1. Sąd Okręgowy w Gdańsku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 491 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222; dalej: u.s.m. lub ustawa o spółdzielniach
mieszkaniowych) rozumiany w ten sposób, że:
– użyte w nim sformułowanie „w razie bezczynności spółdzielni” obejmuje każdą postać bezczynności, czyli niepodjęcia przez
organ wykonawczy spółdzielni czynności niezbędnych do wyodrębnienia lokalu i przeniesienia jego własności na uprawnionego,
zatem także czynności, o których mowa w art. 41 i art. 42 u.s.m.,
– deroguje art. 49 u.s.m., jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Sąd Okręgowy w Gdańsku przedstawił powyższe pytanie prawne w związku z toczącą się przed nim sprawą o stwierdzenie obowiązku
złożenia przez spółdzielnię mieszkaniową oświadczenia woli o ustanowieniu odrębnej własności lokalu.
Powód, któremu przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego zwrócił się do pozwanej spółdzielni o zawarcie
umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności na jego rzecz. Jako podstawę prawną swych żądań wskazał
art. 174 w związku z art. 491 u.s.m. Do czasu wystąpienia z tym powództwem zarząd spółdzielni nie podjął uchwały określającej przedmiot odrębnej własności
lokali; w sprawie wydano nadto sprzeczne zaświadczenia dotyczące samodzielności lokalu.
Sąd Okręgowy w Gdańsku zmienił tryb postępowania na nieprocesowy i przekazał sprawę sądowi rejonowemu. Powód sprecyzował wówczas
swe żądanie, domagając się ustanowienia odrębnej własności lokalu. Pozwana spółdzielnia wniosła o oddalenie wniosku, wskazując,
że lokal nie ma cechy samodzielności. W toku postępowania dowodowego ustalano, czy lokal, do którego przysługuje powodowi
własnościowe prawo do lokalu, jest lokalem samodzielnym; z opinii biegłych wynikało, że lokal takiej cechy nie ma, a dla jej
uzyskania konieczne jest przeprowadzenie prac adaptacyjnych. Następnie, powoławszy się na orzeczenia Sądu Najwyższego, sąd
rejonowy zmienił tryb postępowania na procesowy i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu w Gdańsku.
Pytający sąd wyjaśnił, że przedmiotem jego pytania prawnego jest „zarówno sam przepis art. 491 [u.s.m.] jak i jego utrwalona wykładnia”. W ocenie pytającego sądu niejasność przepisu umożliwiła taką jego wykładnię, której
rezultat – przyjęty w orzecznictwie Sądu Najwyższego – jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dla zobrazowania
jednolitej linii orzecznictwa, pytający sąd przywołał następujące rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego: wyrok z 20 maja 2009 r.
(sygn. akt I CSK 379/08), wyrok z 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt III CSK 110/09), postanowienie z 17 listopada 2011 r. (sygn.
akt III CZP 63/11), a nadto rozstrzygnięcia sądów powszechnych, w których sądy te powołały się na wykładnię przyjętą przez
Sąd Najwyższy. Dodał, że takie jak przyjęte przez Sąd Najwyższy rozumienie kwestionowanego w pytaniu prawnym przepisu jest
akceptowane w literaturze przedmiotu.
Jeśli chodzi o relewantność pytania prawnego, sąd wyjaśnił, że wskutek eliminacji z systemu prawa normy wywiedzionej przez
orzecznictwo z art. 491 u.s.m., należałoby przyjąć, że art. 491 i art. 49 ust. 2 u.s.m. mają odmienne hipotezy, a w toczącej się przed nim sprawie sąd zastosowałby art. 49 ust. 2 u.s.m.
Sprawa podlegałaby wówczas rozpoznaniu w postępowaniu nieprocesowym z zastosowaniem przepisów o zniesieniu współwłasności
oraz art. 11 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892; dalej: u.w.l.). Obowiązywanie normy o treści wskazanej
w petitum pytania prawnego skutkuje natomiast rozpoznaniem sprawy w postępowaniu procesowym, a to – jak podkreślił pytający sąd – uniemożliwia
mu wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o własności lokali, nakazującego przeprowadzenie prac adaptacyjnych;
sąd dodał, że takie postanowienie wstępne może wydać jedynie w postępowaniu nieprocesowym. Pytający sąd zaznaczył nadto, że
jeśli lokal nie jest lokalem samodzielnym, a zarazem brak możliwości nakazania przeprowadzenia prac adaptacyjnych, ustanowienie
odrębnej własności lokalu i przeniesienie jej na rzecz powoda może okazać się niemożliwe.
Przedstawiwszy historię regulacji dotyczących roszczeń związanych z ustanowieniem odrębnej własności lokali należących do
zasobów spółdzielni mieszkaniowych, pytający sąd odniósł się do wątpliwości interpretacyjnych dotyczących art. 491 u.s.m. oraz innych przepisów, m.in. art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 oraz art. 1715 ust. 1 u.s.m., wskazując przede wszystkim na niekorespondujące ze sobą użyte w tych przepisach wyrażenia: „umowa przeniesienia
własności lokalu” oraz „ustanowienie odrębnej własności lokalu”. Po analizie regulacji zawartych w u.s.m., u.w.l. i k.c.,
sąd, odczytując cel art. 491 u.s.m., stwierdził, że ustawodawca zamierzał w sposób jednoznaczny określić tryb procesu cywilnego, a w nim powództwo o stwierdzenie
obowiązku złożenia oświadczenia woli, jako właściwy do realizacji żądań o ustanowienie odrębnej własności lokalu pozostającego
w zasobach spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem pytającego sądu, miało to odróżniać sytuację osób uprawnionych na podstawie
przepisów u.s.m. od sytuacji współwłaścicieli, którzy dokonują zniesienia współwłasności nieruchomości przez ustanowienie
odrębnej własności lokali (art. 7 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 u.w.l.). Mimo to – jak podkreślił pytający sąd – regulację
art. 491 u.s.m. nie zawsze można zastosować do przymusowej realizacji żądania zawarcia umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu.
Jest to możliwe w sytuacji, gdy uregulowano stan prawny nieruchomości spółdzielni i podjęto uchwałę zarządu określającą przedmiot
odrębnej własności lokalu; wówczas nie ma przeszkód dochodzenia roszczenia zawarcia umowy przez złożenie powództwa o stwierdzenie
obowiązku złożenia przez spółdzielnię oświadczenia woli określonej treści. Natomiast tryb ten jest nieskuteczny, jeśli uchwałą
zarządu nie określono odrębnego przedmiotu własności lub jeśli zachodzi potrzeba podjęcia jeszcze innych działań zmierzających
do wydzielenia lokalu (gdy nie spełnia on przesłanki samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali).
Następnie pytający sąd odniósł się do zawartej w art. 491 u.s.m. przesłanki „bezczynności spółdzielni”, podkreślając, że na sposobie jej rozumienia koncentrują się sformułowane w jego
pytaniu prawnym zarzuty niezgodności z Konstytucją. W tej części uzasadnienia pytający sąd omówił stanowisko Sądu Najwyższego,
zajęte w wyroku z 9 maja 2009 r. (sygn. akt I CSK 379/08), w którym SN stwierdził: „Użyte w art. 491 [u.s.m.] określenie «w razie bezczynności spółdzielni» jest na tyle pojemne, że obejmuje każdą postać bezczynności, czyli
niepodjęcia przez organ wykonawczy spółdzielni czynności niezbędnych do wyodrębnienia lokalu i przeniesienia jego własności
na uprawnionego. Dotyczy to także czynności, o których mowa w art. 41 i 42 u.s.m.”.
Zdaniem pytającego sądu, w postępowaniu rozpoznawczym w trybie procesowym nie ma możliwości zastąpienia żadnymi działaniami
procesowymi „bezczynności spółdzielni” w rozumieniu przyjętym przez Sąd Najwyższy. Pytający sąd nie zgodził się ze stanowiskiem
Sądu Najwyższego, że sąd rozpoznający sprawę dotyczącą roszczenia w trybie art. 491 u.s.m. może ustalić wszystkie niezbędne elementy do wyodrębnienia i przeniesienia własności lokalu. Wyjaśnił, że w postępowaniu
procesowym sąd orzeka o zgłoszonym żądaniu, jest nim związany i nie może wykroczyć poza jego zakres (art. 321 k.p.c.). W przypadku
żądania ustanowienia odrębnej własności lokalu należy określić co najmniej rodzaj, położenie i powierzchnię lokalu oraz pomieszczeń
przynależnych, a także wysokość udziałów w nieruchomości wspólnej oraz samą nieruchomość wspólną (grunt z budynkiem) przez
oznaczenie księgi wieczystej. W sytuacji gdy nie uregulowano stanu prawnego nieruchomości (np. nie została wydzielona nieruchomość
gruntowa pod budynkiem) lub nie została podjęta uchwała zarządu spółdzielni mieszkaniowej o określeniu przedmiotu odrębnej
własności lokali, powód nie ma możliwości, by określić treść żądanego oświadczenia. Pytający sąd podkreślił, że dokonane w
procesie ustalenie co do wysokości udziału miałoby wpływ na zakres uprawnień innych podmiotów, którym także przysługuje roszczenie
o ustanowienie odrębnej własności lokalu, przy czym brak regulacji, która przesądzałaby o rozszerzonej skuteczności tego rodzaju
wyroku (art. 365 § 1 k.p.c.).
Konkludując tę część uzasadnienia pytania prawnego, pytający sąd stwierdził, że art. 491 u.s.m. w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest nieadekwatnym narzędziem osiągnięcia celu, jakim jest
uwłaszczenie spółdzielców. Pytający sąd zaznaczył, że tocząca się przed nim sprawa dobrze obrazuje ten problem. Lokal, którego
dotyczy żądanie powoda, jest lokalem niesamodzielnym; dla uzyskania cechy samodzielności konieczne jest przeprowadzenie odpowiednich
prac adaptacyjnych. W postępowaniu procesowym sąd nie ma jednak możliwości wydania postanowienia wstępnego upoważaniającego
uczestnika postępowania do wykonania takich prac. W konsekwencji – jak wskazał pytający sąd – dochodzi od sytuacji, w której
uwzględnienie żądania powoda nie jest możliwe.
Odwoławszy się do podobnych jak wyżej argumentów, pytający sąd uznał, że utrwalona wykładnia, zgodnie z którą art. 491 u.s.m. deroguje art. 49 tej ustawy, narusza także zasady poprawnej legislacji. Zdaniem pytającego sądu, odmienność sytuacji,
w której poza złożeniem oświadczenia woli przez spółdzielnię nie ma przeszkód do ustanowienia odrębnej własności lokalu od
tej, w której do jej ustanowienia niezbędne jest podjęcie szeregu działań określonych np. w art. 41 i art. 42 u.s.m., determinuje
konieczność zróżnicowania trybu, w jakim zainteresowani mogą dochodzić swych praw.
Kolejno pytający sąd uzasadnił zarzut niezgodności art. 491 u.s.m. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jego zdaniem kwestionowany przepis w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Sądu Najwyższego
w pewnych sytuacjach pozbawia osoby uprawnione do nabycia odrębnej własności lokalu możliwości sądowego dochodzenia roszczeń.
Zdaniem pytającego sądu, w sytuacji, w której roszczeniu o ustanowienie odrębnej własności lokalu spółdzielnia nie czyni zadość,
gdyż nie składa stosowanego oświadczenia woli oraz nie podejmuje czynności zmierzających do określenia przedmiotu odrębnej
własności, tryb przyjęty w art. 491 u.s.m. uniemożliwia wydanie sprawiedliwego wyroku. Sąd nie może rozstrzygnąć o żądaniu, którego treść nie jest sprecyzowana,
np. gdy nie wskazano wysokości udziału w nieruchomości wspólnej. Pytający sąd stwierdził, że prowadzenie postępowania dowodowego
w celu ustalenia treści roszczenia byłoby sprzeczne z istotą kontradyktoryjnego procesu cywilnego.
2. Przystąpiwszy do postępowania zainicjowanego pytaniem prawnym Sądu Okręgowego w Gdańsku, Rzecznik Praw Obywatelskich w
piśmie z 29 czerwca 2016 r. zajął stanowisko, że art. 491 u.s.m. w zakresie, w jakim uniemożliwia realizację roszczenia o ustanowienie i przeniesienie odrębnej własności lokalu przez
spółdzielnię mieszkaniową, przyznanego w przepisach u.s.m., w sytuacji gdy zadośćuczynienie przesłance samodzielności lokalu
wymaga wykonania robót adaptacyjnych, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz z art. 2 Konstytucji.
Rzecznik Praw Obywatelskich przede wszystkim – podobnie jak pytający sąd – wskazał, że od 2009 r. utrwaliła się jednolita
i jednoznaczna wykładnia art. 491 u.s.m., a właściwie dwóch przepisów tej ustawy, tj. art. 491 i art. 49 ust. 2 u.s.m., określających tryb dochodzenia przed sądem roszczenia o ustanowienie odrębnej własności lokalu i
przeniesienie prawa własności na osobę uprawnioną. Jak wyjaśnił, zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego i sądów powszechnych,
art. 491 u.s.m., jako przepis późniejszy regulujący tożsamą materię, z dniem 31 lipca 2007 r. derogował art. 49 tej ustawy; w konsekwencji
tego stanowiska przyjmuje się, że od tego dnia nie jest dopuszczalne, by sąd prowadził postępowanie w przedmiocie realizacji
roszczenia przeciwko spółdzielni mieszkaniowej o ustanowienie odrębnej własności i przeniesienie tego prawa na osobę uprawnioną
w trybie przepisów k.p.c. o zniesieniu współwłasności, czyli w trybie nieprocesowym.
