Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Kwestionowany przepis.
Jednym z podstawowych celów uchwalenia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr
102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) było określenie zasad wywłaszczania nieruchomości oraz zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości
(art. 1 pkt 5 u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą w każdym
czasie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Kwestionowany przez sąd art. 137 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu określonym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy
o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492; dalej: ustawa nowelizująca
z 2003 r.), stanowi, że:
„Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją
tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany”.
2. Problem konstytucyjny.
Wskazany przez WSA w Gdańsku zakres zaskarżenia art. 137 ust. 1 u.g.n. dowodzi, że sąd pytający domaga się zbadania konstytucyjności
tej regulacji w zakresie, w jakim dotychczasowa treść art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazująca nieruchomości „zbędne na cel określony
w decyzji o wywłaszczeniu” nie wymienia nieruchomości, na których zrealizowano cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu
w ciągu wskazanych terminów, a po upływie tych terminów przeznaczono je na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wskazywana przez sąd pytający wątpliwość konstytucyjna dotyczy pominięcia ustawodawczego w treści art. 137 ust. 1 u.g.n.,
które podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Pominięcie to polega na nienałożeniu na organy administracji ustawowego
obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości poprzednim właścicielom w sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo
zrealizowano w ustawowych terminach cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość przeznaczono
na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W ocenie sądu pytającego, pominięcie to jest niezgodne z nakazem dokonywania zwrotu wywodzonym z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji.
WSA w Gdańsku prezentuje pogląd, zgodnie z którym z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika konstytucyjny obowiązek zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości także w wypadku, w którym nie jest już ona dłużej wykorzystywana na cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wyprowadził konstytucyjną zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z treści
art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie wypowiadał sie jednak dotychczas, czy obejmuje ona także sytuację nieruchomości prawidłowo
wykorzystanych na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, które następnie przekazuje się na realizację innych celów. Gdyby
Trybunał Konstytucyjny potwierdził istnienie konstytucyjnego obowiązku zwrotu również w tym wypadku, wówczas konieczne byłoby
stwierdzenie niekonstytucyjności art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis nie uznaje za zbędną na cel określony
w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której cel ten zrealizowano i na ten cel ją wykorzystywano, lecz następnie przeznaczono
na realizację innego celu.
3. Wykładnia kwestionowanego przepisu.
3.1. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że wprowadzenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. i wskazanie kategorii nieruchomości
podlegających zwrotowi na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców stanowiło celowe działanie ustawodawcy. Określenie
w ustawie, które nieruchomości nabyte w drodze wywłaszczenia uznaje się za zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu
i podlegające obowiązkowi zwrotu we wskazanych wyraźnie wypadkach, eliminuje szereg dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych
organów administracji oraz sądów administracyjnych rozpatrujących skargi na decyzje w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Pojęcie zbędności nieruchomości nie zostało bowiem zdefiniowane ani w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach
i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70, ze zm.; dalej: u.z.t.w.n. z 1958 r.), który po raz pierwszy wprowadził
ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani w poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99; dalej: u.g.g.w.n. z 1985 r.).
3.1.1. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n. z 1958 r., nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy podlegały zwrotowi na
rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że „nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie”. Organ administracji
badał, czy nieruchomość nie została jeszcze użyta na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Pod pojęciem „użycia” rozumiano
powszechnie nie tylko korzystanie z nieruchomości, ale także rozpoczęcie inwestycji oraz czynności służących przygotowaniu
tej inwestycji w ramach planów inwestycyjnych. Na podstawie art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n. organ administracji decydował o tym,
czy nieruchomość „nieużyta” we wskazanym sensie, pozostawała nadal niezbędna na cel wywłaszczenia. Ze względu na przyznany
szeroki zakres uznania organu administracji wystąpienia przesłanki zbędności oraz brak konkretnych terminów zrealizowania
celu wywłaszczenia pojawiały się trudności z precyzyjnym wskazaniem momentu powstania obowiązku administracji dokonania zwrotu
nieruchomości wywłaszczonej. Problemy te wystąpiły także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym po powołaniu Naczelnego Sądu
Administracyjnego ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8), właściwego do orzekania w sprawie skarg na decyzje administracyjne, w tym na decyzje
o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
3.1.2. Zgodnie z art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. z 1985 r. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), „nieruchomość wywłaszczona lub jej część
podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego za jego zgodą, jeżeli stała się zbędna na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu”.
Brzmienie przepisu sugerowało, że podobnie jak art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n. z 1958 r., pełnił on również raczej funkcję legalizującą
działania administracji państwowej w tych wypadkach, w których zdecydowano się na zwrot osobom prywatnym nieruchomości stanowiących
własność państwową, nabytą w drodze wywłaszczenia. W ustawie nie sprecyzowano, kiedy i jak nieruchomość mogła stać się zbędna
na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. z 1985 r. nie zawierał też dodatkowego zastrzeżenia
o „nieużyciu” nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ustawa pozostawiała zatem szeroki zakres uznania organom administracji.
Zakres ten został wyraźnie zawężony po wejściu w życie zmienionego w 1989 r. nowego brzmienia art. 7 przepisów konstytucyjnych
pozostawionych w mocy wprowadzonego ustawą z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.
U. Nr 75, poz. 444) oraz pozostających w związku zmianach prawa wywłaszczeniowego dokonanych ustawą z dnia 29 września 1990
r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
3.2. Po 1990 r. przesłankę zbędności i ramy zakresu obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 69 ust.
1 u.g.g.w.n. w brzmieniu określonym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości ustalano w orzecznictwie sądów administracyjnych na podstawie celowościowej i funkcjonalnej interpretacji przepisów
ustawy powołującej się na brzmienie art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. W wykładni podkreślano, że nieruchomość
była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia
do chwili żądania zwrotu nieruchomości, a w chwili wystąpienia z żądaniem na nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji
celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu lub po wywłaszczeniu została ona faktycznie przekazana na realizację
innego celu niż pierwotnie wskazany cel wywłaszczenia.
3.2.1. Spełnienie przesłanek zwrotu ustalano przez wskazanie naruszenia podstawowych zasad postępowania wywłaszczeniowego.
Nieruchomość nie mogła być wywłaszczona, jeżeli umieszczono ją tylko w planie inwestycji zawartym w aktualnym terenowym planie
społeczno-gospodarczym. Także przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na określony
cel nie stanowiło jeszcze przesłanki orzekania o jej wywłaszczeniu. Niezbędna do tego była wydana ważna decyzja o ustaleniu
miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzja o lokalizacji inwestycji, konkretyzująca zadania planowe co
do miejsca i określonego czasu (por. wyrok NSA w Warszawie z 2 marca 1987 r., sygn. akt IV SA 970/86, ONSA nr 1/1987, poz.
21).
Jeżeli zatem do wywłaszczenia nieruchomości mimo to doszło, a nie udało się uzyskać odpowiednich decyzji administracyjnych
i nie rozpoczęto realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie – powstawał obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Brak aktualnej
decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wskazywał
więc na zbędność tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie (por. wyrok NSA w Warszawie z 16 grudnia 1987 r., sygn.
akt IV SA 642/87, ONSA nr 1/1988, poz. 19). Nie było też dopuszczalne i prawnie uzasadnione powoływanie się na decyzję lokalizacyjną,
jeżeli nieruchomość od wielu lat nie była wykorzystywana na cel, dla którego została wywłaszczona, a decyzja lokalizacyjna
wydana została już po wszczęciu postępowania o zwrot tej nieruchomości (por. wyrok NSA w Łodzi z 11 kwietnia 1994 r., sygn.
akt SA/Łd 335/94, „Prokuratura i Prawo” nr 6/1995, poz. 58, wyrok NSA w Krakowie z 6 maja 1994 r., sygn. SA/Kr 1740/93, „Wokanda”
nr 11/1994, poz. 32, wyrok NSA w Warszawie z 10 maja 1994 r., sygn. akt IV SA 854/93, „Przegląd Sądowy” nr 3/1996, poz. 112).
