1. W skardze konstytucyjnej z 31 maja 2011 r. pani Danuta Karpińska (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że art. 136
ust. 3 i art. 216 w związku z art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.
U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim wykluczają stosowanie przepisów rozdziału 6 działu
III u.g.n. do nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie
art. 98 ust. 1 u.g.n. są niezgodne z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Skarga wniesiona została w związku z następującym stanem faktycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 435/10 oddalił skargę kasacyjną
skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt
II SA/Po 562/09, wydanym w wyniku odwołania skarżącej od decyzji wojewody wielkopolskiego z 20 maja 2009 r. w sprawie SN.III-10.77241-45/09
w związku z jej odwołaniem od decyzji starosty poznańskiego z 13 marca 2009 r. w sprawie GN.N.7221-46/08.
Przedmiotem postępowania był wniosek skarżącej o zwrot działki nr 89/3 o powierzchni 0,1573 ha położonej w miejscowości Jasin.
Działka ta powstała w wyniku podziału działki nr 89/2 w związku z wydaną 6 lipca 1998 r. – na wniosek skarżącej – decyzją
burmistrza miasta i gminy Swarzędz. Działka w całości przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
pod komunikację. Z dniem uprawomocnienia się decyzji z 6 lipca 1998 r. działka nr 89/3 stała się z mocy prawa własnością gminy
Swarzędz. Przez ponad 10 lat gmina nie przystąpiła do realizacji inwestycji drogowej na tej działce. Skarżąca wystąpiła zatem
w trybie administracyjnym z żądaniem jej wydania za zwrotem odszkodowania.
Zgodnie z dalej obowiązującym dla działki nr 89/3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz
uchwalonym po wydzieleniu jej z działki nr 89/2, jest ona przeznaczona w całości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
Sporna działka stała się, zdaniem skarżącej, zbędna na cele komunikacji drogowej.
Skarżąca wskazuje, że sytuacje objęte normowaniem art. 112 w związku z art. 113 ust. 1 (wywłaszczenie sensu stricto), art. 98 ust. 1 (przejęcie przez podmiot publicznoprawny części nieruchomości wydzielonych pod drogi w wyniku podziału nieruchomości
na wniosek właściciela) oraz sytuacje objęte ustawami wskazanymi w art. 216 u.g.n. są podobne. Wszystkie te przypadki przewidują
bowiem „podzielenie się” przez właściciela jego gruntami z państwem poprzez przejmowanie przez państwo lub jednostki samorządu
terytorialnego całości lub części gruntów. Narusza to, jej zdaniem, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wyłączenie zasady
zwrotu w rozpatrywanej sytuacji nie służy racjonalnej realizacji celów u.g.n. i dochowania zasady proporcjonalności między
rangą celu a intensywnością naruszenia zasady równości. Nie da się również powiązać pominięcia w art. 136 ust. 3 i art. 216
u.g.n. z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi.
2. W piśmie z 15 kwietnia 2013 r. Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie,
w jakim pomija odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb
Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. z 64 ust. 2 i art. 32 w związku z art.
2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie
postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Postawienie zarzutu pominięcia prawodawczego zobowiązuje do dokładnego określenia przez skarżącego przepisu, którego treść
– jako zbyt wąska – budzi jego wątpliwość konstytucyjną. Wymaga to od skarżącego wiedzy co do zasad tworzenia prawa i reguł
ujmowania przedmiotu regulacji w akcie prawnym, w szczególności, gdy zaskarżony przepis podlegał licznym nowelizacjom utrudniającym
identyfikację przepisu dotkniętego pominięciem prawodawczym. Z samej istoty pominięcia ustawodawczego wynika, że brakująca
treść znajdować się może tylko w jednej jednostce redakcyjnej aktu normatywnego. Zakres zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie
został, zdaniem Prokuratora Generalnego, zakreślony za szeroko. Przepisem, który powinien zostać objęty zarzutem pominięcia,
jest sam art. 136 u.g.n., a nie art. 216 u.g.n., gdyż ten ostatni jest przepisem przejściowym. Ustawodawca uregulował w art.