Rzecznik Praw Obywatelskich poddał w wątpliwość sposób sformułowania przez pytający sąd przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem Rzecznika,
z punktu widzenia kontroli konstytucyjności, trafniejsze jest takie ujęcie przedmiotu kontroli, jak zaproponowane w petitum jego stanowiska; Rzecznik uznał, że odpowiada ono także intencji pytającego sądu, aby Trybunał Konstytucyjny zbadał zgodność
z Konstytucją regulacji, według której realizacja roszczenia o ustanowienie przez spółdzielnię mieszkaniową odrębnej własności
lokalu odbywa się w trybie procesowym, podczas gdy w tym trybie uczynienie zadość roszczeniu możliwe jest nie w każdym przypadku,
w którym roszczenie jest uzasadnione.
Omawiając przepisy u.s.m. dotyczące przekształceń praw do lokali, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał te same problemy, na
które zwrócił uwagę pytający sąd. W szczególności zaznaczył, że przepisy u.s.m. nie zawierają wprawdzie wymagania, aby lokal,
którego dotyczy roszczenie o ustanowienie odrębnej własności, miał charakter samodzielny, jednakże w praktyce realizacja roszczenia
o ustanowienie odrębnej własności lokalu powiązana jest z koniecznością doprowadzenia do sytuacji, w której lokal może być
wyodrębniony. Zawarta w art. 2 ustawy o własności lokali definicja lokalu ma bowiem zastosowanie do wszystkich lokali – nie
tylko tych, które są w ramach spółdzielni przedmiotem odrębnej własności, ale także tych, które są przedmiotem spółdzielczego
lokatorskiego i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz prawa najmu. Rzecznik – tak jak pytający sąd – podkreślił,
że gdy lokal nie może być uznany za samodzielny bez np. uprzedniego przeprowadzenia prac adaptacyjnych, to w trybie procesowym
w toku postępowania o stwierdzenie obowiązku złożenia oświadczenia woli o określonej treści, sąd nie może nałożyć na pozwanego
obowiązku wykonania takich prac.
Jeśli chodzi o stanowisko Sądu Najwyższego, Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że trudno odnaleźć orzeczenie, w którym
sąd dokonałby samodzielnych ustaleń w tak szerokim zakresie, jak przewiduje to SN, w szczególności uznałby za samodzielny
lokal wymagający przeprowadzenia prac adaptacyjnych. Rzecznik dodał, że nieliczne dostępne orzeczenia nie pozwalają na jednoznaczne
ustalenie, jakie czynności sądy wykonują samodzielnie, zanim stwierdzą wyrokiem obowiązek spółdzielni złożenia oświadczenia
woli o ustanowieniu odrębnej własności lokalu (Rzecznik jako przykłady przytoczył wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 16 grudnia
2014 r., sygn. akt III Ca 884/14). Rzecznik przychylił się zatem do stanowiska pytającego sądu i dodał, że doprowadzenie do
tego, iż sąd wyda orzeczenie nakazujące spółdzielni złożenie oświadczenia woli po podjęciu szeregu czynności „w zastępstwie”
spółdzielni (w szczególności wykonania prac adaptacyjnych warunkujących „samodzielność” lokalu) wymaga precyzyjnego i szczegółowego
sformułowania pozwu – trudnego do zrealizowania zwłaszcza przez osoby niekorzystające z fachowej pomocy prawnej.
Wziąwszy pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że art. 491 u.s.m. w zakresie, w jakim uniemożliwia realizację roszczenia o ustanowienie i przeniesienie odrębnej własności lokalu przez
spółdzielnię mieszkaniową, przyznanego w przepisach u.s.m., w sytuacji gdy zadośćuczynienie przesłance samodzielności lokalu
wymaga wykonania robót adaptacyjnych, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W takich sytuacjach zaskarżony przepis
czyni sądową ochronę przyznanego przez ustawę roszczenia iluzoryczną.
Jeśli chodzi o zarzut niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 2 Konstytucji, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził,
że „z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez to państwo prawa wynika między innymi obowiązek takiego uregulowania
procedur cywilnych, aby uprawnione podmioty mogły efektywnie dochodzić swoich praw – obowiązek zapewnienia spójności praw
przyznających uprawnienia z prawami regulującymi sposób realizacji tych uprawnień”. Rzecznik podkreślił, że od momentu uchwalenia
u.s.m. ustawodawca przyjął jako wiodącą koncepcję powszechnego „uwłaszczenia”, polegającego na ułatwieniu w maksymalnym stopniu
przekształcenia istniejących tytułów prawnych do lokali w prawo własności. Dodał, że w kolejnych latach ugruntowało się uzasadnione
przeświadczenie obywateli, że państwo wspiera i chroni dążenia podmiotów posiadających tytuły prawne do lokali w spółdzielniach
mieszkaniowych do uzyskania prawa własności w wyniku „przekształcenia” tych tytułów prawnych. Gwarancją tych dążeń – jak zaznaczył
Rzecznik – są przyznane przez prawo roszczenia o ustanowienie odrębnej własności lokalu oraz droga sądowa ich realizacji w
przypadku bezczynności spółdzielni. Podsumowując swe rozważania, Rzecznik stwierdził, że wyznaczenie przez ustawodawcę takiego
trybu postępowania sądowego, który nie stwarza faktycznej możliwości zadośćuczynienia roszczeniu w każdej sytuacji, narusza
zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
3. W piśmie z 5 września 2016 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie
art. 83 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157)
z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
Omówiwszy kontekst historyczny oraz regulacje tworzące otoczenie normatywne art. 491 u.s.m., Prokurator Generalny uznał, że pytanie prawne Sądu Okręgowego w Gdańsku nie dotyczy ustalonej w orzecznictwie treści
kwestionowanego przepisu, lecz w istocie zmierza do rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o obowiązywaniu art. 49 ust.
2 u.s.m., poprzedzonego oceną prawidłowości stosowania przez sądy zasady lex posteriori derogat legi priori. Zauważył przy tym, że uzasadnienie pytania prawnego w przeważającej części oparte jest na polemice ze stanowiskiem Sądu
Najwyższego.
Prokurator Generalny stwierdził, że tak sformułowane pytanie prawne nie spełnia jednej z przesłanek jego dopuszczalności,
a mianowicie przesłanki przedmiotowej, gdyż dotyczy poprawności wykładni, a nie treści normy prawnej. Jak wskazał, zgodnie
z ustalonym orzecznictwem Trybunału, pytanie prawne nie może być przedstawione w celu uzyskania dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny
wiążącej wykładni skarżonego przez sąd przepisu.
4. W piśmie swego Marszałka z 22 czerwca 2017 r. stanowisko w sprawie zajął Sejm, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie
art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) ze względu
na niedopuszczalność wydania wyroku.
Omówiwszy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące przesłanek dopuszczalności pytania prawnego, Sejm rozważył, czy
przedmiotem pytania prawnego jest treść art. 491 u.s.m., czy raczej zmierza ono do ustalenia przez Trybunał obowiązywania (powinności stosowania) art. 49 ust. 2 u.s.m. oraz
wykładni art. 49 i art. 491 u.s.m.
Sejm wskazał, że roszczenia o ustanowienie odrębnej własności lokalu przez spółdzielnię mieszkaniową i jej przeniesienie na
spółdzielcę lub inną osobę uprawnioną według art. 12 ust. 1, art. 174, art. 1715, art. 39 ust. 1 i art. 48 ust. 1 u.s.m. stanowią przejaw tzw. uwłaszczenia spółdzielców, budzącego pewne kontrowersje co
do warunków, na jakich jest dokonywane (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01; 20 kwietnia
2005 r., sygn. K 42/02; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05). Jednakże – jak zaznaczył Sejm – materialnoprawne podstawy i treść
roszczenia o ustanowienie i przeniesienie własności lokalu nie są przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie, a to znaczy,
że na jej potrzeby należy przyjąć, że przesłanki roszczenia in casu spełniono.
Sejm omówił następnie regulację zawartą w art. 49 u.s.m., podnosząc, że wykazywała ona pewne niedostatki. Zauważył przy tym,
że w doktrynie zwracano uwagę na nieadekwatność przyjętego trybu nieprocesowego do jego przedmiotu, brak harmonizacji art.
49 u.s.m. z innymi przepisami u.s.m., będący następstwem zmian wprowadzanych w latach 2004-2005, ograniczenie zakresu art.
49 u.s.m. Wskutek tych wątpliwości do tekstu u.s.m. dodano art. 491.
Kolejno Sejm przenalizował orzecznictwo sądowe dotyczące art. 491 u.s.m. Wskazał, że w świetle orzecznictwa wynik postępowania prowadzonego na podstawie wskazanego przepisu może być trojaki.
Po pierwsze, sąd może stwierdzić bezczynność spółdzielni i uwzględnić żądanie pozwu, wydając zastępcze oświadczenie woli o
wyodrębnieniu lokalu. Następuje to tylko wtedy, gdy stan prawny nieruchomości na to pozwala. Po drugie, sąd może nie znaleźć
podstawy do uwzględnienia powództwa i je oddalić, jeżeli; a) wyodrębnienie lokalu nie jest dopuszczalne z przyczyn leżących
po stronie powodowej – na przykład powództwo wniosła osoba nieuprawniona do wystąpienia z takim roszczeniem, zalegająca z
opłatami eksploatacyjnymi lub wniesieniem wkładu budowalnego albo b) opóźnienia w procesie wyodrębnienia lokali nie noszą
znamion bezczynności, lecz powstały w powodów niezależnych od spółdzielni – na przykład przedłużających się postępowań związanych
z uregulowaniem tytułu do gruntu, podziału lub połączenia nieruchomości, wykonania niezbędnych prac geodezyjnych, uzgodnienia
księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo legalnością uchwał zarządu spółdzielni, przy czym niektóre opóźnienia
mogą być spowodowane także przez osoby występujące z żądaniem wyodrębnienia lokalu. Po trzecie, postępowanie w sprawie może
zostać umorzone (np. w wypadku zawarcia ugody sądowej lub cofnięcia pozwu).
Omówiwszy jeszcze przywołane w pytaniu prawnym orzeczenia Sądu Najwyższego, Sejm uznał, że pytanie prawne Sądu Okręgowego
w Gdańsku jest próbą zaangażowania Trybunału Konstytucyjnego w oceny walidacyjne (bądź – kolizyjne) dotyczące obowiązywania
(bądź – stosowania) art. 49 u.s.m., a w konsekwencji – ustalenia przez Trybunał obowiązującego stanu prawnego w zakresie trybu
dochodzenia roszczenia o przeniesienie własności lokalu.
Sejm dodatkowo podał w wątpliwość spełnienie przez pytanie prawne Sądu Okręgowego w Gdańsku przesłanki funkcjonalnej. Jak
zauważył, pytający sąd przyjął, że eliminacja normy wywiedzionej z art. 491 u.s.m. o treści nadanej przez orzecznictwo otworzyłaby możliwość rozpoznania sprawy w trybie nieprocesowym, gdyż można by
przyjąć, że art. 491 i art. 49 ust. 2 u.s.m. mają odmienne hipotezy. Zdaniem Sejmu, wniosek taki jest dyskusyjny, gdyż odrębnej analizy wymagałaby
weryfikacja prawidłowości stanowiska Sądu Najwyższego co do skutku wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 42/02. Sejm podkreślił,
że w jego ocenie, nie ma podstaw do różnicowania skutków wyroków Trybunału w zależności od tego, czy dany wyrok dotyczy przepisu
„merytorycznego”, czy przepisu zmieniającego lub derogującego. Dlatego Sejm uznał, że wyrok o sygn. K 42/02 nie spowodował
„przywrócenia mocy obowiązującej” art. 49 u.s.m., a stan niekonstytucyjności w tym zakresie został usunięty (inna rzecz –
czy prawidłowo i definitywnie) przez wprowadzenie kwestionowanego art. 491 u.s.m.
Na zakończenie, Sejm rozważył zarzucany w pytaniu prawnym brak możliwości uwzględnienia roszczenia o przeniesienie własności
lokalu w sytuacji, gdy zadośćuczynienie przesłance samodzielności lokalu wymaga przeprowadzenia robót adaptacyjnych. Wskazał,
że wobec braku ustabilizowanego orzecznictwa nie można a limine wykluczyć dopuszczalności zastosowania art. 11 ust. 2 u.w.l. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 491 u.s.m. w drodze analogi – tym bardziej że przedmiotem postępowania toczącego się na podstawie art. 491 u.s.m. (podobnie jak na podstawie art. 49 ust. 2 u.s.m.) jest nie tyle samo przeniesienie odrębnej własności lokalu, ile jej
ustanowienie. W ocenie Sejmu, może za tym przemawiać art. 1714 u.s.m. oraz reguła instrumentalnego nakazu, a instrumentem możliwym do wykorzystania jest również wyrok wstępny. Sejm podkreślił,
że pytający sąd nie podjął takich zabiegów interpretacyjnych i aplikacyjnych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Sąd Okręgowy w Gdańsku zakwestionował konstytucyjność art. 491 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222, ze zm.; dalej: u.s.m.).
Przepis ten dodano ustawą z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca z 2007 r.), która – zgodnie z jej art. 12 – weszła
w życie 31 lipca 2007 r.
Art. 491 u.s.m. miał następujące brzmienie pierwotne:
„Osoba, która na podstawie ustawy może żądać ustanowienia prawa odrębnej własności lokalu, w razie bezczynności spółdzielni
może wystąpić do sądu z powództwem na podstawie art. 64 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1047 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego.
Pozew wolny jest od opłaty sądowej, zaś koszty postępowania sądowego pokrywa spółdzielnia”.
