Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, dalej: uotpTK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 5 lipca 2017 r., sygn. SK 8/16. Nie zgadzam się z umorzeniem postępowania w tej sprawie. Uważam, że skarga powinna być rozpoznana merytorycznie w zakresie kontroli zgodności zakwestionowanych przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 272, dalej: rozporządzenie) z art. 92 ust. 1 i art. 64 Konstytucji.

1. Rozpatrywana skarga konstytucyjna, jak niemal wszystkie wnoszone do Trybunału, zawiera zarzuty zgłoszone „na wyrost”: nienależycie uzasadnione lub takie, których rozpoznanie w trybie kontroli skargowej jest niedopuszczalne (tutaj konwencyjne wzorce kontroli). W skardze tej znalazły się jednak także sformułowania uzasadniające w sposób dostateczny poważne zarzuty konstytucyjne, podnoszone zresztą przez skarżącą na wszystkich etapach postępowania sądowego.

Zarzuty te wyraża już pierwsze zdanie uzasadnienia skargi, w którym czytamy: „Przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia (…), wydanego na podstawie (…) art. 49 ustawy – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013, poz. 1226 ze zm.), które stanowiły podstawę zapadłych w sprawie Skarżącej wyroków: (…), przesądziły o ograniczeniu należnego Skarżącej odszkodowania do stawek procentowych z § 5 ww. rozporządzenia, zależnych od terminu wystąpienia szkody”. W kolejnym zdaniu skarżąca wskazała, że oznacza to naruszenie prawa do ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). W dalszym ciągu uzasadnienia skarżąca wyraźnie sformułowała zarzut przekroczenia ustawowego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego. Jej zdaniem: „Przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia (…) są niezgodne z art. 92 ust. 1 konstytucji RP, gdyż wykraczają poza zakres delegacji ustawowej wyrażonej w art. 49 ustawy – Prawo łowieckie”, co – według skarżącej – oznacza również naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji.

W mojej ocenie, cytowane fragmenty uzasadnienia stanowią dostateczną podstawę merytorycznego rozpoznania sformułowanych w nich zarzutów naruszenia konstytucyjnej gwarancji ochrony własności przez przepisy rangi podustawowej, wydane z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 49 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2015 r. poz. 2168, ze zm.).

2. Gdy chodzi o zarzut przekroczenia przez ministra zakresu delegacji ustawowej, to wymaganie przez TK głębszego umotywowania tego zarzutu, a zwłaszcza – wskazania dowodów naruszenia konstytucyjnych praw, uważam za wyraz formalizmu, którego celem jest wyłącznie uzasadnienie decyzji o umorzeniu postępowania. Ocena zarzutu przekroczenia przez akt wykonawczy zakresu upoważnienia ustawowego (art. 92 ust. 1 Konstytucji), ze względu na jego istotę, co do zasady powinna być dokonana na podstawie porównania treści samych przepisów: upoważniającego i wykonującego to upoważnienie ustawowe. Można by postawić pytanie: jakie inne dowody, poza analizą tekstu prawnego, mieliby przytaczać skarżący dla wykazania, że rozporządzenie wykroczyło poza delegację ustawową do jego wydania?

Gdy chodzi o zarzut naruszenia własności, charakterystyczne jest, że skarżąca przeprowadziła dość obszerną analizę okoliczności faktycznych, której celem było wykazanie uszczerbku majątkowego, do jakiego prowadzi stosowanie kwestionowanych przepisów rozporządzenia. TK nie potraktował jednak tej analizy jako wspierającego tezę skarżącej dowodu na niezgodne z art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenie ochrony własności, lecz przyjął, że skarżąca kwestionuje stosowanie prawa w jej sprawie, które – jak wiadomo – nie podlega kontroli sądu konstytucyjnego. W konsekwencji TK uznał, że w skardze „brak uzasadnienia zarzutu niezgodności danego przepisu z przywołanymi wzorcami kontroli”. Pomijając tę niekonsekwencję stanowiska TK, należy zwrócić uwagę, że jeśli argumentem przemawiającym za umorzeniem ma być skierowanie skargi przeciw sposobowi wykładni i zastosowania prawa, celowe byłoby wcześniejsze zasięgnięcie w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym stosownych informacji (TK dysponuje procesową możliwością zwrócenia się o przekazanie informacji co do praktyki stosowania kwestionowanych przepisów – art. 70 ust. 1 uotpTK) lub przeprowadzenie własnej analizy orzecznictwa sądowego.