3.2.2. Ważna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji stanowiła obligatoryjny załącznik do wniosku wywłaszczeniowego i tylko
na jej podstawie można było stwierdzić niezbędność nieruchomości na cel skonkretyzowany w miejscu i w czasie, wskazany w decyzji
lokalizacyjnej. Treść decyzji oraz okres jej ważności był podstawą oceny podczas orzekania o zwrocie nieruchomości, czy jest
ona nadal niezbędna na cel, który uzasadniał wywłaszczenie. Na tej podstawie sformułowano w orzecznictwie tezę, iż niezbędność
w wypadku orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co niezbędność
w postępowaniu mającym na celu odjęcie prawa własności (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 1987 r., sygn. akt IV
SA 938/86, ONSA nr 1/1987, poz. 28). Dlatego ustawowy obowiązek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości powstawał wówczas, gdy
wydana prawidłowo decyzja o lokalizacji inwestycji stanowiąca podstawę do wydania decyzji wywłaszczeniowej, straciła swą aktualność
lub ważność. Decyzje lokalizacyjne zawierały klauzulę, że tracą ważność w szczególności wówczas, gdy w określonym czasie nie
została rozpoczęta realizacja inwestycji. Instytucja ta zapobiegać miała niegospodarnemu przejmowaniu gruntów przez państwo,
rozkładaniu na wiele lat rzeczywistego wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz przesuwaniu terminu wykorzystania
na czas bliżej nie oznaczony. W tych okolicznościach następcza utrata ważności decyzji lokalizacyjnej (i brak przywrócenia
jej ważności) powodowała wygaśnięcie celu, na który dokonano wywłaszczenie, co rodziło ustawowy obowiązek zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 23 maja 1991 r., sygn. akt IV SA 374/91, ONSA nr 2/1991, poz. 47). Przez „zbędność”
nieruchomości na cel wywłaszczenia należało tu rozumieć zbędność w rozumieniu prawnym. Chodziło o powstanie stanu prawnego,
w którego świetle dana nieruchomość nie mogła być użyta na cel zamierzony przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Utrata ważności
decyzji lokalizacyjnych, dotyczących terenu obejmującego wywłaszczoną nieruchomość, oznaczała wystąpienie przesłanek uzasadniających
zwrot tej nieruchomości, gdyż wygasał prawnie określony cel wywłaszczenia nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie sygn.
akt IV SA 374/91).
Także użycie nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia stanowiło okoliczność rodzącą obowiązek zwrotu nieruchomości
poprzednim właścicielom. W myśl art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n., podobnie jak poprzednio art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n. z 1958 r., zwrotowi
na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego – za ich zgodą – podlegała nieruchomość wywłaszczona, która
nie będąc zagospodarowana na cel wywłaszczenia, stawała sie zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, nawet gdy
mogła być wykorzystana na inny cel publiczny wskazany w ustawie wywłaszczeniowej (por. tezy uchwały składu 7 sędziów Sądu
Najwyższego z 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, OSNC nr 11/1988, poz. 149, wpisanej do zbioru zasad prawnych).
Podczas orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przepisy te nie dopuszczały zmiany celu, dla którego orzeczono wywłaszczenie.
Organ zamierzający wykorzystać wywłaszczoną nieruchomość na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu winien był uzyskać
zgodne oświadczenie byłych właścicieli lub ich wszystkich następców prawnych, z którego będzie wynikało, iż rezygnowali z
żądania zwrotu nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. (por. wyrok NSA w Katowicach z 19 lipca 1994 r., sygn. akt
SA/Ka 2214/93, „Prokuratura i Prawo” nr 6/1995, s. 56). Jeżeli tej zgody nie było, nieruchomość podlegała obligatoryjnie zwrotowi
na rzecz wywłaszczonego właściciela. Przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi była tu
okoliczność, że nieruchomość nie została użyta na cel, dla którego została wywłaszczona (por. wyrok NSA w Warszawie z 3 listopada
1987 r., sygn. IV SA 372/87, ONSA nr 2/1987, poz. 76). Stwierdzenie celu wywłaszczenia ujmowano jednak w orzecznictwie dość
szeroko, zwłaszcza w zakresie najczęściej występujących wywłaszczeń – pod budowę osiedli mieszkaniowych (por. wyrok NSA w
Warszawie z 3 listopada 1987 r., sygn. IV SA 372/87, ONSA nr 2/1987, poz. 76) czy infrastruktury osiedla mieszkaniowego (por.
wyrok NSA w Warszawie z 16 czerwca 1994 r., sygn. akt IV SA 1116/93, ONSA nr 2/1995, poz. 84), co osłabiało gwarancyjny charakter
tej przesłanki zwrotu.
3.2.3. Jeżeli wywłaszczona nieruchomość jeszcze nie została użyta, a nadal ważna pozostawała decyzja o lokalizacji inwestycji,
nieruchomość mogła podlegać zwrotowi, jeżeli okazała się faktycznie zbędna na cel wywłaszczenia. Dla zastosowania art. 69
ust. 1 u.g.g.w.n. bez znaczenia były przyczyny niewykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wystarczającą przesłanką było stwierdzenie sytuacji faktycznej, która wskazywała na niezrealizowanie celu określonego w decyzji
o wywłaszczeniu w dniu złożenia przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości (por. wyrok
NSA w Warszawie z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt IV SA 1943/92, ONSA nr 1/1995, poz. 31, wyrok NSA w Warszawie z 14 marca
1994 r., sygn. akt IV SA 1949/92, ONSA nr 1/1995, poz. 43). Przesłanka faktycznej zbędności budziła największe wątpliwości
interpretacyjne. Z jednej strony wskazywano, że z wyprowadzonej w orzecznictwie zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości
wynikał brak obowiązku zwrotu, jeżeli nie nastąpiła jeszcze realizacja inwestycji objętej celem wywłaszczenia określonym w
decyzji wywłaszczeniowej, ale nadal ważna była decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla której realizacji nastąpiło
wywłaszczenie (por. wyrok NSA w Warszawie z 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, ONSA nr 1/1992, poz. 3). Z drugiej
strony wskazywano, że samo tylko powoływanie się na okoliczności mające wskazywać na rzekomo bliski termin realizacji inwestycji
w trakcie ważności decyzji lokalizacyjnej nie mogło stanowić przesłanki odmowy zwrotu byłemu właścicielowi wywłaszczonego
terenu (por. wyrok NSA w Warszawie z 2 marca 1987 r., sygn. akt IV SA 970/86, ONSA nr 1/1987, poz. 21). Podobnie powoływanie
się na przewidywane wykorzystanie gruntu na budowę w bliżej nieokreślonym terminie nie mogło uzasadniać odmowy zwrotu nieruchomości
(por. wyrok NSA w Warszawie z 10 kwietnia 1987 r., sygn. akt IV SA 938/86, ONSA nr 1/1987, poz. 28). Przydatność posiadanych
przez gminę gruntów do realizacji zadań gminy nie wyłączała stosowania art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. (por. wyrok NSA w Lublinie
z 30 września 1993 r., sygn. akt SA/Lu 273/93, „Wokanda” nr 3/1994, poz. 29). Także przeznaczenie nieruchomości w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego nadal na określony cel nie uzasadniało odmowy zwrotu nieruchomości nabytej w trybie
przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 30 września 1991 r., sygn. akt IV SA 539/91, ONSA nr
3-4/1991, poz. 81, wyrok SN z 7 lutego 1995 r., sygn. akt III ARN 82/94, OSNP nr 15/1995, poz. 183).
3.3. Z wyprowadzonej w orzecznictwie zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikało zatem, że nieruchomość nie podlegała
zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną
z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA
914/91, ONSA nr 1/1992, poz. 3). Zrealizowanie inwestycji, a w szczególności wykonanie odpowiednich prac budowlanych, przesądzało
o braku obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. bez konieczności oceny dalszego
sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Faktyczna realizacja inwestycji musiała tylko wiązać się z rozpoczęciem
konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych, wskazujących na wykonanie obiektu budowlanego, a nie jedynie na przygotowaniu
inwestycji (por. wyrok NSA w Warszawie o sygn. akt IV SA 914/91).
3.4. Wprowadzenie w 1997 r. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. było wyrazem woli ustawodawcy, by nieruchomości wywłaszczone
podlegały zwrotowi w określonych w tym przepisie sytuacjach. Ustawodawca nadał ustawowe ramy oceny postępowania wywłaszczyciela,
których przekroczenie powodowało powstanie obowiązku zwrotu i uprawnień byłych właścicieli do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości.
Jak prawidłowo wskazuje sąd pytający, obecna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. „sankcjonuje” trzy rodzaje wadliwości
w postępowaniu wywłaszczyciela z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia.
Po pierwsze, wadliwość może polegać na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny
określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Nawet niezwłoczna realizacja innego celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości powoduje przekroczenie ustawowych terminów
określonych art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., przewidzianych na realizację tego celu publicznego, który został określony w
decyzji o wywłaszczeniu. Postępowanie wywłaszczyciela cechuje naruszenie podstawowych zasad prawa wywłaszczeniowego, zgodnie
z którymi nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust.
1 u.g.n.), a w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji
o wywłaszczeniu, właściwy organ obowiązany jest zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze,
informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 u.g.n.). W wypadku niezłożenia wniosku
o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu,
uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (art. 136 ust. 5 u.g.n.), a wywłaszczyciel może realizować na wywłaszczonej
nieruchomości inny cel niż określony pierwotnie w decyzji o wywłaszczeniu. Naruszenie ustawowych regulacji dotyczących sposobu
zagospodarowania działki po jej wywłaszczeniu jest dowodem na to, że dokonane wywłaszczenie nie było w rzeczywistości konieczne
na realizację celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, skoro użycie następuje na inny cel. Niezbędność nieruchomości na
inny cel dowodzi nadużycia gwarancyjnego postępowania wywłaszczeniowego i stanowi uzasadnienie wprowadzenia obowiązku zwrotu
na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.
