Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Ustawa z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych przyjęła – w nawiązaniu zresztą do regulacji
poprzednich zasadę ochrony najemców, którzy w oparciu o stosunek najmu zajmują lokale nie stanowiące ich własności. Art. 5
ustawy wprowadza pojęcie “mieszkaniowego zasobu gminy”, który obejmuje lokale stanowiące własność gminy albo komunalnych osób
prawnych lub spółek prawa handlowego utworzonych z udziałem gminy (z wyjątkiem jednak towarzystw budownictwa społecznego)
bądź pozostające w samoistnym posiadaniu tych podmiotów. Art. 25 ust. 1 ustala zasadę “czynszu regulowanego”, wskazując, iż
opłacają go najemcy lokali tworzących mieszkaniowy zasób gminy oraz stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowych osób
prawnych lub osób prawnych prowadzących eksploatację budynków w celach niezarobkowych. Zasada ta przybiera nieco odmienną
treść wobec lokali dużych, o których mowa w art. 66 ustawy, a nowelizacja z 1997 r. wyłączyła jej stosowanie także wobec spółdzielni
mieszkaniowych. Istotą czynszu regulowanego jest poddanie jego kształtowania parametrom wyznaczonym w ustawie. Punktem wyjścia
jest ustalenie wskaźnika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, co należy do kompetencji wojewody
(art. 25 ust. 4). Iloczyn wskaźnika przeliczeniowego i powierzchni użytkowej wynajmowanego lokalu wyznacza wartość odtworzeniową
tego lokalu (art. 25 ust. 3). Z kolei rada gminy ustala stawki czynszu z 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu, przy czym stawki
te muszą mieć charakter zróżnicowany odpowiednio do czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu (art.
26 ust. 1). Wysokość czynszu regulowanego nie może jednak przekraczać w stosunku rocznym 3% wartości odtworzeniowej lokalu
(art. 25 ust. 3).
Przepisy art. 25 i art. 26 o czynszu regulowanym nie zostały powiązane w sposób legislacyjnie wyraźny z przepisem art. 21
ust. 1 określającym, pokryciu jakich wydatków ma służyć czynsz. Trzeba też zauważyć, że art. 21 ust. 1 nie wymienia wszystkich
wydatków obciążających właściciela, a jego sformułowanie daleko odbiega od propozycji zawartych w projekcie ustawy z 1994
r. (art. 17 ust. 3 projektu przewidywał, że: “Czynsz powinien pokrywać koszty eksploatacji i remontów budynku oraz zapewniać
właścicielowi zwrot kapitału i godziwy zysk”).
W myśl art. 56 ust. 2 ustawy, czynsz najmu lokali, które są położone w domach stanowiących własność osób fizycznych albo lokali
stanowiących własność tych osób, ustala się zgodnie z przepisami o czynszu regulowanym, o ile najem został nawiązany na podstawie
decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej
gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu. Jest to rozwiązanie o charakterze wyjątku (i musi w związku z tym podlegać
regułom interpretacji wyjątków), bo odnosi się tylko do budynków (lokali), o których mowa w art. 56 ust. 1. Regułą natomiast
– wynikającą z art. 20 ustawy jest czynsz wolny, tzn. ustalany przez strony w umowie. Jest to też rozwiązanie tymczasowe (i
dlatego zamieszczono je w przepisach przejściowych), bo może być utrzymywane tylko do 31 grudnia 2004 r., a po tym terminie
czynsz we wszystkich lokalach stanowiących własność osób fizycznych stanie się czynszem wolnym. W myśl art. 56 ust. 3 termin
ten może zresztą ulec skróceniu, jeżeli rada gminy zadecyduje, że jest to uzasadnione stopniem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych
w gminie.
Powyższe unormowania są wynikiem szczególnego splotu zaszłości historycznych, a zwłaszcza wprowadzenia w PRL tzw. publicznej
gospodarki lokalami, niezależnie od osoby ich właściciela, a także wprowadzenia przepisów ograniczających wysokość czynszu.
Zwraca się uwagę na drastyczność ówczesnych rozwiązań, powodujących, że właściciel mógł “otrzymać tylko niewielkie kwoty,
nie pozostające w żadnej proporcji do przychodu z nieruchomości” (A. Stelmachowski: Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1984, s. 277, który traktuje te unormowania jako przykład “nacjonalizacji pośredniej”). Jednak także w latach dziewięćdziesiątych
istniała w kraju trudna sytuacja mieszkaniowa wyrażająca się brakiem odpowiedniej ilości mieszkań i wysokimi kosztami ich
uzyskiwania. Skłoniło to ustawodawcę do utrzymania szczególnych zasad najmu lokali położonych w budynkach stanowiących własność
publiczną, a także – na przejściowy okres, nie dłuższy niż 10 lat – w budynkach i lokalach stanowiących własność osób fizycznych.
Istotą tych zasad jest, z jednej strony ograniczenie wysokości czynszu (poddanego reżimowi czynszu regulowanego), a z drugiej
strony ograniczenie (praktycznie wykluczenie) możliwości rozwiązania stosunku najmu z lokatorem, który wywiązuje się ze wszystkich
obowiązków, jakie nakłada na niego ustawa. Trzeba stwierdzić, że istnienie ograniczeń tego typu znane było polskiemu ustawodawstwu
okresu międzywojennego, a dzisiaj w rozmaitych postaciach występuje w większości demokratycznych państw Europy. Trzeba jednak
pamiętać, że w żadnym z tych państw aktualne rozwiązania nie wyrosły z takiego systemu administracyjnej dystrybucji zasobów
mieszkaniowych, jaki charakteryzował zwłaszcza pierwsze trzydziestolecie PRL, ale pozostawał w mocy aż do 1994 r. Funkcjonowanie
tego systemu doprowadziło do uformowania się arbitralnych podziałów własności, bo tylko niektóre budynki i lokale stanowiąc
własność osób fizycznych były mu poddane i tylko do niektórych stosuje się dzisiaj zasada czynszu regulowanego.
Art. 56 ust. 2 nie jest jedynym przepisem rozszerzającym zastosowanie przepisów o czynszu regulowanym poza zakres wyznaczony
w art. 25 ustawy z 1994 r. Art. 57 tej ustawy obejmuje czynszem regulowanym osoby będące w dniu jej wejścia w życie najemcami
lokali mieszkalnych w budynkach należących do osób prawnych nie objętych art. 25 oraz ich następców prawnych. Pierwotna wersja
tego przepisu nie przewidywała terminu końcowego. Nowelizacja dokonana ustawą z 21 sierpnia 1997 r. wprowadziła termin końcowy
zbieżny z terminem przewidzianym w art. 56 ust. 2 (tj. 31 grudnia 2004 r.). Ta sama ustawa utrzymała wyłączenie stosowania
ochrony przewidzianej w art. 25 i art. 57 co do najemców lokali mieszkalnych w budynkach spółdzielni mieszkaniowych, nawet
jeżeli stosunek najmu został nawiązany w drodze decyzji administracyjnej o przydziale lokalu (art. 26b ustawy o najmie i art.
3 ustawy z 21 sierpnia 1997 o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych). W konsekwencji przepisy
o czynszu regulowanym nie tylko nie obejmują wszystkich najemców, którzy nawiązali stosunek najmu przed wejściem w życie obowiązującej
obecnie ustawy o najmie lokali, ale także nie obejmują nawet wszystkich tych najemców, którzy w tym okresie objęli lokal mieszkalny
na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Ponadto kryteria wyznaczające krąg najemców obecnie objętych tą formą
ochrony nie nawiązują do kryteriów, przewidzianych w przepisach obowiązujących bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy
o najmie lokali, a wyznaczających lokale, których najemcy płacili czynsz najmu według obowiązujących stawek miesięcznych (por.
art. 14 prawa lokalowego z 1974 r.; tekst jedn. z 1987 r. ).
Zwrócić trzeba też uwagę, że o ile art. 57 mówi o określonym kręgu osób (będących najemcami lokali mieszkalnych w dniu wejścia
w życie tego przepisu oraz będących następcami prawnymi tych najemców, wskazanymi w art. 8), o tyle art. 56 nie posługuje
się kryterium podmiotowym, lecz kryterium opartym na trybie i terminie nawiązania stosunku najmu. Żaden z tych przepisów nie
bierze natomiast pod uwagę sytuacji majątkowej najemcy, ani nawet tego, czy ma on tytuł prawny do zajmowania innego lokalu
mieszkalnego. Wszystko to uzasadnia ocenę tej regulacji jako nie w pełni racjonalnie uzasadnionej.
Ustawa z 1994 r. nie była pozbawiona elementów pozytywnych, które wyrażały się zwłaszcza w odejściu od administracyjnych form
dystrybucji lokalami mieszkalnymi, zaniechaniu reglamentacji mieszkań i kompleksowym uregulowaniu wszystkich stosunków najmu
lokali (uchwała SN z 27 lutego 1996 r., III CZP 190/95, OSNIC 1996, z. 4, poz. 46; uchwała SN z 1 grudnia 1998 r., III CZP 47/98, OSNIC 1999, z. 5, poz. 89). Zarazem jednak podnoszono w literaturze przedmiotu, że “tak intensywna ochrona czynszowa najemców
nasuwa uwagi krytyczne. Przepis art. 56 ust. 2 (...) może nadal w praktyce prowadzić do patologicznych, wielokrotnie w przeszłości
krytykowanych sytuacji, w których właściciel budynku (lokalu) faktycznie dotował najemców ze swoich własnych środków. Taka
może bowiem być konsekwencja rozciągnięcia wspomnianej ochrony na wszystkich najemców, bez względu na stopień ich zamożności
i osiągane aktualnie dochody” (A. Proksa [w:] A. Mączyński, A. Proksa, Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Kraków 1994, s. 75).
2. Na tle unormowań, zawartych w ustawie z 1994 r. zarysowały się wątpliwości prawne co do zakresu stosowania art. 25 i 26
do lokali, o których mowa w art. 56 ust. 2 tej ustawy. Nie jest rolą Trybunału Konstytucyjnego wdawanie się w meritum rozbieżności
pomiędzy stanowiskiem zajętym w wyroku NSA z 11 grudnia 1997 r. (II SA/Gd 1703-1708/96) a stanowiskiem zajętym w rewizji nadzwyczajnej, wniesionej od tego wyroku przez Prezesa NSA, jak też ze stanowiskiem wskazanym
w postanowieniu SN z 4 listopada 1998 r. (III RN 96/98). Można jedynie zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny nie widzi przesłanek, sprzeciwiających się podzieleniu tej interpretacji
przepisów ustawy z 1994 r., która znalazła wyraz w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prezesa NSA i uzasadnieniu pytania prawnego
postawionego przez SN. Choć interpretacja przyjęta przez NSA jest niewątpliwie bliższa realizacji konstytucyjnego nakazu ochrony
własności, to jednak argumentacja aksjologiczna nie może zastępować logiczno-językowych reguł wykładni. Prowadzą one do wniosku,
że przepisy o czynszu regulowanym, poprzez art. 56 ust. 2 ustawy w całości znajdują zastosowanie do lokali stanowiących własność
osób fizycznych.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że istnieją granice posługiwania się techniką wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją.
Choć zawsze należy podejmować próby zastosowania tej techniki dla usunięcia wątpliwości co do zgodności ustawy z konstytucją,
to jednak, gdy “przepis jest sformułowany zbyt szeroko, to należy go zmienić, a nie korygować w drodze wyjaśnień” (uchwała NSA z 20 kwietnia 1998 r., FPS 4/98, ONSA 1998, nr 3, s. 93), a “w państwie prawa nie można dokonywać wykładni, która byłaby sprzeczna z [językowym] sensem.
Formuła słowna jest bowiem granicą wszelkiego dopuszczalnego sensu” (wyrok NSA z 23 września 1997 r., I SA/Ka 391/96, ONSA 1998, nr 5, s. 151). Nie ma tym samym podstaw do odstępowania od takiego rozumienia art. 56 ust. 2 (w związku z art.
25 i 26) ustawy z 1994 r., jakie zostało przyjęte za podstawę pytania prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy i takie
rozumienie tych przepisów należy ocenić co do ich zgodności z konstytucją.
3. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie, jakie prawa (wolności) konstytucyjne znajdować mają zastosowanie dla oceny regulacji
odnoszących czynsz regulowany do najmu lokali, stanowiących własność osób fizycznych. W odniesieniu do sytuacji właściciela
lokalu (budynku) chodzi tu, oczywiście o prawo własności, tak jak ujmuje je art. 64 w związku z art. 20 i 21 konstytucji,
a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Sytuacja najemcy przybiera jednak także wyraźny wymiar konstytucyjny. Najem lokalu mieszkalnego stanowi “inne prawo majątkowe”
w rozumieniu art. 64 ust. 1 konstytucji (wyrok TK z 2 czerwca 1999 r., K. 34/98, OTK ZU Nr 4/1999, s. 478-479), a tym samym odnosi się do niego ochrona, przewidziana w art. 64 ust. 1 i 2. Sytuacja prawna
najemcy nie może być też kształtowana w oderwaniu od ogólnych wskazań zawartych w art. 75 i art. 76 konstytucji.
Pierwszy z tych przepisów nakazuje władzom publicznym prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych
obywateli, w szczególności przeciwdziałanie bezdomności oraz przyjęcie ustawowej ochrony praw lokatorów. Zwrócić należy uwagę,
że art. 75 odnosi się do wszystkich “lokatorów”, a nie tylko do “najemców” w rozumieniu ustawy z 1994 r., zaś treścią tego
przepisu jest m.in. nałożenie na państwo obowiązku ochrony trwałości tytułu prawnego lokatorów do zajmowanego lokalu. Natomiast
z art. 76, odnoszącego się ogólnie do “konsumentów, użytkowników i najemców”, można wyprowadzić zasadę ochrony przed wygórowanymi
opłatami za korzystanie z mieszkania, przynajmniej w zakresie nieuczciwych praktyk rynkowych. Także ten przepis ujęty jest
w formę zasady polityki państwa, co oznacza że wynikają z niego określone obowiązki państwa, które muszą jednak znaleźć odpowiednią
konkretyzację w ustawach zwykłych, natomiast nie tworzy on bezpośrednio praw podmiotowych i roszczeń po stronie obywatela.
Art. 75 i 76 zestawiać więc należy raczej z ogólną zasadą ochrony własności (art. 21) i w tym sensie można mówić o kolizji
dwóch nakazów konstytucyjnych czy dwóch zasad polityki państwa. Jest to jednak inna płaszczyzna niż (podmiotowe) prawo własności
wynikające z art. 64 konstytucji, któremu przysługuje przymiot bezpośredniej stosowalności i którego realizacja nie jest uzależniona
od wydania ustaw konkretyzujących.
Gdy zaś chodzi o najemców, których dotyczy art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r., to dodatkowo pojawia się też problem bezpieczeństwa
prawnego (art. 2 konstytucji). Skoro bowiem ustawa przewidziała, że najemcy ci przez okres do 10 lat będą poddani szczególnemu
reżimowi czynszu regulowanego (w każdym razie nie przekraczającego 3% wartości odtworzeniowej lokalu), to odstąpienie od tego
przez ustawodawcę dopuszczalne jest tylko w sytuacjach wyjątkowych. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady bezpieczeństwa
prawnego, bo jeżeli ustawodawca wyznacza konkretny horyzont czasowy, to nie może zmieniać takich “reguł gry” przed upływem
okresu czy terminu, który sam ustalił (wyrok z 25 listopada 1997 r., K. 26/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 449). Trzeba jednak zauważyć, że ustawodawca dopuścił – w skali poszczególnych gmin skrócenie terminu
10 lat, o ile rada gminy uzna, że jest to uzasadnione stopniem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie (art. 56 ust.
3).
W sprawie niniejszej mamy więc do czynienia z kolizją dwóch dóbr – praw właścicieli i praw najemców, przy czym każde z nich
cieszy się ochroną (choć nie jednakową) na poziomie konstytucyjnym. Uproszczeniem byłoby jednak liniowe traktowanie tej kolizji
i uznawanie, że zapewnienie pewnego stopnia ochrony jednemu z tych dóbr oznaczać musi automatyczne uszczuplenie stopnia ochrony
drugiego. System prawa ma bowiem wielowymiarowy charakter i ochronę obu wskazanych dóbr można też konstruować w oparciu o
inne, rzec można – zewnętrzne środki i procedury. Skoro bowiem sama istota czynszu regulowanego wynika z uznania istnienia
pewnej ogólnej i nadrzędnej potrzeby społecznej, to i problemy wynikające z ustanowienia tego czynszu mogą być rozwiązywane
w makrospołecznej skali, a nie powinny być traktowane tylko w kategoriach relacji właściciel – najemca.
4.A. Ujęcie prawa własności w Konstytucji z 1997 r. było już przedmiotem kilku rozwiniętych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego
(w szczególności: wyrok z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98, OTK ZU Nr 1/1999, s. 10 i n.; wyrok z 25 lutego 1999 r., K. 23/98, OTK ZU Nr 1/1999, s. 161 i n.; wyrok z 11 maja 1999 r., K. 13/98, OTK ZU Nr 2/1999, s. 368 i n.; wyrok z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU Nr 2/1999, s. 406 i n.). W sprawie niniejszej, Trybunał Konstytucyjny orzekając w pełnym składzie, potwierdza tezy
sformułowane we wskazanych wyżej orzeczeniach:
– po pierwsze, prawo własności i jego gwarancje wskazane w art. 64 konstytucji należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju
Rzeczypospolitej, a w szczególności na tle art. 20 i 21, które zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych
państwa. W świetle tych przepisów, zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość
wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym;
– po drugie, na tle ewolucji polskich unormowań konstytucyjnych nie ma obecnie podstaw, by pojęciu własności, tak jak zostało
ono użyte w art. 64 konstytucji, przypisywać charakter szeroki i utożsamiać je z całokształtem praw majątkowych;
– po trzecie, prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym, także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Ocena wszelkich regulacji
dotyczących prawa własności “nie sprowadza się więc do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń jako takich,
ale do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegające ochronie konstytucyjnej prawo może być ograniczane” (P. 2/98, s. 16);
– po czwarte, art. 64 ust. 3 trzeba przypisywać szczególną rolę w interpretacji prawa własności (i granic jego ochrony), bo
– w odróżnieniu od art. 64 ust. 1 i 2, przepis ten odnosi się tylko do prawa własności, a więc nie obejmuje swoim zakresem
innych praw majątkowych. Art. 64 ust. 3 pełni podwójną rolę. “Po pierwsze, stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę
dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, Po drugie zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia prawa własności
z pewnością stanowić mogą – formalne jak też materialne kryterium dla kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń” (P. 2/98, s. 16; K. 13/98, s. 372; SK 9/98, s. 409);
– po piąte, dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki,
musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 konstytucji, w szczególności
z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji);
– po szóste, ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają “istotę” tego prawa (art.
64 ust. 3 in fine, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Ten aspekt wydaje się szczególnie ważny dla rozstrzygnięcia
niniejszej sprawy, bo w pytaniu prawnym Sądu Najwyższego wskazuje się m.in.. zarzut naruszenia “istoty” prawa własności.
4.B. Koncepcja “istoty” praw i wolności pojawiła się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przy oczywistej inspiracji
konstrukcji niemieckich, jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., mimo braku wyraźnego oparcia tekstowego w ówczesnych
przepisach konstytucyjnych (tak ogólnie: uchwały z: 2 marca 1994 r., W. 3/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 158 i 16 marca 1994 r., W. 8/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 165, orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., K. 11/95, OTK w 1995 r., cz. I, s. 132; a w odniesieniu do poszczególnych praw i wolności – np. orzeczenia z: 2 sierpnia 1990 r., K. 7/90, OTK w 1990 r., s. 55; 19 października 1993 r., K. 14/92, OTK w 1993 r., cz. II, s. 331, 17 lipca 1996 r., K. 8/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 275; 19 listopada 1996 r., K. 7/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 414 – “istota” prawa do ubezpieczeń społecznych; z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., s. 91 – “istota” prawa własności). Opiera się ona na założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa i wolności
można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć,
oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być przez ustawodawcę zwykłego ujmowane i modyfikowane w różny sposób
bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności. Wyraźne nawiązanie do tej koncepcji w tekście Konstytucji z 1997 r.
nadaje jej bezpośrednią podstawę konstytucyjną i nakazuje ją traktować jako istotny punkt odniesienia przy kontroli konstytucyjności
ustaw.
Jak wskazano w wyroku P. 2/98 (s. 21): “interpretacja zakazu naruszania istoty ograniczanego prawa lub wolności nie powinna
sprowadzać się jedynie do płaszczyzny negatywnej, akcentującej odpowiednie miarkowanie dokonywanych ograniczeń. Należy w nim
widzieć również stronę pozytywną, związaną z dążeniem do wskazania, choćby przykładowo, pewnego nienaruszalnego rdzenia danego
prawa lub wolności, który pozostawać winien wolny od ingerencji prawodawcy nawet w sytuacji, gdy działa on w celu ochrony
wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji... Gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 konstytucji,
naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających
się na treść danego prawa i uniemożliwiły realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełnić w porządku prawnym opartym
na założeniach wskazanych w art. 20 konstytucji”. Innymi słowy, chodzi o określenie maksymalnej granicy ingerencji (K. 13/98, s. 373). Trafnie wskazuje T. Dybowski (Własność w przepisach konstytucyjnych wedle stanu obowiązywania w 1996 r. [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania.
Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996, s. 321), iż “mówiąc o tym, że własność nie jest ius infinitum (...) nie można popadać w drugą skrajność i twierdzić, że wobec tego wszelkie ograniczenia ustawowe są dopuszczalne, ponieważ
wyznaczają granice własności. Przepisy ustawowe nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności,
takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności” (zob. też SK. 9/98, s. 411).
Warto zauważyć, że podobne podejście zarysowało się w orzecznictwie francuskiej Rady Konstytucyjnej. Odróżnia ono sytuację
“pozbawienia” własności (dopuszczalnego tylko w ramach art. 17 Deklaracji Praw, określającego zasady wywłaszczenia) od “ograniczenia”
prawa własności. Ograniczenia prawa własności przez ustawodawcę są w zasadzie dopuszczalne, ale nie mogą iść tak daleko, aby
“wynaturzyć prawo własności” (denaturer le droit de proprit), pozbawić to prawo jego treści (vider de son contenu) lub nałożyć na właściciela “ciężar nie do zniesienia” (une gene non supportable) – tak zwłaszcza orzeczenia z 13 grudnia 1985 r., 85-198 DC i z 9 kwietnia 1996 r., 96-373 DC, no. 22 (zob. np. L. Favoreu,
L. Philip, Les grandes dcisions du Conseil constitutionnel, Paris 1997, s. 477-478).
Trybunał Konstytucyjny uważa, że określenie “istoty” prawa własności musi nawiązywać do podstawowych składników tego prawa,
tak jak ukształtowały się one w historii jego rozwoju. Obejmują one w szczególności możliwość korzystania z przedmiotu własności
oraz pobierania pożytków. Możliwości te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia
te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń
prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści
i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść (“istota”) prawa własności, a to jest konstytucyjnie
niedopuszczalne. Ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w prawo własności musi być przy tym dokonywana na tle
wszystkich ograniczeń już istniejących. Dla ustalenia, czy zachowana została “istota” prawa własności konieczna jest bowiem
analiza sumy ustanowionych prawem ograniczeń (tak już ogólnie – uchwała TK. z 2 marca 1994 r., W 3/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 159, a w odniesieniu do prawa własności – wyrok P. 2/98, jw., s. 21, gdzie wskazuje się na możliwość naruszenia “istoty” prawa przez nadmierne skumulowanie ograniczeń).
Jednym z podstawowych składników prawa własności jest możliwość pobierania pożytków (eksploatowania) przedmiotu własności,
co ma szczególne znaczenie w modelu gospodarki rynkowej. Ustawodawca może jednak to prawo pobierania pożytków regulować i
ograniczać, m.in. ze względu na socjalny kontekst korzystania z własności oraz na obowiązki, jakie własność rodzi wobec ogółu.
W skrajnych wypadkach (co oczywiście wymaga uzasadnienia w świetle przesłanek z art. 31 ust. 3 zd. 1) możliwe jest nawet przejściowe
wykluczenie możliwości pobierania pożytków w rozumieniu uzyskiwania dochodu (zysku) z dóbr stanowiących przedmiot własności.
Jeżeli jednak ograniczenia prawa własności pójdą jeszcze dalej i ustawodawca postawi właściciela w sytuacji, gdy jego własność
musi mu przynosić straty, a zarazem nałoży na właściciela obowiązek łożenia na utrzymanie przedmiotu tej własności w określonym
stanie, to można będzie mówić o ograniczeniu, które narusza “istotę” prawa własności.
5. Na tle tych ustaleń ogólnych Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy rozwiązań przyjętych w ustawie z 1994 r. W szczególności
– na tle kryteriów sformułowanych w wyroku z 12 stycznia 1999 r. Chodzi mianowicie o ustalenie, czy wprowadzone ograniczenia
dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiły realizowanie przez to prawo funkcji,
jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 konstytucji (P. 2/98, s. 21). Na tle art. 140 kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności uznać zaś należy możliwość korzystania
z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności.
A. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że obowiązujące przepisy dokonują bardzo poważnego ograniczenia możliwości korzystania
i rozporządzania przez właściciela lokalami, określonymi w art. 56 ust. 1 ustawy z 1994 r. W szczególności przepis ten przekształcił
wszystkie istniejące wcześniej stosunki najmu (o ile zostały nawiązane na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale
lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego
trybu najmu) w najem umowny zawarty na czas nie oznaczony.
Oznacza to, że w odniesieniu do sytuacji zastanych – ustawa nakazała właścicielowi budynku uznanie aktualnego stanu zamieszkania
w poszczególnych lokalach, a trzeba pamiętać, że w przeszłości wprowadzenie najemcy do takiego lokalu następowało na podstawie
decyzji organu władzy publicznej, bez jakiegokolwiek udziału właściciela budynku. Poddanie omawianych tu lokali reżimowi najmu
zawartego na czas nieoznaczony oznaczało zaś ograniczenie możliwości wypowiedzenia najmu do sytuacji, określonych w art. 32
i art. 33 ust. 1 ustawy z 1994 r. W praktyce oznacza to, iż dopóki najemca nie naruszy w sposób rażący swoich obowiązków,
nie istnieje możliwość jednostronnego rozwiązania stosunku najmu przez wynajmującego (właściciela budynku lub lokalu). Należy
dodać, że te same zasady odnoszą się do stosunków najmu powstałych przed 1994 r. – na podstawie art. 33 ust. 3 prawa lokalowego,
co napotyka zdecydowane wątpliwości doktryny (Z. Bidziński, Status prawny lokali i ich dysponentów, Warszawa 1998, s. 65).
Trybunał Konstytucyjny nie ocenia zgodności powyższych rozwiązań z konstytucją, bo nie jest to przedmiotem pytania prawnego
Sądu Najwyższego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jedynie, że na tle tych rozwiązań właściciel budynku jest praktycznie pozbawiony
wpływu zarówno na to, kto jest najemcą lokali w tym budynku, jak i na to, czy stosunek najmu z tymi osobami będzie nadal kontynuowany.
Odzyskanie możliwości dysponowania lokalem nastąpić może – poza wypadkami przewidzianymi w art. 32 ustawy tylko w sytuacji
“opróżnienia” bądź “zwolnienia” lokalu, ale jest to ograniczone dopuszczalnością wstępowania w stosunek najmu sukcesorów prawnych
pierwotnego najemcy. Art. 8 ust. 1 ustawy z 1994 r. przyznaje prawo do wstąpienia w stosunek najmu zstępnym, wstępnym, pełnoletniemu
rodzeństwu, osobom przysposabiającym albo przysposobionym oraz osobom pozostającym w faktycznym konkubinacie. Nadaje to iluzoryczny
charakter szansie wygaśnięcia stosunku najmu z chwilą śmierci najemcy, tak jak przewiduje to art. 8 ust. 2.
Możliwości korzystania i rozporządzania przedmiotem własności są więc poddane bardzo poważnym ograniczeniom. Nie zostały one
wprawdzie przekreślone całkowicie, bo właściciel nadal może swój budynek (lokal) sprzedać, ustanowić na nim hipotekę, nie
ma też ograniczeń w odniesieniu do dziedziczenia. Trzeba jednak zauważyć, że wyłączenie praw właściciela do dysponowania lokalami
poddanymi reżimowi ustawy z 1994 r. wpływa w sposób deprecjonujący na rynkową wartość budynku. Tym samym inne, nie odebrane
właścicielowi, możliwości korzystania i rozporządzania ulegają zasadniczej redukcji, a prawo własności nabiera pozornego charakteru.
B. Zarazem przepisy prawa nakładają na właściciela budynku szereg istotnych obowiązków. W myśl art. 9 ustawy z 1994 r. jest
on w szczególności zobowiązany do zapewnienia sprawnego działania urządzeń technicznych budynku, utrzymywania w należytym
stanie, porządku i czystości ogólnych pomieszczeń oraz urządzeń budynku, dokonywanie napraw budowli i przywracanie poprzedniego
stanu w razie jej uszkodzenia (niezależnie od przyczyn), dokonywanie naprawy lokali, wymiany instalacji a także elementów
wyposażenia technicznego, o ile prawo nie obciąża w tym zakresie najemcy. Przepis art. 9 ustawy z 1994 r. musi być przy tym
analizowany na tle unormowań zawartych w innych ustawach określających obowiązki właściciela budynku.
Wspomnieć tu przede wszystkim trzeba unormowania ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, której art. 61 nakłada na właściciela
lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, z czego wynika szereg
dalszych, konkretnych obowiązków (m.in. art. 63, art. 66, art. 68 i art. 69). Z kolei ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu
porządku i czystości w gminach ustala szereg obowiązków właścicieli nieruchomości, m.in. wyposażenie nieruchomości w urządzenia
służące do gromadzenia odpadów komunalnych, usuwanie i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, oczyszczanie ze śniegu i lodu
oraz usuwanie błota i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (art. 5). Większość tych ustaw nie
ogranicza się do nałożenia określonych obowiązków na właścicieli budynku, ale też przewiduje określone kary za niewypełnienie
lub nienależyte wypełnianie tych obowiązków. Dodać do tego należy ogólne zasady odpowiedzialności cywilnej, która może obciążać
właściciela budynku wobec osób trzecich.
Nie jest przedmiotem niniejszej sprawy orzekanie o konstytucyjności wskazanych wyżej uregulowań. Ich ustanowienie nie budzi
zresztą o tyle wątpliwości, że własność rodzi nie tylko uprawnienia, ale i obowiązki, zwłaszcza obowiązki legitymowane nakazami
interesu publicznego. Jak wskazano w wyroku TK z 5 listopada 1997 r., K. 22/97, w którym uznano konstytucyjność ustanowienia
przez ustawę z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązku właścicieli nieruchomości do dbania o czystość
chodników: “z prawa własności wynikają także określone obowiązki społeczne” (OTK ZU Nr 5/1997, s. 366). Niemniej, wykonywanie
tych obowiązków łączy się z koniecznością ponoszenia odpowiednich nakładów finansowych. W odniesieniu do budynków, które właściciel
przeznacza na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, ponoszenie tych nakładów stanowi element kosztów zapewnienia komfortu
warunków życiowych właściciela i jego rodziny. W odniesieniu natomiast do budynków, które przeznaczone zostały na inne cele,
ponoszenie tych nakładów stanowi element kosztów, które ograniczają zysk (pożytki) płynący z wykonywania prawa własności.
Wszystkie wskazane wyżej reguły i obowiązki odnoszą się także do właścicieli budynków (lokali), o których mowa w art. 56 ustawy
z 1994 r. Co do zasady nie budzi to wątpliwości konstytucyjnych, bo prawo nie różnicuje pod tym kątem statusu poszczególnych
właścicieli. Nie ulega jednak wątpliwości, że należyte wykonywanie tych obowiązków rodzi określone koszty, które zasadniczo
powinny być pokrywane z czynszów uiszczanych przez najemców, a jeżeli czynsze te mają zbyt małą wysokość, bądź nie są regularnie
opłacane, to pokrycie różnicy musi następować z innych środków właściciela budynku.
C. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawa z 1994 r., a zwłaszcza praktyka jej stosowania, nie zapewniły dostatecznych
mechanizmów równoważenia wskazanych wyżej kosztów utrzymania budynku, jego urządzeń i otoczenia, wpływami z czynszów regulowanych.
Art. 25 ust. 2 ustawy ustala górną granicę czynszu regulowanego na 3% wartości odtworzeniowej lokalu w stosunku rocznym. Zarazem
jednak ustalenie rzeczywistej stawki czynszu należy do rady gminy, która kierować się powinna czynnikami wskazanymi w art.
26 ust. 1 ustawy. Wśród tych czynników ustawodawca nie wymienił jednak ani rzeczywistych kosztów utrzymania budynku ani jego
statusu prawnego i lokali w nim się znajdujących. Art. 25 i 26 ustawy nie wyznaczyły też minimalnej granicy wysokości czynszu
regulowanego, pozostawiając decyzje o tym radom poszczególnych gmin. Właściciel budynku nie ma zaś żadnych uprawnień do ustalania
wysokości czynszu regulowanego, ani nawet do przedstawiania swojego stanowiska w tej kwestii.
Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu pytania prawnego Sądu Najwyższego, szeroki zakres uznania pozostawiony radzie gminy
w ustalaniu wysokości czynszu regulowanego nie budzi istotniejszych wątpliwości w odniesieniu do budynków (lokali) wchodzących
do mieszkaniowego zasobu gminy. W tym zakresie gmina podejmuje rozstrzygnięcia dotyczące swego majątku i jeżeli uznaje, że
czynsze regulowane powinny być zdecydowanie niższe od ustawowego maksimum trzech procent, nie ma przeszkód prawnych, by taką
decyzję podjąć. Gmina ma bowiem konstytucyjny obowiązek troski o swoich mieszkańców i może (a nawet powinna) wykorzystywać
w tym celu przypadające jej mienie komunalne. Ewentualne nadwyżki kosztów, jakie pozostaną po uzyskaniu przychodów z czynszu
regulowanego gmina może pokrywać ze środków własnych, pochodzących od jej mieszkańców i uiszczanych przez nich podatków czy
opłat. Taki model pomocy słabszym członkom społeczności lokalnej odpowiada generalnym ideałom solidaryzmu społecznego i subsydiarności.
Zakreślenie niskiego poziomu czynszu regulowanego ma też ten skutek, że w ten sposób zmniejszeniu ulega liczba osób uprawnionych
do pobierania dodatku mieszkaniowego (art. 39 i nast. ustawy z 1994 r.), a wypłacanie tego dodatku stanowi zadanie własne
gminy. Innymi słowy, zamiast wypłacać dodatki mieszkaniowe, gmina może przeznaczać zwolnione w ten sposób środki na uzupełnienie
niższych przychodów z czynszu regulowanego i uzyskiwanie puli środków na eksploatację budynków, stanowiących własność gminy
czy komunalnych osób prawnych.
Tak też dzieje się w praktyce. Jak wskazuje Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, mimo wyraźnej zwyżki czynszów w
1996 r., “nie doprowadzono stawki czynszu do 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Gminy ustalają czynsz na poziomie średnio
w kraju 1,3%”. W rezultacie, “po czterech latach działania ustawy, gminy średnio w kraju ustalają czynsz na poziomie pozwalającym
pokrywać ok. 60% kosztów eksploatacji budynków mieszkalnych. Różnice pokrywają właściciele budynków”. W dalszym toku wywodu
Prezes UMiRM precyzuje, że takie ujęcie wysokości czynszu regulowanego “pokrywa średnio ok. 60% bieżących kosztów eksploatacji
i nie pozwala na tworzenie funduszy remontowych”. Skala zjawiska jest zaś poważna, bo stawkami czynszu regulowanego objętych
jest ok. 2960 tys. mieszkań (25,5 % zasobów mieszkaniowych w kraju), w tym ok. 600 tys. mieszkań znajduje się w budynkach
stanowiących własność prywatną osób fizycznych.
Była już mowa wyżej o tym, że art. 25 i 26 ustawy z 1994 r. odniosły takie same zasady ustalania wysokości czynszu regulowanego
do lokali znajdujących się w zasobie mieszkaniowym gminy i do lokali, o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy z 1994 r. W rezultacie
czynsz z lokali znajdujących się w budynkach stanowiących własność prywatną, także w skali kraju, pokrywa średnio ok. 60%
bieżących kosztów eksploatacji, zaś różnicę pokrywają właściciele budynków z innych środków. Trzeba przy tym podkreślić, że
właściciel budynku nie ma żadnego wpływu na ustalanie stawek czynszu regulowanego, bo jest to kompetencja rady gminy. Trybunał
Konstytucyjny zauważa, że ogólny mechanizm gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy i kalkulowania dochodów z czynszów,
kosztów eksploatacji oraz wydatków na dodatki mieszkaniowe, który obracał się w ramach środków finansowych gminy, został –
z mocy art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. odniesiony do własności prywatnej, “zewnętrznej” wobec mienia komunalnego. W tym zaś
zakresie rzeczywiste działanie tego mechanizmu polega na tym, że ograniczanie wysokości stawek czynszu pozwala gminie uniknąć
napięć społecznych jak też minimalizować wydatki na dodatki mieszkaniowe, ale koszty z tego wynikające pokrywa już nie gmina,
lecz właściciele budynków (lokali), w których stosuje się czynsz regulowany.
D. Trybunał Konstytucyjny uważa za potrzebne zwrócenie uwagi jeszcze na dwa dalsze elementy, które wyznaczają sytuację prawną
właściciela budynku:
– po pierwsze, nieadekwatność czynszów regulowanych do rzeczywistych wydatków na utrzymanie budynku nie pozwala – jak wskazuje
Prezes UMiRM wygospodarowywać rezerw na tworzenie funduszy remontowych i troskę o utrzymanie budynku w dobrym stanie. Rezultatem
jest postępujący proces dekapitalizacji tzw. kamienic czynszowych. Postrzegać to należy z jednej strony w kategoriach prawa
własności, jako proces stopniowego pozbawiania tego prawa, z biegiem czasu prowadzącego do skutków podobnych do wywłaszczenia.
Z drugiej strony ma to też wymiar ogólnospołeczny, bo wiele budynków wielomieszkaniowych zbliża się do swej “śmierci technicznej”,
a wówczas nie tylko właściciel utraci swoją własność, ale także lokatorzy utracą możliwość zamieszkiwania, co będzie trudne
do pogodzenia z obowiązkami władz publicznych, o których mowa w art. 75 ust. 1 konstytucji;
– po drugie, nieadekwatność czynszów regulowanych do rzeczywistych wydatków na utrzymanie budynku nie została dostrzeżona
w prawie podatkowym. Jak wskazuje w uzasadnieniu pytania prawnego Sąd Najwyższy, właściciel budynku jest traktowany tak samo
jak przedsiębiorca lub wynajmujący w celach zarobkowych i ponosić musi konsekwencje finansowe wszystkich strat powstałych
w wyniku najmu lokali. Zarazem jednak przepisy podatkowe ograniczają zakres, w jakim stawki amortyzacyjne z tytułu zużycia
środków trwałych mogą być wliczane do kosztów uzyskania przychodów, a także limitują możliwość odliczania strat ponoszonych
w kolejnych latach podatkowych.
6. A. Powyższa kombinacja czynników prawnych i faktycznych dała Sądowi Najwyższemu podstawę do sformułowania trzech zarzutów
niekonstytucyjności, odnoszących się do naruszenia przez art. 56 ust. 2 zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 zd. 1 w związku
z art. 2 i art. 64 konstytucji), naruszenia “istoty” prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 konstytucji)
oraz naruszenia zasady równości (art. 32 konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny w pierwszym rzędzie rozważył zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 zd. 1 (w związku z art. 2 i art. 64)
i uznał zasadność wątpliwości podniesionych w pytaniu prawnym Sądu Najwyższego.
B. Art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji określa przesłanki dopuszczalności ustanawiania ograniczeń wolności i praw jednostki.
W aspekcie formalnym wymaga on, by ograniczenia te były “ustanawiane tylko w ustawie”, zaś w aspekcie materialnym dopuszcza
on ustanawianie ograniczeń “tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego,
bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”. Dodatkowym ograniczeniem dopuszczalnego
zakresu ograniczeń jest zakaz naruszania “istoty” wolności i praw (art. 31 ust. 3 zd. 2, w odniesieniu do prawa własności
powtórzony też w art. 64 ust. 3).
Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń praw i wolności od ich ustanowienia “tylko w ustawie” jest czymś więcej niż tylko
przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla normowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element
idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia
konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane “tylko” w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania
ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już
na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest
natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej czy organom samorządu
lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń.
W płaszczyźnie materialnej sformułowania art. 31 ust. 3 zd. 1 nawiązują przede wszystkim do zasady proporcjonalności, określanej
też jako zakaz nadmiernej ingerencji. Zasada ta to nieodłączny element koncepcji państwa prawnego obecny w orzecznictwie konstytucyjnym
wszystkich państw naszego kręgu kultury prawnej. Jest ona też obecna w postanowieniach Konwencji Europejskiej i w orzeczeniach
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
W orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności znalazła rozwinięcie jeszcze na gruncie poprzednich
uregulowań konstytucyjnych. Za niezmiennie aktualne uznać należy stwierdzenie (zawarte w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 133 i wielokrotnie powtarzane w dalszym orzecznictwie), iż dla oceny, czy doszło do naruszenia
zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: “1) czy wprowadzona
regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla
ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów
nakładanych przez nią na obywatela”. Zwrócić też jednak należy uwagę, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji z 1997 r. szczególny
nacisk położył na kryterium “konieczności w demokratycznym państwie”. Oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki
musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono “konieczne”, czyli – innymi słowy, czy tego samego
celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko)
ingerujących w sferę jego praw i wolności.
C. Ocena unormowania zawartego w art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. z punktu widzenia kryteriów sformułowanych w art. 31 ust.
3 zd. 1 konstytucji prowadzi najpierw do wniosku, że regulacja w nim zawarta jest w stanie doprowadzić do skutków zamierzonych
przez ustawodawcę. Jeżeli bowiem przyjąć, iż jednym z podstawowych celów ustawy z 1994 r. była ochrona najemców, to reglamentacja
czynszu i ograniczenie jego maksymalnej wysokości w sposób bezpośredni służy tej ochronie, choć tylko w stosunku do pewnej,
wyznaczonej w sposób niejednokrotnie arbitralny, a czasem przypadkowy grupy najemców. Powstaje jednak pytanie, czy środki
ustanowione dla realizacji tego celu są konstytucyjnie dopuszczalne.
Z tego punktu widzenia konieczne jest rozważenie, czy unormowania zawarte w art. 56 ust. 2 (w ich powiązaniu z pozostałymi
przepisami ustawy z 1994 r., zwłaszcza art. 20, art. 21, art. 25 i art. 26 tej ustawy) czynią zadość kryteriom “konieczności”
i “proporcjonalności”. Na wstępie zauważyć należy, że wprowadzane tam ograniczenia prawa własności znajdują oparcie w argumencie
“porządku publicznego”. Pozbawienie najemców ochrony prawnej i dopuszczenie nieskrępowanej swobody właścicieli w rozwiązywaniu
stosunków najmu oraz ustalaniu wysokości czynszu mogłoby – w obecnych realiach społecznych pozostawić znaczne grupy społeczeństwa
bez zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Mogłoby to wprowadzić na tyle poważne zakłócenia w funkcjonowanie
ładu społecznego, że możliwe byłoby powołanie argumentu “porządku publicznego” dla uzasadnienia dopuszczalności wprowadzania
ustawowej reglamentacji najmu mieszkań. Skoro argument taki jest w orzecznictwie europejskim uznawany za wystarczający dla
uzasadnienia regulacji stosunków najmu (np. orzeczenie ETPCz z 28 IX 1994 r. w sprawie Spadea and Scalabrino v. Italy, pkt 31), to może on znajdować zastosowanie także do sytuacji w Polsce, zwłaszcza że sytuacja mieszkaniowa w naszym kraju
niekorzystnie różni się od sytuacji w Europie Zachodniej.
Za uzasadnione tym argumentem można więc uznać takie ukształtowanie wysokości czynszu, by nie pozostawał on w rażącej dysproporcji
do możliwości finansowych najemców, tak aby możliwe było zachowanie godnego poziomu życia (a w każdym razie minimum egzystencji)
po jego opłaceniu. Odpowiada bowiem współczesnemu pojmowaniu idei “państwa socjalnego”, żeby od wszystkich członków społeczeństwa
żądać pewnych ofiar na rzecz tych, którzy nie są w stanie sami zapewnić egzystencji sobie i swoim rodzinom. Z natury rzeczy
rozłożenie tych ofiar zależy od poziomu dochodów i obciąża silniej ludzi lepiej sytuowanych. Tych ofiar, z natury rzeczy,
można też żądać od właścicieli, stosownie do ogólnej zasady, iż “własność zobowiązuje”. Zarazem jednak rozłożenie obciążeń,
jakie nakładane są w ten sposób na poszczególnych członków społeczeństwa nie może być dowolne i musi zachowywać racjonalne
proporcje.
Na tle wymagań art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji, za “konieczne” w polskich realiach społecznych można więc uznawać dalsze
obowiązywanie przepisów ograniczających prawo własności właściciela budynku (lokalu), a w szczególności wyłączających nieskrępowaną
swobodę w ustalaniu wysokości czynszu oraz innych opłat pobieranych od lokatorów z tytułu zajmowania lokalu. Zwrócić zresztą
należy uwagę, że niezależnie od szczególnej instytucji “czynszu regulowanego” (art. 25 i art. 26 ustawy) także “czynsz wolny”
(o którym mowa w art. 20 ust. 2 zd. 2) nie może być traktowany jako “czynsz dowolny”, kształtowany wedle uznania właściciela.
Kryteria wysokości tego czynszu określa bowiem art. 20 ust. 3 ustawy, a art. 24 ust. 1 (w zw. z art. 23 ust. 3 zd. 2) przewiduje
możliwość sądowej kontroli podwyżki czynszu. Ponadto działają tu ogólne zasady art. 5, art. 58 § 2 i art. 388 kc. Wyznacza
to granice wysokości zysku, jaki właściciel może – w realizacji swego prawa pobierania pożytków, składającego się na “istotę”
prawa własności czerpać z najmu lokali. Za “konieczne” – w każdym razie w okresie przejściowym można też uznać jeszcze dalej
idące ograniczenia prawa własności, przekreślające swobodę pobierania pożytków przez ustalenie wysokości czynszu w taki sposób,
aby czynsz pokrywał tylko koszty eksploatacji i utrzymania budynku.
Analiza unormowań ustawy z 1994 r. prowadzi jednak do stwierdzenia, że wprowadzone w nich ograniczenia prawa własności nie
zatrzymują się na tym poziomie. Obecne ujęcie przepisów o czynszu regulowanym w sposób świadomy pozostawia jego wysokość poniżej
rzeczywistych kosztów ponoszonych przez właściciela budynku. Rozwiązanie takie, samo w sobie nie musiałoby być uznane za niekonstytucyjne,
gdyby równolegle istniały inne mechanizmy prawne rekompensujące ponoszone w ten sposób straty. Mechanizmów takich jednak nie
stworzono. Tym samym, obowiązujące przepisy oparte są na założeniu, iż własność musi – do 2004 r. przynosić straty właścicielowi,
a zarazem że właściciel ma obowiązek łożenia na utrzymanie przedmiotu swojej własności w określonym stanie.
Oznacza to, że ustawa z 1994 r. przerzuciła na właścicieli budynków główny ciężar ofiar, jakie społeczeństwo musi ponieść
na rzecz najemców, a w każdym razie tych spośród najemców, którzy znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. Nie wykorzystano
natomiast innych możliwych środków, jak chociażby dofinansowywania ze środków publicznych kosztów utrzymania i remontów budynków,
o których mowa w art. 56 ust. 1, pełnego uwzględnienia w przepisach podatkowych strat oraz nakładów ponoszonych przez właściciela,
czy zróżnicowania wysokości czynszu w zależności od dochodów najemcy. Zamiast tego posłużono się środkiem najprostszym (bo
pozornie najtańszym społecznie), tzn. ukształtowano maksymalną wysokość czynszów na niskim poziomie, dozwolono radom gmin
na odstępstwa poniżej tego poziomu, a przez to założono, że pozostałe koszty utrzymania budynku pokryje jego właściciel z
własnych źródeł. Nie zachowano przy tym jakiejkolwiek proporcji pomiędzy rozkładem ciężarów (ofiar) pomiędzy właścicieli a
pozostałych członków społeczeństwa.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla raz jeszcze, że w dobie dzisiejszej istnieje – konstytucyjnie uznana konieczność ochrony
praw lokatorów (a więc nie tylko najemców), i może ona znajdować wyraz m.in. w przepisach ustalających maksymalną wysokość
czynszów. Nie jest jednak konstytucyjną koniecznością, aby realizacja tej ochrony odbywała się przede wszystkim na koszt osób
fizycznych, będących właścicielami budynków, bo nie tylko na nich ciąży obowiązek solidaryzmu społecznego i pomocy słabszym.
Możliwe jest przyjęcie innych rozwiązań prawnych, tak aby zarazem zapewnić najemcy niezbędną ochronę, a właścicielowi minimum
środków, pozwalających na pokrywanie niezbędnych kosztów, które częściowo wylicza art. 21 ustawy. Nie jest rzeczą Trybunału
Konstytucyjnego wskazywanie konkretnych rozwiązań oraz określanie relacji pomiędzy obciążeniami, jakie mają spoczywać na najemcach,
właścicielach i na ogóle społeczeństwa. Trybunał uznaje jednak, że nie ma argumentów konstytucyjnych uzasadniających konieczność
nałożenia tych kosztów przede wszystkim na właścicieli. Możliwe jest bowiem przyjęcie innych rozwiązań, mniej uciążliwych
dla właścicieli, a w równym stopniu chroniących najemców. Trzeba zaś podkreślić, że dopuszczalność wprowadzania ograniczeń
praw jednostki wymaga – na tle art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji wykazania, że były one konieczne.
Wobec tego, że istnieje możliwość osiągnięcia celu społecznego, jakim jest ochrona najemców, poprzez inne, mniej dotkliwe
dla właścicieli ograniczenia ich prawa własności, nie można uznać, aby obecne unormowanie art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r.
było “koniecznym” – w rozumieniu art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji ograniczeniem prawa własności. Tym samym art. 56 ust. 2
należy uznać za niezgodny z konstytucją. Ograniczenie prawa własności (jak zresztą każdego innego prawa czy wolności gwarantowanej
konstytucyjnie), które nie jest “konieczne”, nie czyni też zadość konstytucyjnym wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności.
Dodać należy, że art. 28 ustawy z 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, przewiduje,
iż wysokość czynszu płaconego przez najemcę lokalu mieszkalnego w budynku towarzystwa budownictwa społecznego, nie może w
skali roku przekraczać 4% wartości odtworzeniowej lokalu obliczonej według przepisów wydanych na podstawie ustawy o najmie
lokali mieszkalnych. Jest to granica wyższa od przewidywanej w art. 56 ust. 2 w zw. z art. 25 ustawy o najmie, mimo że zgodnie
z art. 30 ustawy z 1995 r. najemcą lokalu w budynku towarzystwa budownictwa społecznego może być tylko osoba o ustawowo określonym,
niskim dochodzie. Wprowadzenie granicy 4% w ustawie z 1995 r. podważa możliwość traktowania ograniczeń ustanowionych w art.
56 ust. 2 ustawy z 1994 r. jako “koniecznych”.
D. Obecne rozwiązanie nasuwa też daleko idące wątpliwości co do dochowania konstytucyjnego wymogu, aby ograniczenia praw i
wolności były ustanawiane “tylko w ustawie”. Jak już wskazywano, art. 25 ust. 2 ustawy ustala tylko maksymalną wysokość czynszu
regulowanego, natomiast art. 26 pozostawia ustalenie stawek czynszu poszczególnym radom gminy, które dokonują tego w drodze
uchwały. Nie ustanowiono przy tym na tyle wyraźnego powiązania art. 26 z przepisami określającymi obowiązki wynajmującego,
aby w procesie stosowania ustawy z 1994 r. uznawano, iż minimalna wysokość czynszu musi wynikać – w ramach limitu 3 %, o którym
mowa w art. 25 ust. 2 – z uwzględnienia wszystkich kosztów, a w szczególności tych, o jakich mowa w art. 21 ust. 1. Oznacza
to, że przepisy ustawy zostały sformułowane w sposób pozwalający na przypisanie radom gmin swobody w określaniu stawek czynszu
regulowanego. W praktyce doprowadziło to do powszechnego ustalania tych stawek poniżej granicy 3%. Wymiar czynszu pozostaje
“otwarty” w tym sensie, że z ustawy nie wynika jakakolwiek minimalna granica tego wymiaru.
Nie budzi to zasadniczych wątpliwości w odniesieniu do budynków składających się na zasób mieszkaniowy gminy, bo rada gminy
ustalając czynsz regulowany podejmuje decyzje dotyczące własności komunalnej. Gmina nie może oczywiście podejmować zupełnie
dowolnych decyzji dotyczących jej własności, bo – jako publiczna osoba prawna jest skrępowana przepisami ustawowymi. Do tej
sytuacji nie ma zastosowania art. 31 ust. 3, ponieważ gmina nie jest podmiotem praw i wolności konstytucyjnie przyznanych
jednostce. Natomiast mechaniczne odniesienie przez art. 56 ust. 2 ustawy tego mechanizmu do czynszu w budynkach stanowiących
własność osób fizycznych powoduje, że o zakresie ograniczeń decyduje częściowo ustawodawca (gdy chodzi o maksymalną wysokość
czynszu), a częściowo rada gminy (gdy chodzi o faktyczną wysokość czynszu) i to w sposób nie poddany żadnym ustawowym ograniczeniom
co do minimalnej wysokości czynszu regulowanego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawa pozostawiła radom gmin zbyt nieokreślony
zakres swobody, by można było mówić o spełnieniu na poziomie ustawowym nakazu kompletności regulacji ograniczeń praw jednostki
(prawa własności), tak jak tego wymaga art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji.