3. Choć zdanie odrębne dotyczy postanowienia proceduralnego o umorzeniu postępowania, a nie merytorycznej oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów, której TK nie dokonał, trudno powstrzymać się od uwagi, że § 4 i § 5 rozporządzenia w sposób bardzo wyraźny wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 49 Prawa łowieckiego. Przepis ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa, do określenia sposobu postępowania przy szacowaniu szkód łowieckich. Tymczasem kwestionowany § 5 rozporządzenia wprowadza daleko idące procentowe ograniczenie wysokości odszkodowania ustalanego na podstawie § 4 rozporządzenia. Minister nie został upoważniony do obniżenia wysokości odszkodowania. Co więcej, w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ustawodawca nie może dopuścić, by akt rangi podustawowej ograniczał odszkodowanie za naruszenie własności. Zauważył to Prokurator Generalny, który w swym stanowisku wyraźnie podkreślił, że art. 46 Prawa łowieckiego zawiera jedyne, dopuszczalne w prawie polskim, ograniczenia (w zestawieniu z zasadami prawa cywilnego) zakresu odszkodowania za szkody łowieckie (s. 10, 11 pisma). Już z tego twierdzenia wynika, że rozporządzenie ograniczające procentowo zakres odszkodowania nie tylko wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji), ale ponadto stanowi naruszenie prawa własności (przede wszystkim art. 64 ust. 3 Konstytucji).

W tej sytuacji trudno mi zaakceptować stanowisko TK, który uznał, że zawarte w uzasadnieniu skargi zarzuty opierają się na „subiektywnych odczuciach lub wyobrażeniach” skarżącej.

4. Na zakończenie zwracam uwagę, że z mocy art. 42 pkt 3 uotpTK uczestnikiem postępowania przed TK jest zawsze autor kwestionowanego aktu prawnego. W rozpoznawanej sprawie oznacza to udział w sprawie nie tylko Sejmu (ze względu na zaskarżenie przepisu ustawy), lecz także autora rozporządzenia, a zatem Ministra Środowiska. Minister nie wyraził jednak swego stanowiska, mimo kilkakrotnego wezwania go przez TK. Brak tego stanowiska potwierdza moje przekonanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.

Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 5 lipca 2017 r., sygn. SK 8/16.

Zgłaszam zdanie odrębne, gdyż nie zgadzam się z przyjętymi podstawami umorzenia postępowania oraz merytoryczną oceną zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej.

Przede wszystkim nie podzielam poglądu, w myśl którego art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226, ze zm.; dalej: prawo łowieckie) nie stanowił podstawy orzeczenia o prawach skarżącej oraz nie był źródłem naruszenia jej praw w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Uzasadnienie powyższego poglądu opiera się na stwierdzeniu, że art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego ma charakter kompetencyjny, nie kształtuje w sposób bezpośredni praw i obowiązków skarżącej. Samo wskazanie, że art. 49 prawa łowieckiego przenosi do aktu niżej rangi niż ustawa treści, które ingerują w prawo własności, jest niewystarczające dla uprawdopodobnienia naruszenia praw skarżącej.

