Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym zgłaszam zdanie odrębne, ponieważ uważam, że oba artykuły ustawy z 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo działalności gospodarczej są ze sobą związane w sposób nierozerwalny.

W pełni natomiast zgadzam się z pkt. 1 sentencji i z uznaniem, że art. 2 powyższej ustawy narusza zakaz działania prawa wstecz, wynikający z art. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.

Moje zdanie odrębne uzasadniam w sposób następujący:

1. Treścią ustawy z 22 czerwca 2001 r. miało być przedłużenie okresu, w którym konieczne było uzyskiwanie koncesji bądź zezwoleń na wykonywanie pewnych rodzajów działalności gospodarczej. Art. 98 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo działalności gospodarczej (w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 czerwca 2001 r.) ustalał bowiem termin 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie dla ustawowego określenia zakresu i warunków działalności gospodarczej oraz udzielania koncesji, o których mowa w art. 14 tejże ustawy. Gdyby takie uregulowanie nie nastąpiło, to – z upływem terminu – z mocy prawa wygasał obowiązek uzyskiwania koncesji bądź zezwoleń. Termin 6 miesięcy upływał z dniem 30 czerwca 2001 r. Ponieważ nie zdążono z uchwaleniem wszystkich ustaw szczegółowych, uznano za konieczne przedłużenie tego terminu do 12 miesięcy, a więc do końca 2001 r. Wobec jednak opóźnionego zakończenia prac sejmowych i skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego, nie weszła ona w życie przed dniem 1 lipca 2001 r.

Spowodowało to – z dniem 1 lipca 2001 r. – wygaśnięcie obowiązku uzyskiwania koncesji i zezwoleń w tych wszystkich dziedzinach, gdzie nie ustanawiały go przepisy ustaw szczegółowych. Powstała swego rodzaju próżnia prawna, którą teraz trzeba wypełnić przywracając obowiązki, jakie do 1 lipca 2001 r. spoczywały na podmiotach gospodarczych.

Za taką diagnozą stanu prawnego przemawia łączna analiza postanowień art. 14 i art. 98 ust. 1 i 2 prawa działalności gospodarczej. Za mocno dyskusyjne uważam twierdzenie, wyrażone w pkt. 7 uzasadnienia niniejszego wyroku, że – na tle art. 14 – można mówić o dalszym istnieniu obowiązku koncesyjnego mimo to, że upłynął termin, po którym art. 98 ust. 1 i 2 przewidywał jego wygaśnięcie. W twierdzeniu tym myli się bowiem materialnoprawny kształt normy prawnej z terminem jej obowiązywania. Materialnoprawny kształt obowiązku posiadania koncesji bądź zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej określa – w interesującym nas tu zakresie – art. 14. Natomiast art. 98 ust. 1 i 2 wyznacza w czasie granicę, do której art. 14 wywołuje pełne skutki. Po przekroczeniu zaś tej granicy, o ile nie zostaną spełnione warunki przewidziane w art. 98 ust. 1 i 2 (czyli nie zostaną uchwalone nowe ustawy szczególne), obowiązki, o których mowa w art. 14 wygasają “z mocy prawa”. Tym samym, nie można twierdzić, że wygaśnięcie to nie nastąpiło. Z jednej strony, kłóci się to z językowym sformułowaniem art. 98 ust. 1 i 2, a nie ulega przecież wątpliwości, że wykładnia językowa ma zawsze pierwszeństwo przed wykładnią celowościową. Z drugiej strony, pozbawia to sensu art. 98, bo przy uznaniu, że obowiązki z art. 14 pozostają nienaruszone, obowiązek uzyskania koncesji czy zezwolenia nie wygaśnie nigdy, dopóki obowiązywać będzie art. 14. Można oczywiście krytykować unormowanie zawarte w art. 98, można może nawet twierdzić – jak czyni to sędzia M. Zdyb w drugim zdaniu odrębnym, że jest ono sprzeczne z Konstytucją. Ale unormowanie to obowiązuje i nie można pozbawiać go treści przez rozszerzającą wykładnię art. 14. Zasada swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) nakazuje bowiem zawsze przyjmowanie wykładni sprzyjającej tej wolności, a dla ograniczania tej wolności wymaga wyraźnej podstawy w ustawie. W moim przekonaniu, od 1 lipca 2001 r., takiej wyraźnej podstawy zabrakło.

