Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zgłaszam zdanie odrębne do tezy I pkt 1 oraz tezy II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r. w sprawie o sygn. P. 11/98. Wyrażam przekonanie, że art. 56 ust. 2 w związku z art. 25 i 26 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

1. Trybunał Konstytucyjny słusznie ujął rozważania prawne w niniejszej sprawie jako próbę rozstrzygnięcia kolizji zachodzącej między dwojgiem praw chronionych przez ustawę zasadniczą. W sposób nieuzasadniony przyjął jednak, że ograniczenia prawa własności spowodowane utrzymaniem czynszu regulowanego najmu mieszkań wykraczają poza granice wyznaczone w art. 31 ust. 3 konstytucji.

Konstytucyjne gwarancje prawa najmu wynikają z normy ogólnej, jaką jest art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji. Prawo najmu jest bowiem jednym z praw majątkowych, podlegających “równej dla wszystkich ochronie prawnej”, statuowanej tą samą normą, co ochrona własności. Na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i stanowiska doktryny nie ulega też wątpliwości, że art. 21 ust. 1 konstytucji, głoszący, iż “Rzeczpospolita Polska chroni własność”, odnosi się nie tylko do prawa własności w rozumieniu kodeksu cywilnego, lecz do wszelkich praw majątkowych, a zatem także do prawa najmu. Na tym nie wyczerpuje się jednak konstytucyjno-prawna pozycja prawa najmu mieszkania. Konstytucja gwarantuje bowiem poszanowanie szeregu praw osobistych człowieka, których urzeczywistnienie jest możliwe tylko pod warunkiem zapewnienia prawa do mieszkania. Jest ono konieczne dla realizacji takich konstytucyjnie chronionych wolności i praw, jak życie prywatne i rodzinne (art. 47), zdrowie (art. 68), możliwość kształcenia (art. 70), ochrona dobra rodziny (art. 71). Uzasadnia to pogląd, iż także na tle polskiej ustawy zasadniczej w pełni aktualna pozostaje teza o istnieniu prawa do mieszkania, które w hierarchii praw podmiotowych ma charakter fundamentalny. Teza ta została wprost sformułowana w art. 1 obowiązującej we Francji ustawy z 6 lipca 1989 r. służącej ochronie najmu mieszkania oraz w orzecznictwie Niemieckiego Sądu Konstytucyjnego, zwłaszcza w orzeczeniu z 26 maja 1993 r., w którym podkreślono, że przysługujące najemcy prawo do lokalu wypełnia funkcje, jakie przypisywane są własności. Z tego powodu ochrona własności przewidziana w § 14 Konstytucji Niemieckiej rozciąga się także na prawo najmu mieszkania.

Ochrona prawa do mieszkania niemal we wszystkich krajach europejskich pociąga za sobą ograniczenia prawa własności. Analiza orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dowodzi, że nie istnieje abstrakcyjny poziom dopuszczalnych ograniczeń prawa własności; tylko znajomość sytuacji ekonomicznej i społecznej panującej w konkretnym państwie w danej chwili pozwala na dokonanie prawidłowej oceny wprowadzonych przez ustawodawcę ograniczeń własności. Europejski Trybunał wielokrotnie podkreślał prawo każdego Państwa do kontrolowania “korzystania z własności”, jak również i to, że “margines oceny pozostawiony ustawodawcy w urzeczywistnianiu polityki społecznej i gospodarczej powinien być szeroki”, a “Trybunał będzie szanował ocenę ustawodawcy co do tego, co leży w interesie ogólnym” (Case of Spadea and Scalabrino, 28 września 1994 r., Orzecznictwo Strasburskie, Toruń 1998, t. II, s. 901, 902; por. też Case of James and Others, 21 lutego 1986 r., Case of Mellacher and Others, 19 grudnia 1989 r.).