W mojej ocenie, źródłem naruszenia praw i wolności człowieka mogą być przepisy upoważniające do wydania rozporządzenia określającego jego sytuację prawną. Skoro art. 64 ust. 3 Konstytucji gwarantuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy, to przepis ustawy upoważniający do dokonania takich ograniczeń w drodze rozporządzenia prowadzi do naruszenia tej gwarancji. Przepis upoważniający powinien wskazywać jakie materie mogą zostać przekazane do rozporządzenia oraz w jaki sposób rozporządzenie może kształtować sytuację prawną osoby. Zawsze jednak zasadnicze materie dotyczące ograniczenia prawa własności powinny być regulowane w ustawie. Nie mogę przyjąć argumentacji uzasadnienia, powtarzanej za stanowiskiem Sejmu i Prokuratora Generalnego, że przepis zawierający upoważnienie ustawowe stanowi jedynie kontekst normatywny, a prawa konstytucyjne skarżącej zostały skonkretyzowane wyłącznie w rozporządzeniu. Takie rozumienie art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego w zestawieniu z interpretacją wymogów dopuszczalności skargi konstytucyjnej prowadzi do rezultatu zaprzeczającemu ratio legis art. 79 ust. 1 Konstytucji. Oznaczałoby ono, że w drodze skargi konstytucyjnej nie można podnosić zarzutu naruszenia zasady wyłączności ustawy, jako koniecznego wymogu dopuszczalności ograniczania konstytucyjnych praw. Wymóg ten, wyrażony w art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i wielu innych przepisach rozdziału drugiego Konstytucji, stanowi kluczową gwarancję prawidłowego ograniczania praw konstytucyjnych. Niemożność zarzucania w skardze konstytucyjnej naruszenia tego wymogu podważałaby sens skargi konstytucyjnej. Oznaczałoby, że osoby składające skargi konstytucyjne nie mogą dochodzi ochrony kluczowej gwarancji prawa własności polegającej na tym, że ograniczenie prawa własności powinno następować w drodze ustawy.

Z podobnych względów nie podzielam poglądu, że art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego nie stanowił podstawy orzeczenia sądu w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat konieczności autonomicznego i szerokiego rozumienia zwrotu „aktu normatywnego, na podstawie którego sąd (…) orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach”. W zakres tego określenia wchodzą wszystkie przepisy, które kształtują normatywną podstawę rozstrzygnięcia sądu i w konsekwencji kształtują sytuację skarżącego (zob. wyrok z 7 marca 2006 r., sygn. SK 11/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 27 i powołane tam orzeczenia; zob. też postanowienie z 14 stycznia 2014 r., sygn. SK 54/12, OTK ZU nr 1/A/2014, poz. 7). Wąskie rozumienie art. 79 ust. 1 Konstytucji, ograniczone wyłącznie do przepisów bezpośrednio kształtujących proces wyrokowania oznaczałoby np. niemożność kwestionowania w trybie skargi konstytucyjnej przepisów procesowych stosowanych w trakcie postępowania. W niniejszej sprawie art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego był m.in. podstawą decyzji walidacyjnych podejmowanych przez sądy oraz wynikających z nich decyzji interpretacyjnych dotyczących zakresu odszkodowania. Inaczej mówiąc, w oparciu o zaskarżony przepis sądy obu instancji rozstrzygnęły o zastosowaniu w sprawie skarżącej § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 272; dalej: rozporządzenie) oraz rozstrzygał, czy kryteria dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej znajdują się w ustawie czy w rozporządzeniu. Wydając załączone do skargi konstytucyjnej wyroki, sądy obu instancji uznały, że mogą orzec o roszczeniu odszkodowawczym i jego ograniczeniu na podstawie przepisów rozporządzenia. Możliwość taką stworzył m.in. art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego. Dlatego uważam, że skarżąca prawidłowo wskazała ten przepis jako źródło naruszenia jej konstytucyjnych praw i podstawę orzeczeń konkretyzujących te prawa.