2. Można zgodzić się z tezą, że – z wielu ważnych względów – pożądane jest przywrócenie obowiązku uzyskiwania koncesji bądź zezwoleń na wykonywanie pewnych rodzajów działalności gospodarczej, o których mowa w art. 14. Uważam jednak, że nie można już tego zrobić przez powielenie techniki zastosowanej w wyroku z 3 października 2001 r. (K. 27/01), tzn. przez wyeliminowanie tylko przepisu o wejściu w życie ustawy, co powoduje, że pozostałe przepisy ustawy wchodzą w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw okrojonego tekstu ustawy. O ile w sprawie ustawy o usługach detektywistycznych (K. 27/01) oznaczało to tylko opóźnienie wejścia w życie nowej ustawy o prospektywnym efekcie obowiązywania, to w odniesieniu do ustawy z 22 czerwca 2001 r. oznacza to, że – zapewne w okolicach listopada 2001 r. – art. 98 ust. 1 i 2 prawa działalności gospodarczej zyska brzmienie wskazujące, że obowiązki posiadania koncesji bądź zezwoleń wygasną z końcem 2001 r. Pomija to całkowicie fakt, że obowiązki te już raz wygasły – z dniem 30 czerwca 2001 r. – i po to, aby mogły wygasnąć po raz drugi, muszą najpierw zostać ustanowione ponownie. Uzasadnienie dzisiejszego wyroku przyjmuje, niezbyt dla mnie jasną konstrukcję, zakładającą, że obowiązki te “odrodzą się” z dniem ogłoszenia ustawy z 22 czerwca 2001 r. Ale konstrukcja ta nie znajduje odzwierciedlenia w tekście ustawy z 22 czerwca 2001 r., który sugeruje, że obowiązki z art. 98 istnieją nieprzerwanie przez cały 2001 rok. Prawidłowe odczytanie tekstu ustawy okaże się więc dopiero możliwe na tle lektury uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co jednak nie tylko będzie wymagało wyjścia poza lekturę Dziennika Ustaw (bo tam publikuje się tylko sentencję, która w tej kwestii w ogóle się nie wypowiada), ale też stanie się powszechnie możliwe dopiero po opublikowaniu kolejnego numeru urzędowego zbioru orzeczeń TK, co może nastąpić za kilka miesięcy.

Do tego czasu mogą się utrzymywać niejasności co do zakresu w czasie obowiązywania ustawy z 22 czerwca 2001 r., która wprawdzie wejdzie w życie w listopadzie 2001 r., ale będzie w sposób jednolity traktowała cały okres 2001 r. w żaden sposób nie zaznaczając, że nie obejmuje ona kilku miesięcy tego roku. Taki stan niejasności, skumulowany z niejasnym poglądem Trybunału na zakres obowiązywania i skutki art. 14, jest m.zd. nie do pogodzenia z wymaganiami wynikającymi z zasad prawidłowej legislacji, więc z zasady państwa prawnego, zapisanej w art. 2 Konstytucji.

Raz jeszcze należy zaznaczyć, że w rozumowaniu Trybunału Konstytucyjnego zaznacza się logiczna niespójność. Nie da się bowiem przepisu art. 1 ustawy z 22 czerwca 2001 r. (który miał sens w okresie, gdy art. 98 jeszcze nie wyłączył obowiązku posiadania koncesji bądź zezwoleń) zastosować do nowej sytuacji, gdy obowiązki te już nie istnieją, a chce się je na nowo ustanowić. Taki skutek prawny nie wynika ani z treści, ani z sensu art. 1 ustawy, chyba żeby mu przypisać moc wsteczną, ale tego Trybunał Konstytucyjny – i słusznie – nie czyni.

Art. 1 ustawy mógł mieć sens tylko wtedy, gdyby wszedł w życie przed upływem terminu przewidzianego w – nadal jeszcze obowiązującym – tekście art. 98 ust. 1 i 2 i przed wygaśnięciem obowiązków, których dotyczy art. 98. Z tego względu art. 1 był – i jest – nierozerwalnie związany z art. 2 (zwłaszcza, że cała ustawa liczy tylko dwa artykuły) i tej nierozerwalności należało dać wyraz w wyroku.

3. Wysuwano argument, że za odejściem od uznania nierozerwalności art. 1 z art. 2 (warto przypomnieć, że na tych dwóch artykułach wyczerpuje się treść ustawy z 22 czerwca 2001 r.) przemawia faktyczny kontekst funkcjonowania prawa działalności gospodarczej, a zwłaszcza, że brak obowiązku posiadania koncesji bądź zezwoleń może stwarzać sytuacje zagrażające bezpieczeństwu państwa i porządkowi publicznemu.

Nie wskazano jednak dowodów na rzecz tej tezy, w szczególności przez zademonstrowanie negatywnych skutków próżni prawnej, jaka – w omawianych dziedzinach – istnieje już od ponad 3 miesięcy. Nie uważam, by Trybunał Konstytucyjny był powołany do samodzielnego formułowania takiej oceny, gdy ani Prezydent Rzeczypospolitej, ani Prokurator Generalny nie podnosili, że miały miejsce fakty, ocenę taką uzasadniające.