Rozważając pytanie prawne w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił w sposób dostateczny sytuacji mieszkaniowej w Polsce. Jest rzeczą zupełnie oczywistą, że wygląda ona znacznie gorzej niż w krajach Europy Zachodniej, gdzie od kilkudziesięciu lat nieprzerwanie rozwija się prywatne budownictwo mieszkaniowe a zasoby finansowe gmin pozwalają na rozwój taniego budownictwa komunalnego. W Polsce, po kilkudziesięciu latach publicznej gospodarki lokalami, mamy do czynienia ze szczególnym stanem faktycznym i prawnym, w którym obie strony stosunku najmu, wynajmujący oraz najemca, znajdują się w sytuacji przymusowej. Jest to konsekwencja administracyjnego przydziału mieszkań i braku wolnych lokali. Nie tylko właściciel budynku nie miał wpływu na wybór najemcy, lecz także najemca pozbawiony był w tym względzie jakiegokolwiek wyboru. Stan taki w znacznej mierze utrzymuje się do dziś i utrudnia rozwiązanie istniejącej sytuacji. Najemca, jeśli nie byłoby go stać na przydzielone mu mieszkanie, z reguły nie ma możliwości uzyskania innego lokalu. W takim położeniu pozostaje znaczna część społeczeństwa. Jak wynika z informacji udzielonej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, czynszem regulowanym objętych jest ok. 2 960 000 mieszkań, w tym ok. 600 000 mieszkań w zasobach prywatnych. Stąd potrzeba ochrony lokatorów, przynajmniej w okresie przejściowym, wydaje się kwestią zarówno bezpieczeństwa, jak i porządku publicznego w Polsce.

Nie można się też zgodzić z tezą, że reglamentacja czynszu najmu lokali mieszkalnych narusza istotę prawa własności i – w konsekwencji – jest sprzeczna z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 konstytucji. Podkreślić wypada, iż fakt wynajęcia rzeczy narzuca określony zakres korzystania z przedmiotu najmu przez każdą z osób uprawnionych co niewątpliwie zawęża korzystanie z niej przez właściciela do możliwości pobierania czynszu. W tym kontekście normatywne ustalenie górnej stawki czynszu musi być postrzegane jako ograniczenie swobody kształtowania praw i obowiązków stron stosunku najmu, nie zaś jako pozbawienie właściciela możliwości korzystania z rzeczy. Określenie maksymalnej stawki nie jest równoznaczne z ograniczeniem samego prawa własności. Należy powtórzyć za Trybunałem Strasburskim, że ustawowe limitowanie wysokości czynszu nie wkracza w istotę prawa własności, lecz służy kontroli wykonywania tego prawa (por. Case of Mellacher and Others, 19 grudnia 1989 r.). Także niemożliwość osiągnięcia zysku nie stanowi o podważeniu istoty prawa własności (por. orzeczenia powołane przez I. Lach, Europejskie aspekty prawa własności [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, Toruń 1999, s. 282). Żadne z fundamentalnych uprawnień właścicielskich nie jest więc wyłączone na skutek wyznaczenia przez ustawodawcę górnego pułapu czynszu najmu. Konieczność wprowadzenia i utrzymania czynszu regulowanego jest zresztą akcentowana w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wyraził wręcz obawę o los najemców lokali w razie bezczynności ustawodawcy, który zaniechałby zastąpienia art. 56 ust. 2 przez nowe, ochronne unormowanie. W świetle wyrażonego przez Trybunał przekonania o potrzebie regulacji czynszu, wniosek końcowy, głoszący niezgodność z konstytucją art. 56 ust. 2 ustawy, jest zaskakujący.

Należy podzielić pogląd, iż poszczególnych ograniczeń prawa własności nie powinno się oceniać osobno, lecz dla uzyskania obrazu rzeczywistej sytuacji właściciela konieczne jest ich łączne rozpatrywanie. Ograniczenia mogą się bowiem kumulować, a ich suma przedstawia znacznie poważniejszy ciężar gatunkowy, wpływając na jakość samego prawa. Nie uzasadnia to jednak wniosku, że na tej podstawie zakwestionować można konstytucyjność każdego z ustawowych ograniczeń prawa własności. Różne jest bowiem konstytucyjne “umocowanie” poszczególnych ograniczeń własności i różny jest ich wpływ na uprawnienia właściciela. Konstytucyjne uzasadnienie dla reglamentacji czynszu najmu wydaje się dziś niepodważalne.