Po drugie, wadliwość może polegać na zaniechaniu w ogóle realizacji przez wywłaszczyciela wykonania celu publicznego określonego
w decyzji o wywłaszczeniu.
Niepodjęcie przez wywłaszczyciela działań zmierzających do wykonania zamierzonej inwestycji skutkuje przekroczeniem przewidzianych
na to ustawowych terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Jeżeli bowiem nie rozpoczęto w ogóle prac związanych
z realizacją celu publicznego w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, i cel publiczny
nie został z tego powodu zrealizowany w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, dowodzi
to braku faktycznej konieczności przymusowego odebrania podmiotom prywatnym praw do nieruchomości. Sugeruje też, że wywłaszczenie
zostało dokonane albo zbyt pochopnie, albo nie zostało finansowo przygotowane, albo też miało w istocie charakter potencjalny,
tzn. zmierzający do niedozwolonego powiększenia na drodze wywłaszczenia publicznego lub komunalnego zasobu nieruchomości mogącego
służyć realizacji wielu zadań publicznych, a nawet prywatnych. Obowiązywanie w omawianej sytuacji art. 137 ust. 1 pkt 1 i
2 u.g.n. nakłada na podmiot publiczny obowiązek niezwłocznego zrealizowania tego celu publicznego, który uzasadniał wywłaszczenie.
Regulując skutki niepodjęcia przez wywłaszczyciela jakichkolwiek działań na wywłaszczonej nieruchomości, ustawodawca uznał
dokonane wywłaszczenie – niezależnie od skutków niepodjęcia realizacji inwestycji – za niekonieczne na cel wywłaszczenia,
a przez to zbędne.
Po trzecie, wadliwość może polegać na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu,
ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.
Wywłaszczyciel realizuje w takiej sytuacji ten cel publiczny, który uzasadniał wywłaszczenie konkretnej nieruchomości, spóźnia
się jedynie z realizacją tego celu (podejmuje go w dalszym terminie). Ustawodawca, wprowadzając dla takiej sytuacji ustawowy
obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (lege non distiguente nieruchomości z rozpoczętą inwestycją lub nieruchomości, na których inwestycję już ukończono po upływie terminu 10 lat od
chwili uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu), kierował się określonym rozumieniem niezbędności i konieczności wywłaszczenia
danej nieruchomości na określony cel publiczny. Swoista „sankcja” dla wywłaszczyciela, który zrealizował inwestycję z przekroczeniem
ustawowych terminów, pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną, gdyż nie dochodzi tu do naruszenia podstawowych zasad postępowania
wywłaszczeniowego określonych w art. 136 ust. 1, 2 i 5 u.g.n. Wprowadzając możliwość żądania przez poprzednich właścicieli
zwrotu nieruchomości, ustawodawca zmierzał przede wszystkim do zagwarantowania bardziej przemyślanego planowania i finansowania
inwestycji publicznych, a przede wszystkim do sięgania do instytucji przymusowego wywłaszczenia praw do nieruchomości tylko
wtedy, gdy jest to naprawdę konieczne i niezbędne. Obowiązywanie w tej sytuacji przepisu o obowiązku zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości ma mobilizować wywłaszczyciela do stosowania instytucji przymusowego odebrania własności prywatnej, jaką jest
wywłaszczenie, tylko wtedy, gdy zgromadził on wystarczające środki pozwalające na niezwłoczną realizację inwestycji na wywłaszczonej
nieruchomości lub gdy sytuacja prawna nieruchomości i otaczającej ją infrastruktury pozwala na sprawne przeprowadzenie inwestycji.
Służy to dyscyplinie wydatkowania funduszy publicznych i zapobiega marnotrawstwu gospodarczemu.
3.5. Rację ma WSA w Gdańsku, iż jasne brzmienie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie przewiduje expressis verbis obowiązku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (podobnie jak w poprzednim stanie prawnym), jeżeli w terminach wskazanych w art.
137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywłaszczyciel prawidłowo zrealizował na tej nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W konsekwencji nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano
ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, czy podmiot
publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości
wywłaszczonej.
3.6. Tak rozumianą treść przepisu potwierdza ustabilizowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą jeżeli
cel wywłaszczenia został prawidłowo osiągnięty, nie istnieje możliwość żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137
ust. 1 u.g.n.
Po pierwsze, nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a którą w
chwili żądania zwrotu przekazano do faktycznego wykorzystywania na inny cel, tzn. na inny cel publiczny lub prywatny. Dotyczy
to następujących przykładowych stanów faktycznych:
– teren wywłaszczony i wykorzystywany pod budowę wytwórni płyt oddano po zamknięciu tego zakładu straży pożarnej (zob. wyrok
NSA w Warszawie z 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 661/99, Lex nr 653992);
– teren wywłaszczony pod budowę kanalizacji wodociągowej zabudowano pompami wodnymi, a następnie część nieruchomości wykorzystywanej
w ten sposób przeznaczono na budowę drogi i pompy wodne zlikwidowano (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 2 marca 2004 r., sygn.
akt SA/Bk 1444/03, Lex nr 173693);
– nieruchomość wywłaszczoną na cele budownictwa specjalnego po 20 latach wykorzystywania na ten cel przeznaczono na plac ćwiczeń
dla garnizonu wojskowego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 43/03, Lex nr 722126, wyrok WSA
w Krakowie z 10 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2923/02, Lex nr 700675);
– teren wywłaszczony i wykorzystywany na cele budownictwa wojskowego przekazano giełdzie rolno-ogrodniczej (zob. wyrok NSA
w Warszawie z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1725/07, Lex nr 526206);
– budynki wchodzące w skład infrastruktury szpitala oddano do odpłatnego korzystania osobom prywatnym (zob. wyrok WSA w Lublinie
z 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 771/08, Lex nr 543781).
Po drugie, wskazuje się również, że nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano już cel wywłaszczenia, a która
nie jest dłużej wykorzystywana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (została opuszczona), ale jeszcze nie przekazano
jej na realizację innego celu. Dotyczy to przykładowych stanów faktycznych objętych wnioskami o zwrot nieruchomości:
– teren wywłaszczony pod budowę urządzeń dla poligonu lotniczego przestano wykorzystywać na ten cel po zamknięciu poligonu
(zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 745/99, Lex nr 687324);
– teren wywłaszczony pod kopalnię żwiru, który przestano wydobywać wskutek wyeksploatowania złoża (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia
2000 r., sygn. akt I SA 745/99, Lex nr 687324);
– teren wywłaszczony pod zakład produkcyjny przestano wykorzystywać ze względu na upadłość zakładu (zob. wyrok NSA z 12 stycznia
2001 r., sygn. akt I SA 1792/99, Lex nr 653943);
– zaprzestano po latach wykorzystywania wjazdu autobusów do dworca autobusowego znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości
ze względu na zorganizowanie bezpieczniejszego wjazdu (zob. wyrok NSA w Warszawie z 20 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2139/99,
Lex nr 55331);
– zaprzestano po latach z korzystania ze stacji pomp zbudowanych na wywłaszczonej nieruchomości ze względu na wybudowanie
nowego wodociągu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 2 marca 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1444/03, Lex nr 173693);
– po latach korzystania z budynku mieszkalnego znajdującego się na wywłaszczanej nieruchomości doszło do jego rozbiórki (zob.
wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 433/04, Lex nr 811217);
– na wywłaszczonej nieruchomości zaprzestano prowadzenia działalności usługowej związanej z wybudowaną lecznicą weterynaryjną
(zob. wyrok NSA w Warszawie z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1189/07, Lex nr 1015985).
Także wskazywany przez sąd pytający wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 2000 r. (sygn. akt I SA 1650/99, Lex nr 54429), w
którym za dopuszczalne w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. uznano nie tylko zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy nie zrealizowano
zamierzonej inwestycji, lecz również gdy inwestycję wykonano, ale zostawała ona wykorzystana lub przeznaczona na inny cel
niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie przemawia za odmiennym rozumieniem obowiązującej regulacji art. 137 ust. 1 u.g.n.
Pogląd sądu został bowiem wypowiedziany na marginesie sprawy, w której na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano w ogóle
pierwotnego celu wywłaszczenia i nieruchomość ta nigdy nie była na ten cel faktycznie wykorzystywana (tzn. wywłaszczenie nastąpiło
pod realizację kotłowni na potrzeby spółdzielni mieszkaniowej, kotłowni tej nie zbudowano, a następnie cel wywłaszczenia zmieniono
i wybudowano piekarnię).
