieruchomości skarżącej od momentu nabycia obowiązywał też zakaz zabudowy. Skarżąca nie wskazuje także, co sugeruje Rzecznik, że w jej sytuacji samo uzależnienie wykupu od wykazania „zmiany przeznaczenia” jest niezgodne z Konstytucją. Skarżąca wykazuje jedynie, że przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne powinno stanowić przesłankę uzyskania należnego odszkodowania, nie odnosząc się w ogóle do obowiązujących przesłanek wykupu. Wreszcie, sam Rzecznik podkreśla, że modyfikacja zakresu zaskarżenia jest konieczna, ponieważ „wbrew literalnemu sformułowaniu skarżącej (…) art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w żadnym razie nie pomija jako przesłanki żądania wykupu przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne”.

Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał uznał, że domagając się stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu w takim zakresie, w jakim skarżąca go nie kwestionowała, stanowisko Rzecznika znacznie wykracza poza zakres skargi konstytucyjnej. Organ ten, podobnie jak i inni uczestnicy postępowania, nie może modyfikować zakresu zaskarżenia wynikającego ze skargi konstytucyjnej. Może on jedynie podejmować czynności wspierające skargę konstytucyjną w takim kształcie, w jakim została wniesiona, w szczególności dostarczając nowych argumentów prawnych (zob. wyroki TK: z 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 165; z 20 listopada 2001 r., sygn. SK 19/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 253; z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Analizowany w stanowisku RPO problem znacznie wykracza poza wąsko zakreślony przedmiot zaskarżenia, a ewentualna ocena przez Trybunał zarzutów wskazanych przez RPO miałaby charakter kontroli abstrakcyjnej, co jest niedopuszczalne w wypadku skargi konstytucyjnej.

Przechodząc do analizy skargi Trybunał przypomina, że istota zarzutu niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. sformułowanego przez skarżącą sprowadza się do wykazania, że w treści kwestionowanego przepisu brakuje jednej z przesłanek warunkujących wykup nieruchomości przez gminę. W konsekwencji regulacja ta nie chroni właściciela w sytuacji, w której jego nieruchomość została przeznaczona w nowym planie na cele publiczne.

Wynikające z art. 36 u.p.z.p. zasady przyznawania świadczeń kompensacyjnych związanych z wprowadzeniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w ten sposób, że do powstania roszczenia, konieczne jest łączne wystąpienie następujących przesłanek: po pierwsze, uchwalenie planu miejscowego (lub jego zmiana), po drugie, ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, po trzecie, związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a ograniczeniem lub uniemożliwieniem korzystania z nieruchomości. Istota odpowiedzialności odszkodowawczej w zakresie działalności planistycznej gminy opiera się więc na kompensowaniu skutków zmian wprowadzonych przez nowy plan miejscowy (lub zmianę poprzedniego) w zakresie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób albo zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Jeżeli plan nie wprowadza takich zmian, wynikające z art. 36 ust. 1-3 u.p.z.g. roszczenie nie przysługuje. Regulacja ta nie pomija zatem – jako przesłanki wykupu – przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne, ale skupia się na innym kryterium. Przesłanka ta zostałaby uwzględniona w sytuacji, gdyby w wyniku uchwalenia (bądź zmiany) planu miejscowego nieruchomość zmieniła swoje przeznaczenie z celu niepublicznego na publiczny.

Trybunał przypomina, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko taki przepis, który był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Trybunału wskazuje się, że warunek ten jest spełniony, jeżeli owo rozstrzygnięcie – przy tym samym przedmiocie i zakresie sprawy – byłoby lub mogłoby być inne w wypadku nieobowiązywania normy prawnej o treści kwestionowanej przez skarżącego (zob. wyrok TK z 21 września 2011 r., sygn. SK 6/10, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 73).

Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że skarżąca nie neguje podstawowej zasady odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 36 u.p.z.p., czyli istnienia związku przyczynowego między uniemożliwieniem (istotnym ograniczeniem) korzystania z nieruchomości, a wejściem w życie nowych regulacji planu miejscowego. Z uwagi na tak określony, wąski zakres zaskarżenia, ewentualne uzupełnienie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. o treść postulowaną przez skarżącą nie będzie miało więc wpływu na rozstrzygnięcie jej sprawy. W sprawie skarżącej przyczyną oddalenia roszczenia o wykup nieruchomości było bowiem ustalenie przez sądy obu instancji, że przeznaczenie nieruchomości nabytej przez skarżącą w 2002 r. nie uległo zmianie w wyniku wprowadzenia nowego planu miejscowego w 2007 r. Natomiast w niniejszej skardze konstytucyjnej skarżąca zakwestionowała konstytucyjność art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w zakresie, w jakim pomija jako przesłankę wykupu przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne. Dla uwzględnienia roszczenia skarżącej o wykup nieruchomości w dalszym ciągu konieczne byłoby więc, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., aby przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne wynikało z nowego planu miejscowego, a nie z uwzględnienia w nowym planie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. Nawet dodanie do zakwestionowanego przepisu treści pożądanej przez skarżącą, nie spowodowałby więc uzyskania przez nią zadowalającego orzeczenia przed sądami powszechnymi.

Mając na uwadze powyższe Trybunał umorzył postępowanie w zakresie kontroli konstytucyjności art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.