7. Uznanie, że art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. narusza zasadę proporcjonalności, zwalnia Trybunał Konstytucyjny od obowiązku
zajmowania stanowiska jeszcze wobec zarzutu naruszenia przez ten przepis “istoty” prawa własności, bo nie wpłynęłoby to już
w żaden sposób na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Tylko więc na marginesie należy zauważyć, że ocena, czy zachowana została “istota” prawa własności, musi być dokonywana nie
tylko na tle analizy kontrolowanego przepisu, ale też na tle sumy istniejących ograniczeń tego prawa. Może się bowiem okazać,
iż konkretne ograniczenie (jak choćby ustanowienie czynszu regulowanego) jest rekompensowane przywilejami czy ułatwieniami
w innych dziedzinach. Jak już jednak wskazano, ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek uregulowań rekompensujących tego typu.
Należy podkreślić, że skoro własność zobowiązuje, to prawa właściciela mogą ulegać różnym ograniczeniom, zwłaszcza gdy tego
wymagają zasady solidaryzmu społecznego. Nie może jednak być tak, że podstawowe koszty pomocy słabszym członkom społeczeństwa
zostają przerzucone przede wszystkim na właścicieli kamienic czynszowych. Do takiej właśnie sytuacji doprowadziło mechaniczne
odniesienie w art. 56 ust. 2 do budynków prywatnych, tych zasad i mechanizmów, które w art. 25 i 26 mają zastosowanie do gmin.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że doszło przez to do sytuacji, gdy przepisy prawa świadomie ukształtowały instytucję czynszu
regulowanego w sposób pozostawiający jego wysokość poniżej rzeczywistych kosztów ponoszonych przez właściciela budynku. Nie
można więc twierdzić, jak to czyni Prokurator Generalny, że ustanowienie czynszu regulowanego nie pozbawia właściciela podstawowych
uprawnień wynikających z prawa własności. Jest to teza generalnie słuszna, bo przepisów ustalających maksymalną wysokość czynszu
nie można uznawać za niekonstytucyjne per se. Wersja tej instytucji przyjęta jednak w art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r., skumulowana z innymi regulacjami odnoszącymi się
do budynków prywatnych przybrała postać nie pozostawiającą właścicielowi nawet minimalnego substratu prawa własności.
W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego doszło w ten sposób do zniweczenia istotnego składnika prawa własności, jakim jest
prawo pobierania pożytków, przy jednoczesnym wydrążeniu z treści drugiego składnika, jakim jest prawo rozporządzania. W efekcie
prawu własności został nadany w gruncie rzeczy pozorny charakter, a to przekreśla realizowanie przez to prawo funkcji, jaką
ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 konstytucji. Tym samym można by rozważać, czy
nie doszło do naruszenia “istoty” tego prawa, jednakże dalsza analiza w tym względzie nie jest już niezbędna.
Do podobnych wniosków dojść trzeba na tle art. 2 konstytucji i sformułowanej tam zasady demokratycznego państwa prawnego.
Naruszenie wymagań wyznaczonych ustawodawcy w art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 jest równoznaczne z naruszeniem zasady
demokratycznego państwa prawnego. Rozwijanie tego wątku nie jest jednak niezbędne, bo i bez przywoływania art. 2 możliwe jest
uznanie niekonstytucyjności badanego przepisu.
8. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie argument, że stan niekonstytucyjności wynika przede wszystkim z niewłaściwego
stosowania przez gminy ustawy z 1994 r. , co jednak nie dyskwalifikuje samego przepisu art. 56 ust. 2.
Zgodzić się należy z Sądem Najwyższym, gdy stwierdza, że “koszty najmu lokalu mieszkalnego powinny obejmować zawsze koszty
rzeczywiste utrzymania tego lokalu (art. 21 ustawy z 1994 r.), a art. 25 ust. 2 tej ustawy wprowadza jedynie ściśle określone
ograniczenie w tym zakresie, które nie może być interpretowane rozszerzająco”. Trzeba jednak zauważyć, że w tym samym postanowieniu
Sąd Najwyższy wskazuje, iż nie jest możliwe pójście drogą proponowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia
1997 r. a więc wyprostowanie braków i niejasności ustawy w drodze orzecznictwa sądowego. Trzeba też mieć na uwadze jednolitość
stosowania art. 25 i 26 w skali kraju. Zakreślanie stawek czynszu w sposób nie pozwalający na pokrycie kosztów eksploatacji
budynków jest zjawiskiem powszechnym i nie można go traktować w kategoriach jednostkowych błędów czy nadużyć w stosowaniu
ustawy. Nawet jeżeli przepisy ustawy nie dają podstaw do przyznawania radom gmin uznaniowej swobody decydowania o stawkach
czynszu regulowanego, to taka właśnie sytuacja zaistniała w praktyce stosowania ustawy. Nie może to pozostawać poza zasięgiem
uwagi Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że niezgodność ustawy z konstytucją może przybierać różne formy. W niektórych wypadkach naruszenie
konstytucji jest widoczne już na tle tekstu ustawy, który zawiera normy nie dające się pogodzić z normami, zasadami czy wartościami
konstytucyjnymi, niezależnie od stosowanych metod wykładni. Niekiedy jednak rzeczywiste znaczenie ustawy (zapisanych w niej
norm) może ujawnić się dopiero w procesie jej stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą
wydobyć z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga konstytucja (zob.
m.in. orzeczenia z: 20 listopada 1995 r., K. 23/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 123-133; 17 lipca 1996 r., K. 8/96, OTK ZU 1996, s. 272; wyrok z 24 czerwca 1998 r., K. 3/98, OTK ZU 1998, s. 343-344). W takiej sytuacji Trybunał Konstytucyjny (a także inne organy władzy sądowniczej) powinny w pierwszym
rzędzie wykorzystać technikę wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania
i narzucić organom władzy publicznej właściwe rozumienie przepisów ustawy. Są jednak granice posługiwania się tą techniką,
zwłaszcza, gdy praktyka stosowania ustawy narusza podstawowe prawa i wolności jednostki. W takiej sytuacji konieczne może
okazać się orzeczenie niekonstytucyjności ustawy, bo ustawa sformułowana w sposób na tyle niepełny lub nieprecyzyjny, że pozwala
to na nadawanie jej praktycznego kształtu kolidującego z konstytucją, nie odpowiada konstytucyjnym wymaganiom stanowienia
prawa. Ocena możliwa jest tylko na tle konkretnej praktyki stosowania poszczególnych przepisów i to powinno decydować o wyborze
dalszych środków przez Trybunał Konstytucyjny.
W rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że zastosowanie techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją
nie rozwiązałoby problemu. Próba zastosowania tej techniki przez Naczelny Sąd Administracyjny nie spotkała się bowiem z akceptacją
Prezesa NSA (który wystąpił z rewizją nadzwyczajną) i nie znalazła poparcia w uzasadnieniu pytania prawnego przedstawionego
przez Sąd Najwyższy. Tym samym należy uznać, że treść nadana przez praktykę art. 25 i 26 w odniesieniu do lokali, o których
mowa w art. 56 ust. 1 oraz 2 ustawy z 1994 r., stała się po pięciu latach jej stosowania rzeczywistą i jedyną treścią tych
przepisów. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Sądu Najwyższego co do niekonstytucyjności obecnego stanu
rzeczy, to konieczne jest wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów, które stanowią podstawę tego stanu rzeczy.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.