3.7. Trybunał Konstytucyjny jest świadom, że normatywna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. ma zastosowanie nie tylko na
przyszłość (do nieruchomości wywłaszczanych po wejściu w życie u.g.n. w 1997 r.), ale także do nieruchomości wywłaszczonych
przed 1997 r. Wynika to z retrospektywnego charakteru instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz z braku szczególnych
przepisów intertemporalnych w u.g.n. Brak obowiązku zwrotu poprzednim właścicielom nieruchomości wywłaszczonej, na której
w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywłaszczyciel prawidłowo zrealizował cel określony w decyzji o
wywłaszczeniu, dotyczy w istocie w większości wypadków nieruchomości wywłaszczonych przed 1990 r. na cele publiczne wówczas
uzasadniające wywłaszczenie własności prywatnej. W znacznie mniejszym rozmiarze dotyczy nieruchomości wywłaszczonych w latach
1990-1997 i nieruchomości wywłaszczanych już na podstawie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także nieruchomości
wywłaszczonych przed II wojną światową.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega również, że treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. znajduje szersze zastosowanie poza problematyką
zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Przepisy te mają cechy przepisów o charakterze reprywatyzacyjnym. Wynika on z brzmienia
art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którym art. 136 i art. 137 u.g.n. znajdują odpowiednie zastosowanie do określenia warunków
zwrotu poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym nieruchomości nabytych lub przejętych przez państwo na innej drodze
niż przez wywłaszczenie. Wprawdzie zastosowanie to ma być „odpowiednie”, jednak nie budzi wątpliwości, że kwestionowane pominięcie
ustawodawcze skutkujące brakiem możliwości zastosowania art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. do żądania nieruchomości
przejętych lub nabytych przymusowo przez państwo dotyczy także tych nieruchomości, które nie są już wykorzystywane na cele
wskazane przez akty normatywne stanowiące podstawę ich przejęcia.
4. Treść konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji).
4.1. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne
i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie ze swą treścią, art. 21 ust. 2 Konstytucji reguluje konstytucyjne warunki (przesłanki)
dopuszczalności wywłaszczenia, rozumianego jako ingerencję w sferę praw majątkowych określonych podmiotów. Przepisy Konstytucji
nie definiują pojęcia wywłaszczenia, jednak dzięki wykładni systemowej tego przepisu wskazać należy, że art. 21 ust. 2 Konstytucji
odnosi się do przymusowego pozbawienia (odjęcia) konstytucyjnej kategorii „własności prywatnej”. Wynika to z samej konstrukcji
pojęcia wywłaszczenie („wy-właszczenie”) stanowiącego synonim instytucji umożliwiającej państwu – w drodze wyjątku – na ingerencję
w konstytucyjne gwarancje własności. W tym znaczeniu wywłaszczenie stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności
prywatnej, wyrażonej w art. 21 ust. 1 w związku z art. 20 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita
Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej jest społeczna
gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy
partnerów społecznych (art. 20 Konstytucji). Trwałość i nienaruszalność „własności prywatnej” oraz powszechny dostęp do tego
prawa stanowią jedną z naczelnych zasad ustrojowych Konstytucji. Ochrona prawa własności została ujęta również w ramach praw
człowieka i obywatela uregulowanych w rozdziale II ustawy zasadniczej, w tytule „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i
kulturalne”. Zamieszczony tu art. 64 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że „każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych
oraz prawo dziedziczenia”.
4.2. Ujęcie konstytucyjnego wywłaszczenia jako ingerencji we „własność prywatną” wynika ze sposobu regulacji konstytucyjnych
gwarancji ochrony własności zawartych w art. 21 Konstytucji, w ramach którego art. 21 ust. 1 Konstytucji przewiduje zasadę
ogólną, zaś art. 21 ust. 2 Konstytucji dozwolony od niej wyjątek. Art. 21 ust. 2 Konstytucji, podobnie jak poprzednio obowiązujący
art. 7 Konstytucji z 1952 r. w brzmieniu zmienionym w 1989 r., pełni dodatkowe cele ochronne względem własności i praw majątkowych,
których ochronę przewiduje art. 21 ust. 1 w związku z art. 20 Konstytucji. Uregulowanie bowiem w art. 21 ust. 2 Konstytucji
warunków dopuszczalności wywłaszczenia wzmacnia funkcję gwarancyjną ochrony prawa własności. Sprecyzowanie przesłanek ingerencji
we własność prywatną pozwala na wskazanie tych działań państwa, które owe przesłanki przekraczają i które stanowią niedozwoloną
ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności.
Tak też rozumiane jest ujęcie konstytucyjnej instytucji wywłaszczenia od chwili jej ukształtowania zgodnie z modelem wprowadzonym
w art. 17 Deklaracji praw człowieka i obywatela z 26 sierpnia 1789 r., zgodnie z którym „własność jest prawem nienaruszalnym
i świętym – i nie może być nikomu odebrana, chyba, że wymaga tego publiczna, prawnie uzasadniona konieczność, i to pod warunkiem
sprawiedliwego i uprzedniego odszkodowania”. Na wskazanym pojmowaniu regulacji instytucji wywłaszczenia oparto brzmienie art.
99 zdania pierwszego Konstytucji marcowej z 1921 r., zachowanego w mocy po wejściu w życie Konstytucji kwietniowej z 1935
r. Przepis znajdujący się w rozdziale V Konstytucji marcowej „Powszechne obowiązki i prawa obywatelskie”, stanowił, że „Rzeczpospolita
Polska uznaje wszelką własność, czy to osobistą poszczególnych obywateli, czy to zbiorową związków obywateli, instytucji,
ciał samorządowych i wreszcie samego Państwa, jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego,
oraz poręcza wszystkim mieszkańcom, instytucjom i społecznościom ochronę ich mienia, a dopuszcza tylko w wypadkach, ustawą
przewidzianych, zniesienie lub ograniczenie własności, czy to osobistej, czy to zbiorowej, ze względów wyższej użyteczności,
za odszkodowaniem”.
Art. 21 Konstytucji nawiązuje bezpośrednio do sposobu regulacji konstytucyjnego standardu dopuszczalności wywłaszczenia wprowadzonego
do polskiego porządku prawnego ustawą z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, wraz z
tak istotnymi zmianami ustrojowymi jak klauzula zawarta w art. 1 Konstytucji, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym
państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 7 pozostawionych w 1989 r. w mocy przepisów konstytucyjnych
z 1952 r. w nowym brzmieniu gwarantował, że „Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą
ochronę własności osobistej”, a „wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”.
4.3. Zakres praw podlegających konstytucyjnej ochronie nie ogranicza się jedynie do własności w rozumieniu cywilnoprawnym.
Pojęcie prawa własności na gruncie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji musi być rozumiane w sposób autonomiczny. Wykracza ono poza
cywilnoprawne ujęcie własności, stanowiąc synonim całokształtu praw majątkowych (por. wyrok z 3 kwietnia 2008 r., sygn. K
6/05, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41). W konsekwencji szeroko należy rozumieć konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia, a więc jako
przymusowe odebranie wszelkiego rodzaju prywatnych uprawnień majątkowych.
Stanowisko Trybunału kontynuuje w tym zakresie stanowisko wyrażane na gruncie poprzednio obowiązującego art. 7 zmienionych
w 1989 r. przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, mającego identyczne brzmienie i funkcję jak art. 21 ust. 1 i 2
Konstytucji z 1997 r. Własność w ujęciu przepisów konstytucyjnych należy zatem rozumieć jako kategorię ściśle konstytucyjną,
bardziej zbliżoną do ekonomicznego pojmowania własności, a więc będącą synonimem całokształtu praw majątkowych. Utożsamianie
pojęcia własności z mieniem wynika, po pierwsze, z ustrojowego i gwarancyjnego znaczenia przepisów konstytucyjnych. Po drugie,
argumentem przemawiającym na rzecz tego poglądu jest traktująca wymiennie pojęcia „własności” i „mienia” treść art. 1 Protokołu
nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1), zgodnie z którym
„Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba
że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego”.
4.4. Na tle art. 21 ust. 2 Konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości interpretacyjne wywołuje zagadnienie,
czy pojęcie wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji dotyczy wszelkich wypadków przymusowego pozbawienia lub odjęcia własności
prywatnej na cel publiczny, tj. bez względu na formę tego odjęcia. Jest oczywiste, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia
wykracza swoim zakresem poza pojęcie wywłaszczenia zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Brzmienie art. 21 ust.
2 Konstytucji jednak nie przesądza, czy w art. 21 ust. 2 Konstytucji chodzi o pozbawienie indywidualnego prawa majątkowego
w drodze aktu indywidualnego, czy też wywłaszczenie może następować w drodze aktu generalnego (tzw. wywłaszczenie ex lege).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się z jednej strony, że wywłaszczenie na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji
powinno być ujmowane szeroko, a więc jako wszelkie w zasadzie pozbawienie lub ograniczenie przysługującego podmiotowi prawa
własności, bez względu na formę tego odjęcia (por. wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87).
Jednocześnie jednak Trybunał przyznaje, że rozszerzanie zakresu pojęcia „wywłaszczenie” na każdy wypadek pozbawienia własności
prywatnej budzi poważne wątpliwości. To znaczy, że nieuprawnione jest definiowanie konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia jako
każdego przymusowego pozbawienia własności, w szczególności na podstawie aktu generalnego (por. wyrok TK z 21 czerwca 2005
r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65).
Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia nie jest koniczne dla rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd pytający kwestionuje treść
przepisu zawartego w u.g.n., a dotyczącego najstarszej pierwotnej postaci ustawowego wywłaszczenia sensu stricto, jakim jest wywłaszczenie prawa własności nieruchomości na legitymowany cel publiczny wskazany w ustawie, skonkretyzowany
dla danej nieruchomości w treści decyzji administracyjnej. Niezależnie więc od wątpliwości związanych z wąskim lub szerokim
rozumieniem konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, w obu wypadkach odnosi się ona bezsprzecznie do tej klasycznej postaci
wywłaszczenia.
5. Konstytucyjne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia a konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
5.1. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że wywłaszczenie (odjęcie własności prywatnej) jest dopuszczalne, a więc zgodne z prawem
i legalne, tylko wówczas, gdy następuje dla realizacji celu publicznego za wynagrodzeniem doznanego uszczerbku majątkowego
w postaci słusznego odszkodowania. Warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia jest działanie ustawodawcy w granicach zasady proporcjonalności,
co wynika ze sformułowania „wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy (…)”. Z treści normatywnej art. 21 ust. 2
Konstytucji wynika zatem, że regulacja ustawowa zgodna z konstytucyjnym standardem dopuszczalności wywłaszczenia musi uwzględniać
wymienione przesłanki.
5.2. Brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji nie przewiduje expressis verbis obowiązku organów władzy publicznej do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub w inny sposób przejętych przez państwo, w
szczególności tych nieruchomości, które zostały przejęte z naruszeniem konstytucyjnych zasad nabywania praw majątkowych. W
wyroku z 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak, że zasadę
zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy traktować jako „oczywistą konsekwencję” obowiązywania przesłanek dopuszczalności
wywłaszczenia określonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ta wynika stąd, iż obowiązujące w chwili wywłaszczenia regulacje prawne dotyczące
powstania obowiązku zwrotu wywłaszczanych nieruchomości wpływają na dookreślenie przesłanek dopuszczalności samego wywłaszczenia.
Celem przepisów o zwrocie wywłaszczonych praw jest określenie zakresu dopuszczalnej ingerencji w prawo własności, a także
stworzenie możliwości zniesienia skutków tej wyjątkowej ingerencji, jeżeli okazała się pozbawiona wymaganego konstytucyjnego
uzasadnienia. Treść upoważnienia państwa do dokonywania wywłaszczenia pozostaje w komplementarnym związku z gwarancjami własności
ujętymi w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten gwarantuje i zabezpiecza konkretny stan majątkowy obywateli. Obywatele muszą
jednak, ze względu na brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji, znosić ingerencję państwa w sferę prywatnej własności. Z nakazu
ochrony własności oraz innych praw majątkowych, który statuują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, wynikają określone
obowiązki ustawodawcy zwykłego. Chodzi przede wszystkim o pozytywny obowiązek stanowienia przepisów i procedur udzielających
ochrony prawnej prawom majątkowym oraz o negatywny obowiązek ustawodawcy powstrzymywania się od wprowadzania regulacji, które
owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać (por. wyrok o sygn. K 6/05).
Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest
konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną,
ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności
wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte
przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie
własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zatrzymując w tej sytuacji wywłaszczoną nieruchomość
państwo osiągałoby korzyści majątkowe kosztem swoich obywateli. Tymczasem instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia
wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych przyczyn
z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela,
jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie przyjął, że konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości wynika z treści konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w związku z konstytucyjną
gwarancją własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji). Zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości art. 21 ust. 1 Konstytucji wyraża
w sposób pozytywny, zaś art. 21 ust. 2 Konstytucji w sposób negatywny – przez zakreślenie dopuszczalnych i niedopuszczalnych
ram ingerencji. Art. 21 ust. 2 Konstytucji dookreśla tym samym gwarancje ochrony własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
5.3. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne.
„Cele publiczne” nie zostały wprawdzie zdefiniowane w samej Konstytucji, jednak z systemowej wykładni art. 21 ust. 2 Konstytucji
wynika, że są to cele ponadjednostkowe, zbiorowe, pozostające w pewnej opozycji do prywatnego interesu indywidualnego obywatela.
„Celem publicznym” zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie może być zatem indywidualny interes lub suma interesów indywidualnych
wielu osób prywatnych. Dokonywanie wywłaszczenia wyłącznie w majątkowym interesie wywłaszczyciela lub na cel, którego nie
można zakwalifikować jako cel publiczny, stanowi przekroczenie art. 21 ust. 2 Konstytucji i tym samym naruszenie konstytucyjnych
gwarancji ochrony własności. Dopuszczenie przez ustawodawcę do przymusowego odjęcia praw i do ich nabycia przez podmioty publiczne
jest wówczas niezgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji, nawet jeśli nastąpiło za słusznym odszkodowaniem i było konieczne z innych
przyczyn. Jeżeli zatem określony w ustawie cel wywłaszczenia nie ma wystarczająco charakteru publicznego, tak by mógł uzasadniać
wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, z konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika
nakaz zwrotu wywłaszczonych praw.
Podobnie na podstawie art. 21 ust. 2 Konstytucji przysługuje konstytucyjne prawo do żądania zwrotu w sytuacji, w której ustawa
toleruje faktyczne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na cel niemieszczący się w katalogu celów publicznych określonych
w ustawie wywłaszczeniowej.
5.4. Wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji
celu publicznego.
Ze względu na konstrukcję wywłaszczenia jako przymusowego odebrania prawa za odszkodowaniem, chodzi tu o ten cel publiczny,
ze względu na który owo odjęcie nastąpiło. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, ofiara, jaką ponosi wywłaszczony, jest uzasadniona
i konstytucyjnie usprawiedliwiona jedynie przez to, że jest konieczna i niezbędna dla realizacji określonego celu publicznego.
Odebranie prawa własności i umieszczenie go w majątku państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest tylko narzędziem
służącym realizacji celu wywłaszczenia. Z konstytucyjnej funkcji wywłaszczenia wynika, że już sama ingerencja we własność
musi następować z uwagi na ściśle określony cel, a wywłaszczane prawo musi zostać następnie przekazane na realizację konkretnego
celu. Wywłaszczenie nie umożliwia zwykłej ingerencji w sferę majątkową osób prywatnych w celu prostego przeniesienia wywłaszczonych
praw do sfery własności publicznej. Nie chodzi o zwykłe odebranie własności i umieszczenie jej w zasobie własności publicznej.
Cel i konstytucyjna legitymacja wywłaszczenia polegają na tym, że wywłaszczona nieruchomość ma bezpośrednio po wywłaszczeniu
zostać oddana do realizacji zadań publicznych w ramach określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Trybunał
Konstytucyjny podkreślał w swoim orzecznictwie, że instytucja wywłaszczenia ma charakter „wyjątkowy i szczególny” oraz że
wywłaszczenie „powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych”. Do takich sytuacji należy brak możliwości realizacji
celów publicznych za pomocą innych środków prawnych (por. orzeczenie z 28 maja 1991 r., sygn. K 1/91, OTK w 1991 r., poz.
4, uchwała TK z 24 czerwca 1992 r., sygn. W 11/91, OTK w 1992 r., poz. 18, wyroki: z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK ZU
nr 2/2000, poz. 60, z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, z 28 stycznia 2003 r., sygn. K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4,
z 9 grudnia 2008 r., sygn. K 61/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174).
Jeżeli zatem ustawa dopuszcza wywłaszczenie, którego nie można uznać za konieczne (niezbędne) na cel określony przy wywłaszczeniu,
przymusowe odjęcie praw majątkowych oraz ich nabycie przez podmioty publiczne jest niezgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Ścisły związek z przesłankami dopuszczalności wywłaszczenia powoduje powstanie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości, jeżeli przepis ustawy dopuszcza wywłaszczenie, którego nie można uznać za konieczne lub niezbędne na cel określony
w decyzji o wywłaszczeniu. Wynika stąd, że jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są po przymusowym odebraniu przekazywane
na cel publiczny uzasadniający ich wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel samego wywłaszczenia. Działanie organów
państwa stanowi wówczas ingerencję w prawo własności, które jest pozbawione konstytucyjnej legitymacji. Naruszenie przez państwo
podstawy upoważnienia konstytucyjnego do dokonania wywłaszczenia na podstawie art. 21 ust. 2 Konstytucji ze względu na przesłankę
dopuszczalności wywłaszczenia stanowi uzasadnienie konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych praw. Tak też należy rozumieć
stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01), w którym Trybunał wskazał,
że art. 21 ust. 2 Konstytucji, dopuszczając wywłaszczenie „jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy
określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.