Trzeba też przypomnieć, że obowiązki posiadania koncesji i zezwoleń i tak wygasają z dniem 31 grudnia 2001 r., bo ustawa z 22 czerwca przedłuża je tylko o 6 miesięcy. Wydanie wyroku zakładającego odżycie tych obowiązków z dniem wejścia w życie ustawy z 22 czerwca, może je wprowadzić do systemu prawnego na okres około dwóch miesięcy. W tym czasie i tak musi dojść do interwencji ustawodawcy, bo inaczej – z dniem 31 grudnia 2001 r. – obowiązki koncesyjne znowu wygasną i cała historia powtórzy się raz jeszcze.

Nie uważam, aby istniały powody przemawiające za przymykaniem oczu na rzeczywisty sens i treść ustawy z 22 czerwca 2001 r., tylko po to, aby zapewnić jej obowiązywanie przez bardzo krótki okres czasu. Nie jest rolą Trybunału Konstytucyjnego naprawianie niedoróbek procesu legislacyjnego i wprowadzanie do porządku prawnego przepisu, który w porządku tym się nie mieści. Zadanie tego naprawienia spoczywa na ustawodawcy, bo tylko on może unormować porządek odżycia obowiązków, których dotyczy art. 98 ust. 1 i 2, w sposób zgodny z wymaganiami państwa prawnego.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym zgłaszam zdanie odrębne do pkt. 1 ogłoszonego wyroku. Uważam, że kwestionowany przez wnioskodawcę przepis prawny jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaję sobie sprawę z tego, że wydając ten wyrok skład orzekający był w trudnej sytuacji, ponieważ w momencie przekazania ustawy do podpisania opóźnienie wynosiło zaledwie kilka dni, natomiast w momencie wydawania rozstrzygnięcia – mimo że Trybunał orzeka w najwcześniejszym możliwym terminie – wynosi ono kilkanaście tygodni.

Nie budzi także moich wątpliwości okoliczność, że wywiedziona z art. 2 Konstytucji zasada lex retro non agit jest bardzo ważną zasadą konstytucyjną w zakresie dotyczącym stanowienia prawa. Nigdy dotąd jej nie kwestionowałem. Podzielam w całej rozciągłości dotychczasową linię orzeczniczą Trybunału w tym zakresie i odnoszone do niej wywody zawarte w dużej części uzasadnienia do wyroku w sprawie K. 28/01. Jednakże podkreślić należy – co stwierdzał już Trybunał – nie ma ona charakteru absolutnego i jeżeli za tym przemawiają ważne wartości konstytucyjne jej wzruszenie może być uprawnione. Dotyczy to także zasady pewności obrotu prawnego.

Niewątpliwie ustawodawca popełnił poważny grzech zaniechania uchwalając kwestionowaną ustawę z opóźnieniem (tak jak wcześniej popełnił błąd dopuszczając w art. 98 ust. 1 możliwość wygaśnięcia obowiązku otrzymania koncesji w odniesieniu do ośmiu dziedzin, które mają kluczowe znaczenie dla ładu publicznego i gospodarczego w państwie a w dużym stopniu także dla bezpieczeństwa obywateli). Kwestionowany art. 2 ustawy z 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo działalności gospodarczej przewiduje wejście w życie tegoż przepisu z mocą wsteczną. Istotne wydaje się jednak to, że prawodawca – co prawda opóźnieniem – uznał konieczność jej uchwalenia, mając świadomość – co wynika ze stenogramów obrad sejmowych i senackich – że wejście jej z mocą wsteczną narazi taką ustawę na zarzut naruszenia zasady lex retro non agit. Mimo to nie zawahał się przyjąć takiego rozwiązania. I to przygniatającą większością głosów. W Sejmie było jedynie kilka głosów przeciwnych, a w Senacie – 3 wstrzymujące się. Rodzi się pytanie, czy oznacza to tylko pogardę tak zdecydowanej większości parlamentarnej dla zasady, której w cywilizowanym świecie nie kwestionuje się, czy też swoistą determinację spowodowaną wyższymi racjami. Innymi słowy czy istniały na tyle silne motywy, które usprawiedliwiałyby naruszenie zasady lex retro on agit.