216 u.g.n. stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie nieobowiązujących
już ustaw. Zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.g.n. reguluje bezpośrednio art. 136 u.g.n. Dlatego ta
skarga konstytucyjna dopuszczalna jest w zakresie zarzutu zgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku
z art. 2 (zasadą sprawiedliwości społecznej), art. 21, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prokurator Generalny
opowiedział się natomiast za umorzeniem postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (niedopełnienie przesłanki
wskazania argumentacji na rzecz przedstawionego zarzutu), co do zgodności art. 136 u.g.n. z rekonstruowaną z art. 2 Konstytucji
zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Podział nieruchomości dokonywany na wniosek właściciela na podstawie art. 98 u.g.n. musi być zgodny z ustaleniami miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko wówczas wójt, burmistrz albo prezydent miasta może go zatwierdzić i wydać decyzję
o podziale nieruchomości. Jednym z istotnych skutków takiej decyzji jest, jak twierdzi Prokurator Generalny, „odebranie dotychczasowemu
właścicielowi prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi i przejście tych działek z mocy prawa na własność Skarbu
Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego”. Za przejęte działki właściciel otrzymuje odszkodowanie. Narzucenie konieczności
wydzielenia działek gruntu w granicach przeznaczenia pod drogi publiczne niweczy wnioskowy charakter postępowania o podział
nieruchomości, skoro efektem podziału będzie wydzielenie działek gruntu wynikających nie tylko z woli wnioskodawcy będącego
właścicielem nieruchomości, ale także z woli organu orzekającego. Odebranie praw do takiej działki ma przy tym charakter publicznoprawny,
ponieważ następuje z mocy samego prawa w związku z wydaniem decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
Odjęcie własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną przy podziale nieruchomości stanowi zatem swoisty sposób
wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przepisy art. 98 i art. 112 u.g.n. odmiennie regulują tryby przejmowania
własności nieruchomości przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku wywłaszczenia, które następuje
na podstawie art. 112 u.g.n., brak realizacji celu publicznego, który uzasadniał wywłaszczenie, oznacza, że osoba wywłaszczona
ma prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na zasadach przewidzianych w u.g.n. Podobnie prawo powinno przysługiwać,
według Prokuratora Generalnego, byłemu właścicielowi gruntu wydzielonego na podstawie art. 98 u.g.n., o ile nie zostały zrealizowane
zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonym terminie lub w sytuacji zmiany sposobu zagospodarowania
obszaru, na którym znajduje się ich nieruchomość. Brak takiego unormowania narusza wskazane wzorce konstytucyjne.
Wada konstytucyjna skarżonego przepisu polega na pominięciu prawodawczym. Skoro prawo do żądania zwrotu nieruchomości ma ten,
kto został wywłaszczony w trybie przepisów z rozdziału 4 działu III u.g.n. oraz ten, kto dokonał podziału działki na podstawie
przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99; dalej:
u.g.g.), to celem poszanowania zasady równości i sprawiedliwości społecznej takie prawo ustawodawca powinien przyznać też
osobom dokonującym podziału nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n.
3. W piśmie z 26 kwietnia 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) przystąpiła do postępowania w sprawie. W piśmie
z 31 maja 2013 r. przedstawiła zaś stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim
nie przewiduje obowiązku zwrotu nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego
na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., jeżeli stała się ona zbędna na cel publiczny, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku
z art. 21 ust. 2 i w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Obowiązujące prawo umożliwia wystąpienie z roszczeniem o zwrot nieruchomości przejętych w różnych trybach na cele publiczne
oraz odmawia takiego roszczenia tym podmiotom, których grunty zostały przejęte na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu
terytorialnego na podstawie art. 98 u.g.n. Jest to sprzeczne z zasadą równej ochrony praw majątkowych wyrażoną w art. 64 ust.