Z regulacji konstytucyjnej wynika także, że cel legitymizujący ingerencję w prawo własności musi istnieć realnie, a nie tylko
formalnie. Wywłaszczenie nie stanowi zwykłego ogólnego instrumentu pomnażania majątku publicznego, który mógłby być przekazany
na realizację bardzo różnych celów publicznych i niepublicznych albo pozostać niewykorzystany. Faktyczne przeznaczenie wywłaszczonej
nieruchomości po jej przymusowym nabyciu na inne cele niż wskazany formalnie cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie rodzi
konstytucyjny obowiązek jej zwrotu na podstawie art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Zgodna z art. 21 ust. 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi także zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury
wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny (por. powołany już wyrok o sygn.
K 6/05). Brak gwarancji procesowych umożliwiających weryfikację, grożący nadużyciem instytucji wywłaszczenia, przemawia za
wprowadzeniem obowiązku zwrotu nieruchomości nabytych w toku takiej procedury lub poza nią (z jej pominięciem). Trybunał Konstytucyjny,
stwierdzając w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. (sygn. K 6/05) niezgodność art. 229a u.g.n. z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64
ust. 2 Konstytucji (gwarantującym ochronę własności i innych praw majątkowych) oraz z art. 7 Konstytucji (proklamującym zasadę
praworządności), wskazał, że niekonstytucyjny art. 229a u.g.n. stwarzał sytuację, w której „traci na znaczeniu wyjątkowy charakter
wywłaszczenia – w szczególności przesłanka niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych.
W wypadku zmiany celu publicznego realizowanego na wywłaszczonej nieruchomości nie będzie prowadzone sformalizowane postępowanie
wywłaszczeniowe, którego celem byłoby wykazanie zaistnienia m.in. tej przesłanki”.
5.5. Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest dokonywane „za słusznym
odszkodowaniem”.
Gwarancja konstytucyjna odnosi się tu do konieczności wypłacenia odszkodowania, skorelowanego czasowo z dokonanym odjęciem
własności, oraz do wysokości otrzymanego odszkodowania. Nie musi być ono uprzednim wyrównaniem uszczerbku powstałego w majątku
wywłaszczonego. Istotne jest to, że dokonywanie wywłaszczenia (przymusowego odjęcia własności) bez odszkodowania i nabywanie
w ten sposób praw majątkowych przez podmioty publiczne stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji, nawet gdyby okazało
się konieczne ze względu na ważny cel publiczny. Podobnie dopuszczenie przez ustawodawcę do odejmowania własności za odszkodowaniem,
którego nie można uznać „słusznym”, i do nabywania w ten sposób własności prywatnej przez podmioty publiczne jest niezgodne
z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny nie wiązał dotychczas konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
z naruszeniem przez ustawodawcę przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia w postaci słusznego odszkodowania.
6. Ocena adekwatności art. 21 ust. 2 Konstytucji do oceny kwestionowanego pominięcia ustawodawczego.
6.1. Trybunał Konstytucyjny nie rozpoznawał dotychczas wątpliwości konstytucyjnych dotyczących zasady zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości w sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo zrealizowano pierwotny cel wywłaszczenia. Świadczy
to o precedensowym charakterze rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie.
6.2. Po przeanalizowaniu przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia i ich wykładni w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego,
Trybunał stwierdził, że treść art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje zakresem swej regulacji zachowania się wywłaszczyciela
po wystąpieniu skutków wywłaszczenia, tj. po przejściu własności do zasobu mienia publicznego. Art. 21 ust. 2 Konstytucji
nie reguluje co do zasady sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich względem nieruchomości nabytych przymusowo w drodze
wywłaszczenia przez podmiot realizujący zadania publiczne. Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji odnosi się do oceny konstytucyjnej
prawidłowości merytorycznych podstaw i regulacji wywłaszczenia – od chwili wszczęcia procedury wywłaszczeniowej do momentu
uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wywłaszczeniową i jej wykonania. Podobnie normatywna treść art. 99 Konstytucji
marcowej utrzymanego w mocy po wejściu w życie Konstytucji kwietniowej nie obejmowała problematyki zwrotu nieruchomości wywłaszczonych.
Tym bardziej treść tego przepisu nie obejmowała zwrotu nieruchomości, na których zrealizowano cel wywłaszczenia, a po pewnym
czasie zaprzestano realizacji tego celu. Zagadnienie to pozostawało wyraźnie poza wykładnią art. 99 Konstytucji, na co wskazuje
także milczenie komentarzy do tego przepisu (np. M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, t. I, Lwów 1939, rozdział poświęcony wywłaszczeniu na podstawie art. 99 Konstytucji marcowej) i to mimo istnienia – inaczej
niż obecnie – wielu instytucji cywilistycznych przyznających uprawnienie do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości w międzywojennych
ustawach zawierających przepisy o charakterze wywłaszczeniowym.
W konsekwencji art. 21 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy wywodzenia konstytucyjnego prawa do zwrotu nieruchomości, które
zostały wywłaszczone w toku procedury spełniającej konstytucyjny standard wywłaszczenia. Skoro nie naruszono art. 21 ust.
2 Konstytucji, nie ma podstaw do wyprowadzania obowiązku zwrotu.
6.3. W swoim dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym art. 21 ust. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wyprowadzał treść konstytucyjnej
zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości także względem nieruchomości formalnie prawidłowo wywłaszczonych, które bezpośrednio
po ich wywłaszczeniu nie zostały przekazane na realizację określonego celu publicznego w sposób przewidziany w Konstytucji
lub w ustawie. Chodziło o nieruchomości, które po ich nabyciu w drodze wywłaszczenia nie zostały wykorzystane przez wywłaszczyciela
na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (cel określony w przepisach stanowiących podstawę jej nabycia lub przejęcia).
Wyprowadzenie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku
z art. 21 ust. 1 Konstytucji opierało się na argumencie „wadliwego użycia” nabytej nieruchomości przez wywłaszczyciela, stanowiącego
dowód na bezpośrednie naruszenie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia ujętych w art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Skoro istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem publicznych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem
użycia wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, istnieje także nierozerwalny związek między naruszeniem
przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia „jedynie na cele publiczne” a powstaniem obowiązku po stronie organów państwa konstytucyjnego
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W konsekwencji art. 21 ust. 2 Konstytucji może dotyczyć – jako wzorzec kontroli konstytucyjności – oceny przepisów regulujących
zachowanie się wywłaszczyciela względem nabytych przez niego w drodze wywłaszczenia praw do nieruchomości, dopóki cel publiczny
określony w decyzji o wywłaszczeniu nie zostanie zrealizowany. Objęcie ochroną na podstawie art. 21 ust. 2 Konstytucji sytuacji
występujących do tego momentu na wywłaszczonej nieruchomości jest uzasadnione silnym związkiem z naruszeniem podstawowych
przesłanek dopuszczalności samego wywłaszczenia. W tym sensie zakres normatywny art. 21 ust. 2 Konstytucji „konsumuje się”
w chwili dokonania celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej i nie obejmuje dalszych sytuacji powstałych już
w trakcie wykorzystywania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
6.4. Powyższa wykładnia art. 21 ust. 2 Konstytucji nawiązuje do wykładni art. 7 poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych
pozostawionych w mocy. Argumenty wywodzone bezpośrednio z treści konstytucyjnego standardu wywłaszczenia miały wówczas wpływ
na ustalenie wykładni zakresu przesłanki „zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” na gruncie art.
69 ust. 1 u.g.g.w.n.
Na wstępie wskazać należy, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowym – po wejściu w życie art. 7 pozostawionych
w mocy przepisów konstytucyjnych z 1952 r. w brzmieniu określonym w 1989 r. – prezentowana była mniejszościowa wykładnia art.
69 ust. 1 u.g.g.w.n., zgodnie z którą ustawodawca w ustawie z 29 września 1990 r. nowelizującej u.g.g.w.n. zawęził dotychczasową
dopuszczalność wywłaszczenia z ogólnie pojętego „celu wywłaszczenia” do formalnie i wąsko ujętej konieczności zrealizowania
„celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu”, zatem zmiana ta musiała wpłynąć na wykładnię art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. Wskazywano,
że zamiarem ustrojodawcy było wówczas „radykalne ograniczenie praw wywłaszczyciela”. Skoro instytucja zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości jest sprzężona z konstytucyjnymi i ustawowymi przesłankami dopuszczalności wywłaszczenia, kategoria nieruchomości
zbędnych po 1990 r. obejmować musiała także te nieruchomości „użyte” zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji o
wywłaszczeniu, wobec których po jakimś czasie realizowany cel przestał być realizowany (M. Szewczyk, Zwrot wywłaszczonych nieruchomości, „Rejent” nr 7-8/1992, s. 58). Powyższa wykładnia art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. w związku z art. 7 pozostawionych w mocy przepisów
konstytucyjnych z 1952 r. w brzmieniu określonym w 1989 r. znalazła swoje odzwierciedlenie w wyroku NSA w Katowicach z 11
lutego 1992 r. (sygn. akt SA/Ka 1093/91, niepubl.), zgodnie z którym każda faktyczna zmiana celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu
powodowała zbędność nieruchomości i uzasadniała jej zwrot. W szczególności cel wywłaszczenia przestawał istnieć również wówczas,
gdy nieruchomość była przez jakiś czas wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, lecz w momencie orzekania o jej zwrocie
była już faktycznie wykorzystywana na inny cel. Podobnie w wyroku NSA w Warszawie z 23 marca 1994 r. (sygn. akt IV SA 652/93,
„Prokuratura i Prawo” nr 5/1995, wkładka, s. 57) wskazano, że jeżeli obiekt, pod którego budowę nieruchomość została wywłaszczona,
uległ zniszczeniu i nie jest dłużej wykorzystywany, a stan taki trwa od dłuższego czasu, istnieje przesłanka zbędności nieruchomości
określona w art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n.