Tak się składa, że u podstaw nowelizacji art. 98 ust. 1 i 2 dokonanej ustawą z 30 listopada 2000 r. a także nowelizacji będącej przedmiotem dzisiejszego postępowania, legła konieczność ustawowego określenia zakresu i warunków wykonywania działalności gospodarczej, których brak rodzić może potencjalne zagrożenia dla zdrowia, życia i bezpieczeństwa obywateli a nawet dla bezpieczeństwa państwa. Chodziło bowiem o takie m.in. dziedziny jak: 1) obrót towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa a także dla utrzymania międzynarodowego bezpieczeństwa i pokoju; 2) wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym i policyjnym; 3) usługi detektywistyczne oraz usługi ochrony osób i mienia; 4) transport lotniczy oraz wykonywanie innych usług lotniczych; a także zarządzanie lotniskami (zezwolenia); 5) wytwarzanie środków farmaceutycznych, materiałów medycznych, środków odurzających i psychotropowych itd. Część problemów z tym związanych została rozwiązana do 30 czerwca 2001 r., dzięki ustawom, które do tego czasu weszły w życie. Część jednak nie. Dlatego konieczne stało się uchwalenie ustawy, która – co wydaje się oczywiste – ze względu na opieszałość ustawodawcy miała wejść w życie z mocą wsteczną.

Paradoks problemu, który stał się przedmiotem rozważań Trybunału w niniejszej sprawie tkwi w tym, że w odniesieniu do zdecydowanej większości dziedzin, których mogłoby dotyczyć odstąpienie od obowiązku otrzymania zezwolenia czy koncesji, warunki i zasady ich określenia zostały określone. Często są to dziedziny, gdzie rozważać można byłoby nawet odstąpienie od reglamentacji na etapie podejmowania działalności gospodarczej. Brak natomiast takich unormowań tam gdzie są one konieczne. Kwestionowana ustawa dotyczyć może m.in. działalności lotniczej, takiej jak transport lotniczy oraz wykonywanie innych usług lotniczych; a także zarządzanie lotniskami, w pewnym sensie także wytwarzania środków farmaceutycznych, leków, środków psychotropowych i odurzających i być może jeszcze innych dziedzin działalności gospodarczej (do momentu uchwalenia ustawy z 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2001 r. – problem ten dotyczył także tej dziedziny). Nie ulega wątpliwości, że w przypadku dziedzin podlegających koncesjonowaniu (wymienia je art. 14 ust. 1 ustawy – Prawo działalności gospodarczej) chodzi o działalność, która w Polsce nigdy nie była wolna i nie może być wolna, ponieważ jej prowadzenie wiąże się z licznymi zagrożeniami dla konstytucyjnie chronionych wartości a także ładu publicznego i gospodarczego w państwie. Doświadczenia związane z prowadzeniem chociażby działalności w zakresie ochrony osób i mienia (a także usług detektywistycznych) do czasu uchwalenia ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (a więc jeszcze pod rządami ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej), kiedy to absolutyzowanie zasady wolności gospodarczej, przyczyniło się do przyzwalania na prowadzenie tej działalności przez osoby, które nie dawały rękojmi należytego jej prowadzenia, powinny być w tym zakresie pouczające. Zrodziły bowiem problem powiązań podmiotów prowadzących taką działalność ze światem przestępczym.

Żeby nie rozdrabniać problemu – przy aktualnym stanie prawnym – sprowadzę go do zagadnienia transportu lotniczego i innych usług lotniczych, gdzie w świetle art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo działalności gospodarczej istniał obowiązek otrzymania koncesji, oraz do zarządzania lotniskami, gdzie w świetle art. 96 ust. 2 pkt 2 lit. c istniał obowiązek zezwolenia. Otóż obowiązująca aktualnie ustawa z 31 maja 1962 r. – Prawo lotnicze wywodzi się z okresu monopolu państwa w tej dziedzinie. Nowelizacja prawa lotniczego dokonana ustawą z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej poprzez wykreślenie art. 65 ust. 1 i 2 i art. 71 zniosła ten monopol, jednakże równocześnie wprowadziła obowiązek otrzymania koncesji i związanej z tym rygorystycznej reglamentacji. Odejście od reglamentacji działalności lotniczej, niezależnie od innych niebezpieczeństw prowadzić może do rozregulowania prawa lotniczego. Osłabić też może siłę oddziaływania obowiązujących dotąd przepisów podustawowych. Ma to dodatkowo istotne znaczenie w perspektywie ustawy z 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw, ponieważ wprowadzone do prawa lotniczego na mocy art. 10 tejże ustawy upoważnienia do wydawania aktów podustawowych są dopiero realizowane. Gdyby działalność taka została podjęta bez koncesji – do czego prowadzi przecież wniosek Prezydenta RP – spowodować to mogłoby daleko idące prawnomiędzynarodowe konsekwencje. Należy mieć nadzieję, że takich sytuacji nie będzie. Ucierpiałaby na tym wiarygodność Polski i polskich przedsiębiorców, którzy dotąd prowadzili taką działalność posiadając koncesje. Na poważne potencjalne zagrożenia (oby tylko!) narażone mogłoby być także bezpieczeństwo pasażerów. Na świecie licencjonowanie działalności tego rodzaju traktowane jest jako kluczowy element bezpieczeństwa pasażerskiego transportu lotniczego. To ze względu na zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli i państwa wprowadzono obowiązek licencjonowania w odniesieniu do tego rodzaju działalności, zarówno w krajach Unii Europejskiej jak i NATO. Działalność lotnicza wymusza bowiem daleko idące rygory reglamentacyjne, zarówno przez ustanowienie przepisów o charakterze policyjno-administracyjnym odnoszonych do już prowadzonej działalności, jak i ograniczenia w zakresie podejmowania takiej działalności (chodzi tu o koncesje, zezwolenie, pozwolenia itd.). W przypadku koncesji tego rodzaju chodzi nie tylko o ograniczenia przedmiotowe uwarunkowane pewnymi standardami technicznymi i postępem cywilizacyjnym, ale i także o ograniczenia podmiotowe, związane z rękojmią należytego wykonywania działalności. Przy obecnym poziomie rozwoju technicznego jedne i drugie są jednakowo ważne. Prowadzenie działalności gospodarczej w takich dziedzinach jak wytwarzanie broni i amunicji, wytwarzanie energii jądrowej, usługi lotnicze itd. wymaga gwarancji, że będą one prowadzone w odpowiedni sposób oraz przez przedsiębiorców, którzy gwarantują optymalne bezpieczeństwo dla korzystających z efektów takiej działalności i otoczenia. Dlatego też działalność tego rodzaju objęta jest reglamentacją w postaci obowiązku otrzymania koncesji, albo nawet monopolem państwa, co wiąże się z wyłączeniem zasady wolności na etapie jej podejmowania.