Kwestionując stanowisko Trybunału Konstytucyjnego co do naruszenia istoty własności prywatnej, nie można powstrzymać się od oceny ograniczenia wynikającego z art. 56 ust. 2 ustawy w nieco szerszej perspektywie. Jak wiadomo, w okresie realnego socjalizmu właściciele kamienic byli niemal całkowicie pozbawieni możliwości wykonywania swego prawa. Nie czerpali też z niego korzyści. Fakt ten z jednej strony przemawia za potrzebą w miarę szybkiego przywrócenia im tej możliwości, z drugiej strony jednak uświadamia, że utrzymanie przez art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych czynszu regulowanego nie pogorszyło dotychczasowej sytuacji właścicieli. Nie sposób nie zauważyć, że ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych jest tym aktem prawnym, który po raz pierwszy w Polsce powojennej przywraca właścicielom budynków i lokali atrybuty własności. Nie podważając faktu, że właściciele budynków stanowią jedną z licznych grup, kosztem których dokonują się przemiany, trzeba też powiedzieć, iż stanowią oni tę szczególną grupę właścicieli, dla której uciążliwości mają rzeczywiście charakter przejściowy, zaś korzystna dla nich perspektywa rysuje się dzięki tej samej ustawie, której przepis zakwestionowali.

2. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego budzi wątpliwości także i dlatego, że jego podstawą stała się w istocie ocena praktyki stosowania ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a nie sformułowania jej przepisów.

Ustawa wprowadza spójny mechanizm ustalania czynszu. Kompetencję do określenia konkretnych stawek czynszu regulowanego, obowiązujących na terenie danej gminy, art. 26 ust. 1 ustawy przyznaje właściwej radzie gminy. Jest to “upoważnienie ustawowe” (w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) do wydawania tzw. przepisów gminnych, będących – zgodnie z art. 87 ust. 2 konstytucji – źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Uchwała rady gminy ustalająca stawki czynszu nie jest więc jedynie przejawem zwykłej, prywatnoprawnej kompetencji wynikającej z autonomii woli do kształtowania treści stosunku najmu w stosunkach, w których gmina jest wynajmującym. Uchwała ta stanowi wyraz publicznoprawnych uprawnień gminy jako lokalnego normodawcy i posiada moc powszechnie obowiązującą. Wbrew sugestii zawartej w uzasadnieniu pytania prawnego nie wyraża ona i nie może wyrażać “uznaniowej kompetencji” rady gminy. Ustawodawca nie przyznał bowiem radom gmin pełnej swobody w ustalaniu stawek a przepisy wskazują czynniki determinujące wysokość czynszu, które powinny być uwzględnione w uchwale.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, czynsz obejmuje: “podatek od nieruchomości, koszty administrowania, koszty konserwacji, utrzymania technicznego budynku, koszty utrzymania zieleni oraz wszystkich pomieszczeń wspólnego użytkowania”. Punktem wyjścia powinny być wskazane w art. 21 ust. 1, uśrednione koszty eksploatacji budynków. Przepis zawiera normatywnie określoną podstawę dla ustalania czynszu. Art. 25 ust. 2 ustawy wprowadza maksymalną wysokość czynszu regulowanego: w skali rocznej nie może on przekroczyć 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Ta ostatnia, jako uzależniona od kosztów budowy 1 m2 mieszkania, jest wyznaczona i aktualizowana przez rynek. Art. 26 ust. 1 wylicza czynniki, które wpływają na obniżenie lub podwyższenie czynszu ustalonego stosowanie do art. 21. Zarówno oszacowanie kosztów administrowania, utrzymania technicznego i eksploatacji budynków (art. 21 ust. 1), jak również ustalanie wskaźnika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego (art. 25 ust. 3), ustawodawca pozostawił lokalnym organom administracji publicznej (wojewodzie i radzie gminy). Wobec bardzo silnego zróżnicowania w skali kraju elementów mających wpływ na wysokość stawki czynszu (koszty budownictwa mieszkaniowego, utrzymania domów, koszty zarządzania...) jest to zresztą jedyne możliwe rozwiązanie, przyjęte także w innych krajach europejskich.