Art. 491 u.s.m. zmieniono następnie ustawą z dnia 18 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. Nr 223, poz. 1779; dalej: ustawa nowelizująca z 2009 r.) w ten sposób, że zdaniu drugiemu tego przepisu
nadano następujące brzmienie:
„Koszty sądowe oraz koszty zastępstwa procesowego pokrywa spółdzielnia”.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 lipca 2012 r., sygn. P 8/12 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 85) orzekł, że art. 491 zdanie drugie u.s.m. – w brzmieniu pierwotnym oraz w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2009 r. – obciążając pozwaną
spółdzielnię mieszkaniową kosztami procesu niezależnie od wyniku postępowania, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z
art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskutek tego orzeczenia Trybunału nastąpiło wyeliminowanie art. 491 zdanie drugie u.s.m. z systemu, co uwzględniono w tekście jednolitym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222).
Sąd Okręgowy w Gdańsku, przedstawiając pytanie prawne dotyczące konstytucyjności art. 491 u.s.m. do tego tekstu się odwołał, co uczynił także Trybunał Konstytucyjny oznaczając przedmiot kontroli konstytucyjności
w niniejszej sprawie.
2. Trybunał Konstytucyjny – biorąc również pod uwagę, że uczestnicy niniejszego postępowania: Sejm i Prokurator Generalny podnieśli
w tym zakresie wątpliwości – przede wszystkim ustalił, czy Sąd Okręgowy w Gdańsku ma legitymację do zadania pytania prawnego
na podstawie art. 193 Konstytucji.
Trybunał zaznaczył, że 3 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK), przy czym art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r.
– Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie
sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem
w życie otpTK stosuje się tę właśnie ustawę, z zastrzeżeniem dokonanych już czynności procesowych, które – zgodnie z art.
9 ust. 2 ustawy wprowadzającej – pozostają w mocy. Z tego względu przy rozpoznaniu analizowanej sprawy zastosowanie znajdowały
przepisy otpTK.
W świetle Konstytucji i kolejno obowiązujących ustaw o Trybunale Konstytucyjnym, dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego
jest uwarunkowana trzema przesłankami: 1) podmiotową – wedle której może to uczynić jedynie sąd jako państwowy organ władzy
sądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzekutywy, 2) przedmiotową – w myśl której przedmiotem pytania prawnego
może być wyłącznie zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą
oraz 3) funkcjonalną, która ogranicza możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym tylko do sytuacji, gdy od odpowiedzi na nie
zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem. Jakkolwiek spełnienie pierwszej z wymienionych przesłanek
nie budzi w niniejszym wypadku wątpliwości, to szczegółowej weryfikacji wymagała realizacja przesłanki przedmiotowej i funkcjonalnej.
2.1. W petitum pytania prawnego pytający sąd, odwołując się do orzecznictwa SN, przedmiotem tego pytania uczynił zarzut niezgodności określonego
rozumienia art. 491 u.s.m. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu pytania (s. 6), sąd wyjaśnił natomiast, że przedmiotem pytania
jest „zarówno przepis art. 491 [u.s.m], jak i przyjęt[a] na podstawie utrwalonej wykładni norm[a]”.
Ustalenie, co jest w istocie przedmiotem pytania prawnego Sądu Okręgowego w Gdańsku, wymagało przeanalizowania kwestionowanej
regulacji oraz jej zmian wynikających z: a) kolejnych nowelizacji u.s.m., b) orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a także
c) praktyki jej stosowania.
2.1.1. Zanim wszedł w życie zakwestionowany w niniejszej sprawie art. 491 u.s.m., przepisem określającym tryb postępowania sądowego w sprawach o realizację przyznanego przez u.s.m. roszczenia o ustanowienie i przeniesienie na uprawnionego
odrębnej własności lokalu w przypadku niewypełnienia przez spółdzielnię ustawowych obowiązków był art. 49 u.s.m.
Art. 49 u.s.m. został uchylony art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 2058; dalej: ustawa nowelizująca z 2002 r.), który wszedł w życie 15 stycznia
2003 r.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku 20 kwietnia 2005 r. (sygn. K 42/02, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 38) orzekł, że art. 1 pkt 40
ustawy nowelizującej z 2002 r. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 oraz jest zgodny z art. 2 i art. 75 ust.
1 Konstytucji. Ocena konstytucyjności tego przepisu wiązała się z zarzutami postawionymi wówczas wobec art. 42 u.s.m. w brzmieniu
nadanym mu ustawą nowelizującą z 2002 r.
Wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K 42/02) art. 1 pkt 40 ustawy nowelizującej – a zatem przepis uchylający art.
49 u.s.m. – utracił moc obowiązującą z dniem 28 kwietnia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny w tym orzeczeniu nie wypowiedział
się wprost na temat skutków stwierdzenia niekonstytucyjności badanego przepisu uchylającego.
Choć zagadnienie przywrócenia mocy obowiązującej przepisu na skutek orzeczenia Trybunału jest sporne, a orzeczniczy dorobek
polskiego sądu konstytucyjnego nie pozwala odtworzyć spójnych założeń konstrukcji „odżycia” uchylonego przepisu (por. A. Dębowska,
P. Tuleja, Dopuszczalność, charakter i skutki tzw. odżycia przepisów po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Znaczenie wyroków Trybunału Konstytucyjnego dla tekstu jednolitego ustawy, red. M. Laskowska, Warszawa 2017, s. 127-172), to jednak Trybunał dopuszcza sytuacje, w których możliwe jest przyjęcie takiego
właśnie bezpośredniego skutku jego wyroku. Jeśli chodzi o wyrok o sygn. K 42/02 w zakresie dotyczącym stwierdzenia niekonstytucyjności
art. 1 pkt 40 ustawy nowelizującej z 2002 r., to należy zauważyć, że przyczyną rozstrzygnięcia TK nie były wady samego aktu
(czynności) nowelizacji, ale jego wadliwość materialna.
Do zagadnienia, czy daje to podstawę do przyjęcia skutku w postaci „odżycia” uchylonego przepisu, tj. art. 49 u.s.m., odniósł
się w swym orzecznictwie Sąd Najwyższy. W orzeczeniu z 20 maja 2009 r. (sygn. akt I CSK 379/08), przyjąwszy, że rozstrzygnięcie
Trybunału stwierdzające niezgodność z Konstytucją przepisu uchylającego wcześniej obowiązujący przepis wywołuje skutek ex tunc, Sąd Najwyższy uznał, iż w wyniku wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 42/02, art. 49 u.s.m. „odzyskał” moc obowiązującą.
Stanowisko to podtrzymano w kolejnych orzeczeniach, np. wyroku z 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt III CSK 110/09), wyroku z 13
stycznia 2011 r. (sygn. akt III CSK 94/10) oraz postanowieniu z 17 listopada 2011 r. (sygn. akt III CZP 63/11).
Sąd Najwyższy w wyroku z 20 maja 2009 r. (sygn. akt I CSK 379/08) uznał nadto, że art. 491 u.s.m. – zgodnie z regułą lex posteriori derogat legi priori – uchylił art. 49 u.s.m., skoro reguluje tę samą materię „w sposób prawidłowy” (por. postanowienie SN z 17 listopada 2011
r., sygn. akt III CZP 63/11). Z kolei w wyroku z 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt III CSK 110/09) SN stwierdził bardziej szczegółowo,
że z chwilą wejścia w życie art. 491 u.s.m. uchylony został art. 49 ust. 2 u.s.m., co znaczy – jak dodał SN – że od 31 lipca 2007 r. (od dnia wejścia w życie ustawy
nowelizującej z 2007 r.) członkowie spółdzielni i inne osoby uprawnione na podstawie przepisów u.s.m. mogą dochodzić roszczenia
o ustanowienie (przeniesienie) odrębnej własności lokalu wyłącznie w procesie, na podstawie art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia
1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.; dalej: k.c.) i art. 1047 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964
r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U z 2018 r. poz. 155, ze zm.; dalej: k.p.c.) w związku z art. 491 i art. 49 ust. 1 u.s.m. Zdaniem SN, zarówno art. 491 jak i art. 49 ust. 2 u.s.m. regulują taką samą sytuację, w której spółdzielnia, mimo obowiązku wynikającego z ustawy, nie
dokonuje wyodrębnienia własności lokali; przepisy te przewidują natomiast dwa różne tryby postępowania cywilnego: procesowy
i nieprocesowy. W postanowieniu z 17 listopada 2011 r. (sygn. akt III CZP 63/11) SN odmówił podjęcia uchwały, wskazując –
odwoławszy się do swego wcześniejszego orzecznictwa – że przedstawione mu zagadnienie prawne nie budzi już wątpliwości; zagadnienie
to było sformułowane następująco: „Czy po wejściu w życie art. 491 [u.s.m.] członek spółdzielni – w razie bezczynności spółdzielni – może żądać w postępowaniu nieprocesowym na podstawie art. 49
ust. 1 i 2 [u.s.m.] ustanowienia na jego rzecz odrębnej własności lokalu, czy też jedyną drogą do realizacji tego uprawnienia
jest powództwo wytoczone w oparciu o art. 491 w związku z art. 49 ust. 1 [u.s.m]”.
SN odrzucił tym samym inny – przyjmowany czasem przez sądy niższych instancji – rezultat interpretacyjny, zgodnie z którym
zakresy normowania art. 49 i art. 491 u.s.m. nie pokrywają się, co znaczy, że w sytuacji, w której spółdzielnia nie podejmie czynności, o których mowa w art. 41
i art. 42 u.s.m., stosuje się art. 49 u.s.m., natomiast art. 491 u.s.m. reguluje tylko taką sytuację, w której podjęto przewidzianą w art. 42 u.s.m. uchwałę zarządu spółdzielni mieszkaniowej,
zaniechano natomiast czynności zmierzających do przeniesienia własności lokalu.
Podsumowując, z analizy przywołanych orzeczeń Sądu Najwyższego wynika, że Sąd ten uznaje, iż art. 49 ust. 1 u.s.m. wskutek
wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 42/02 jest nadal elementem systemu prawa, natomiast art. 49 ust. 2 u.s.m. jako
przepis wcześniejszy w wyniku zastosowania reguły kolizyjnej lex posteriori derogat legi priori został uchylony przez przepis późniejszy, czyli przez art. 491 u.s.m.
Tezę głoszącą, że przepisem regulującym tryb postępowania w sprawach, w których uprawniony żąda ustanowienia odrębnej własności
lokalu i przeniesienia tego prawa na niego, a spółdzielnia nie wypełnia ciążących na niej obowiązków, jest obecnie tylko art.
491 u.s.m., wspiera także analiza prac legislacyjnych nad ustawą nowelizującą z 2007 r. Zauważyli to zarówno pytający sąd, jak
i Rzecznik Praw Obywatelskich. Mimo że powyższej myśli nie wyrażono wprost, przebieg prac ustawodawczych zdaje się wskazywać,
iż zamiarem prawodawcy było objęcie hipotezą art. 491 u.s.m. także tych sytuacji, o których mowa w art. 49 ust. 1 u.s.m. Sejm w swym stanowisku przedstawionym w niniejszej sprawie
podważył „reanimacyjny” skutek wyroku Trybunału o sygn. K 42/02 i stwierdził, że w wyroku tym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności
pominięcia legislacyjnego, polegającego na braku proceduralnych możliwości realizacji roszczenia o ustanowienie i przeniesienie
prawa odrębnej własności lokalu. Rzecznik Praw Obywatelskich dla potwierdzenia, że takie właśnie było przekonanie ustawodawcy
przytoczył dodatkowo stanowisko Ministra Sprawiedliwości (pismo z 7 lutego 2008 r., znak DL-P-II-416-9/07). Minister Sprawiedliwości,
odniósłszy się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że ustawodawca, uchwalając ustawę nowelizującą z 2007 r.,
raczej nie wychodził z założenia, że art. 49 (oraz art. 108) u.s.m. obowiązuje. Jak wskazał Minister: „W innym wypadku trudno
byłoby racjonalnie wyjaśnić uchwalenie przez Parlament nowych przepisów, regulujących w sposób odmienny tą samą problematykę,
co przepisy uchylone”. Niemniej jednak – uchwalając nowelizację z 2007 r. – ustawodawca nie zdecydował się uchylić art. 49
ust. 2 u.s.m. Co także istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, już wówczas Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że nie dysponuje danymi
statystycznymi pozwalającymi zweryfikować informację, iż w praktyce sądy rozpoznają analizowaną kategorię spraw w różnych
trybach; uznał, że kwestia ta jest uregulowana w art. 491 u.s.m. i że nie istnieje potrzeba podjęcia działań legislacyjnych w tym zakresie.
Problemy dotyczące relacji art. 49 i art. 491 u.s.m. ujawnia także tekst jednolity (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222), w którym zamieszczono obydwa te przepisy, przy czym w odnośniku
do pierwszego z nich wyjaśniono: „Uchylony przez art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach
mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 2058), która weszła w życie z dniem 15 stycznia 2003 r.;
uchylenie utraciło moc z dniem 28 kwietnia 2005 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2005 r.
sygn. akt K 42/02 (Dz. U. Nr 72, poz. 643)”.
2.1.2. Poczynione ustalenia pozwoliły sformułować konkluzję, że pytanie prawne Sądu Okręgowego w Gdańsku dotyczy regulacji, która
jest „współkształtowana” przez ustawodawcę, wyroki Trybunału Konstytucyjnego, a także przez orzecznictwo Sądu Najwyższego.
Rekonstruując przedmiot przedstawionego mu pytania prawnego, Trybunał Konstytucyjny musiał wziąć pod uwagę powyższą okoliczność.