Biorąc pod uwagę powyższy stan rzeczy i okoliczność naruszenia przez prawodawcę jednej z proceduralnych, konstytucyjnych zasad stanowienia prawa, stwierdzić należy, że odstępstwo od zasady lex retro non agit w tym przypadku jest uzasadnione kilkoma względami:

Po pierwsze – zasada na którą powołuje się wnioskodawca nie jest zasadą absolutną i może być ograniczona, jeżeli jest to konieczne ze względu na tak fundamentalne konstytucyjne wartości odnoszone do ładu gospodarczego i prawnego w państwie, jak dobro wspólne, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP czy bezpieczeństwa obywateli i państwa, których dotyczy art. 5 tejże Konstytucji.

Dobro wspólne Rzeczypospolitej jest dobrem wszystkich obywateli. Jest wartością ponadjednostkową, ukierunkowaną na działania i cele jednostek. Jest też wartością nadrzędną, w tym znaczeniu, że integruje inne wartości, w tym też te które są konsekwencją poszczególnych praw i wolności obywatelskich. Takiego odniesienia należałoby szukać także w art. 1 Konstytucji w perspektywie dzisiejszej sprawy, a więc w perspektywie zasady lex retro non agit. Zasady tej nie można odrywać od aksjologicznej perspektywy do której jest odnoszona, w przeciwnym bowiem razie łatwo można dojść do pesymistycznej i zrelatywizowanej do niższych wartości wizji i kategorii demokracji sceptycznej. Dobro wspólne krystalizuje się nie tylko w formalnie pojmowanym zbiorze norm i zasad – choćby konstytucyjnych – i w proceduralnej ochronie praw i wolności, ale i w takim pojmowaniu tychże praw, gdzie traktuje się je jako sztukę tego co dobre i słuszne. Konstytucja tworzy pewną całość. Niedopuszczalne jest takie przemieszanie celów, środków i wartości konstytucyjnych, gdzie każda z nich żyje własnym życiem, albo wyrasta bez należytego aksjologicznego uzasadnienia ponad inne. Włodarz dobra wspólnego, o ile jest to uprawnione koniecznością zabezpieczenia bardzo ważnych wartości, takich chociażby o jakich mowa w art. 5 Konstytucji – a tak jest w niniejszym przypadku – może żądać ofiar z zasad konstytucyjnie chronionych na rzecz innych wartości konstytucyjnych. Dobro wspólne zabezpieczane jest przede wszystkim przez odpowiednie organy państwa, w tym też organy upranione do stanowienia prawa. Organy te – w określonych sytuacjach – jeżeli tego wymaga ochrona dobra wspólnego, nie tylko mogą ale i mają obowiązek wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności, jeżeli jest to konieczne dla takiej ochrony.