Sposób wyznaczenia górnego pułapu czynszu w nawiązaniu do wartości odtworzeniowej, a także przyjęty w ustawie poziom 3% tej wartości, w zasadzie nie były kwestionowane ani przez prywatnych właścicieli domagających się ochrony, ani przez Naczelny Sąd Administracyjny, ani Sąd Najwyższy. 3% wartości odtworzeniowej oznacza zwrot kosztów budowy w ciągu 33 lat. Wobec faktu, że jako czas amortyzacji budynków powszechnie przyjmuje się okres 80-100 lat, stanowi to rozwiązanie racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Dlatego też sprzeciw w rzeczywistości nie jest skierowany przeciw treści ustawy, lecz przeciw praktyce gmin, które ustalają wysokość czynszu na poziomie niższym niż wymaga tego utrzymanie substancji mieszkaniowej. Nieprawidłowa praktyka stosowania przepisów ustawy nie może stanowić podstawy do twierdzenia o sprzeczności z konstytucją samych przepisów. Fakt, że gminy przy podejmowaniu uchwał ignorują treść art. 21 ust. 1, nie uzasadnia zarzutu niekonstytucyjności przepisów o najmie lokali mieszkalnych. Trzeba zresztą podkreślić, że jak wynika z informacji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w polityce gmin wyraźne jest zwiększanie tempa wzrostu stawek. O ile w 1996 r. średni ich wzrost wyniósł niecałe 30% przy blisko 20% inflacji, to rok później wzrost wyniósł 31% przy inflacji wynoszącej niewiele ponad 13%. Wobec takiej dynamiki wzrostu stawek czynszu krytycznie należy ocenić fakt, iż Trybunał Konstytucyjny nie sięgnął do aktualnych informacji dotyczących ich wysokości; orzekając w 2000 r. oparł się na danych z końca 1997 r.

Podsumowując trzeba podkreślić jeszcze raz, że mechanizm ustalania stawek czynszu wynikający z ustawy, a w szczególności baza wyjściowa do ich ustalenia, są prawidłowe.

3. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrazem odejścia od dotychczasowej linii orzecznictwa, zgodnie z którą w kompetencji Trybunału nie leży ocena rozwiązań legislacyjnych podyktowanych względami polityki społeczno-ekonomicznej.