W orzecznictwie sądowym przeważyło jednak odmienne stanowisko. Po 1990 r. ustalił się pogląd, że wykładany w świetle art.
7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych z 1952 r. art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. ustalał ogólną zasadę powinności zwrotu
jedynie nieruchomości „niegdyś wywłaszczonych, a do dziś nie zagospodarowanych” (zamiast wielu por. wyrok SN z 29 marca 1994
r., sygn. akt III ARN 7/94, OSNP nr 1/1994, poz. 3 oraz uchwała składu 7 sędziów SN z 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP
3/95, OSNP nr 24/1995, poz. 296). Argumenty za przyjętą wykładnią, nawiązującą do treści art. 7 Konstytucji, odwoływały się
do „współczesnej funkcji społeczno-gospodarczej”, jaką miał do spełnienia art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. (tak powołana już uchwała
o sygn. akt III AZP 3/95). Inna wykładnia art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. – prowadząca do uznania konieczności zwrotu nieruchomości
wykorzystanych prawidłowo na cel wywłaszczenia, a następnie przeznaczonych do faktycznego wykorzystywania na inny cel – „prowadziłaby
do zachwiania pewności obrotu prawnego i byłaby, jak się wydaje, sprzeczna z intencją ustawodawcy” (por. wyrok NSA w Katowicach
z 1 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1839/93, niepubl.). Także zdaniem NSA, wyrażonym w toku postępowania zakończonego wydaniem
uchwały o sygn. akt III AZP 3/95, twierdzenie, że wyrażenie „stała się zbędna” obejmuje także sytuacje, gdy po pewnym okresie
korzystania z nieruchomości odpadł cel wywłaszczenia, jest „jurydycznie poprawne”, lecz pozostaje „w sprzeczności z wykładnią
celowościową, według której zrealizowanie celu wywłaszczenia powoduje niemożność zwrotu nieruchomości, mimo że później nastąpiła
zmiana jej przeznaczenia”.
Stanowisko orzecznictwa uwzględniało przy tym stricte reprywatyzacyjny charakter art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. – podobnie jak obecnie art. 137 ust. 1 u.g.n. Instytucja zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości w art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. – w przeciwieństwie do zwrotu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 u.z.t.z.w.n.
– odnosiła się bowiem nie tylko do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.g.g.w.n., ale do nieruchomości wywłaszczonych
do 1985 r. na podstawie wszelkich ustaw o charakterze wywłaszczeniowym.
6.5. Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo
wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość
przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie
wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd). Sądy administracyjne konsekwentnie odmawiały przyznania
byłym właścicielom lub ich następcom prawnym roszczenia o zwrot nieruchomości po zaprzestaniu realizacji celu wywłaszczenia
(por. wyrok NSA z 29 lipca 1993 r., sygn. akt IV SA 1781/93, niepubl., wyrok NSA z 6 września 1994 r., sygn. akt IV SA 1041/93,
„Wokanda” nr 2/1994, s. 31, uchwała 7 sędziów SN z 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, OSNP nr 24/1995, poz. 296,
a także wyrok NSA w Lublinie z 26 marca 1996 r., sygn. akt SA/Lu 1503/95, niepubl., wyrok NSA w Lublinie z 18 kwietnia 1996
r., sygn. akt SA/Lu 1812/95, niepubl., wyrok NSA w Gliwicach z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1990/95, niepubl., wyrok
NSA w Białymstoku z 7 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Bk 1518/95, niepubl., wyrok NSA w Warszawie z 23 grudnia 1999 r., sygn.
akt IV SA 2140/97, Lex nr 48695).
W szczególności to, iż wybudowany na wywłaszczonej nieruchomości obiekt stał się zbędny podmiotowi, który go zrealizował i
chce się wyzbyć tej nieruchomości, nie był tożsamy ze „zbędnością” nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 69
ust. 1 u.g.g.w.n. Przepis ten dotyczył tylko tych wypadków, gdy nie został zrealizowany cel, na który wywłaszczono nieruchomość
(por. wyrok NSA w Warszawie z 6 maja 1998 r., sygn. IV SA 1653/96, Lex nr 45932). Jeśli zrealizowano cel wywłaszczenia i rozpoczęto
wykorzystywanie nieruchomości na ten cel, ale następnie zmieniono przeznaczenie nieruchomości tak, że nieruchomość była wykorzystywana
na inny cel, nie można było mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie powstawał ustawowy obowiązek zwrotu
tej nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IC SA 2140/97, niepubl.). Podsumowaniem wskazanej
linii orzeczniczej było orzeczenie zawarte w uchwale składu 7 sędziów SN z 13 czerwca 1995 r. (sygn. akt III AZP 3/95, OSNP
nr 24/1995, poz. 296), w której uznano, że jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej
nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie mogła zostać uznana za zbędną.
Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z
punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zwrot był wyłączony bez względu na to, na jakie cele i komu nieruchomość została
przekazana. W konsekwencji „użycie” wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powodowało, iż
wygasał obowiązek wywłaszczyciela zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi. Mógł on korzystać z tej
nieruchomości i nią rozporządzać bez jakichkolwiek ograniczeń wynikających z wywłaszczeniowej drogi nabycia nieruchomości.
W konsekwencji na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. nieruchomości kiedyś „użyte” na cel wywłaszczenia, choćby były w chwili
żądania zwrotu „zbędne” z innych powodów, nie podlegały zwrotowi.
W konsekwencji wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu po prawidłowym zrealizowaniu
celu wywłaszczenia było możliwe i nie rodziło obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia
wykonywanie prawa własności (lub innego prawa) na takiej nieruchomości nie było ograniczone jakimikolwiek warunkami. Prawo
własności – w zakresie jego wykonywania – poddane było tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące
każdemu innemu podmiotowi z uwzględnieniem ograniczeń związanych z wykonywaniem zadań publicznych przez właściciela publicznego
(por. wyroki NSA z 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09, Lex nr 594843, z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09,
Lex nr 595395, z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, Lex nr 552276, oraz wyroki WSA w Białymstoku z 2 marca 2004
r., sygn. akt SA/Bk 1444/03, Lex nr 173693, i sygn. akt SA/Bk 461/03, Lex nr 173689, wyrok NSA w Warszawie z 20 kwietnia 1998
r., sygn. akt IV SA 1033/96, Lex nr 45936).
6.6. Trybunał Konstytucyjny nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji dodatkowych argumentów za rozszerzeniem zakresu
normatywnego wynikającej z niego konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nie jest możliwe odniesienie dotychczasowej
treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do oceny art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nie uznaje
za zbędną i przez to niepodlegającą zwrotowi także takiej nieruchomości, na której cel wywłaszczenia już zrealizowano, a następnie
przeznaczono na realizację innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wynika to stąd, iż po zaprzestaniu realizacji
dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem,
a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości, na której przez
wiele lat realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na realizację innego celu nie może z mocą wsteczną zmienić
oceny „konieczności” i „niezbędności” dokonanego przed laty wywłaszczenia na określony cel. Jeżeli ważność lub skuteczność
decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie
zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie
z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie
należy nadal uważać za „konieczne” i „niezbędne” dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona.
Podobnie nie można uznać, że utrzymanie dotychczasowego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n. dotyczy – w zakresie wskazywanego
przez sąd pytający pominięcia ustawodawczego – innej konstytucyjnej przesłanki wywłaszczenia, czyli obowiązku przeznaczenia
nieruchomości na „cel publiczny”. W wyroku z 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że art.
21 ust. 2 Konstytucji należy rozumieć tak, że w wypadku nieruchomości nieprzekazanych na cel publiczny określony w decyzji
o wywłaszczeniu z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika pozytywny obowiązek ustawodawcy do wprowadzenia regulacji zwrotu. Jej
obowiązywanie na przyszłość służyć ma zapewnieniu, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej zostanie zrealizowany bezpośrednio
i w krótkim czasie po dokonaniu wywłaszczenia, co potwierdza, że było ono konieczne i niezbędne do realizacji tego celu. Zaprzestanie
realizacji dotychczas wykonywanego celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nie zmienia tej oceny.
6.7. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 21 ust. 2 Konstytucji jest nieadekwatny do oceny konstytucyjności
kwestionowanego pominięcia ustawodawczego. Nie dotyczy bowiem przepisów odnoszących się do zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,
na których prawidłowo zrealizowano pierwotny cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zakres normowania konstytucyjnej zasady
zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wywodzonej z art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji obejmuje
problematykę wykorzystania nieruchomości bezpośrednio po jej nabyciu w drodze wywłaszczenia i tylko w takiej mierze, w jakiej
można wykazać ścisły związek z naruszeniem konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności samego wywłaszczenia.
W konkluzji, art. 21 ust. 2 Konstytucji nie może stanowić wzorca kontroli konstytucyjności braku ustawowych zasad zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości, które zostały prawidłowo przekazane na realizację celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu i
w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Z przepisu Konstytucji nie wynika samodzielna norma nakładająca na ustawodawcę
generalny obowiązek zwrotu każdej wywłaszczonej nieruchomości, która nie jest dłużej wykorzystywana na inny cel, niż cel wskazany
w decyzji o wywłaszczeniu. Wbrew stanowisku sądu pytającego, dotychczasowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego także nie
są podstawą do formułowania takiego wniosku. Poza zakresem normatywnym konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości
pozostaje zatem ocena dalszego wykorzystywania nieruchomości zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu, a także zaprzestanie
– z różnych przyczyn – realizacji tego celu lub przekazanie nieruchomości na realizację innych zadań.
6.8. Nie mogą także odnieść pożądanego skutku argumenty WSA w Gdańsku, iż te same racje przemawiające za stwierdzeniem przez
Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 6/05 niezgodności art. 229a u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji przemawiają także
za uznaniem niekonstytucyjności art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie wskazywanym przez sąd pytający. Podobieństwo obu spraw,
polegające na tym, że „w obu przypadkach wywłaszczona nieruchomość – w chwili orzekania o zwrocie – jest faktycznie wykorzystywana
na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu”, jest pozorne. Zgodnie z art. 229a u.g.n., wyłączone było prawo żądania
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany bezpośrednio po wywłaszczeniu inny cel niż
określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Art. 229a u.g.n.
wyłączał zatem obowiązek zwrotu niektórych wywłaszczonych dotychczas nieruchomości, które stały się zbędne w rozumieniu art.
137 ust. 1 u.g.n. przez to, że nie doszło na nich do realizacji pierwotnego celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu i nieruchomość
nigdy nie była wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Jak zauważyli Marszałek Sejmu i Prokurator
Generalny, art. 229a u.g.n. wykluczał zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie w wypadku niezrealizowania pierwotnego celu
wywłaszczenia, wbrew ustawowej regulacji wywłaszczenia.
Z powyższych względów stanowisko Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzeniu niezgodności art. 229a u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji
nie może przemawiać na rzecz stwierdzenia takiej niezgodności także w niniejszej sprawie. Podstawą wywiedzenia przez Trybunał
Konstytucyjny prawa do zwrotu nieruchomości przekazanych po wywłaszczeniu na inny cel publiczny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu
było stwierdzenie bezpośredniego naruszenia konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przez to, że wskazywany
w treści decyzji cel publiczny był celem jedynie formalnym, a nie realnym. Przekazanie nieruchomości na inny cel publiczny
niż cel pierwotny stanowiło dowód naruszenia przez wywłaszczyciela konstytucyjnego standardu wywłaszczenia. Postępowanie w
niniejszej sprawie dotyczy treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości
prawidłowo zrealizowano pierwotny cel wywłaszczenia.
6.9. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, problem, na jaki wskazuje sąd pytający, nie dotyczy normatywnej treści art. 21 ust.
2 Konstytucji, lecz zakresu swobody wykonywania uprawnień właścicielskich przez podmioty publiczne względem nieruchomości
nabytych przez nie w drodze wywłaszczenia – po zrealizowaniu na nich celu publicznego będącego przyczyną ich przymusowego
odjęcia poprzednim właścicielom. Obecna regulacja ustawowa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarta w art. 136 i nast.
u.g.n. zapewnia, że po prawidłowym dokonaniu wywłaszczenia i zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej podmiot
publiczny, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, zwolniony jest z obowiązku „wiecznej realizacji” tego celu na wywłaszczonej
nieruchomości. Jest on swobodny, oczywiście w ramach obowiązujących ustaw, albo do kontynuowania celu wywłaszczenia, albo
do jego zmiany na inny cel, w tym również na cel prywatny, a więc na cel, który nie uzasadniałby wywłaszczenia tej nieruchomości.
Swoboda ta wynika z nieadekwatności wzorca art. 21 ust. 2 Konstytucji i wyprowadzanej z tego przepisu zasady zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości. Jak już wskazano, z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika konstytucyjny obowiązek uregulowania obowiązku zwrotu
wywłaszczonych nieruchomości na rzecz ich poprzednich właścicieli, gdy dochodzi do zmiany realizowanego na niej celu.
Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza, iż taki obowiązek mógłby wynikać z innych przepisów Konstytucji. Ta sfera działania podmiotów
publicznych podlega innym regulacjom konstytucyjnym niż art. 21 ust. 2 Konstytucji. Nieruchomości wywłaszczone na rzecz państwa
podlegają ustawowej regulacji na podstawie art. 216 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym m.in. nabywanie, zbywanie i obciążanie
nieruchomości przez Skarb Państwa i państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Także ustawa
określa sposób zarządzania majątkiem Skarbu Państwa (art. 218 Konstytucji). Z kolei nieruchomości wywłaszczone na rzecz jednostek
samorządu terytorialnego podlegają gwarancjom art. 165 ust. 1 Konstytucji przyznającym im osobowość prawną oraz konstytucyjną
ochronę przysługującego im prawa własności i innych praw majątkowych, nie wyłączając praw nabytych w drodze wywłaszczenia.
Majątek jednostek samorządu terytorialnego służy bowiem wykonywaniu przez nie zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję
lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Problematyka ewentualnego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości
wskazanych przez sąd pytający w niniejszej sprawie objęta jest również zakresem regulacji ogólnych przepisów ustrojowych.
Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji),
zaś społeczna gospodarka rynkowa, stanowiąca podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, jest oparta m.in. na
solidarności i współpracy partnerów społecznych (art. 20 Konstytucji).
6.10. Brak adekwatności art. 21 ust. 2 Konstytucji w niniejszej sprawie, a zwłaszcza brak adekwatności wynikającej z tego
przepisu przesłanki konieczności wywłaszczenia na określony cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, nie pozwala
ocenić istnienia konstytucyjnego obowiązku zwrotu nieruchomości, na której w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n.
zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu.
Nie stoi to jednak na przeszkodzie, by na poziomie ustawowym ustawodawca wyszedł poza konstytucyjne minimum regulacji i wprowadził
instytucję ustawowego prawa wykupu. Warto przypomnieć, że prawo żądania powrotnego nabycia regulował m.in. art. 15 dekretu
z 7 lutego 1919 r. w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu przymusowem na użytek dróg żelaznych i innych dróg
komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. Nr 14, poz. 162, ze zm.), który
przewidywał prawo wykupu nieruchomości w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia, jeżeli nieruchomość okazała się niepotrzebna,
przedsiębiorstwo użyteczności publicznej nie doszło do skutku bądź zostało rozwiązane, wobec czego nieruchomości ulegały sprzedaży.
Podobnie nic nie stoi na przeszkodzie, by ustawodawca wprowadził inne instytucje prowadzące do odzyskania wywłaszczonych nieruchomości,
np. w postaci prawa pierwokupu lub pierwszeństwa nabycia. W polskim prawie wywłaszczeniowym art. 18 powołanego już dekretu
z 7 lutego 1919 r. przewidywał dla osób wywłaszczonych prawo pierwszeństwa nabycia (po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia)
nieruchomości, która okazała się niepotrzebna lub przedsiębiorstwo użyteczności publicznej nie doszło do skutku bądź zostało
rozwiązane, wobec czego nieruchomości ulegały sprzedaży. Szerszy zakres miało prawo pierwszeństwa nabycia przewidziane w art.
4 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej (Dz. U. z 1921 r. Nr 6, poz.
32), zgodnie z którym jeżeli państwo lub samorząd znosiły wykorzystywanie nieruchomości na drogę (tzw. zaniechanie drogi),
grunty pozostałe po niej, a niepotrzebne na cele drogowe, mieli prawo nabyć z pierwszeństwem właściciele przyległych nieruchomości.
Z kolei generalne prawo pierwokupu wywłaszczonych nieruchomości wprowadził art. 44 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej
z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. Nr 86, poz. 776), zgodnie z którym wywłaszczonemu
służyło prawo pierwokupu nieruchomości (z wyjątkiem nieruchomości wywłaszczonych na wniosek władz wojskowych), w razie gdy
wywłaszczyciel zamierzał nieruchomość zbyć innej osobie, m.in. także po wyczerpaniu realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.