Po drugie – zakres realizacji praw i wolności konstytucyjnie chronionych mieści się w przedziale, dla którego aksjologiczne granice określa treść art. 30 (godność człowieka) i art. 1 Konstytucji (dobro wspólne). Oba te przepisy mogą determinować swoistą hierarchię praw i wolności. Z pierwszego z nich wynika przede wszystkim obowiązek zachowania państwa, należyta troska o jego suwerenność, konieczność zagwarantowania ładu publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W konsekwencji oznacza to także zabezpieczenie realizacji podstawowych i fundamentalnych praw człowieka. Wartość ta usprawiedliwiać może – co też wielokrotnie ustrojodawca czyni – potrzebę ograniczenia innych wartości społecznych, wolności obywatelskich i zasad konstytucyjnie chronionych, zwłaszcza gdy mają one jedynie proceduralne odniesienie. W tym kontekście zasada lex retro non agit odnoszona do wolności gospodarczej musi i powinna ustąpić miejsca zasadzie dobra wspólnego ujmowanej z perspektywy także art. 30 Konstytucji.

W świetle art. 30 Konstytucji źródłem wolności i praw człowieka oraz obywatela jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka. Pośród tychże praw podstawowe znaczenie mają te, które przez to, że nawiązują wprost do istoty godności ludzkiej i wyrażają jej kwintesencję, mają charakter praw fundamentalnych. Ustawodawca z reguły nie może ich nie tylko kwestionować, ale i w zasadzie ograniczać. Nie są one w zasadniczej swojej treści uzależnione od woli prawodawcy. Stąd określa się je mianem praw przyrodzonych. Z nimi wiąże się niewątpliwie konstytucyjna teza o nienaruszalności godności człowieka. Takie rozumowanie nawiązuje do preambuły i art. 1 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, z których wynika zasada, że z racji urodzenia się człowiekiem – a nie na podstawie jakichkolwiek innych aktów i czynności prawnych – człowiek jest podmiotem wszystkich praw wynikających z jego człowieczeństwa. W tym znaczeniu godność człowieka nie jest uzależniona od woli prawodawcy. Od praw fundamentalnych (przyrodzonych) należałoby odróżnić te, które nie są prostą emanacją godności ludzkiej a stanowią jedynie formę lub jedną z form zabezpieczenia praw człowieka. Mają więc charakter praw umożliwiających realizację innych praw i wolności. Te ustrojodawca, a także zwykły ustawodawca, może kształtować, poszukując optymalnego modelu, który z jednej strony będzie stwarzać możliwość ich ochrony, z drugiej zaś – kreować instrumenty gwarantujące możliwość realizowania innych konstytucyjnych wartości. Oczywiście, że stanowione w tym zakresie normy prawne muszą uwzględniać aksjologię demokratycznego państwa prawnego. Nie ma jednak ochrony praw i wolności konstytucyjnych tam gdzie nie ma ochrony dobra wspólnego i godności człowieka. Prawa, wolności i zasady konstytucyjne bez poszanowania tych wartości mogą przerodzić się w swoje przeciwieństwo, a w każdym bądź razie utracić aksjologiczne umocowanie. Nie można dać pierwszeństwa zasadzie lex retro non agit, a w dalszej kolejności wolności gospodarczej do której odnosi się ta zasada w niniejszej sprawie, jeżeli ich realizacja stwarza realne zagrożenie dla wartości wynikających z art. 1 i 30 Konstytucji, ponieważ konsekwencją takiego stanu rzeczy może być także zagrożenie dla nich samych.

W tym kontekście zaznaczyć należałoby, że odwrócenie hierarchii wartości, prowadzące do tego, że wartości niższe zajmują miejsce wartości wyższych, oznacza niezrozumiałą przewrotność w podejściu do wartości konstytucyjnych. Prowadzi ona do zachwiania hierarchii celów i środków. Oznaczać to może w konsekwencji nadmierną fetyszyzację zasad proceduralnych kosztem wartości najwyższych. Zasada lex retro non agit winna być szanowana. Jednakże nie można jej ujmować w kategoriach niewzruszalnych aksjomatów. Na niewiele zdadzą się odwołania do niewzruszalnych zasad proceduralnych, niekwestionowanych w ramach przyjętych koncepcji państwa prawnego, jeżeli mogą one stać się instrumentem, który może posłużyć dla podważenia fundamentów państwa prawnego. Taka możliwość istnieje niewątpliwie wtedy gdy środki do celu żyją własnym życiem, niezależnym od tegoż celu.

Po trzecie – warto pamiętać, że w odniesieniu do wolności gospodarczej ustrojodawca dopuszcza – tak jak w odniesieniu do innych praw i wolności – możliwość jej ograniczenia nie tylko gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa lub porządku prawnego itd. a więc w oparciu o przesłanki wyszczególnione w art. 31 ust. 3 ale i także ze względu na ważny interes publiczny, co zostało wyrażone w art. 22 Konstytucji dotyczącym wolności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, że konieczność zapewnienia bezpieczeństwa obywateli, bez względu na to czy chodzi o działalność lotniczą, wytwarzania broni, amunicji i materiałów wybuchowych czy jakąkolwiek inną działalność, która rodzić może dla tego bezpieczeństwa poważne zagrożenia, jest wartością konstytucyjną i ważnym interesem publicznym, uprawniającym do ingerencji ustawodawcy nawet – jeżeli jest to konieczne – z mocą wsteczną.

Prawodawca, Prezydent RP a także Trybunał Konstytucyjny, nie mogą analizując problem legitymacji konkretnej normy prawnej odwoływać się li tylko do proceduralnych jej aspektów, prowadziłoby to bowiem do gloryfikacji środków prowadzących do celu, kosztem podstawowych wartości ładu publicznego i samej zasady państwa prawnego.

Po czwarte – regulacja ustawy zmieniającej – jak słusznie zauważył Prokurator Generalny – polega na utrzymaniu z mocą wsteczną obowiązku reglamentacji, a nie na nałożeniu nowych obowiązków z nią związanych. Ustawodawca nakazał bowiem kontynuację reglamentacji danej działalności gospodarczej, mimo, że z dniem 30 czerwca 2001 r. stała się wolna. Nie jest to więc jakaś kwalifikowana forma naruszenia zasady nieretroaktywności, pewności obrotu prawnego i zaskakiwania zainteresowanych podmiotów. Wygaśnięcie z mocy prawa obowiązku uzyskania koncesji lub zezwolenia nie daje podstaw do oczekiwań, że nie może on być ponownie nałożony, zwłaszcza, że art. 14 ust. 1, ani żadna jego część, nie zostały automatycznie derogowane. Pozytywne ustosunkowanie się do wniosku Prezydenta RP prowadzi do sprzeczności w ramach istniejącego systemu prawnego. Zachowuje bowiem swoją moc art. 14 ust. 1 ustawy z 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej, który określa dziedziny w odniesieniu do których istnieje obowiązek otrzymania koncesji. Zrealizowanie się treści art. 98 ust. 1 i 2 w jego dotychczasowym brzmieniu prowadzić może do swoistej normatywnej anarchii w sferze prawa gospodarczego, spowodowanej brakiem wyraźnej identyfikacji dziedzin, do których odnosi się on, zwłaszcza, że (poza prawem lotniczym) ze 100% pewnością nie można byłoby ich wskazać. Faktycznie więc do konsumpcji art. 98 ust. 1 i 2, żeby nie powstały wymienione wyżej wątpliwości, powinno dochodzić dopiero po skreśleniu odpowiednich fragmentów art. 14 ust. 1 ustawy – Prawo działalności gospodarczej.

Po piąte – o pewności obrotu prawnego czy niezaskakiwaniu adresatów norm pranych, w kontekście poważnych zagrożeń dla konstytucyjnych wartości, należałoby mówić uwzględniając wszelkie ich aspekty. Ustawodawca nie powinien zaskakiwać nowymi rygorami prawnymi nie tylko tych którzy zamierzają podjąć czy podejmują działalność gospodarczą, ale i obywateli, których konsekwencje tej działalność mogą dotyczyć. Niedopuszczalne jest więc tworzenie takiego normatywnego układu odniesienia, który eliminuje lub osłabia poczucie bezpieczeństwa jednostki i tworzyć może zagrożenia, których nie jest ona nawet w stanie przewidzieć. Skala zaskoczenia przedsiębiorców podejmujących taką działalność, w sytuacji gdy do 30 czerwca 2001 r. działalność tego rodzaju była reglamentowana i ze względu na charakter tej działalności można było liczyć, że nadal tak będzie, jest porównywalna ze skalą zaskakiwania obywateli, którzy przecież mają prawo oczekiwać ze strony organów państwa, że będą one maksymalnie umacniać i gwarantować ich bezpieczeństwo. Dotyczy to nie tylko ustawodawcy ale także Prezydenta RP i Trybunału. Uprawniona w tym kontekście może być taka prawotwórcza aktywność ustawodawcy, która jest przedmiotem dzisiejszej oceny, ponieważ wychodzi naprzeciw oczekiwaniom i eliminuje potencjalne zagrożenia. Ubolewać można jedynie, że wiąże się to z koniecznością odstąpienia od ważnych dyrektyw w zakresie stanowienia prawa i przy konfrontacji różnych wartości konstytucyjnych.

Po szóste – niebezpieczne wydaje się to, że przy wygaśnięciu obowiązku koncesji czy zezwolenia, każdy kto spełnia wymagania techniczne np. w zakresie wpisu do państwowego rejestru lotnisk cywilnych, wymagań technicznych i organizacyjnych w zakresie dotyczącym przewozów pasażerskich, zasad eksploatacji lotnisk i samolotów itd. może podjąć działalność, która dotąd była reglamentowana. Nie istnieją żadne ograniczenia podmiotowe. Oznacza to, że działalność taką realnie mogłaby podjąć także jakaś organizacja terrorystyczna, byle posiadała odpowiednią infrastrukturę techniczną, osoby spełniające wymagania w zakresie umiejętności prowadzenia samolotów (personel lotniczy) itd. Nie ma przecież żadnych przeszkód prawnych w zakresie możliwości zakupu samolotu czy lotniska spełniającego wymagania techniczne.

Po siódme – argumentacja przyjęta w uzasadnieniu prezydenckiego veta do prawa lotniczego, którą dla pewnej ścisłości podzielam – jest zupełnie niezrozumiała w kontekście konsekwencji, do których prowadzi wniosek Pana Prezydenta w niniejszej sprawie. Przecież tak na dobrą sprawę Prezydent RP widząc niebezpieczeństwa, które stwarzała zawetowana ustawa, jednocześnie nie dostrzegł niebezpieczeństw dla bezpieczeństwa obywateli o skali niespotykanie większej, które wiążą się z pozytywnym rozpatrzeniem wniosku. Myślę, że doświadczenia związane z tragedią na Manhatanie powinny w każdym wywołać zaniepokojenie i obawy, z czym w parze iść winno zatroskanie o to, czy stan prawa przypadkiem nie sprzyja takim okolicznościom. Z punktu widzenia podstawowych zasad konstytucyjnych oraz podstawowych wartości wyrażających treść ładu konstytucyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej (o których mowa wyżej) bardziej od tej, którą zgłosił wnioskodawca uprawniona byłaby teza o niekonstytucyjności rozwiązań prawnych ustawy – Prawo działalności gospodarczej, które dopuszczają możliwość odstąpienia od koncesjonowania tych dziedzin działalności gospodarczej, które ze względu na zagrożenia dla dobra wspólnego, bezpieczeństwa państwa a nawet godności człowieka nie były wolne i nie mogą być wolne (chodzi art. 98 ust. 1 w jego wszystkich wcieleniach w zakresie w jakim odnosi się do niektórych dziedzin wymienionych w art. 14 ust. 1).

Po ósme – niedopuszczalne wydaje się tworzenie luki czasowej w obowiązywaniu przepisów prawnych, których konieczność istnienia uzasadniają ważne wartości konstytucyjne. Zaniechanie ustawodawcy, w sytuacji gdy oczekuje się jego aktywności jest czymś nagannym, ale nie usprawiedliwia godzenia się na swoisty stan pustki normatywnej. Ochrona jednych wartości konstytucyjnych nie może prowadzić do braku ochrony innych. W tym kontekście jeżeli dostrzegamy pewne stany niekonstytucyjne, to należałoby też dostrzec ewentualną niekonstytucyjność art. 98 ust. 1 w zakresie w jakim dotyczy on np. transportu lotniczego itd., zwłaszcza gdy konsumpcja tego przepisu prowadziłaby do niedopuszczalnych zagrożeń konstytucyjnie chronionych wartości.

Po dziewiąte – nie wejście w życie w przewidzianym w kwestionowanym przepisie terminie ustawy przedłużającej termin określenia warunków i zasad udzielania koncesji i zezwoleń, niezależnie od wskazanych zagrożeń rodzi potencjalne niebezpieczeństwo anarchizacji prawa w tej materii, poprzez stworzenie stanu niepewności prawnej i niejasności obowiązującego normatywnego układu odniesienia, także w perspektywie działalności przedsiębiorców, którzy działalność taką podejmą, licząc się z tym, że reglamentacja może zostać wprowadzona.

Chciałbym, zgłaszając niniejsze zdanie odrębne przestrzec przed pomniejszaniem zagrożeń, które niesie ze sobą odrzucenie kwestionowanej ustawy, a przez to także przed opatrznym pojmowaniem wolności gospodarczej, a w dalszej konsekwencji niektórych zasad stanowienia prawa, zwłaszcza w odniesieniu do takich dziedzin, gdzie brak odpowiednich instrumentów prawnych tworzy realne zagrożenia. Sensem tych zasad jest umacnianie ładu prawnego. Jeżeli miałoby być inaczej, uprawnione jest odstępstwo od nich. Różne rodzaje przestępczości w tym terroryzm rzadko rodzą się przypadkowo, czasem dzieje się to przez nieuprawnione, nihilistyczne pojmowanie praw i wolności a także roli państwa. Troska o ład prawny w państwie jest konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich organów państwa odpowiedzialnych za stan prawa w Polsce.