Poprzez rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny poddał w wątpliwość decyzję ustawodawcy o potrzebie równoległego stosowania różnych środków ochrony lokatorów. W Polsce funkcjonuje system ochrony podmiotowej, adresowany do obywateli znajdujących się w złej sytuacji materialnej. Dodatki mieszkaniowe wypłacane są najuboższym i przysługują niezależnie od tytułu prawnego, na podstawie którego uprawniony korzysta z mieszkania (może to być najem, prawo spółdzielcze, a nawet własność). Wbrew stanowisku Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza to jednak, że reglamentowanie czynszu najmu nie stanowi środka koniecznego do osiągnięcia zamierzonego celu – realizacji prawa do mieszkania. Utrzymywanie jednocześnie reglamentacji czynszu i dodatków mieszkaniowych podyktowane jest ogólnym stanem zamożności społeczeństwa. Jak wynika z informacji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w 1994 r., kiedy uchwalano ustawę o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, czynsz urzędowy ustalany uchwałą Rady Ministrów pokrywał zaledwie ok. 30% bieżących kosztów eksploatacji zasobów mieszkaniowych. Po czterech latach obowiązywania ustawy poziom ten wyniósł 60% co oznacza , że wysokość stawek czynszu wzrosła w tym okresie o ponad 100%. Biorąc pod uwagę szczególną sytuację mieszkaniową w Polsce i ogólny stan zamożności społeczeństwa, Sejm uznał za konieczne wprowadzenie 10-letniego okresu dostosowawczego, w którym to okresie równolegle z dodatkami mieszkaniowymi utrzymano czynsz regulowany. Przejściowy charakter kwestionowanego art. 56 ust. 2 ustawy oraz określenie daty końcowej obowiązywania czynszu regulowanego w prywatnych budynkach wskazuje wyraźnie, że ustawodawca miał świadomość wkroczenia w sferę prywatnej własności a limitowanie stawek traktował jako zło konieczne. Liczby przytoczone wyżej na podstawie informacji Urzędu Mieszkalnictwa ukazują skalę zmian, jakie muszą się dokonać aby rynek mieszkaniowy uzyskał równowagę. Ustawodawca ocenił, że operacji tej nie można przeprowadzić gwałtownie, lecz wymaga ona pewnego okresu dostosowawczego, w czasie którego z jednej strony czynsze będą systematycznie rosły, z drugiej zaś najubożsi najemcy będą mogli znaleźć rozwiązanie własnej kwestii mieszkaniowej odpowiednio do ich sytuacji finansowej. Wskazanie daty 31 grudnia 2004 r. stanowi wyraz oceny ustawodawcy, iż czas, jaki upłynie do tej chwili jest niezbędny dla dokonania koniecznych zmian. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kwestionowania decyzji ustawodawcy, uzasadnionej względami polityki społeczno-ekonomicznej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że nie mieści się w jego kompetencji ocena założeń społecznych i ekonomicznych leżących u podstaw decyzji Parlamentu (przykł. K. 35/98, OTK ZU Nr 3/1999, s. 215). W niniejszej sprawie odstąpił jednak od tej zasady.

4. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego budzi daleko idące wątpliwości ze względu na konsekwencje, do których prowadzi.

a. W pierwszej kolejności chodzi o ocenę skutków wyroku z punktu widzenia art. 32 ust. 1 konstytucji. Trybunał nie uznał wprawdzie, aby kwestionowana regulacja naruszała zasadę równości wyrażoną w tym przepisie, nie uwzględnił jednak faktu, że uchylenie w ograniczonym zakresie przepisów o czynszu regulowanym może prowadzić do naruszenia tej właśnie zasady. Stwierdzenie sprzeczności z konstytucją art. 56 ust. 2 w związku z art. 25 i 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oznacza uwolnienie czynszu najmu lokali mieszkalnych w określonej kategorii budynków, wyróżnionej ze względu na charakter podmiotu będącego właścicielem. Na skutek braku odesłania do zasad z art. 25 i 26, czynsz w budynkach stanowiących własność osób fizycznych w ogóle nie będzie podlegał ograniczeniom ustawowym; nie będzie miała do niego zastosowania także górna granica 3% wartości odtworzeniowej. Wprowadzenie czynszu wolnego w kamienicach stanowiących własność osób fizycznych oznacza nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotowe najemców.

Rozwiązanie przyjęte w ustawie o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zostało podyktowane dążeniem do równego traktowania najemców lokali, którzy z przyczyn od nich niezależnych znaleźli się w identycznej sytuacji. Celem ocenianej regulacji było stworzenie pewnej, ograniczonej w czasie, gwarancji dla osób, których prawo do mieszkania powstało w określonych warunkach (art. 56 ust. 1 ustawy). W okresie publicznej gospodarki lokalami osoby te nie miały żadnego wpływu na to, w jakim budynku, państwowym czy prywatnym, otrzymują przydział mieszkania. Bardzo często najemcy nie uświadamiali sobie nawet, że takie zróżnicowanie wśród właścicieli istnieje, a jego ustalenie, wobec publicznego zarządu, wcale nie było łatwe.