Zarzut, który należało rozpatrzyć w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego nie uregulował sposobu postępowania przy szacowaniu szkód w uprawach i płodach rolnych oraz sposobu wypłaty odszkodowań. W ramach sposobu postępowania mieści się również problem wprowadzenia kryteriów ograniczenia zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej. Skarżąca jednoznacznie wskazała, że materia odesłana do rozporządzenia powinna być uregulowana w ustawie, zgodnie z wymogiem art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zarzut ten w pełni podzielam. Uważam, że art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego naruszył art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca, decydując się na uregulowanie materii wymienionych w zaskarżonym przepisie, powinien to uczynić normą ustawową, a nie odsyłać do rozporządzenia. W ustawie powinny zostać określone, co najmniej podstawowe zasady determinujące sposób ustalania odszkodowania. Brak takiej regulacji i ogólne odesłanie do rozporządzenia spowodowały, że wiele kluczowych, z punktu widzenia ochrony prawa własności, postanowień znalazło się w akcie podustawowym. Ilustracją niekonstytucyjności takiego stanu rzeczy są orzeczenia sądów obu instancji, które o zakresie prawa do odszkodowania orzekły w oparciu o przepisy rozporządzenia. Analizując materię samego rozporządzenia, trudno byłoby znaleźć bardziej dobitny przykład naruszenia wymogu art. 64 ust. 3 Konstytucji wskazującego, że ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy.

Podsumowując, art. 64 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek wprowadzenia do systemu prawnego instytucji prawnych gwarantujących ochronę prawa własności. Przykładem takiej konkretyzacji są przepisy prawa łowieckiego, określające sposób wypłaty odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, że przynajmniej zasadnicze elementy regulacji, dotyczące sposobu wypłaty odszkodowań, oraz kryteria wpływające na sposób ustalania wysokości szkody powinny być określone w ustawie, a nie w rozporządzeniu wykonawczym. Przepisem, który powinien realizować powyższy wymóg jest przede wszystkim art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące rozporządzenia, to w uzasadnieniu postanowienia trafnie wskazano, że są one wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony skarżąca wskazuje, że upoważnienie ustawowe jest zbyt ogólne i nie reguluje istotnych kwestii dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej, z drugiej strony, wskazuje, że przepisy rozporządzenia przekraczają zakres ustawowego upoważnienia. Nie można jednak przekroczyć granic, które nie zostały sformułowane. Kwestia wadliwości tego zarzutu oraz braku szerszych rozważań skargi w zakresie rozdziału materii regulacyjnej między ustawę a rozporządzenie, w kontekście art. 64 ust. 3 Konstytucji, nie ma w tej sprawie znaczenia. Stwierdzenie niekonstytucyjności upoważnienia ustawowego powinno bowiem skutkować utratą mocy obowiązującej całego rozporządzenia.

Moje zdanie odrębne dotyczy również składu w jakim Trybunał Konstytucyjny rozpoznał niniejszą sprawę. Skład ten został ukształtowany z naruszeniem Konstytucji, w szczególności z naruszeniem jej art. 194 ust. 1. Wyznaczony do składu orzekającego w niniejszej sprawie Mariusz Muszyński został wybrany przez Sejm do Trybunału Konstytucyjnego na miejsce już zajęte, do czego Sejm VIII kadencji nie miał prawa. Sejm VII kadencji wybrał na sędziów konstytucyjnych Romana Hausera, Andrzeja Jakubeckiego oraz Krzysztofa Ślebzaka. Wątpliwości prawne dotyczące ustawowej podstawy ich wyboru zostały rozstrzygnięte w wyroku TK z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15 (Dz. U. poz. 2129). Rozstrzygnięcie to zostało następnie potwierdzone w postanowieniu TK z 7 stycznia 2016 r. (sygn. U 8/15, OTK ZU A/2016, poz. 1). Podstawa ustawowa wyboru wskazanej trójki sędziów była zgodna z Konstytucją. Sejm VIII kadencji nie mógł samodzielnie rozstrzygać wątpliwości dotyczących zgodności z Konstytucją ustawowej podstawy wyboru sędziów, gdyż kompetencja ta na mocy art. 188 pkt 1-3 Konstytucji jest zastrzeżona dla Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji samodzielna ocena Sejmu, dotycząca niekonstytucyjności podstawy prawnej wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, nie mogła stanowić podstawy podjęcia prawnie wiążącej uchwały stwierdzającej, że wybór piastuna organu władzy publicznej nie doszedł do skutku (szerzej por. zdanie odrębne Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz do wyroku TK z 16 marca 2017 r., sygn. Kp 1/17, OTK ZU A/2017, poz. 28).