2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem RPO, obie grupy byłych właścicieli znajdują się w analogicznej sytuacji
faktycznej i prawnej, stąd przyznanie tylko jednej z grup prawa roszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie znajduje
konstytucyjnego uzasadnienia. Wyłączenie prawa zwrotu nieruchomości przejętej w trybie art. 98 u.g.n. nie wykorzystanej na
cel publiczny narusza też gwarancje przewidziane w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Wywłaszczenie „jedynie na cele publiczne” tworzy
nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej
rzeczy. Jeżeli cel publiczny, na który przejęto nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest
konieczna na ten cel publiczny, wówczas nieruchomość ta powinna zostać zwrócona jej poprzedniemu właścicielowi.
RPO, podobnie jak Prokurator Generalny, uznała, że przedmiot zaskarżenia został wskazany zbyt szeroko. Ponieważ art. 216 u.g.n.
jest przepisem przejściowym, tylko art. 136 ust. 3 u.g.n. jest przedmiotem zaskarżenia pominięcia ustawodawczego.
RPO wskazała, że w rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie mają judykaty TK o wywodzonej z art. 21 ust. 2 Konstytucji przesłance
„niezbędności” danej nieruchomości na cel publiczny. W wyroku z 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001,
poz. 216) TK stwierdził, że „oczywistą konsekwencją” obowiązywania przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w
art. 21 ust. 2 Konstytucji jest zasada zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy nie jest już ona potrzebna do realizacji celu
publicznego (cel publiczny „odpadł”). Jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo
wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja
ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny, a także
jej dalszego przetrzymywania w publicznym zasobie. Z wyroku Trybunału w sprawie o sygn. SK 22/01 oraz z wyroku z 19 maja 2011
w sprawie SK 9/08 (OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 34) wynika, iż przepisy art. 216 oraz art. 98 u.g.n. łączy relewantna cecha wspólna,
jaką jest normowanie przejmowania na własność Państwa nieruchomości lub ich części w związku z wyznaczaniem terenów budowlanych
(obszarów urbanizacyjnych). Odmienne są jedynie formy przejmowania własności: z mocy prawa bądź na podstawie umowy lub indywidualnych
aktów administracyjnych. Brak jest przesłanek takiego nierównego traktowania byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych
na podstawie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. oraz w trybie art. 98 u.g.n.
4. W piśmie z 13 grudnia 2013 r. Marszałek Sejmu przedstawiła stanowisko w sprawie wnosząc o uznanie, że art. 136 ust. 3 u.g.n.
w zakresie, w jakim nie przewiduje obowiązku zwrotu prawa własności działki gruntu wydzielonej na podstawie art. 98 ust. 1
tej ustawy pod gminną drogę publiczną, jeżeli działka stała się zbędna na ten cel, jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust.
2 w związku z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Ponadto, Marszałek Sejmu wniosła o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy
o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Podobnie jak Prokurator Generalny oraz RPO, Marszałek Sejmu wskazała, że skarżąca zarzuca pominięcie prawodawcze, w zakresie,
w jakim u.g.n. wyłącza dopuszczalność żądania zwrotu działek wydzielonych pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.
Dlatego też właściwym przedmiotem zaskarżenia jest art. 136 ust. 3 u.g.n. Choć skarżąca wskazuje art. 2 Konstytucji jako jeden
z wzorców konstytucyjnych (dokładnie: wynikające z tego przepisu zasady sprawiedliwości społecznej oraz zaufania obywateli
do państwa i stanowionego przez nie prawa), to nie przedstawia argumentów na rzecz trafności tego zarzutu. Dlatego zarzut
sprzeczności art. 136 ust. 3 u.g.n. z tym wzorcem nie spełnia skonkretyzowanych w orzecznictwie wymogów przewidzianych w art.
47 ustawy o TK. Stąd też Marszałek Sejmu wniosła o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia
w analizowanym zakresie.