Abstrahując od przesłanek historycznych trzeba zwrócić uwagę, że także po wprowadzeniu rynkowej gospodarki lokalami zróżnicowanie czynszu ze względu na to, czy właścicielem lokalu jest gmina czy też osoba prawna, czy wreszcie osoba fizyczna, nie byłoby uzasadnione ani prawnie, ani gospodarczo. O wysokości czynszu płaconego za identyczne mieszkanie nie powinna decydować okoliczność, kto jest jego właścicielem. Przy realizacji określonej polityki społecznej zróżnicowanie stawek czynszu mogłoby ewentualnie wynikać ze stanu majątkowego najemców. Trudno żeby kwestionować ustawę pozostawiającą czynsz regulowany tylko w odniesieniu do najuboższych obywateli. Uwolnienie czynszu, które jest skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie nawiązuje jednak do takiego kryterium; czynsz wolny będą płacić najemcy lokali w kamienicach prywatnych niezależnie od tego, czy są bardzo zamożni, czy też korzystają ze wsparcia ośrodków pomocy społecznej.

Podsumowując należy stwierdzić, że uchylenie przepisów o czynszu regulowanym w odniesieniu do pewnej tylko kategorii najemców nie wyróżniających się żadną cechą prawnie relewantną może oznaczać naruszenie zasady równości wobec prawa, a zatem naruszenie art. 32 ust. 1 konstytucji.

b. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego może być też oceniony jako sprzeczny z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 2 konstytucji. Według stanowiska Trybunału przykładem zasady, która nie znalazła odrębnego wyrazu w ustawie zasadniczej i – wobec tego nadal mieści się w ogólnej zasadzie państwa prawnego, jest ochrona praw nabytych i poszanowania tzw. “interesów w toku” (L. Garlicki, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1998 r., Przegląd Sądowy 1999, nr 6, s. 123). W jednym z ostatnich wyroków Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że “Na ustawodawcy ciąży obowiązek starannego uwzględniania za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku” (K. 36/98, OTK ZU Nr 3/1999, s. 241). Na tle tych sformułowań konieczne jest zwrócenie uwagi na dwie kwestie:

– po pierwsze, ustawa z 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stworzyła określone gwarancje trwałości stosunku najmu w okresie do końca 2004 r. dla wszystkich lokatorów, których prawo najmu powstało w trybie wskazanym w art. 56 ust. 1 ustawy. W szczególności ustawodawca zapewnił, iż do końca tego okresu wskazani wyżej najemcy opłacają czynsz regulowany. Uchylenie art. 56 ust. 2 ustawy oznacza pozbawienie najemców ochrony zapewnionej im przez ustawodawcę w 1994 r., a to nie tylko nie odpowiada powołanej wyżej zasadzie ochrony interesów będących w toku, lecz także narusza zasadę bezpieczeństwa prawnego (art. 2 konstytucji). W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, iż dochodzi do naruszenia zasady bezpieczeństwa prawnego wówczas, gdy ustawodawca po wyznaczeniu konkretnego horyzontu czasowego dla obowiązywania określonego stanu prawnego, zmienia zasady i reguły przed upływem okresu, który sam wyznaczył (por. K. 26/97, OTK ZU Nr 5-6/1997, s. 449).

– po drugie, sam kwestionowany przepis, art. 56 ust. 2, jest przykładem rozwiązania o charakterze przejściowym, rozwiązania zalecanego przez Trybunał jako właściwa technika stanowienia prawa. 10-letni okres przejściowy został przewidziany po to, aby najemcy lokali położonych w kamienicach stanowiących własność osób fizycznych uregulowali własną sytuację mieszkaniową według swych możliwości majątkowych. Uchylenie art. 56 ust. 2 sprawia, że okres przyznany im na uporządkowanie spraw lokalowych w nowym systemie gospodarczym ulega istotnemu skróceniu. W całym postępowaniu, jakie toczy się w związku z zaskarżeniem przez prywatnych właścicieli uchwały rady gminy, także w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie wskazano żadnych argumentów (gospodarczych, rynkowych, społecznych), które przemawiałyby za potrzebą zredukowania okresu przejściowego raz określonego przez ustawodawcę. Uchylenie zawierającego gwarancje prawa najmu przepisu przejściowego, który określa datę końcową swego obowiązywania, mogłoby być zatem ocenione jako sprzeczne z art. 2 konstytucji, wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego.