1. Na podstawie postanowienia z 6 marca 2008 r. (sygn. akt X P 107/08) Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zadał Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne:

a) czy § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporządzenie Prezydenta), w części określającej stawki wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu powszechnego, oraz art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.) są zgodne z art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 178 ust. 2 i art. 216 ust. 1 Konstytucji, z uwagi na kształtowanie w regulacji podustawowej wysokości wynagrodzeń sędziów, z jednoczesnym brakiem precyzyjnego i szczegółowego zakresu upoważnienia ustawowego, oraz zbytnią swobodę Prezydenta w ustalaniu wysokości przeliczników, w postaci wielokrotności kwoty bazowej, skutkującą w efekcie niedoszacowaniem przez prawodawcę wskaźnika procentowego stawki podstawowej wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego do odpowiedniego i znaczącego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej i gospodarce narodowej, dokonanego od 1 lipca 2007 r. w następstwie powszechnego obniżenia składki rentowej;

b) czy art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90; dalej: ustawa budżetowa na 2007 r.) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117; dalej: ustawa budżetowa na 2008 r.) w związku z art. 91 § 1 i 1b p.u.s.p., w zakresie, w jakim przy ustaleniu wysokości kwoty bazowej dla sędziów w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2007 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r. nie uwzględniają obniżenia stopy procentowej składki rentowej, stosownie do treści art. 1 pkt 2 i art. 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 792; dalej: ustawa zmieniająca system ubezpieczeń społecznych), stanowiącej w istocie powszechną, ustawową podwyżkę wynagrodzeń wszystkich grup pracowników, którym od 1 stycznia 1999 r. również z mocy ustawy ubruttowiono przychody, oraz art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.; dalej: ustawa o Komisji Trójstronnej), art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych) oraz art. 91 § 1 i 1b p.u.s.p., w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustaw budżetowych na rok 2007 i na rok 2008, w składzie Trójstronnej Komisji negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę do ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają – po stronie partnerów społecznych – udział przedstawicieli sędziów, pozbawionych reprezentującej ich interesy organizacji związkowej, są zgodne z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji, ze względu na naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu oraz naruszenie zasady równości i niedyskryminacji pracowników państwowej sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa w latach 2007 i 2008, skutkujące sprzecznym z zasadą sprawiedliwości społecznej niedoszacowaniem kwoty bazowej wynagrodzeń sędziów w proporcji do obniżonej składki rentowej dla pozostałych pracowników;

c) czy art. 16 ust. 1 ustawy budżetowej na 2007 r., art. 16 ust. 1 ustawy budżetowej na 2008 r. i § 2 rozporządzenia Prezydenta, kształtujące w latach 2007 i 2008 poziom wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego z pominięciem bardzo dobrych wskaźników ekonomicznych państwa polskiego, istotnego obniżenia składki rentowej ogółu pracowników i związanego z tym znaczącego wzrostu przeciętnego i minimalnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, są zgodne z art. 173, art. 178 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja), w zakresie, w jakim osłabiają odrębność od innych władz i ustrojowy autorytet wymiaru sprawiedliwości Rzeczypospolitej Polskiej oraz w sposób sprzeczny z dobrem państwa polskiego budzą wątpliwości co do niezależności i bezstronności sędziego kraju Unii Europejskiej z uwagi na jego status materialny, wynikający z relatywnego obniżenia od 1 lipca 2007 r. wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych w stosunku do poziomu płac kształtowanego w państwowej sferze budżetowej i pozostający jednocześnie w rażącej dysproporcji do sytuacji dochodowej w innych zawodach prawniczych.

Sąd pytający złożył również wniosek o wydanie postanowienia sygnalizującego Prezydentowi RP, Sejmowi, Senatowi i Radzie Ministrów konieczność podjęcia pilnej inicjatywy ustawodawczej dotyczącej unormowania systemu wynagradzania osób sprawujących władzę sądowniczą w powiązaniu z obiektywnym i niezależnym od pozostałych władz parametrem w postaci wielokrotności przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, tak aby w przyszłości zapewnić pełną realizację konstytucyjnych standardów prawa każdego sędziego sądu powszechnego do wynagrodzenia odpowiadającego godności sprawowanego urzędu.

1.1. Składy orzekające Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: sądy, sądy pytające) zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi wyrażonymi w trzech tożsamych treściowo postanowieniach w sprawach o sygn. akt: X P 98/08 (z 4 marca 2008 r.), X P 148/08 (z 11 marca 2008 r.) oraz X P 149/08 (z 11 marca 2008 r.), zawierającymi tożsame pytania prawne. Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 4 kwietnia 2008 r. połączono je do łącznego rozpoznania z pytaniem prawnym wniesionym przez ten sąd w sprawie X P 107/08, pod wspólną sygnaturą P 23/08.

Ze względu na taką samą treść zostaną one przedstawione wspólnie.

Pytania prawne zostały sformułowane w związku z powództwami z 31 stycznia i 1 lutego 2008 r. dwojga sędziów Sądu Okręgowego w Łodzi i z powództwami z 12 lutego 2008 r. dwojga sędziów Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi o wyrównanie wynagrodzenia za pracę od 1 lipca 2007 r. do 31 stycznia 2008 r. o kwotę równą wysokości obniżonej stawki rentowej dla ogółu zatrudnionych.

2. Uzasadnienia pytań prawnych składów orzekających Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi zostały oparte na następujących argumentach (uzasadnienia wszystkich czterech pytań prawnych są tożsamej treści):

2.1. Sądy pytające stwierdziły, że uzasadnione wątpliwości konstytucyjne budzi kształtowanie w akcie podustawowym wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych w zakresie podstawowego i obligatoryjnego elementu uposażenia, jakim jest stawka wynagrodzenia zasadniczego. Stawka ta określa wielokrotność kwoty bazowej, od której ustalane jest wynagrodzenie zasadnicze każdego sędziego i determinuje skalę uzyskiwanych przez niego w danym roku wynagrodzeń. W myśl art. 176 ust. 2 Konstytucji, unormowanie ustroju sądów należy do materii ustawowej. Z kolei z zasady określonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji wynika zakaz wkraczania w sferę kompetencji należących ekskluzywnie do każdej z władz. Kształtowanie systemu wynagrodzeń sędziów leży wyłącznie w kompetencji władzy ustawodawczej. Ponadto wszelkie kwestie związane z kształtowaniem wydatków publicznych wymagają – stosownie do art. 216 ust. 1 Konstytucji – regulacji ustawowej. Tym samym skoro zasady ustalania wysokości wynagrodzeń sędziów stanowią istotny element ustroju sądów, to ustalanie przez Prezydenta wysokości podstawowego elementu wynagrodzenia każdego sędziego w akcie rangi niższej niż ustawa pozostaje – wedle oceny pytających sądów – w kolizji z art. 10 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1 Konstytucji.

Nie bez znaczenia jest przy tym to, że według Europejskiej karty ustawowych zasad dotyczących sędziów z 1998 r., w każdym kraju europejskim normy krajowe, zawierające podstawowe zasady praw sędziów, powinny być zawarte w aktach normatywnych najwyższej rangi, a szczegółowe regulacje dotyczące stosowania tych zasad – w odpowiednich aktach normatywnych.

2.2. Na ustawodawcy, który zamierza przekazać władzy wykonawczej kompetencje normodawcze w określonym zakresie, ciąży obowiązek ukształtowania upoważnienia w taki sposób, aby zapewnić macierzystej ustawie treściowy wpływ na akt będący realizacją tego upoważnienia, tak aby akt ten nie zmienił się w akt autonomiczny wobec ustawy. Upoważnienie musi zatem wskazywać nie tylko element podmiotowy (kto ma wydać akt wykonawczy), ale przede wszystkim przedmiotowy (co może być w nim uregulowane) i treściowy (jak ów przedmiot ma być unormowany). Każde rozporządzenie wydawane jest na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, co znaczy, że winno być ono oparte na wyraźnym (a więc nie na domniemanym czy będącym wynikiem wykładni celowościowej), szczegółowym upoważnieniu i w zakresie w tym upoważnieniu określonym. Prócz niesprzeczności z ustawą, na podstawie której zostało wydane, nie może też być ono sprzeczne z normami konstytucyjnymi ani z żadnymi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materię będącą jego przedmiotem.

Powyższe rozważania wskazują (zdaniem pytających sądów) na niekonstytucyjny charakter unormowania zawartego w art. 91 § 8 p.u.s.p. ze względu na pozostawienie Prezydentowi nieograniczonej swobody kształtowania wysokości wynagrodzeń sędziowskich, ponieważ pozostałe normy art. 91 p.u.s.p. określają jedynie podstawę i metodę ustalania wynagrodzenia sędziów, a nie ograniczają go w wyznaczaniu wysokości tych wynagrodzeń przez przyjęcie wyższych lub niższych przeliczników. Wprawdzie ustalając stawkę kwoty bazowej, Prezydent dokonuje adaptacji ustawowej regulacji ustroju sądów w zakresie wynagrodzeń sędziowskich do aktualnych warunków funkcjonowania budżetu państwa, ale ogólny i wręcz niedookreślony charakter kryteriów, zawartych w delegacji ujętej w art. 91 § 8 p.u.s.p., jednoznacznie wskazuje na konieczność ich sprecyzowania, a więc i konkretyzacji przez ustawodawstwo zwykłe.

2.3. Zdaniem sądów pytających, poczynając od 1 lipca 2007 r., doszło do istotnego przekroczenia granic konstytucyjnej swobody prawodawcy w zakresie ustalenia poziomu wynagrodzeń sędziowskich, gdyż na skutek powszechnego obniżenia składki rentowej zachwiana została proporcja wysokości tych wynagrodzeń do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej. Niekonstytucyjne zaniechanie prawodawcy podwyższenia wynagrodzeń sędziów, w stopniu adekwatnym do skali obniżki składki rentowej, jest również niezrozumiałe z uwagi na sytuację budżetową państwa i poprawę stanu finansów publicznych.

W związku z wprowadzeniem w 1999 r. nowego systemu ubezpieczeń społecznych ustawodawca ustanowił powszechny i przymusowy obowiązek płatników składek podwyższenia ubezpieczonym, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), przychodu należnego im – po przeliczeniu – na 1 stycznia 1999 r., w taki sposób, aby po potrąceniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe nie był on niższy niż przed przeliczeniem. Wykonanie tej operacji w stosunku do pracowników przybrało postać obowiązkowej i powszechnej podwyżki wynagrodzenia za pracę, należnego im 1 stycznia 1999 r., w taki sposób, aby został utrzymany jego dotychczasowy poziom (wysokość wynagrodzenia) po odliczeniu należnych składek na ubezpieczenia społeczne, których obowiązek opłacania spoczywa od 1 stycznia 1999 r. także na pracownikach, stosownie do wprowadzonych wtedy nowych zasad finansowania ubezpieczeń społecznych. W celu niedopuszczenia do realnego obniżenia poziomu wynagrodzeń pracowniczych ustawodawca wprowadził wówczas mechanizm ubruttowienia wynagrodzeń za pracę o wartość składek, które powinni opłacać pracownicy.

Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wyłączyły expressis verbis sędziów z obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego i rentowego oraz chorobowego, które obejmują wszystkich pracowników z wyłączeniem prokuratorów (art. 6 ust. 1 pkt 1), co w 1999 r. wywołało falę pozwów sędziowskich o wyrównanie wynagrodzenia. Uchwałą Sądu Najwyższego z 11 września 2001 r. (sygn. akt III ZP 15/01, OSNP 2001, nr 24, poz. 707) usunięto wszelkie wątpliwości prawne w tym zakresie, przyjmując, że przysługujące 1 stycznia 1999 r. zasadnicze wynagrodzenia sędziów, od których, począwszy od 1 stycznia 1998 r., nie odprowadza się składek na ubezpieczenie społeczne (art. 781 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych; Dz. U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25, ze zm.), nie podlegały przeliczeniu (ubruttowieniu) na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 1999 r. – Ustawa budżetowa na rok 1999 (Dz. U. Nr 17, poz. 154) w związku z art. 110 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Według SN zwolnienie wynagrodzeń sędziów z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne spowodowało, że w służbowych stosunkach pracy sędziów nie było 1 stycznia 1999 r. płatników składek, którzy byli na podstawie art. 110 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych adresatami obowiązku przeliczenia wynagrodzeń należnych sędziom 1 stycznia 1999 r. w taki sposób, aby po potrąceniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe nie było ono niższe niż przed przeliczeniem. Określony w tym przepisie mechanizm ubruttowienia przychodów stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne nie znajdował zastosowania do wynagrodzeń sędziów z uwagi na nieodprowadzanie składek na te ubezpieczenia od 1 stycznia 1998 r.

Od 1 lipca 2007 r. na mocy art. 1 pkt 2 i art. 3 ustawy zmieniającej system ubezpieczeń społecznych obniżono wysokość składki rentowej do 6% podstawy oraz zmieniono zasady jej ponoszenia w ten sposób, że ubezpieczony ponosi ją w wysokości 1,5% podstawy, a płatnik w wysokości 4,5%. To rozwiązanie obowiązuje ex lege od 1 stycznia 2008 r. W okresie przejściowym (tj. od 1 lipca do 31 grudnia 2007 r.) stopa procentowa składki na ubezpieczenie rentowe wynosiła 10% podstawy wymiaru, przy czym składkę w wysokości 3,5% podstawy wymiaru finansowali z własnych środków ubezpieczeni, a składkę w wysokości 6,5% – płatnicy składek (art. 4 ustawy zmieniającej).

Głównym celem przeprowadzonej nowelizacji było – co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia projektu rządowego – podwyższenie płac netto pracowników, w szczególności w państwowej sferze budżetowej. Projektodawcy zdawali sobie sprawę, że zmniejszą się tym samym dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS). W związku z tym jednocześnie założono, że powstały na skutek obniżenia składki rentowej ubytek w dochodach FUS zostanie uzupełniony dotacją z budżetu państwa w odpowiedniej wysokości (zob. druk sejmowy nr 1725/V kadencja).

Powyższa operacja stanowiła zatem powszechną podwyżkę wynagrodzeń pracowniczych realnie o 3% od 1 lipca 2007 r. i o 5% od 1 stycznia 2008 r. Ustawodawca przeprowadził bowiem w sposób równy dla wszystkich zatrudnionych operację automatycznego pomniejszania ubruttowionych w 1999 r. wynagrodzeń – z oczywistą korzyścią dla pracowników, zwłaszcza państwowej sfery budżetowej.

Okoliczność ta ma decydujące znaczenie przy ocenie konstytucyjności przepisów określających poziom zarobków sędziów, poczynając od 1 lipca 2007 r. Wskazuje bowiem na niezachowanie przez prawodawcę postulowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego tendencji wzrostu wynagrodzeń sędziowskich, wyrażającej się w istocie niedoszacowaniem kwoty bazowej i stawek mnożnikowych, od których obliczane są wynagrodzenia sędziów.

W tym aspekcie, zauważają sądy pytające, według uzasadnienia projektu rządowego ustawy budżetowej na rok 2008, Polska znajduje się obecnie w fazie szybkiego wzrostu gospodarczego. Produkt krajowy brutto utrzymywał się w 2007 r. na wysokim poziomie 6,5%. Jednocześnie prognozy na 2008 r. wskazują tempo wzrostu PKB na poziomie 5,5%. Przewiduje się przy tym, że w latach 2007-2008 fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej może wzrosnąć realnie odpowiednio o 9% i 5,7%. Zakłada się również, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2008 r. wyniesie 2 843 zł, co oznacza 6% nominalny i 3,6% realny wzrost w stosunku do 2007 r. Powyższe wskaźniki nie korespondują z wprowadzoną od 1 stycznia 2008 r. podwyżką tylko o 2,3% w stosunku do stycznia 2006 r. (w latach 2006-2007 poziom uposażeń sędziów był niezmieniony).

Należy przy tym dodać, że w 2008 r. kwota bazowa dla sędziów (1493,42 zł) stanowi jedynie 52% prognozowanego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (2843 zł) i 132,6% płacy minimalnej (1126 zł). Są to najgorsze wskaźniki w historii III RP.

W ciągu dziesięciu ostatnich lat przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej i płaca minimalna wzrosły ponad dwukrotnie, natomiast sztuczna kwota bazowa, od której naliczane jest wynagrodzenie sędziego, tylko o jedną trzecią. Powyższej oceny nie zmienia to, że w 2001 r. i 2005 r. nieznacznie, tj. o kilka punktów, podniesiono stawki mnożnikowe. Te obiektywne parametry wzmacniają, zdaniem sądów pytających, tezę o niekonstytucyjności obecnych rozwiązań płacowych dla sędziów sądów powszechnych, pomimo zachodzących w ostatnich latach tendencji wzrostowych w gospodarce Polski.

2.4. Uwzględniając funkcje, charakter i zakres regulacji ujętej w art. 110 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dotyczącej matematycznej operacji ubruttowienia wynagrodzeń, należy zauważyć, że wykazuje ona podobieństwo do funkcji, charakteru i zakresu regulacji ujętej w ustawie zmieniającej system ubezpieczeń społecznych dotyczącej obniżenia składki rentowej. W związku z tym objęcie dobrodziejstwem powszechnej podwyżki wynagrodzeń z tytułu obniżenia – kosztem dodatkowych wydatków budżetu państwa na FUS – składki rentowej przez ustawodawcę tylko pracowników, przy jednoczesnym zaniechaniu podwyżek dla sędziów, stanowi odmienne potraktowanie sytuacji podobnych i w efekcie oznacza naruszenie ogólnej konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Skutki reformy systemu ubezpieczeń społecznych i dobrej koniunktury gospodarczej powinny bowiem w równym stopniu objąć wszystkich. Dlatego niezrekompensowanie sędziom w żaden sposób ustawowej podwyżki płac netto ogółu zatrudnionych, którym w 1999 r. ubruttowiono zarobki, stanowi również naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 2000 r. (sygn. P. 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189) wynagrodzenia sędziowskie powinny wykazywać w dłuższym okresie nie mniejszą tendencję wzrostową niż przeciętne wynagrodzenie innych pracowników państwowej sfery budżetowej. Jest odwrotnie, co widać w strukturze płac innych grup zawodowych „budżetówki” w ostatnich latach. Najjaskrawiej przejawia się to we wzroście kwoty bazowej, na podstawie której ustalane są od 2008 r. wynagrodzenia nauczycieli. Kwota ta w 2007 r. wynosiła 1885,59 zł (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy budżetowej na 2007 r.), zaś od 1 stycznia 2008 r. wynosi 2074,15 zł (art. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2007 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela; Dz. U. Nr 247, poz. 1821). Jest to zatem wzrost o ponad 10% w stosunku do poprzedniego roku, nie licząc podwyżki wynikającej z obniżenia składki rentowej.

Ustalone przez ustawodawcę kwoty bazowe wynagrodzeń sędziów na lata 2007 i 2008 i niezwiększenie stawek mnożnikowych przez Prezydenta oznaczają zaniechanie legislacyjne, powodujące niedoszacowanie poziomu płac sędziów sądów powszechnych, sprzeczne z art. 32, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 2 Konstytucji.

2.5. Sądy pytające wskazały, że od dawna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że w razie dokonania regulacji o niepełnym charakterze możliwe jest zakwestionowanie zakresu takiej regulacji, w szczególności rozważenie jej zgodności z zasadą równości. Co do aktu normatywnego wydanego i obowiązującego, w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego leży ocena, czy w danych przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut co do konstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co prawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować.

O ile parlamentowi przysługuje bardzo rozległe pole decyzji, jakie materie wybrać do normowania w drodze stanowionych ustaw, to gdy decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana z uwzględnieniem wymagań konstytucyjnych. Jednym z takich wymagań jest nakaz poszanowania zasady równości, oznaczający m.in. zakaz stanowienia regulacji, które dyskryminują lub w sposób nieuzasadniony uprzywilejowują poszczególne grupy adresatów. Ustawodawca, kształtując płace sędziów od 1 lipca 2007 r., nie mógł działać w sposób arbitralny, musiał zakres regulacji podporządkować kryteriom zgodnym z Konstytucją. Tym samym, określając wysokość kwoty bazowej w ustawach budżetowych na 2007 r. i 2008 r., ustawodawca nie mógł działać arbitralnie, zwłaszcza że sędziowie nie mają żadnych przedstawicieli w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Sędziowie, pozbawieni z mocy art. 178 ust. 3 Konstytucji prawa do członkostwa w związkach zawodowych, nie mogą poprzez przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników w żaden sposób negocjować kwoty bazowej oraz wpływać na kształt swych wynagrodzeń – w przeciwieństwie do innych pracowników zatrudnionych w sferze budżetowej. Art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy o Komisji Trójstronnej oraz art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych, w toku prac nad projektami ustaw budżetowych w składzie partnerów społecznych w ramach Trójstronnej Komisji, negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają po stronie partnerów społecznych udział przedstawicieli sędziów. Tym samym z uwagi na art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji należy również rozważyć, zdaniem sądów pytających, naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa, zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu, oraz naruszenie zasady równości pracowników państwowej sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa na 2007 r. i 2008 r.

2.6. Ocena zgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów płacowych, regulujących status materialny sędziów, nie może ponadto abstrahować od tego, że odpowiedni poziom wynagrodzeń sędziowskich jest warunkiem właściwego działania sądownictwa i ma swój wymiar funkcjonalny, budujący autorytet władzy sądowniczej. Jest zatem zawsze związany z interesem Rzeczypospolitej, funkcjonującej od 1 maja 2004 r. w strukturach Unii Europejskiej oraz z dobrem polskiego wymiaru sprawiedliwości, a w żadnym wypadku z realizacją interesu zawodowego czy grupowego. Ze względu na autorytet sędziego kraju Unii Europejskiej, związany z zewnętrznym oglądem wymiaru sprawiedliwości i z okolicznościami, które pośrednio mogą rzucać cień na osobę sprawującą daną funkcję oraz podważać zaufanie określonej społeczności do sądu, należy położyć nacisk na wszelkie aspekty zagwarantowania niezależności i bezstronności, także w płaszczyźnie uzyskiwanych przez sędziego dochodów, które determinują sytuację materialną i życiową sędziego. W odbiorze społecznym oczywiste powinno się wydawać, że zawód sędziego, ujmowany jako korona zawodów prawniczych, usprawiedliwia relatywnie wysoki poziom wynagrodzenia, pozostający w proporcji do godności urzędu i zakresu obowiązków oraz jednocześnie niepowodujący dyskomfortu psychicznego sędziego z powodu niskiego pułapu płac w porównaniu z innymi zawodami prawniczymi.

Według rozdziału VI pkt 1 Europejskiej karty ustawowych zasad dotyczących sędziów z 1998 r. sędziowie zawodowi mają w czasie wykonywania obowiązków prawo do wynagrodzenia w wysokości gwarantującej nieuleganie jakimkolwiek naciskom mającym na celu wpływ na ich decyzje lub – ujmując rzecz bardziej ogólnie – na ich zachowanie związane ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, a przez to na ich niezawisłość i bezstronność.

1. Przedmiotem rozpatrywanych pytań prawnych są zarzuty niekonstytucyjności przepisów normujących zasady ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych. Sposób redakcji pytań prawnych wymaga uporządkowania przepisów stanowiących przedmiot oceny Trybunału. Rekonstrukcja zakresu pytań prawnych prowadzi do wniosku, że dotyczą one:

1) § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporządzenie Prezydenta),

2) art. 91 §1, 1b i 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.),

3) art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90; dalej: ustawa budżetowa na 2007 r.) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117; dalej: ustawa budżetowa na 2008 r.),

4) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.; dalej: ustawa o Komisji Trójstronnej),

5) art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych).

Paragraf 2 rozporządzenia Prezydenta ustala stawki podstawowe wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, z zastosowaniem określonych wielokrotności kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej. Przepis ten został wydany na podstawie art. 91 § 8 p.u.s.p., upoważniającego Prezydenta, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, do określenia, w drodze rozporządzenia, stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego oraz stawki dodatku funkcyjnego sędziów.

Artykuł 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2007 r. i art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2008 r. ustalają kwoty bazowe dla sędziów – odpowiednio w wysokości 1459,84 zł i 1493,42 zł.

Artykuł 91 § 1 p.u.s.p. stanowi, że wynagrodzenie zasadnicze sędziego jest wielokrotnością kwoty bazowej, której wysokość, ustaloną według zasad określonych w art. 91 §1a i 1b p.u.s.p., określa ustawa budżetowa. Wysokość wynagrodzenia sędziów sądów równorzędnych różnicuje staż pracy i pełnione funkcje. Wynagrodzenie zasadnicze w stawce podstawowej wynosi co najmniej 120% wynagrodzenia zasadniczego w stawce podstawowej dla bezpośrednio niższego stanowiska sędziowskiego. Zgodnie z art. 91 § 1a p.u.s.p., w 2003 r. kwoty bazowe ustala się w następującej wysokości: 1) dla sędziów – w wysokości 1355,71 zł, 2) dla asesorów sądowych – w wysokości 1667,70 zł, a § 1b określa, że kwoty bazowe, o których mowa w § 1a, począwszy od 2004 r., waloryzowane są corocznie średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanym na podstawie przepisów o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.

Artykuł 4 ustawy o Komisji Trójstronnej określa, że w skład Komisji wchodzą przedstawiciele strony rządowej, strony pracowników oraz strony pracodawców (ust. 1), a w jej pracach biorą udział z głosem doradczym przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego, w zakresie dotyczącym wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny (ust. 2), przedstawiciel Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz przedstawiciel Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy stronę pracowników w Komisji reprezentują przedstawiciele reprezentatywnych organizacji związkowych.

Kolejne kwestionowane przez sądy pytające przepisy, tzn. art. 2 pkt 4 i 6 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych, określają ustawową definicję średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń (jako wzrost wynagrodzeń na dany rok budżetowy w stosunku do roku poprzedniego) oraz kwoty bazowej (jako prognozowane przeciętne wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej z 1999 r. w wysokości 1135,40 zł, odpowiednio przeliczone dla osób, o których mowa w art. 5 pkt 1, zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), a art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy stanowi, że w ustawie budżetowej ustala się kwoty bazowe oraz średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.

Sądy pytające, kwestionując te przepisy, wskazały je bądź samodzielnie, bądź jako przepisy związkowe, przy czym zarzuty wobec niektórych z nich kształtuje jako zarzuty wobec określonego zakresu ich treści normatywnej.

Kwestionowane przepisy regulują mechanizm ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, poprzez określenie wysokości kwoty bazowej oraz stawek podstawowych wynagrodzenia, stanowiących wielokrotność kwoty bazowej. Przedmiotem zarzutów sądów pytających nie są w istocie poszczególne przepisy rozpatrywane osobno, ale tworzona przez nie wspólnie regulacja płacowa. Zdaniem sądów pytających mechanizm ten jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ różnicuje poziom wynagrodzeń sędziów w stosunku do innych pracowników sfery budżetowej. Na skutek obniżenia składki na ubezpieczenie rentowe na podstawie art. 1 pkt 2 i art. 3 ustawy zmieniającej system ubezpieczeń społecznych pracownicy opłacający składki uzyskali podwyżkę pensji. Natomiast regulacja ustalania wynagrodzeń sędziów w latach 2007 i 2008 nie obejmuje analogicznej podwyżki dla tej grupy zawodowej. Powoduje to, zdaniem sądów pytających, niezgodność z zasadą równości oraz brak realizacji wynikającego z art. 178 ust. 2 Konstytucji obowiązku zapewnienia sędziom wynagrodzenia odpowiadającego godności sprawowanego urzędu. Ustalanie współczynników kwoty bazowej dla wyliczenia wynagrodzenia zasadniczego sędziów przez Prezydenta RP może stanowić naruszenie zasady podziału i równowagi władz oraz obowiązku regulacji wynagrodzeń sędziów, jako elementu ustrojowego wymiaru sprawiedliwości, tylko w drodze ustawy.

2. Wskazane w petitum przepisy były przedmiotem orzekania Trybunału w sprawach o sygn. P 18/08, P 19/08, P 35/08 P 39/08, P 51/08, P 65/08, P 104/08. W sprawach tych wydano postanowienia:

– z 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168),

– z 10 grudnia 2008 r., sygn. P 19/08 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 186),

– z 10 grudnia 2008 r., sygn. P 39/08 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 187),

– z 11 lutego 2009 r., sygn. P 35/08 (niepublikowane),

– z 13 lutego 2009 r., sygn. P 65/08 (niepublikowane),

– z 16 lutego 2009 r., sygn. P 104/08 (niepublikowane),

– z 17 lutego 2009 r., sygn. P 51/08 (niepublikowane),

o umorzeniu postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Pytania prawne postawione Trybunałowi w tych sprawach nie spełniały przesłanki funkcjonalnej, tj. związku między odpowiedzią Trybunału na pytanie prawne a rozstrzygnięciem, jakie sąd pytający ma wydać w zawisłych przed nim sprawach. Abstrakcyjny charakter pytań prawnych – sprzeczny z regulacją art. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) powoduje brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy przez Trybunał. Zarówno w obecnej sprawie, jak i w postanowieniach o sygn. P 18/08, P 19/08, P 35/08, P 39/08, P 51/08, P 65/08 oraz P 104/08 stany faktyczne leżące u podstaw pytań prawnych oraz treść pytań są takie same. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela poglądy wyrażone przez składy orzekające w sprawach o sygn. P 18/08, P 19/08, P 35/08, P 39/08, P 51/08, P 65/08 oraz P 104/08.

3. Rozpoznając pytanie prawne, należy wziąć pod uwagę fakt, że zakres kognicji Trybunału nie ma charakteru jednolitego, jest bowiem uzależniony od formy kontroli. W wypadku pytania prawnego jest to kontrola o charakterze konkretnym. Regulacja warunków dopuszczalności pytania prawnego jest zawarta w art. 193 Konstytucji oraz art. 3 i art. 32 ustawy o TK. Z przepisów tych wynikają trzy zasadnicze warunki dopuszczalności pytania prawnego. Przesłanka podmiotowa określa uprawnienie do wniesienia pytania prawnego. Podmiotem takim jest każdy sąd powszechny, wojskowy lub administracyjny orzekający w konkretnej sprawie. Przedmiotem pytania prawnego może być każdy akt normatywny mający bezpośredni związek ze sprawą (polegający na tym, iż stan faktyczny sprawy objęty jest hipotezą kwestionowanej normy) oraz będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie (zob. wyroki Trybunału z 4 października 2000 r. sygn. P. 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109). Trzecią przesłanką dopuszczalności pytania prawnego jest relewancja pytania prawnego, czyli bezpośrednia zależność rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pytający od odpowiedzi Trybunału. Zgodnie z treścią art. 193 Konstytucji pomiędzy pytaniem prawnym a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić związek funkcjonalny. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06 (OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128), przedmiotem pytania prawnego może być każdy przepis, który znajdzie zastosowanie w stanie faktycznym sprawy zawisłej przed sądem pytającym. Jednakże może być to tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w której zadano pytanie prawne (zob. szerzej postanowienie TK z 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08 i powołane tam orzeczenia).

Brak zaistnienia którejkolwiek przesłanki dopuszczalności pytania prawnego stanowi podstawę do umorzenia postępowania przed Trybunałem ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku – art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

4. Wątpliwości konstytucyjne pytających sądów zostały zgłoszone w stosunku do grupy przepisów, które regulują zasady ustalania wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych. Powodowie żądają zasądzenia na ich rzecz określonych kwot, równych 3% wynagrodzenia za okres od lipca do grudnia 2007 r. oraz 5% za styczeń 2008 r. Kwoty te odpowiadają procentowej wielkości podwyżki, jaką uzyskali pracownicy sfery budżetowej na skutek obniżenia składki na ubezpieczenie rentowe. Nie są to powództwa o ustalenie wysokości należnego wynagrodzenia. Natomiast kwestionowane w petitum pytania prawnego przepisy regulują sposób ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów. Nie obejmują one zagadnienia zmiany wysokości składki ubezpieczenia rentowego. Zgodnie bowiem z art. 91 § 9 p.u.s.p. od wynagrodzeń sędziów nie są odprowadzane żadne składki na ubezpieczenia społeczne. Ocena konstytucyjności przepisów stanowiących przedmiot pytania prawnego nie może więc wpłynąć na treść orzeczeń w sprawie zasądzenia konkretnych kwot z tytułu braku podwyżki wynagrodzeń o wielkość obniżonej składki rentowej. Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją stanowiących przedmiot pytania prawnego przepisów spowodowałoby brak możliwości ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych. Nie dałoby jednak możliwości zasądzenia jakichkolwiek kwot, w szczególności w oparciu o analogię do przepisów o wynagradzaniu innych grup pracowników sfery budżetowej. Na niedopuszczalność ustalania wynagrodzeń sędziów w drodze indywidualnych orzeczeń, na podstawie art. 178 ust. 2 Konstytucji albo przez analogię do regulacji płacowych innych grup zawodowych, Trybunał zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku z 4 października 2000 r., sygn. P. 8/00 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 189).

5. Za nieuprawniony należy uznać również zarzut pominięcia ustawodawczego, polegającego na braku podwyższenia wynagrodzenia podstawowego sędziów, w stosunku do faktycznej podwyżki wynagrodzeń innych pracowników sfery budżetowej spowodowanej zmniejszeniem składki na ubezpieczenie rentowe. Orzecznictwo Trybunału wskazuje, że pominięcie ustawodawcze występuje, gdy ustawodawca wstrzymał się z uchwaleniem pewnej normy stanowiącej element rozwiązania systemowego (zob. wyrok Trybunału z 19 lutego 2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 5 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje, ponieważ zasady wynagradzania sędziów zostały zreformowane od 1 stycznia 1998 r. ustawą z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 124, poz. 782, ze zm.). Od wynagrodzeń sędziów nie są odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Zamiast uzyskania prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, sędziowie przechodzą lub są przenoszeni w stan spoczynku i otrzymują dalej uposażenie w wysokości 75% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat. To znaczy, że ustawodawca zdecydował o wyłączeniu sędziów z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Tak więc przepisy dotyczące zmiany wysokości składek na ubezpieczenie rentowe w ogóle nie należą do mechanizmu ustalania wynagrodzeń sędziów. W tej sytuacji brak odniesienia kwestionowanych w petitum pytania przepisów do ustawy zmieniającej system ubezpieczeń społecznych nie stanowi pominięcia ustawodawczego.

6. W stosunku do art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2007 r. oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2008 r. zachodzi dodatkowa przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK ze względu na utratę mocy obowiązującej obydwu tych przepisów przed dniem wydania orzeczenia Trybunału. Jak wskazano w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 18/08, w wypadku rozstrzygania pytania prawnego orzekanie o przepisie nieobowiązującym jest możliwe tylko w sytuacji, gdy dalsze jego stosowanie przewidują reguły prawa intertemporalnego, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

7. Pytania prawne, stanowiące przedmiot niniejszej sprawy, zostały sformułowane przez sąd powszechny w ramach prowadzonych postępowań z powództwa sędziów. To znaczy, że spełnione są dwie przesłanki dopuszczalności pytania prawnego. Zakres pytania wskazuje jednak na zamiar doprowadzenia do kontroli regulacji ustalania wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych o charakterze abstrakcyjnym. Jest to sprzeczne z istotą instytucji pytania prawnego, które musi odnosić się do przewidywanego rozstrzygnięcia konkretnego stanu faktycznego. Pytania prawne nie wykazują związku z treścią zamierzonego orzeczenia sądu w sprawach, w związku z którymi zostały sformułowane. Niespełniona jest więc przesłanka funkcjonalna, niezbędna do merytorycznego rozpoznania pytania przez Trybunał – art. 32 ust. 3 ustawy o TK. Niezadowolenie sędziów z poziomu wynagrodzeń, które stanowi podstawę pozwów, nie upoważnia sądu pytającego do zainicjowania abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa. Sąd nie jest podmiotem uprawnionym – zgodnie z art. 191 Konstytucji – do inicjowania takiej kontroli. Znaczna część uzasadnień pytań zawiera wnioski de lege ferenda, dotyczące zapewnienia sędziom odpowiedniego poziomu wynagrodzeń, których adresatem nie może być Trybunał Konstytucyjny.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny, podzielając w pełni argumentację zawartą w rozstrzygnięciach o sygn. P 18/08, P 19/08, P 35/08, P 39/08, P 51/08, P 65/08 oraz P 104/08, postanowił jak w sentencji.