Najpierw jednak należało zauważyć, że w petitum tego pytania sąd opisał jego przedmiot, posługując się formułą interpretacyjną. Zapytał mianowicie o zgodność z Konstytucją
art. 491 u.s.m. rozumianego w ten sposób, że:
– po pierwsze, użyte w nim sformułowanie „w razie bezczynności spółdzielni” obejmuje każdą postać bezczynności, czyli niepodjęcia
przez organ wykonawczy spółdzielni czynności niezbędnych do wyodrębnienia lokalu i przeniesienia jego własności na uprawnionego,
zatem także czynności, o których mowa w art. 41 i art. 42 u.s.m,
– po drugie, deroguje art. 49 u.s.m.
Tak ujęte zaskarżenie dotyczy dwóch kwestii: sposobu rozumienia występującego w art. 491 u.s.m. wyrażenia „bezczynność spółdzielni”, a więc problemu interpretacyjnego oraz problemu walidacyjnego, mianowicie relacji
art. 491 u.s.m. do art. 49 u.s.m. Oba te problemy zostały rozstrzygnięte w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W świetle tego orzecznictwa
nie jest dopuszczalne, aby sąd prowadził postępowanie w sprawie dochodzenia roszczenia przeciwko spółdzielni mieszkaniowej
o ustanowienie odrębnej własności lokalu i przeniesienie tego prawa na osobę uprawnioną w trybie przepisów k.p.c. o zniesieniu
współwłasności, czyli w trybie nieprocesowym. Jedynym przepisem regulującym tryb dochodzenia roszczeń tego rodzaju jest obecnie
art. 491 u.s.m. Taki pogląd potwierdzają dodatkowo argumenty zaczerpnięte z prac ustawodawczych nad nowelizacją, która przepis ten
dodała do tekstu u.s.m.
Zatem mimo interpretacyjnej formuły pytania prawnego jego przedmiotem nie jest jeden z możliwych wariantów interpretacyjnych
poddanej kontroli regulacji, ale norma prawna wywiedziona z art. 491 u.s.m. o treści, jaką nadano jej w procesie stosowania prawa. Podstawą do przyjęcia takiego wniosku jest, zdaniem Trybunału,
omówione wcześniej, trwałe, powszechne i jednolite orzecznictwo Sądu Najwyższego. Taka rekonstrukcja przedmiotu pytania prawnego
nie jest sprzeczna z zamiarem pytającego sądu, który w uzasadnieniu pytania prawnego wyjaśnił, że przedmiotem tego pytania
jest „zarówno sam przepis art. 491 [u.s.m.] jak i jego utrwalona wykładnia”, a zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, kluczowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie.
Trybunał Konstytucyjny w swych dotychczasowych judykatach wielokrotnie wskazywał, że jeżeli określony sposób rozumienia przepisu
ustawy utrwalił się w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu
Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał
takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Trybunał zauważał pewną różnicę w ocenie
warunku trwałości, powszechności i jednolitości wykładni poddanych jego kontroli regulacji prawnych wtedy, gdy kontrola ta
zainicjowana jest pytaniem prawnym. Przyjmował bowiem, że w przypadku tego rodzaju kontroli wystarczy, aby określone rozumienie
przepisu znalazło jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie SN. Znamienny jest w tym zakresie np. wyrok TK z 28 października
2003 r., sygn. P 3/03, w którym Trybunał stwierdził, że interpretacja przepisu dokonana przez Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów
jest „wykładnią operacyjnie powszechną, przyjmowaną przez pozostałe składy Sądu Najwyższego, a de facto również inne sądy i uczestników obrotu cywilnoprawnego” (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82, zob. także wyrok pełnego składu z 27
października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81).
Jeśli chodzi o regulację zakwestionowaną w niniejszej sprawie, dotyczące jej wypowiedzi Sądu Najwyższego nie są wprawdzie
liczne, jednak we wszystkich zajęto w zasadzie takie samo stanowisko, a nadto, mimo upływu kolejnych lat, nie pojawiły się
inne rozstrzygnięcia SN w tym zakresie. Jak trafnie wskazano w literaturze, ustalenie, czy w danej sytuacji mamy do czynienia
z trwałą, powszechną i jednolitą praktyką stosowania kontrolowanej regulacji, musi być dokonywane a casu ad casum, gdyż żadne z możliwych kryteriów oceny nie jest samodzielnie rozstrzygające, a pod uwagę należy wziąć między innymi nie
tylko instancję sądową akceptującą dany kierunek wykładni, liczbę rozstrzygnięć, w których opowiedziano się za pewnym rozwiązaniem
interpretacyjnym (niełatwo przy tym określić, podjęcie ilu orzeczeń okaże się wystarczające, by ukształtować stabilną linię
orzeczniczą), ale także czas, w jakim nie pojawiło się rozstrzygnięcie, w którym by przyjęto inny pogląd (zob. M. Hermann,
Wyroki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego z perspektywy teoretycznoprawnej. Instrument ochrony ładu konstytucyjnego
czy środek zapewniania jednolitości orzecznictwa, Warszawa 2015, s. 59). W niniejszej sprawie ważką przesłanką oceny warunku trwałości oraz jednolitości dokonanej przez Sąd
Najwyższy wykładni art. 491 u.s.m. było także to, że Sąd Najwyższy sam przyjął, iż zagadnienie prawne dotyczące relacji art. 491 u.s.m. wobec art. 49 u.s.m. nie budzi już wątpliwości w jego orzecznictwie (zob. przywołane wcześniej postanowienie o sygn.
akt III CZP 63/11).
Mając na względzie wszystkie te okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przedstawione mu pytanie prawne Sądu Okręgowego
w Gdańsku jest pytaniem o normę prawną odtworzoną w orzecznictwie SN z art. 491 u.s.m. Takie pytanie prawne, jako dotyczące treści prawa, a nie jego stosowania, może być przedmiotem dokonywanej przez Trybunał
kontroli konstytucyjności.
2.2. Wziąwszy powyższe pod uwagę oraz uwzględniwszy okoliczności faktyczne i prawne w sprawie toczącej się przed pytającym sądem, Trybunał stwierdził, że pytanie prawne Sądu Okręgowego w Gdańsku spełnia przesłankę funkcjonalną. Art. 491 u.s.m. wyznacza procesowy tryb rozpoznania spraw takich, jak zawisła przed pytającym sądem, a przez to – co wykazał pytający
sąd – może wpływać na ich rozstrzygnięcie. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji wskazanych w pytaniu prawnym, tj. gdy spółdzielnia
nie podjęła czynności zmierzających do określenia przedmiotu odrębnej własności, w szczególności jeśli istnieje spór co do
samodzielności lokalu. Potencjalnie zatem, gdyby Trybunał wydał wyrok o niekonstytucyjności normy prawnej o treści wywiedzionej
z art. 491 u.s.m., to jego wyrok mógłby mieć wpływ ma rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed pytającym sądem.
Określając przedmiot kontroli konstytucyjności Trybunał uwzględnił nadto, że pytający sąd zakwestionował konstytucyjność art.
491 u.s.m. tylko w pewnym zakresie. W uzasadnieniu swego pytania sąd odnosi zarzuty niekonstytucyjności do sytuacji, w której
brak uchwały zarządu określającej przedmiot odrębnej własności lokali w danej nieruchomości (art. 42 u.s.m.), a dokładniej
– w której sporna jest samodzielność lokalu. Sąd uzasadnił sformułowane zarzuty tylko w odniesieniu do sytuacji, w której
uczynienie zadość przesłance samodzielności lokalu wymaga wykonania robót adaptacyjnych, natomiast nie powołał argumentów
na poparcie zarzutu niekonstytucyjności art. 491 u.s.m. w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy innych form bezczynności spółdzielni w podejmowaniu czynności, o których mowa
w art. 41 i art. 42 u.s.m. (zob. art. 52 ust. 1 pkt 3 i 4 otpTK). To znaczy, że Trybunał w niniejszej sprawie tylko w takich,
wyznaczonym pytaniem prawnym granicach, mógł orzekać (zob. art. 67 otpTK).
3. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych przewiduje kilka sytuacji, w których członek spółdzielni (lub osoba niebędąca członkiem
spółdzielni) może wystąpić z żądaniem przekształcenia dotychczas przysługującego mu prawa do lokalu spółdzielczego w prawo
odrębnej własności lokalu, a spółdzielnia jest zobowiązana zawrzeć z taką osobą umowę przeniesienia własności lokalu. Przede
wszystkim chodzi o sytuacje, w których członek spółdzielni (lub osoba niebędąca członkiem) występuje z żądaniem przekształcenia
przysługującego mu spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego lub spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu
w prawo odrębnej własności lokalu (art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m.), ale także o inne – przewidziane np. w art. 1715, art. 39 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 481 u.s.m. W sprawie zawisłej przed sądem pytającym powód opiera swe roszczenie na art. 1714 u.s.m.
W niniejszej sprawie nie zaskarżono poszczególnych przepisów stanowiących materialną podstawę prawa do żądania przekształcenia
spółdzielczego prawa do lokalu, dlatego Trybunał Konstytucyjny nie musiał analizować kolejnych zmian ich treści, będących
następstwem nowelizacji lub wcześniejszych wyroków Trybunału, a dotyczących przede wszystkich warunków nabycia prawa o „intensywniejszej
treści” niż prawo dotychczas przysługujące uprawnionemu. Przepisy te stanowią otoczenie normatywne kwestionowanej regulacji,
ale nie były przedmiotem niniejszego postępowania.
W ścisłej relacji z przepisami określającymi, jakie warunki musi spełnić członek spółdzielni (lub osoba niebędąca członkiem
spółdzielni), aby uzyskał uprawnienie do żądania przekształcenia przysługującego mu spółdzielczego prawa do lokalu w prawo
odrębnej własności, pozostają przepisy określające obowiązki spółdzielni mieszkaniowej związane z procesem przekształceń.
Także te przepisy nie są zaskarżone w niniejszej sprawie, ale omówienie ich treści jest przydatne dla dalszego wywodu, gdyż
art. 49 u.s.m. odwołuje się do nich wprost, a art. 491 u.s.m do nich nawiązuje.
Przepisy określające obowiązki spółdzielni mieszkaniowych związane z procesem przekształceń zamieszczono wśród przepisów przejściowych
u.s.m. Początkowo zakładano bowiem, że proces ten powinien się zamknąć w pewnym przedziale czasowym.
Warunkiem podstawowym ustanowienia odrębnej własności lokali w budynkach spółdzielni jest to, aby spółdzielnia mieszkaniowa
była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntów (działek budowlanych), na których te budynki są posadowione (por. art.
35-36 u.s.m.). Ustanowienie i przeniesienie prawa odrębnej własności lokali wymaga podjęcia szeregu różnych czynności. Spółdzielnia
powinna między innymi określić przedmiot odrębnej własności wszystkich lokali mieszkalnych i lokali o innym przeznaczeniu
w danej nieruchomości (art. 42 ust. 1 u.s.m.), co następuje na podstawie uchwały zarządu spółdzielni sporządzonej w formie
pisemnej pod rygorem nieważności (art. 42 ust. 2 u.s.m.). Uchwały takie stanowią podstawę oznaczenia lokali i przypadających
na każdy lokal udziałów w nieruchomości wspólnej podczas zawierania umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali na rzecz
członków spółdzielni, osób niebędących członkami spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu,
lub spółdzielni mieszkaniowej oraz o przeniesieniu własności tych lokali przez spółdzielnię na rzecz członków spółdzielni
lub innych osób (art. 42 ust. 5 u.s.m.). Uchwały te mogą być zaskarżone do sądu z powodu ich niezgodności z prawem lub jeśli
naruszają interes prawny lub uprawnienia osób, których dotyczą (art. 43 ust. 5 u.s.m.).
Art. 42 u.s.m. pierwotnie przewidywał, że określenie przez spółdzielnię mieszkaniową przedmiotu odrębnej własności wszystkich
lokali mieszkalnych i lokali o innym przeznaczeniu ma nastąpić w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie; termin
ten następnie wydłużono do 24 miesięcy (zob. ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustaw: o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym,
Prawo energetyczne, o partiach politycznych, o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki
rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem
administracji publicznej, Prawo telekomunikacyjne, o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego
„Polskie Koleje Państwowe”, o spółdzielniach mieszkaniowych, o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, Ordynacja wyborcza
do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu
Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006, o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych oraz o utracie mocy
ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe, Dz. U. Nr 154, poz.
1802), a kolejno zmieniono na okres 24 miesięcy od dnia złożenia pierwszego wniosku o wyodrębnienie własności lokalu w danej
nieruchomości (ustawa nowelizująca z 2002 r.).
Art. 42 ust. 1 u.s.m. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2002 r. zaskarżono do Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku
o sygn. K 42/02, orzekł, że art. 42 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim wyznacza początek biegu terminu realizacji przewidzianego
w nim obowiązku spółdzielni mieszkaniowej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał orzekł także, że przepis ten traci
moc obowiązującą po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Oceniając konstytucyjność treści art. 42 ust. 1 u.s.m.
w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2002 r. w zakresie dotyczącym określenia terminu, w którym spółdzielnia ma zrealizować
wskazany w tym przepisie obowiązek, Trybunał zaznaczył między innymi, że zaskarżona regulacja nie dawała członkowi spółdzielni
możliwości uzyskania miarodajnej informacji o tym, jaki byłby jego udział w nieruchomości wspólnej, dopóki nie został złożony
pierwszy wniosek o wyodrębnienie własności lokalu. Kierując się dążeniem do umożliwienia ustawodawcy poprawnego uregulowania
omawianego zagadnienia, Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej art. 42 ust. 1 u.s.m.
Ustawodawca – w zakresie dotyczącym art. 42 ust. 1 u.s.m. – nie wykonał wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a termin utraty
mocy obowiązującej tego przepisu w zakresie wskazanym w wyroku o sygn. K 42/02 upłynął 29 kwietnia 2006 r. Z tym zatem dniem
art. 42 ust. 1 u.s.m. w zakresie wskazanym w przywołanym wyroku Trybunału utracił moc obowiązującą. Wbrew zatem stanowisku Trybunału, po 29 kwietnia 2006 r. art. 42 u.s.m. nadal przesądza,
że zarządy spółdzielni w drodze uchwały określają przedmiot odrębnej własności lokali, ale nie wyznacza już terminu realizacji
tego obowiązku (por. E. Bończak-Kucharczyk, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2013).
Dokonując w ustawie nowelizującej z 2007 r. kolejnej zmiany przepisów będących podstawą materialną roszczeń o przekształcenie
tytułu prawnego do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, ustawodawca przewidział w nich, że spółdzielnie są obowiązane zawrzeć
umowę przeniesienia własności lokalu z uprawnionym w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia przez niego wniosku, przy czym zastrzegł,
że termin nie jest wiążący w przypadku, gdy nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub gdy spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania
wieczystego gruntu, na którym wybudowała budynek lub wybudowali go jej poprzednicy prawni (zob. art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r.).
W ustawie nowelizującej z 2007 r. zamieszczono również regulację przejściową, dotyczącą realizacji roszczeń przekształceniowych
i obowiązków spółdzielni. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej noweli z osobą uprawnioną, która przed dniem wejścia w życie tej ustawy
złożyła wniosek, o którym mowa w art. 111, art. 12, art. 1714, art. 1715, art. 39 i art. 48 u.s.m., spółdzielnia mieszkaniowa obowiązana była zawrzeć umowę przeniesienia własności lokalu w terminie
3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2007 r., chyba że nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny
w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub spółdzielni nie przysługiwało
prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym wybudowała budynek lub wybudowali go jej poprzednicy prawni.
Powyższy przepis był przedmiotem kontroli konstytucyjności; w wyroku z 17 grudnia 2008 r. (sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008,
poz. 181) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 12 ust. 11 i art. 17 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2007 r. są niekonstytucyjne. W ocenie Trybunału nowela nałożyła na osoby
działające w imieniu spółdzielni mieszkaniowych obowiązki niewykonalne w wyznaczonym ustawowo 3-miesięcznym terminie, grożąc
za ich niewykonanie sankcją karną, a osobom uprawnionym do żądania przekształcenia dotychczasowego prawa do lokalu spółdzielczego w prawo własności
stworzyła iluzję natychmiastowego uzyskania statusu właściciela mieszkania. W efekcie ustawodawca wykreował sztuczny konflikt
między mieszkańcami, w tym członkami spółdzielni, a spółdzielnią.
Podejmując się wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 16/08, ustawodawca do art. 12 dodał ust. 12, w którym powtórzył treść ust. 11 (przedłużył przewidziany w nim termin do 6 miesięcy), w art. 1714 ust. 11 także zmienił termin na 6-miesięczny, uchylił art. 8 ustawy nowelizującej z 2007 r. (art. 1 pkt 2, art. 1 pkt 3 oraz art.
3 ustawy nowelizującej z 2009 r.), wprowadzając jednocześnie nową regulację przejściową. Zgodnie z nią (art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2009 r.) ustawodawca wyznaczył kolejny termin (30 czerwca 2010 r.), do końca którego spółdzielnie mieszkaniowe winny zawrzeć umowy przekształceniowe
z uprawnionymi, którzy złożyli wnioski w okresie w tym przepisie wskazanym, a zatem termin, po upływie którego niezawarcie
takich umów kwalifikowane jest na pewno jako bezczynność spółdzielni. Co istotne – wykładnia art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej
z 2009 r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca posłużył się w tym przepisie wyrażeniem „bezczynność spółdzielni” w szerokim
znaczeniu – tak jak interpretował to wyrażenie SN w przywołanych wcześniej orzeczeniach dotyczących rozumienia art. 491 u.s.m.
Od czasu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2009 r. przepisy będące podstawą przekształcenia lokatorskiego prawa do lokalu
mieszkalnego lub spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu, a także przepisy określające
związane z procesem przekształceń obowiązki spółdzielni mieszkaniowych nie były już zmieniane.
4. Jak wcześniej wskazano przed wejściem w życie art. 491 u.s.m., w przypadku gdy spółdzielnia nie podejmowała czynności, o których mowa w art. 41 i art. 42 u.s.m., a nie toczyło
się postępowanie sądowe o stwierdzenie nieważności uchwały zarządu spółdzielni mieszkaniowej (art. 43 ust. 5 u.s.m.), uprawniony
(w art. 49 ust. 1 u.s.m. mowa jest o członku spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługuje prawo żądania przeniesienia własności
lokalu należącego do spółdzielni) mógł wystąpić z wnioskiem do sądu. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem toczyło się według
przepisów kodeksu postępowania cywilnego o zniesieniu współwłasności (art. 49 ust. 2 u.s.m.), czyli w trybie nieprocesowym.
Obecnie, art. 491 u.s.m. – zgodnie z treścią nadaną mu w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. cz. III, pkt 2 niniejszego uzasadnienia) – w razie
bezczynności spółdzielni polegającej także na niewykonaniu obowiązków przewidzianych w art. 41 i art. 42 u.s.m. przewiduje,
że osoba, która na podstawie ustawy może żądać przekształcenia przysługującego jej dotychczas tytułu prawnego do lokalu w
prawo własności, ma prawo wystąpić do sądu z powództwem na podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 § 1 k.p.c., czyli
z powództwem przeciwko spółdzielni mieszkaniowej o zobowiązanie jej do zawarcia umowy o przeniesienie (ustanowienie) własności
lokalu. Jak zauważył SN w uchwale (7) z 7 stycznia 1967 r. (sygn. akt III CZP 32/66), prawomocne orzeczenie sądu w niektórych
przypadkach (między innymi gdy sąd uwzględnia powództwo o stwierdzenie obowiązku zawarcia umowy całkowicie zgodnie z żądaniem
powoda) stwierdza zawarcie umowy i zastępuje tę umowę.
4.1. Pytający sąd w uzasadnieniu pytania prawnego wyjaśnił, że jego zdaniem „właściwa ochrona stron i zapewnienie prawa do
rzetelnego procesu, a także osiągnięcie zamierzonego przez ustawodawcę skutku w postaci umożliwienia ustanowienia odrębnej
własności lokalu i przeniesienie tego prawa na rzecz podmiotu, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu,
może nastąpić jedynie w postępowaniu nieprocesowym (…)”. Jednakże – co wynika z przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny
w cz. III, pkt. 2 niniejszego uzasadnienia rekonstrukcji tego pytania – postawione zarzuty w istocie dotyczą nie samej zmiany
trybu dochodzenia roszczeń przewidzianych w u.s.m, ale tego, że tryb przewidziany w art. 491 u.s.m. uniemożliwia w niektórych sytuacjach realizację przez uprawnionego roszczenia przewidzianego w materialnych przepisach
u.s.m. Pytający sąd wskazał, że w takim stanie faktycznym, jak w sprawie przed nim zawisłej, czyli w sytuacji, w której do
spełnienia przesłanki samodzielności lokalu konieczne jest przeprowadzenie prac adaptacyjnych, sąd – orzekając w trybie wyznaczonym
przez art. 491 u.s.m. – nie ma możliwości, by nakazać przeprowadzenie takich prac, a wskutek tego ustanowienie odrębnej własności lokalu
na rzecz powoda (osoby, której dotychczas przysługiwało własnościowe prawo spółdzielcze do lokalu) jest niemożliwe.
Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że – inaczej niż to zrekonstruował Rzecznik Praw Obywatelskich – pytanie prawne Sądu Okręgowego
w Gdańsku nie dotyczy pominięcia prawodawczego. Art. 491 u.s.m. jest uregulowaniem pełnym, lecz możliwe do zastosowania w trybie w nim określonym środki procesowe są niewystarczające
w sytuacji opisanej przez pytający sąd.
5. Pytający sąd zakwestionował zgodność art. 491 u.s.m. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
5.1. Pierwszym wzorcem kontroli kwestionowanego uregulowania Sąd Okręgowy w Gdańsku uczynił wywodzoną z art. 2 Konstytucji
zasadę określoności przepisów prawa. Uzasadniając zarzut jej naruszenia, sąd nie wskazał jednak, w czym miałaby się przejawiać
nieokreśloność kwestionowanej regulacji. Wspomniał tylko o pewnych nieścisłościach terminologicznych w art. 12 ust. 1, art.
1714 ust. 1, art. 1715 ust. 1 u.s.m., co sprawia, że przepisy te nie korespondują ze sformułowaniem art. 491 u.s.m., zaznaczając jednocześnie, iż nie mają one takiego charakteru, który „dyskwalifikowałby przepis jako sprzeczny z kryterium
jasności przepisu oraz jego legislacyjnej poprawności”. Ponadto stwierdził, że użyte w zakwestionowanym przepisie wyrażenie
„bezczynność spółdzielni” było niejasne, ale wątpliwości co do jego znaczenia usunął później Sąd Najwyższy. Z tych względów
Trybunał Konstytucyjny uznał, że sąd nie uzasadnił zarzutu niezgodności art. 491 u.s.m. z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą określoności. Brak uzasadnienia zarzutu, przejawiający się w niepowołaniu samodzielnych
argumentów i dowodów na jego poparcie (por. art. 52 ust. 1 pkt 4 otpTK oraz art. 63 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca
2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 1064, ze zm.), skutkuje niedopuszczalnością jego merytorycznego rozpoznania
przez Trybunał, co powoduje umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK.
Inne fragmenty uzasadnienia dotyczące niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 2 Konstytucji, dowodzą, że sąd niezgodność
tę wiąże z naruszeniem prawa do sądu – mówiąc słowami sądu – prawa do sprawiedliwego (rzetelnego) procesu. W tej płaszczyźnie
art. 2 Konstytucji służy jedynie wzmocnieniu argumentacji uzasadniającej podstawowy zarzut, którym jest naruszenie jej art.
45 ust. 1 Konstytucji, przez wyeksponowanie tezy głoszącej, że prawo do sądu jest jednym z fundamentów państwa prawa, a jego
zagwarantowanie sprzyja budowaniu zaufania obywateli do państwa. Trybunał przypomina, że we wcześniejszym stanie konstytucyjnym
zasada demokratycznego państwa prawnego odegrała istotną rolę w procesie konstytucjonalizacji prawa do sądu. W aktualnym stanie
prawnym prawo do sądu jest wyrażone w konkretnym przepisie Konstytucji, a zatem to przede wszystkim ten przepis stanowi podstawę
kontroli zaskarżonej regulacji.
5.2. Drugim wzorcem kontroli pytający sąd uczynił art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dokonywał wykładni tego przepisu, ustalając treść poszczególnych
elementów składających się na wyrażone w nim prawo. Linia orzecznicza dotycząca prawa do sądu jako wzorca kontroli konstytucyjności
jest więc utrwalona, co uzasadnia odstąpienie od każdorazowego jego opisywania. Dlatego Trybunał ograniczył się do przypomnienia,
że w jego orzecznictwie przyjęto, iż na prawo do sądu składają się następujące elementy: 1) prawo dostępu do sądu, tj. uruchomienia
procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo
do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego,
tj. do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, a nadto: 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju
i pozycji organów rozpoznających sprawy.
Formułując zarzut niezgodności art. 491 u.s.m. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, pytający sąd stwierdził, że kwestionowana regulacja narusza prawo do sprawiedliwej (rzetelnej)
procedury oraz prawo do uzyskania sprawiedliwego wyroku i jego skutecznej realizacji.
Aby uniknąć nieporozumień, Trybunał zaznacza, że określenie „prawo do rzetelnej procedury” (lub: „prawo do sprawiedliwej procedury”,
„prawo do rzetelnego postępowania sądowego”, „sprawiedliwość proceduralna”) jest wieloznaczne. W szerokim znaczeniu termin
ten, w nawiązaniu do występującego w aktach międzynarodowych terminu right to a fair trial, jest odpowiednikiem bardziej ogólnego terminu „prawo do sądu”, w wąskim – bywa używany na określenie jednego z elementów
tego prawa. W tym ostatnim znaczeniu przez prawo do sprawiedliwej (rzetelnej) procedury rozumie się określony sposób ukształtowania
instytucji procesowych gwarantujących zainteresowanemu: 1) możność bycia wysłuchanym; 2) ujawnienie w czytelny sposób motywów
rozstrzygnięcia (prawo do uzasadnienia lub szerzej – do informowania); 3) zapewnienie przewidywalności postępowania.
Z analizy pytania prawnego, na podstawie którego wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie, wynika, że sąd, przywołując jako
wzorzec odniesienia kwestionowanego uregulowania prawo do sprawiedliwego (rzetelnego) procesu, nadaje temu określeniu znaczenie
obejmujące więcej niż tylko jeden z elementów prawa do sądu. Art. 45 ust. 1 Konstytucji – w ujęciu pytającego sądu – jest
źródłem nie tylko prawa jednostki zwrócenia się do sądu o „rozpatrzenie” sprawy, ale także jej prawa do uzyskania wiążącego
tej sprawy rozstrzygnięcia. Jak wskazano w literaturze, uprawnieniu jednostki odpowiada obowiązek sądu, który powinien nie
tylko sprawę rozpatrzyć, lecz również o niej orzec (zob. Konstytucja RP, Komentarz, Tom I, red. M. Safjan, L. Bosek, komentarz do art. 45, Warszawa 2016).
Z punktu widzenia zarzutów sformułowanych w niniejszej sprawie, istotne jest przypomnienie, że prawo do sprawiedliwego procesu
ma charakter uniwersalny w tym sensie, iż dotyczy wszystkich etapów i rodzajów postępowania, a przy tym, że rzetelność każdej
procedury powinna być powiązana z jej funkcją i charakterem prawnym. Ustawodawca może wybierać spośród różnych modeli postępowania
właściwych dla określonego rodzaju spraw. Jednak normatywne ujęcie wybranego modelu musi spełniać takie podstawowe wymagania
jak jego efektywność i spójność tworzących go mechanizmów procesowych.
Jak wspomniano, jednostka, która zwraca się do sądu o rozpatrzenie sprawy w odpowiednio ukształtowanym postępowaniu sądowym,
oczekuje również rozstrzygnięcia swej sprawy. Prawo do takiego rozstrzygnięcia jest nieodzownym elementem prawa do sądu. Jeśli
nie byłoby gwarancji uzyskania rozstrzygnięcia sądowego, prawo do sądu w aspekcie zapewnienia dostępu do sądu i rzetelnego
postępowania przed nim byłoby pozbawione doniosłości. Trybunał w swym dotychczasowym orzecznictwie podkreślał, że prawo do
sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie – jako możliwość skutecznej
ochrony swoich praw na drodze sądowej.
W literaturze wskazuje się nadto, że postępowania sądowe powinny być konstruowane w taki sposób, by stwarzać największe prawdopodobieństwo,
iż wydane przez sąd rozstrzygnięcie „będzie miało za podstawę prawdziwe ustalenia faktyczne i będzie zgodne z prawem materialnym”
(za: Konstytucja RP, Komentarz, Tom I, red. M. Safjan, L. Bosek, komentarz do art. 45, Warszawa 2016). Sądowy wymiar sprawiedliwości nie gwarantuje, że orzeczenie
będzie w każdym przypadku trafne, ale państwo ma obowiązek ukształtowania rzetelnego postępowania przed bezstronnym sędzią
i nie może ustanawiać takich przeszkód procesowych, które byłyby nie do przezwyciężenia dla stron (za: A. Łazarska, Rzetelny proces cywilny, Warszawa 2012, s. 375).
Trybunał Konstytucyjny podkreślał także wielokrotnie funkcje społeczne sprawiedliwej procedury sądowej. Ma ona bowiem szczególne
znaczenie dla kształtowania zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości i poczucia poszanowania ich praw.
6. Opierając się na poczynionych ustaleniach dotyczących przedmiotu i wzorca kontroli w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny
zbadał, czy przewidziany w art. 491 u.s.m. tryb dochodzenia przez uprawnionego ustanowienia i przeniesienia prawa odrębnej własności lokalu spełnia konstytucyjny
standard wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
6.1. Przede wszystkim należy zauważyć, że w art. 491 u.s.m. wskazano instrument realizacji uprawnień przewidzianych w u.s.m., a przy tym znajdujący zastosowanie w różnych sytuacjach.
Wobec szerokiego rozumienia użytego w art. 491 u.s.m wyrażenia „bezczynność spółdzielni”, osoba uprawniona na podstawie przepisów materialnych u.s.m. może wystąpić do sądu
z przewidzianym w tym przepisie powództwem wówczas, gdy spółdzielnia określiła przedmiot odrębnej własności wszystkich lokali
w danej nieruchomości, ale także wtedy, gdy spółdzielnia jeszcze tego nie uczyniła, a zatem gdy zarząd nie podjął uchwały
przewidzianej w art. 42 ust. 2 u.s.m. W pewnym uproszczeniu – mając na uwadze swoistość procesu przekształceniowego – można
te sytuacje określić odpowiednio jako bezczynność spółdzielni na etapie określania przedmiotu odrębnej własności lokali oraz jako bezczynność na etapie ustanawiania
i przenoszenia odrębnej własności na podmiot uprawniony.
Jeśli nie podjęto uchwały zarządu określającej przedmiot odrębnej własności lokalu, może mieć miejsce sytuacja, w której wszystkie
warunki podjęcia takiej uchwały są spełnione, ale także sytuacja, w której istnieje spór co do możliwości określenia odrębnej
własności w stosunku do poszczególnych lokali. Tak rzecz ma się w sprawie rozpatrywanej przez Trybunał – spór dotyczy tego,
czy dany lokal spełnia przesłanki konieczne, by uczynić go przedmiotem odrębnej własności, choć uprawniony spełnił wszystkie
przewidziane w odpowiednich przepisach u.s.m. warunki przekształcenia dotychczas przysługującego mu tytułu prawnego w prawo
odrębnej własności lokalu.
Trzeba bowiem pamiętać, że podjęcie uchwały określającej przedmiot odrębnej własności lokali musi poprzedzać szereg doniosłych
dla określenia przedmiotu odrębnej własności lokalu czynności technicznych (zob. art. 42 ust. 3 u.s.m.). Jak zauważono w literaturze,
podjęcie uchwały przez zarząd spółdzielni ma uporządkować problematykę lokali mieszkalnych w ramach danej spółdzielni, tak
aby nadać procesowi przekształceń charakter maksymalnie zorganizowany, a w konsekwencji również ułatwić przekształcenie spółdzielczego
prawa do poszczególnych lokali przez zwolnienie uprawnionego z obowiązku przeprowadzenia czynności przygotowawczych i przerzucenie
tego obowiązku na spółdzielnie (zob. Ł. Węgrzynowski, Uchwała zarządu spółdzielni mieszkaniowej podjęta na podstawie art. 42-43 u.s.m. Część I, „Przegląd Sądowy” nr 4/2013, s. 62). Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że nawet jeśli przyjąć – a tak jest w orzecznictwie
– że przewidziane w odpowiednich przepisach u.s.m. (np. w jej art. 12 ust. 1 i art. 1714) prawo do żądania przekształcenia dotychczasowego tytułu prawnego w prawo odrębnej własności lokalu ma charakter roszczenia
– to na etapie określania przedmiotu odrębnej własności prawo to ma dopiero charakter potencjalny, jest ekspektatywą, by w
trakcie procesu przekształceniowego konkretyzować się aż do momentu, w którym staje się ono wymagalne (por. uchwały SN z 17
kwietnia 2009 r., sygn. akt III CZP 16/09 oraz III CZP 17/09).
Sąd Najwyższy wskazuje nadto, że uchwała zarządu spółdzielni nie jest kauzą umowy ustanowienia i przeniesienia odrębnej własności
lokalu. Przyjęcie twierdzenia przeciwnego oznaczałoby, że ustanowienie i przeniesienie odrębnej własności lokalu byłoby niedopuszczalne
bez takiej uchwały. Tymczasem, jak wskazuje SN, art. 491 u.s.m. umożliwia w razie bezczynności spółdzielni (w rozumieniu przyjętym przez SN) wydanie przez sąd orzeczenia zastępującego
oświadczenie woli spółdzielni (zob. wyrok SN z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II CSK 666/15). Takie stanowisko jest spójne
z wcześniej omówionym stanowiskiem SN co do wykładni art. 491 u.s.m. Jak wskazano w literaturze, z art. 491 u.s.m. oraz z art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2009 r. można wyprowadzić wniosek, że uchwała ta wpływa jedynie na wymagalność
roszczenia o przekształcenie (por. Ł. Węgrzynowski, Uchwała …, s. 77, 78).
Jednakże – jak wskazano wyżej – bez uchwały, o której mowa, bardzo trudno jest podmiotowi uprawnionemu określić przedmiot,
co do którego ma być ustanowiona odrębna własność lokalu, gdyż wymaga to dokonania szeregu czynności. Należy bowiem pamiętać,
że przygotowując tego rodzaju uchwałę, spółdzielnia dąży do określenia przedmiotu odrębnej własności lokalu w stosunku do
wszystkich lokali mieszkalnych i lokali o innym przeznaczeniu w tej nieruchomości. Tymczasem – jak wskazuje pytający sąd –
w praktyce, w sytuacji, w której nie podjęto uchwały spółdzielni, powód nie ma możliwości określenia treści żądanego oświadczenia
lub jest to bardzo utrudnione. Warto tu przytoczyć stanowisko podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury wyrażone
podczas prac nad ustawą nowelizującą z 2009 r. (Biuletyn 3033/VI z posiedzenia Komisji Infrastruktury w dniu 19 listopada
2009 r.): „Sytuacja pierwsza jest taka, że spółdzielnia zawiera umowę w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez
osobę uprawnioną, więc – oczywiście – zakłada, że w tej kwestii jest już podjęta uchwała i że można dokonać przekształcenia.
Sytuacja druga jest taką sytuacją, w której uchwały nie ma. W momencie, kiedy spółdzielnia taką uchwałę popełni albo kiedy
ewentualnie uprawomocni się orzeczenie sądu w tej materii, gdyby uchwała była zaskarżona, to wtedy liczymy 3 miesiące od dnia
uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie tej uchwały” i dalej: „(…), nie jest możliwe złożenie wniosku przez członka spółdzielni,
który nie ma w dyspozycji wykonanych szeregu czynności, jakie są związane z poinformowaniem go o kształcie tzw. uchwały podziałowej.
Członek spółdzielni tak naprawdę nie może złożyć wniosku, bo nie wie, czego dotyczy – nie ma określonego stanu zadłużenia,
nie ma określonego udziału w nieruchomości wspólnej itd.”
Ustalenia powyższe pozwalają dostrzec, że wydając na podstawie art. 491 u.s.m. (czy wcześniej art. 49 ust. 2 u.s.m.) orzeczenie umożliwiające ustanowienie i przeniesienie na rzecz uprawnionego prawa
odrębnej własności, sąd stosuje przepisy materialne o daleko idącej specyfice – zarówno jeśli chodzi o przedmiot regulacji
(ustanawianie w miejsce dotychczas istniejącego innego rodzaju tytułu prawnego do lokalu spółdzielczego), jak i „wieloetapowość”
procesu przekształcenia. Przekształcenie tytułu prawnego poprzedzać bowiem muszą czynności umożliwiające ustanowienie nowego
rodzaju prawa, dopiero później jest możliwe zawarcie umowy ustanawiającej i przenoszącej własność na uprawnionego. I choć
– w zależności od etapu, w którym uprawniony występuje z powództwem opartym na art. 491 u.s.m. – bezczynność spółdzielni może dotyczyć niepodjęcia różnych czynności na różnych etapach procesu przekształceniowego,
to zawsze powództwo to zmierza do ustanowienia (przeniesienia) prawa odrębnej własności lokalu na rzecz uprawnionego.
6.2. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której nie podjęto uchwały zarządu spółdzielni mieszkaniowej, a
nadto sporne jest, czy lokal, co do którego uprawniony domaga się przekształcenia przysługującego mu tytułu prawnego, jest
lokalem samodzielnym.
Choć przepisy u.s.m. wprost nie zawierają wymagania, aby lokal – wobec którego można żądać przekształcenia dotychczasowego
tytułu prawnego do lokalu w odrębną własność – miał spełniać przesłankę samodzielności, to realizacja roszczenia o ustanowienie
odrębnej własności lokalu z natury rzeczy związana jest z koniecznością doprowadzenia do sytuacji, w której lokal może być
wyodrębniony. Zgodnie z zamieszczoną w art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892,
ze zm.; dalej: u.w.l.) definicją „samodzielnego lokalu mieszkalnego” jest nim wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku
izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokojeniu ich
potrzeb mieszkaniowych, przy czym przepis ten ma odpowiednie zastosowanie także do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie
z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Jak obrazuje to stan faktyczny w sprawie, w związku z którą przedstawiono pytanie prawne, nawet w przypadku lokali będących
przedmiotem własnościowego prawa spółdzielczego mogą istnieć sytuacje, w których samodzielność lokalu jest sporna. Jeśli tak
jest, zarówno osoba uprawniona do przekształcenia przysługującego jej tytułu prawnego do lokalu, jak i spółdzielnia zobowiązana
do określenia przedmiotu odrębnej własności lokali, mają interes prawny w ustaleniu samodzielności lokalu. Jak słusznie wskazano
w stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich, nie ma powodów, by przyjąć, że ustawodawca dopuszcza, by z uwagi na definicję zawartą
w art. 2 ust. 2 u.w.l. możliwe było kwestionowanie istnienia np. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu z powodu istnienia
sporu co do tego, czy lokal będący przedmiotem tego prawa jest lokalem samodzielnym w rozumieniu u.w.l.
Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l. samodzielność lokalu stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W orzecznictwie dotyczącym
przesłanki samodzielności lokalu, ukształtowanym na gruncie u.w.l., wskazywano, że uprawnionym do samodzielnego ustalenia,
czy dany lokal nosi cechę samodzielności, jest sąd cywilny (por. np. postanowienie SN z 13 marca 1997 r., sygn. akt III CKN
14/97 i wyrok z 27 kwietnia 2017 r., sygn. II CSK 719/16). Tak jak w sprawie toczącej się przed pytającym sądem, może się
zatem zdarzyć, że możliwość realizacji uprawnienia przewidzianego w przepisach materialnych u.s.m. będzie się wiązała z koniecznością
rozstrzygnięcia o samodzielności lokalu. W tym miejscu Trybunał uznał za wskazane przypomnieć, że w sprawie, w związku z którą
przedstawiono pytanie prawne, uprawniony organ administracji wydał rożne zaświadczenia w przedmiocie samodzielności lokalu
(w toku postępowania sądowego toczącego się jeszcze przed sądem rejonowym w trybie nieprocesowym przeprowadzono postępowanie
dowodowe dotyczące samodzielności lokalu).
Art. 11 ust. 2 u.w.l. stanowi, że jeżeli uczynienie zadość przesłance samodzielności lokali wymaga wykonania robót adaptacyjnych,
sąd może w postanowieniu wstępnym, uznającym żądanie ustanowienia odrębnej własności lokali w zasadzie za usprawiedliwione,
upoważnić zainteresowanego uczestnika postępowania do ich wykonania – tymczasowo na jego koszt. W razie przeszkód stawianych
przez innych uczestników, sąd – w postanowieniu wstępnym lub w postanowieniu oddzielnym – może wydać stosowane zakazy lub
nakazy. Środek tego rodzaju mógł być zastosowany przez sąd rozpoznający sprawę „przekształceniową” w trybie art. 49 ust. 2
u.s.m. na wniosek uprawnionego, któremu przysługuje prawo żądania przeniesienia na niego własności lokalu należącego wcześniej
do spółdzielni mieszkaniowej. Natomiast – jak stwierdził pytający sąd oraz Rzecznik Praw Obywatelskich – sąd nie może tego
uczynić w procesie, nie dysponuje bowiem takim środkiem procesowym, który umożliwiłby realizację roszczeń przewidzianych w
przepisach materialnych. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma podstawowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art.
45 ust. 1 Konstytucji.
6.3. Jak wcześniej wielokrotnie zauważono, przekształcenie dotychczas przysługującego uprawnionemu tytułu prawnego do lokalu w
spółdzielni mieszkaniowej w prawo odrębnej własności jest instytucją swoistą, konstrukcyjnie inną niż zniesienie współwłasności.
Przyjęta w u.s.m. metoda przekształceń – najogólniej rzecz ujmując – polega na nałożeniu na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązku
przeprowadzenia czynności przygotowawczych koniecznych do określenia przedmiotu odrębnej własności wszystkich lokali w danej
nieruchomości, a następnie na umownym (choć dokonywanym na warunkach określonych ustawą) ustanowieniu i przeniesieniu odrębnej
własności poszczególnych lokali.
Ustawodawca przewidział, że jeśli spółdzielnia nie dopełnia swych obowiązków, przez co uniemożliwia dokonanie przekształcenia,
czyli uzyskania przez uprawnionego odrębnej własności, to może on wystąpić do sądu z żądaniem ustanowienia i przeniesienia
na niego prawa własności lokalu. Nie wprowadził jednak odrębnego trybu dochodzenia roszczeń tego rodzaju; do nowo wykreowanych
roszczeń zastosowanie miały mieć istniejące procedury. I tak ustawodawca przewidział najpierw, że postępowanie toczyć się
ma według przepisów o zniesieniu współwłasności (art. 49 ust. 2 u.s.m.), czyli w trybie nieprocesowym, następnie – że na podstawie
art. 64 k.c. w związku z art. 1047 § 1 k.p.c., czyli w trybie procesowym.
W literaturze tryb postępowania przewidziany w art. 49 u.s.m. od początku wzbudzał kontrowersje. Z jednej strony wskazywano
potrzebę zmiany tego przepisu, twierdząc, że: „Tryb postępowania nieprocesowego o zniesieniu współwłasności jest tu nieporozumieniem,
nie chodzi bowiem o zniesienie współwłasności między spółdzielnią i jej członkami, ale członkowie dopiero dochodzą swoich
roszczeń o przeniesienie własności lokalu” (K. Pietrzykowski, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2001, s. 156; tenże, Nowelizacja ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, „Monitor Prawniczy” nr 12/2003, s. 543). Z drugiej strony, podnoszono, że odwołanie się przez ustawodawcę do trybu nieprocesowego
jest słuszne, gdyż w tym postępowaniu sąd ma większe możliwości działania z urzędu, co „przy niskiej świadomości prawnej społeczeństwa
i trudnym charakterze sprawy należy uznać wręcz za wskazane” (K. Grzesiowski, Praktyczne problemy uchylenia art. 49 ustawy z 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, cz. I”, „Monitor Prawniczy” nr 6/2005, s. 303). Zaznaczano przy tym, że zastosowanie przepisów o zniesieniu współwłasności wynika
z tego, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.w.l. odrębna własność lokalu może być ustanowiona w drodze orzeczenia sądu znoszącego
współwłasność. Okoliczność, że pomiędzy członkiem a spółdzielnią nie dochodzi do zniesienia współwłasności, albowiem wyłącznym
właścicielem gruntu jest spółdzielnia, a członkowi przysługuje jedynie spółdzielcze prawo do lokalu oraz roszczenie o przeniesienie
własności, nie wyłącza ipso iure możliwości stosowania przepisów o zniesieniu współwłasności (ibidem, s. 303).
W jednym z projektów (druk sejmowy nr 767/V kadencja) rozważanych w toku prac nad nowelizacją z 2007 r., proponując rozwiązanie
analogiczne do wyrażonego w art. 491 u.s.m., wskazano, że celem tej propozycji jest „poprawienie art. 49 wadliwie określającego przesłanki i tryb dochodzenia roszczeń”
(uzasadnienie projektu zamieszczone w druku nr 767/V kadencja Sejmu). W trakcie prac legislacyjnych pojawiały się także wypowiedzi
negatywnie oceniające zmianę trybu dochodzenia roszczeń przewidzianych w u.s.m. W jednej z opinii przedłożonych w toku procesu
legislacyjnego napisano: „Uchylenie [art. 40-43] i zmiana art. 49 nie jest rozwiązaniem dobrym. Przepisy te zmierzają do zachowania
jednolitych i gwarancyjnych reguł prawnorzeczowych i finansowych procesu przewłaszczeń z zachowaniem drogi sądowej – postępowania
nieprocesowego, na koszt spółdzielni, dla dochodzenia roszczeń o przewłaszczenie. To ostatnie postępowanie z natury swej daje
większe możliwości działania przez Sąd z urzędu, natomiast możliwości takich nie daje proces. Sąd w procesie nie ma instrumentów
do czynienia zabiegów koniecznych do wyodrębnienia własności lokalu. Zachodzi też obawa naruszenia praw innych osób, bez możności
zapewnienia im udziału w postępowaniu, w należytym rozmiarze” (R. Dziczek, Opinia prawna dot. projektów zmian ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zawartych w drukach sejmowych nr: 766, 767 i 768,
ze szczególnym uwzględnieniem oceny ich zgodności z Konstytucją RP, 22 sierpnia 2006 r., Biuro Analiz Sejmowych, opinia zlecona). W Senacie zaproponowano następującą poprawkę (nr 58): „w art.
1 w pkt 37, w art. 491 dotychczasową treść oznacza się jako ust. 1 i dodaje się ust. 2 w brzmieniu: «2. Przez bezczynność organu spółdzielni, o której
mowa w ust. 1, rozumie się niepodjęcie przez zarząd w ustawowym terminie czynności zmierzających do zawarcia z członkiem spółdzielni
lub z najemcą lokalu spółdzielczego umowy przeniesienia własności lokalu»” (druk sejmowy nr 1759/V kadencja). Uzasadniając
tę poprawkę, wskazano: „W poprawce 58 Senat proponuje dodanie w ustawie przepisu, który stałby się wskazówką dla sądów, orzekających
w sprawach, z którymi występują osoby uprawnione do uzyskania prawa odrębnej własności lokalu, gdy spółdzielnia nie wypełnia
spoczywających na niej obowiązków. Senat podkreśla, że działaniem spółdzielni w tym zakresie nie jest jakiekolwiek działanie,
lecz podjęcie czynności zmierzających bezpośrednio do przyznania osobie uprawnionej prawa własności”. Sejm tę poprawkę odrzucił
(zob. sprawozdanie stenograficzne z 43. posiedzenia Sejmu z 14 czerwca 2007 r., s. 223).
Niezależnie od kontrowersji dotyczących adekwatności każdego z rozważanych powyżej trybów do spraw przekształceniowych, należy
podkreślić, że przepisy o zniesieniu współwłasności przewidywały takie instrumenty procesowe, które umożliwiały sądowi rozstrzygnięcie
sprawy o ustanowienie i przeniesienie własności lokalu także wtedy, gdy uprawniony spełnił warunki określone w przepisach
materialnych u.s.m., a lokal w celu uzyskania samodzielnego charakteru wymagał przeprowadzenia prac adaptacyjnych. Przepisy
o zniesieniu współwłasności i możliwość zastosowania przez sąd art. 11 ust. 2 u.w.l. zapewniały zatem zainteresowanym efektywną
procedurę dochodzenia ich praw. Trybunał podkreśla, że procedurę tę sądy stosowały.
Natomiast w drugim wypadku – w postępowaniu procesowym – brak instrumentów procesowych pozwalających nakazać przeprowadzenie
prac adaptacyjnych w celu uczynienia zadość przesłance samodzielności lokalu w sytuacji, w której żądanie ustanowienia odrębnej
własności lokalu jest w zasadzie usprawiedliwione.
Poszukując rozwiązania tego problemu, Sejm zaproponował wnioskowanie według reguły instrumentalnego nakazu oraz przeprowadzenie
rozumowania per analogiam.
Podążając za sugestią Sejmu, można przyjąć, że skoro ustawodawca wyznaczył jako pożądany stan rzeczy przekształcenie spółdzielczych
praw do lokali w prawo własności, to należy podjąć wszelkie czynności konieczne do tego, by ów stan został zrealizowany. W
tym kontekście w pełni uzasadnione jest stanowisko Sądu Najwyższego, który interpretując art. 491 u.s.m., przyjął, że użyte w tym przepisie wyrażenie „bezczynność spółdzielni” obejmuje swym zakresem niepodjęcie przez organ
wykonawczy spółdzielni każdej z czynności niezbędnych do wyodrębnienia lokalu i przeniesienia jego własności na uprawnionego,
w tym także czynności, o których mowa w art. 41 i art. 42 u.s.m. Uzasadniony jest również wniosek, że w razie bezczynności
spółdzielni sąd ma obowiązek podjąć wszelkie czynności, które doprowadzą do uczynienia zadość roszczeniu, jeśli spełnione
zostały warunki wskazane w materialnych przepisach u.s.m.
W sytuacji takiej jak leżąca w tle pytania prawnego Sądu Okręgowego w Gdańsku ściśle rzecz biorąc nie chodzi jeszcze o zaniechanie
przez spółdzielnię czynności, o których mowa w art. 41 i art. 42 u.s.m., w szczególności o niepodjęcie uchwały, w której –
zgodnie z art. 42 ust. 3 pkt 2 u.s.m. – powinny być określone rodzaj, położenie i powierzchnia lokali oraz pomieszczeń przynależnych.
Chodzi natomiast o czynności poprzedzające podjęcie takiej uchwały – a mianowicie o wykonanie prac adaptacyjnych niezbędnych,
by lokal, do którego uprawnionemu do przekształcenia przysługuje spółdzielcze prawo, uzyskał charakter samodzielnego. Wykonanie
tych czynności sąd musiałby nakazać. Może on jednak działać tylko w granicach wyznaczonych mu przez prawo, tj. wybierać spośród
środków procesowych, jakie ustawodawca pozostawił do jego dyspozycji.
W warunkach rozważanej przez Trybunał sprawy Sejm stwierdził, że nie można wykluczyć dopuszczalności zastosowania w drodze
analogii art. 11 ust. 2 u.w.l. – tym bardziej, że przedmiotem postępowania toczącego się na podstawie art. 491 u.s.m. (podobnie jak na podstawie art. 49 ust. 2 u.s.m.) może być nie tylko przeniesienie odrębnej własności lokalu (czyli
zawarcie umowy), ale także ustalenie samego przedmiotu odrębnej własności lokalu. Obecnie zarówno w literaturze (zob. M. Walasik,
Analogia w prawie procesowym cywilnym, Warszawa 2013, s. 370), jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że stosowanie analogii w prawie procesowym cywilnym jest co
do zasady dopuszczalne. Jak wskazał SN w postanowieniu z 20 maja 2011 r. (sygn. akt III CO 5/11) prawo procesowe uwzględnia
i reguluje w zasadzie przypadki standardowe, pozostawiając luki, oraz nie obejmuje sytuacji nietypowych, wykraczających poza
ustaloną konwencję, a które w sposób oczywisty wymagają zastosowania przepisu ustawy. SN podkreślił, że w takich sytuacjach,
a zwłaszcza w razie istnienia luk tetycznych (konstrukcyjnych), stosowanie analogii w prawie procesowym staje się koniecznością,
choć – jak zauważył – nie jest proste.
Propozycja odwołania się do analogii budzi jednak wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne zwrócić uwagę, że
w prawie procesowym cywilnym granicę stosowania analogii wyznacza reguła głosząca, że analogia jest niedopuszczalna, jeżeli
norma zrekonstruowana przez jej zastosowanie mogłaby prowadzić do ograniczenia praw podmiotów, które uczestniczą w postępowaniu
cywilnym (zakaz analogii ograniczającej prawa strony), choć i ta reguła bywa przełamywana w praktyce orzeczniczej (zob. M.
Walasik, Analogia …, Warszawa 2013, s. 418). Tymczasem w rozważanej sprawie w przypadku, w którym zarząd spółdzielni mieszkaniowej zaniechał
podjęcia uchwały, ustalenia sądu muszą dotyczyć tego etapu procesu przekształceniowego, w którym dominuje interes o charakterze
zbiorowym. Chodzi w nim bowiem o poprawne ustalenie przedmiotu odrębnej własności wszystkich lokali w danej nieruchomości,
co może mieć znaczenie dla wielu różnych stosunków prawnych. Uwzględnić więc należy okoliczność, którą wskazał pytający sąd:
dokonywane przez sąd ustalenia co do wysokości udziału mają wpływ na zakres uprawnień innych podmiotów uprawnionych na podstawie
przepisów materialnych u.s.m. Wobec tego powstałaby dalsza kwestia: za pomocą jakich dostępnych w procesie toczącym się na
podstawie art. 491 u.s.m. instrumentów procesowych chronić prawa tych osób (np. współuczestnictwa procesowego, kumulacji żądań).
Rozwiązanie proponowane przez Sejm opiera się na założeniu, że zapewnienie skutecznej ochrony wykreowanych ustawą praw wydaje
się możliwe dzięki odpowiedniej egzegezie obowiązujących przepisów prawnych, w szczególności dzięki zastosowaniu wnioskowań
prawniczych. W takim ujęciu przedstawiony Trybunałowi problem byłby problemem z zakresu szeroko rozumianego stosowania prawa.
Trybunał nie podzielił tego zapatrywania kierując się poniżej wyłuszczonymi względami.
Przede wszystkim Trybunał nawiązał do swojego dorobku orzeczniczego w sprawach dotyczących przekształceń w spółdzielniach
mieszkaniowych. I tak orzekając w wyroku o sygn. K 42/02 o niekonstytucyjności przepisu uchylającego art. 49 u.s.m., Trybunał
stwierdził, że w ten sposób pozbawiono uprawnionych środka dochodzenia od spółdzielni realizacji nałożonych na nią obowiązków,
co czyni ich uprawnienie do nabycia własności w pewnej mierze iluzorycznym. Trybunał uznał ten przepis za niezgodny między
innymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji, choć już wówczas Sejm zajął stanowisko, że zainteresowane osoby mogą dochodzić swych
roszczeń na zasadach ogólnych, mianowicie za pomocą powództwa o stwierdzenie obowiązku spółdzielni mieszkaniowej do złożenia
oświadczenia woli.
Do przepisu kwestionowanego w niniejszej sprawie Trybunał odniósł się także w uzasadnieniu wyroku o sygn. P 16/08. Rozstrzygał
w nim między innymi o przepisach nakładających sankcje karne na członków zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocników
i prokurentów, syndyków albo likwidatorów, jeśli osoby te – wbrew obowiązkowi – dopuszczały do tego, że spółdzielnia nie zawiera
umowy o przeniesienie własności lokalu. Trybunał wskazał wówczas, że art. 491 u.s.m. jest wystarczającym środkiem ochrony osób, które zamierzają wyegzekwować realizację przysługującego im roszczenia o
przeniesienie prawa własności lokalu spółdzielczego, a spółdzielnia zwleka z zawarciem z nimi umowy. Należy jednak podkreślić,
że Trybunał analizował wówczas ten przepis jako przewidujący środek ochronny, w sytuacji gdy bezczynność spółdzielni polega
na niezawarciu umowy o ustanowieniu i przeniesieniu prawa własności.
W obu przytoczonych orzeczeniach Trybunał opowiadał się za efektywnością środków ochrony praw osób domagających się ustanowienia
odrębnej własności lokalu.
Jak wcześniej zaznaczono, zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego, tryb postępowania przewidziany w obowiązującym
art. 491 u.s.m. służy nie tylko zrealizowaniu roszczenia o ustanowienie i przeniesienie prawa własności przez zawarcie stosownej umowy,
ale służyć ma także temu, by w postępowaniu przed sądem ustalić przedmiot odrębnej własności, jeśli nie uczyniono tego w uchwale
organu wykonawczego spółdzielni.
Biorąc pod uwagę charakter czynności faktycznych, które muszą zostać wykonane, aby mogła dojść do skutku umowa o ustanowieniu
i przeniesieniu odrębnej własności lokalu, Trybunał stwierdził, że w art. 491 u.s.m. nie przewidziano odpowiednich bezspornych instrumentów procesowych do dochodzenia wykreowanego w przepisach materialnych
u.s.m. roszczenia o ustanowienie i przeniesienie odrębnej własności, w takich sytuacjach gdy do uzyskania samodzielności lokalu
konieczne jest przeprowadzenie prac adaptacyjnych. Podzielił w tej sprawie stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że nie
ma podstaw, by osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu i która spełnia warunki określone w przepisach materialnych
u.s.m., nie mogła przekształcić swego prawa z tego powodu, że lokal nie ma charakteru samodzielnego, skoro może uzyskać taki
charakter po przeprowadzeniu prac adaptacyjnych. Przy czym możliwość przeprowadzenia takich prac przewidują przepisy u.w.l.
Trybunał rozstrzygał przy tym nie o tym, że postępowanie procesowe jest nieodpowiednie, z konstytucyjnego punktu widzenia,
do dochodzenia roszczeń tego rodzaju, ale jedynie o tym, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie brak instrumentów, które
zapewniałyby ochronę uprawnionego w pewnych określonych sytuacjach. Doprowadziło to Trybunał do wniosku, że skoro ustawodawca
zdecydował, iż w przypadku bezczynności spółdzielni podmiot uprawniony do żądania ustanowienia (i przeniesienia) odrębnej
własności lokalu może dochodzić swych uprawnień w procesie, to powinien to uczynić w taki sposób, aby dostępne w ramach procesu
instrumenty zapewniały efektywną ochronę wszystkim uprawnionym. Powinien więc dostrzec i uwzględnić różnorodne sytuacje, jakie
mogą wystąpić w wieloetapowym przewidzianym w u.s.m. mechanizmie przekształcania spółdzielczych tytułów prawnych w odrębną
własność lokalu. W przypadku, w którym organ wykonawczy spółdzielni nie podjął uchwały określającej przedmiot odrębnej własności
lokali w danej nieruchomości, w szczególności jeśli sporne jest to, czy dany lokal spełnia warunek samodzielności, środki
prawne dostępne w postępowaniu procesowym mogą okazać się nieefektywne ze względu na co najmniej kilka okoliczności, w tym
wskazywaną już wcześniej konieczność uwzględnienia interesów prawnych wielu różnych podmiotów oraz stopień oddziaływania w procesie
zasady dyspozycyjności i koncentracji materiału dowodowego.
W przypadku, gdy lokal, co do którego uprawnionemu przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, nie jest lokalem samodzielnym
w rozumieniu u.w.l., a można uczynić zadość tej przesłance za pomocą wykonania robót adaptacyjnych, w postępowaniu toczącym
się przed sądem na podstawie art. 491 u.s.m. można wyróżnić dwie jego części: pierwszą, w której sąd rozstrzyga, czy powodowi przysługuje roszczenie, i drugą –
w której orzeczenie sądu ma zastąpić oświadczenie woli spółdzielni, czyli ma zastąpić zawarcie umowy o ustanowienie i przeniesienie
własności lokalu na osobę uprawnioną. Przy czym bez pierwszego rozstrzygnięcia niemożliwe jest osiągnięcie celu tego postępowania.
Tymczasem ustawodawca, decydując w art. 491 u.s.m. o rozpoznaniu spraw wynikających z materialnych przepisów u.s.m. dotyczących przekształceń tytułów prawnych do lokali
spółdzielczych na podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 § 1 k.p.c., nie dostrzegł i nie uwzględnił w wystarczającym
stopniu złożoności tego rodzaju spraw. W tym tkwi źródło problemu konstytucyjnego, który ujawnił się w niniejszej sprawie
– proste odesłanie do procesu jako właściwego trybu dochodzenia uprawnień wynikających z materialnych przepisów u.s.m w niektórych
sytuacjach okazuje się niewystarczające.
W uzasadnieniu wyroku o sygn. P 16/08 Trybunał wskazywał już, że kolejne nowelizacje oparte na różnych koncepcjach dotyczących
mieszkań spółdzielczych prowadziły do wielu regulacji niejasnych i sprzecznych aksjologicznie oraz konstrukcyjnie, budząc
wątpliwości z punktu widzenia ich rzetelności legislacyjnej (art. 2 Konstytucji), a w konsekwencji osobom uprawnionym do żądania
przekształcenia dotychczasowego prawa do lokalu spółdzielczego w prawo własności bezpodstawnie wytwarzały stan iluzji (zob.
cz. III, pkt 3 niniejszego uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, w której problem konstytucyjny
dotyczy efektywności sądowej ochrony uprawnień (roszczeń) wynikających z przepisów materialnych u.s.m., stwierdził, że nie
można owego stanu iluzji pogłębiać w obszarze dotyczącym możliwości ich dochodzenia. Jak wskazano wcześniej konstytucyjne
prawo do rzetelnej procedury wymaga, aby mechanizmy, za pomocą których uczestnik postępowania (strona) realizuje swe prawo
do sądu, były bezsporne i przewidywalne.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jeśli ustawodawca w określonych sytuacjach konkretyzuje prawo do sądu, powinien to czynić
szczególnie precyzyjnie. Powinien więc w sposób niebudzący wątpliwości wykładniczych określać, za pomocą jakich środków prawnych
jednostka ma realizować swe prawo do sądu i jaki jest zakres właściwości tego sądu.
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 491 u.s.m. przez to, że instrumenty procesowe dostępne w przewidzianym w nim trybie procesowym są niewystarczające (nieefektywne)
z punktu widzenia realizacji przez uprawnionego, któremu przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, uprawnienia do ustanowienia
i przeniesienia odrębnej własności lokalu w sytuacji, w której uczynienie zadość przesłance samodzielności lokalu wymaga wykonania
robót adaptacyjnych, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
7. Problem konstytucyjny w niniejszej sprawie – na co wskazywano już w stanowiskach uczestników postępowania – dotyczył regulacji
prawnej, której treść była współkształtowana przez orzecznictwo sądowe oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał
rozstrzygnął tę sprawę merytorycznie. Stwierdził mianowicie, że w kwestionowanym art. 491 u.s.m. brak adekwatnych instrumentów proceduralnych zapewniających uprawnionym efektywne, gwarantowane Konstytucją prawo do
sądu, co znalazło wyraz w sentencji wyroku, która przybrała postać formuły wyroku zakresowego. Wydając taki wyrok, Trybunał
kierował się przede wszystkim dążeniem, by określonej grupie osób uprawnionych na podstawie materialnych przepisów u.s.m.
zapewnić efektywną ochronę sądową, a zarazem nie opóźniać trwającego od lat procesu przekształceń własnościowych w spółdzielniach
mieszkaniowych.
Zgodnie z orzeczeniem Trybunału sądy rozstrzygające sprawy takie, jakie legły u podstaw pytania prawnego, powinny stosować
art. 49 ust. 2 u.s.m. Ustawodawca nie uchylił tego przepisu, a z całą pewnością ustanowienie art. 491 u.s.m. nie spowodowało eliminacji art. 49 ust. 2 u.s.m. z tekstu prawnego, a jedynie – tak jak przyjął Sąd Najwyższy – skutkowało
wyłączeniem działania tego ostatniego w oparciu o regułę lex posteriori derogat legi priori, będącą regułą rozstrzygania zbiegów pozornych zachodzących między regulacjami wydanymi w różnym czasie, lecz normującymi
identyczne stany faktyczne. W swym wyroku Trybunał stwierdził jednak, że art. 491 u.s.m. jest niekonstytucyjny w takim zakresie, w jakim dotyczy sytuacji, w których uczynienie zadość przesłance samodzielności
lokalu wymaga wykonania robót adaptacyjnych. Od momentu ogłoszenia niniejszego orzeczenia w Dzienniku Ustaw, art. 491 u.s.m. przestanie je zatem regulować. W konsekwencji, w odniesieniu do wskazanych sytuacji zachodzić będzie konieczność stosowania
art. 49 ust. 2 u.s.m.
Trybunał orzekając w niniejszej sprawie był związany zakresem zaskarżenia, a granice kontroli konstytucyjności wyznaczone
być musiały z uwzględnieniem jej konkretnego charakteru wynikającego z przedstawionego Trybunałowi pytania prawnego. Niemniej
jednak Trybunał rozstrzygając niniejszą sprawę dostrzegł, że nie jest wykluczone, iż także w innych sytuacjach niż wskazane
w sentencji wyroku, gdy spółdzielnia mieszkaniowa nie dokonuje czynności, o których mowa w art. 41 i art. 42 u.s.m., ochrona
sądowa przewidziana w art. 491 u.s.m. może okazać się nieefektywna.
Trybunał zaznacza, że jego wyrok nie wyklucza więc interwencji ustawodawcy, który dysponując licznymi wypowiedziami Trybunału odnoszącymi się do przekształceń w spółdzielniach mieszkaniowych, może uregulować
kwestie sądowej ochrony uprawnień przewidzianych w u.s.m. w sposób wyczerpujący, spójny i uwzględniający swoistość tych przekształceń.
Trybunał nie podważa interpretacji dokonanej w omówionych wcześniej orzeczeniach Sądu Najwyższego. Zaznacza, że jeśliby rezultat
interpretacyjny przyjęty przez SN zastosować w każdej sprawie dotyczącej dochodzenia roszczeń wynikających z materialnych
przepisów u.s.m. (a zatem zarówno wtedy, gdy podjęto uchwałę zarządu spółdzielni określającą przedmiot odrębnej własności
wszystkich lokali w danej nieruchomości, jak i wtedy, gdy takiej uchwały nie podjęto, a przy tym sporne są jeszcze inne okoliczności
konieczne do określenia przedmiotu odrębnej własności, np. istnieje spór między spółdzielnią a uprawnionym co do samodzielnego
charakteru lokalu), to w niektórych z nich prowadzi to do niekonstytucyjnych skutków.
Wyrok Trybunału dotyczy przepisu określającego tryb (procedurę) rozstrzygania o uprawnieniach (roszczeniach) ukształtowanych
przez materialne przepisy u.s.m. Dlatego od dnia jego wejścia w życie, sprawy tego rodzaju – zarówno toczące się jak i te,
które zawisną w sądach – podlegają regulacji ukształtowanej wyrokiem Trybunału.
Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.