W ocenie Marszałek Sejmu, przejęcie na wniosek właściciela części nieruchomości pod drogi publiczne w związku z jej podziałem
w trybie art. 98 u.g.n. stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Prowadzi to do wniosku, że poprzedni
właściciel nieruchomości przejętych na podstawie tego przepisu powinien mieć prawną możliwość żądania jej zwrotu, o ile nie
została ona wykorzystana na cel publiczny stanowiący przyczynę przejęcia (tj. na budowę infrastruktury drogowej). Brak jest
przy tym przesłanki uzasadniającej odmienne traktowanie byłych właścicieli takich nieruchomości w porównaniu z właścicielami
nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. W szczególności jako kryterium rozróżniające
nie może być traktowana data złożenia wniosku o podział nieruchomości (przed lub po 1 stycznia 1998 r., kiedy to weszła w
życie u.g.n., uchylając u.g.g.). Skoro tryby przejęcia nieruchomości przewidziane w art. 10 ust. 5 u.g.g. i art. 98 u.g.n.
są zbieżne, co do przesłanek i skutków, to kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli przejętych nieruchomości powiązane
z samą datą bądź podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości jest arbitralne i
nieuzasadnione.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zakres zaskarżenia w sprawie.
1.1. Jako przedmiot zaskarżenia w petitum rozpatrywanej sprawy skarżąca wskazała art. 136 ust. 3 i art. 216 w związku z art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim wykluczają stosowanie
przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu
terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Jako wzorce kontroli skarżąca wskazała: art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku
z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
1.2. Trybunał zgadza się ze stanowiskiem uczestników postępowania, co do tego, że przedmiot zaskarżenia jest zbyt szeroki.
Art. 216 u.g.n. jest przepisem przejściowym, reguluje odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości
przejętych lub nabytych na podstawie nieobowiązującej już ustawy. Art. 98 u.g.n. reguluje tryb dokonywania podziału nieruchomości
na wniosek właściciela i nie jest przepisem właściwym do umieszczenia w nim normy dopuszczającej roszczenie o zwrot nieruchomości
nabytej w drodze podziału przez jednostkę samorządu terytorialnego, w celu wybudowania na niej drogi publicznej, jeżeli cel
do realizacji którego nieruchomość ta została nabyta stał się zbędny. Z kolei art. 112 u.g.n. definiuje wywłaszczenie w rozumieniu
u.g.n. i określa podstawowe zasady postępowania wywłaszczeniowego. Zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w oparciu o
obecnie obowiązujące przepisy u.g.n. wytycza wprost art. 136 ust. 3 u.g.n.
1.3. Dlatego też to art. 136 ust. 3 u.g.n. jest przepisem właściwym do wykazania zarzutu pominięcia ustawodawczego i to on
stanowi w sprawie przedmiot zaskarżenia.
Ponadto, Trybunał podkreśla, że skarżąca w petitum skargi zakwestionowała konstytucyjność art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości żądania zwrotu
nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na wniosek, przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość
ta nie została w ustawowym terminie wykorzystana na cel publiczny. Jednak, jak słuszne wskazuje w swym stanowisko RPO, z uzasadnienia
skargi wynika dodatkowy element dookreślający zakres zaskarżenia. Skarżąca podnosi bowiem, że nie tylko gmina przez 10 lat
nie zrealizowała celu publicznego, na który został przejęty sporny grunt (ani nawet nie rozpoczęła realizacji tego celu),
lecz również obecnie grunt ten stał się zbędny dla jego realizacji. Stąd też biorąc pod uwagę specyficzny – incydentalny –
charakter kontroli konstytucyjności inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej Trybunał stwierdza, że przedmiotem zaskarżenia
w rozpatrywanej sprawie jest art. 136 ust. 3 u.g.n., w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela
o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli
nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64
ust. 2 Konstytucji.
2. Zarzut pominięcia prawodawczego a adekwatność wzorców kontroli wskazanych przez skarżącą.
2.1. Skarżąca opiera zarzut na argumencie pominięcia ustawodawczego.
Pominięcie ustawodawcze rozumiane jest jako wprowadzenie regulacji niepełnej. Trybunał, dopuszczając możliwość oceny konstytucyjności
pominięć prawodawczych, wskazuje, że w ramach kontroli konstytucyjności oceniana jest zawsze pełna treść normatywna kwestionowanego
przepisu. Dopuszczalne jest zatem badanie również braków pewnych elementów normatywnych, koniecznych z punktu widzenia regulacji
konstytucyjnej (zob. przykładowo orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52 oraz wyrok TK
z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90).
2.2. Określona regulacja może być uznana za zawierającą unormowanie niepełne w sytuacji, gdy z punktu widzenia zasad konstytucyjnych
ma zbyt wąski zakres zastosowania albo pomija treści istotne z punktu widzenia przedmiotu i celu tej regulacji (por. postanowienie
TK z 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125, pkt 9.3).
2.3. W rozpatrywanej sprawie zarzut pominięcia dotyczy braku uwzględnienia w art. 136 ust. 3 u.g.n. sytuacji normowanych przez
art. 98 u.g.n., a więc przypadków podziału gruntu na wniosek właściciela. Zdaniem skarżącej powinna ona mieć prawo do zwrotu
nieruchomości nabytej (przejętej) przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli spełnione są ogólne przesłanki dotyczące
zwrotu nieruchomości (brak realizacji celu publicznego), a grunt przejęty (nabyty) przez jednostkę samorządu terytorialnego
(gminę) stał się zbędny dla realizacji celu publicznego.
2.4. Tak określony zarzut wymaga skonfrontowania z przywołanymi przez skarżącą wzorcami kontroli.
Skarżąca jako wzorce kontroli wskazała w petitum skargi art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Swą argumentację
skarżąca oparła na założeniu, że sytuacje normowane przez art. 98 ust. 1 u.g.n. (przejęcie przez podmiot publicznoprawny części
nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela) są podobne do sytuacji
wywłaszczenia w rozumieniu u.g.n. (art. 112 w związku z art. 113 ust. 1 u.g.n.) oraz do sytuacji objętych ustawami wskazanymi w art. 216 u.g.n. Zdaniem
skarżącej, brak możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (w sytuacji gdy nie został zrealizowany cel publiczny,
w związku z realizacją którego nastąpiło szeroko rozumiane wywłaszczenie) narusza zasady sprawiedliwości społecznej oraz zaufania
obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa rekonstruowane z art. 2 Konstytucji oraz konstytucyjne gwarancje prawa
własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji) w związku z zasadą równości (art. 32 Konstytucji).
2.5. Argumentacja skarżącej znajduje jednak odniesienie jedynie w niektórych ze wskazanych w petitum skargi wzorców konstytucyjnych, a mianowicie w art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca nie
przedstawiła jakiegokolwiek argumentu na rzecz niezgodności zakwestionowanej normy prawnej z art. 2, art. 21 ust. 1, art.
31 ust. 3, art. 32 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Brak jest w uzasadnieniu skargi argumentu na rzecz niezgodności zakwestionowanej regulacji z zasadą sprawiedliwości społecznej
oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ponadto, skarżąca założyła, że art. 98 u.g.n. w swych skutkach
prowadzi do szeroko rozumianego wywłaszczenia. Ten zarzut nie ma oparcia w konstytucyjnych przesłankach dopuszczalnej ingerencji
w prawo własności (art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3), gdyż argumentacja dotyczy nie ograniczenia, lecz wyzbycia z prawa
własności, a więc instytucji wywłaszczenia. Ponadto, w skardze brak jest argumentacji na rzecz niezgodności art. 136 u.g.n.
z konstytucyjnym zakazem dyskryminacji wyrażonym w art. 32 ust. 2 Konstytucji oraz konstytucyjną zasadą ochrony własności
wyrażoną w art. 21 ust. 1 Konstytucji.
Z tej racji Trybunał umarza postępowanie w zakresie kontroli zgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1, art.
31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
2.6. Zasada falsa demonstratio non nocet odnosi się nie tylko do ustalania przepisu kontroli, lecz także ustalania wzorców konstytucyjnych przywołanych przez skarżącą.
Mając to na uwadze, Trybunał stwierdza, że analiza argumentacji przedstawionej w rozpatrywanej skardze prowadzi do wniosku,
że właściwym wzorcem kontroli w sprawie jest art. 21 ust. 2 (warunki dopuszczalności wywłaszczenia) w związku z art. 32 ust.
1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji (zasada równości odnoszona do własności i innych praw majątkowych).
2.7. Trybunał stwierdza, że rozstrzygany problem konstytucyjny, a więc kwestia zgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. we wskazanym
przez skarżącą zakresie z przedstawionymi powyżej wzorcami konstytucyjnymi musi zostać poprzedzona ustaleniem, czy art. 98
ust. 1 u.g.n. powoduje skutki tożsame z konstytucyjnym pojęciem wywłaszczenia. Tylko wówczas bowiem zasadne jest rozważanie
zgodności zaskarżonej normy ustawowej z art. 21 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jeżeli
art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wywołuje takich skutków, konsekwencje jego stosowania nie mogą być porównywane z sytuacjami ustawowo
zdefiniowanego wywłaszczenia oraz z sytuacjami objętymi unormowaniem przepisów ustaw, o których mowa w art. 216 u.g.n. W takim
wypadku wskazany powyżej wzorzec konstytucyjny rekonstruowany z kilku powiązanych ze sobą przepisów ustawy zasadniczej będzie
nieadekwatny.
2.8. Ustalenia te Trybunał uznaje za zasadne poprzedzić przedstawieniem podstawowych tez dotyczących konstytucyjnego pojęcia
wywłaszczenia oraz zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości sformułowanych w orzecznictwie TK oraz zwięzłą analizą konstrukcji
prawnej podziału nieruchomości na wniosek dokonywanego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.
3. Konstytucyjna koncepcja wywłaszczenia w orzecznictwie TK.
3.1. Trybunał kwestie konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia analizował w wielu sprawach, etapami ustalając przyjętą obecnie
definicję tego pojęcia.
3.2. Jeszcze na gruncie poprzedniej konstytucji, w sprawie o sygn. K 1/90 (orzeczenie z 8 maja 1990 r.; OTK w 1990 r., poz.
2), Trybunał stwierdził, że wywłaszczeniem jest wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu
na formę, a więc nie tylko dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej.
Tezę tę potwierdził TK na gruncie obowiązującej Konstytucji RP, gdzie w sprawie o sygn. P 5/99 (wyrok z 14 marca 2000 r.,
OTK ZU nr 2/2000, poz. 60) zaznaczył, że:
„normatywną podstawą dla określenia zakresu art. 21 ust. 2 Konstytucji, winny być przede wszystkim postanowienia konstytucyjne,
nie zaś uregulowania zawarte w ustawach zwykłych.”
Trybunał podkreślił, że pojęcie „wywłaszczenie” zawarte w art. 21 ust. 2 konstytucji powinno być w związku z tym rozumiane
szeroko, jako „wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę”, wskazując, że ujęcie to wychodzi swoim zakresem poza ramy wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie przepisów ustawy o gospodarce
nieruchomościami (cz. III, pkt 3 uzasadnienia wyroku).
W wyroku tym TK wskazał jednocześnie, że:
„Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, jednakże odjęcie własności (całkowite czy
częściowe) obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego
celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania każdorazowo słusznego odszkodowania. Użyty w treści art. 21 ust.
2 konstytucji zwrot «jedynie wówczas», jak i samo umiejscowienie przepisu dotyczącego wywłaszczenia w bezpośrednim następstwie
proklamacji konstytucyjnej zasady ochrony własności, powinno być – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – traktowane jako podkreślenie
przez ustrojodawcę wyjątkowego i szczególnego charakteru tej instytucji” (cz. III, pkt 2 uzasadnienia wyroku).
W sprawie o sygn. K 8/98 (wyrok z 12 kwietnia 2000 r., OTK ZU nr 3/2000, poz. 87) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego
przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, TK w pełnym składzie zaznaczył, że cel publiczny jest warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia, nie zaś – jego cechą konstytutywną (cz. IV, pkt 4 uzasadnienia
wyroku).
W sprawie o sygn. K 5/01 (wyrok z 29 maja 2001 r., OTK ZU nr 4/2001, poz. 87) o spółdzielniach mieszkaniowych, TK wyjął spod
konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia unormowania z dziedziny prawa prywatnego, przewidujące przejście prawa własności wbrew
woli uprawnionego na inną osobę lub osoby. Takie przepisy nie powinny być oceniane w świetle konstytucyjnej instytucji wywłaszczenia
(pkt 3 uzasadnienia wyroku).
W sprawie o sygn. K 2/02 (wyrok z 28 stycznia 2003 r., OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4) o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi, TK wskazał z kolei, że wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym może dotyczyć nie tylko własności sensu stricto, ale i odjęcia innych praw majątkowych (cz. III, pkt 10.1 uzasadnienia wyroku).
W sprawie o sygn. P 25/02 (wyrok z 21 czerwca 2005 r., OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65) dotyczącej Kodeksu spółek handlowych,
TK stwierdził, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia wymaga formy decyzji administracyjnej. Gdyby bowiem wywłaszczenie rozumieć
szeroko – jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę – zatarłyby się różnice między wywłaszczeniem a niedozwoloną
przez Konstytucję nacjonalizacją oraz między wywłaszczeniem a ograniczeniami ustalającymi treść i zakres ochrony prawa własności
(cz. III, pkt 3.3 uzasadnienia wyroku).
Podsumowaniem doktryny orzeczniczej TK w kwestii wywłaszczenia był wyrok o sygn. K 61/07 (z 9 grudnia 2008 r., OTK ZU nr 10/A/2008,
poz. 174) o rodzinnych ogrodach działkowych. Trybunał orzekł, że:
„wywłaszczenie jest wyjątkową, szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną w wypadkach, gdy w grę wchodzi
cel publiczny. Łączy się ono z ograniczeniem lub odjęciem w całości prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego
konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Polega ono na nabyciu przez Państwo własności nieruchomości lub innego
prawa do nieruchomości, będącej własnością podmiotu niepaństwowego, w drodze ściśle sformalizowanego postępowania administracyjnego
połączonego z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu odszkodowania określonego przez przepisy wywłaszczeniowe (…) wywłaszczenie
powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, których nie można zrealizować za pomocą
innych środków prawnych. Cel (interes) publiczny winien być przy tym rozumiany wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego społeczeństwa
lub społeczności regionalnej” (pkt 2.3 uzasadnienia wyroku).
Uzupełniając tę tezę, Trybunał w niniejszej sprawie stwierdza, że w kontekście jego dorobku orzeczniczego w kwestii konstytucyjnego
pojęcia wywłaszczenia, indywidualny akt administracyjny na mocy którego dokonywane jest wywłaszczenie podmiotu prywatnego
dokonuje się zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi – wbrew woli dotychczasowego właściciela
– własność lub inne prawo majątkowe.
Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:
– wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie gdy w grę wchodzi cel publiczny,
którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych,
– wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe,
– wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu
administracyjnym,
– wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu
w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego,
– cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego narodu lub społeczności regionalnej, a
wywłaszczenie następuje w interesie uwłaszczanego podmiotu publicznego (bezpośrednio) oraz w interesie całego narodu lub społeczności
regionalnej (pośrednio),
– wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy
wywłaszczeniowe.
4. Konstytucyjne prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w orzecznictwie TK.
4.1. W niniejszej sprawie, szczególnie istotny jest jeden z elementów konstytucyjnej instytucji wywłaszczenia, a mianowicie
zasada zwrotu nieruchomości.
Kwestia ta była przedmiotem kilku wyroków Trybunału. Jak dotąd najobszerniejszą analizę tej problematyki TK przedstawił w
wyroku o sygn. SK 22/01 z 24 października 2001 r. (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Wskazał w nim, że:
„Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji,
który – dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów
w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy”.
Trybunał podkreślił w tym orzeczeniu również konieczność szerokiego pojmowania „wywłaszczenia” na gruncie Konstytucji, które
wykracza swoim zakresem poza ustawową definicję tej instytucji wynikającą z przepisów u.g.n. Oznacza to, że obowiązek dopuszczenia
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości aktywizuje się w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel
publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.
Trybunał orzekł również w tej sprawie, że tak bezwzględnie pojmowane prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnosi się
jednak tylko do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostaje ustanowione na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji (ewentualnie
– biorąc pod uwagę zbieżność treści obecnego art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 7 zdanie drugie poprzednio obowiązujących przepisów
konstytucyjnych – też na gruncie obowiązywania „nowelizacji grudniowej” z 1989 r.). Nie formułowały go natomiast wcześniejsze
przepisy konstytucyjne. Wówczas zasada zwrotu miała jedynie rangę ustawową.
4.1.1. W wyroku z 3 kwietnia 2008 r., w sprawie o sygn. K 6/05 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41) TK zastrzegł dodatkowo, że zasada
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmuje nie tylko restytucję prawa własności, ale również prawo użytkowania wieczystego
oraz ograniczone prawa rzeczowe (por. cz. III, pkt 2 uzasadnienia wyroku).
4.1.2. W wyroku z 9 grudnia 2008 r. o sygn. SK 43/07 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175), Trybunał rozwijając i uzupełniając dotychczasowe
tezy podkreślił, że:
„obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych.
Obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązek dokonania
zwrotu. W szczególności nieruchomość wywłaszczona na określony cel publiczny nie musi zostać zwrócona w sytuacji, w której
jest ona niezbędna dla realizacji innego celu publicznego, który również uzasadnia wywłaszczenie. Istotne znaczenie dla sposobu
ukształtowania prawa do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma ponadto czynnik czasu i konieczność zapewnienia trwałości
ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych. Ustawodawca może określić minimalny okres wykorzystywania nieruchomości na
cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, po upływie którego przeznaczenie nieruchomości na inny cel publiczny nie musi pociągać
za sobą obowiązku jej zwrotu” (cz. III, pkt 4 uzasadnienia wyroku).
4.1.3. W ostatnim rozstrzygnięciu w tej kwestii wyroku z 13 grudnia 2012 r. o sygn. P 12/11 (OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135)
TK stwierdził, że:
„konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika z treści konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21
ust. 2 Konstytucji) w związku z konstytucyjną gwarancją własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji). Zasadę zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości art. 21 ust. 1 Konstytucji wyraża w sposób pozytywny, zaś art. 21 ust. 2 Konstytucji w sposób negatywny – przez
zakreślenie dopuszczalnych i niedopuszczalnych ram ingerencji. Art. 21 ust. 2 Konstytucji dookreśla tym samym gwarancje ochrony
własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji” (cz. III, pkt 5.2 uzasadnienia wyroku).
W sprawie tej Trybunał po raz pierwszy analizował kwestię zastosowania konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości
do sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo zrealizowano pierwotny cel wywłaszczenia.
W cz. III, pkt 6.2 uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że:
„treść art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje zakresem swej regulacji zachowania się wywłaszczyciela po wystąpieniu skutków
wywłaszczenia, tj. po przejściu własności do zasobu mienia publicznego. Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie reguluje co do zasady
sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich względem nieruchomości nabytych przymusowo w drodze wywłaszczenia przez podmiot
realizujący zadania publiczne. Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji odnosi się do oceny konstytucyjnej prawidłowości merytorycznych
podstaw i regulacji wywłaszczenia – od chwili wszczęcia procedury wywłaszczeniowej do momentu uzyskania przymiotu ostateczności
przez decyzję wywłaszczeniową i jej wykonania. (…) W konsekwencji art. 21 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy wywodzenia
konstytucyjnego prawa do zwrotu nieruchomości, które zostały wywłaszczone w toku procedury spełniającej konstytucyjny standard
wywłaszczenia. Skoro nie naruszono art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie ma podstaw do wyprowadzania obowiązku zwrotu”.
4.2. W swojej doktrynie orzeczniczej Trybunał uznaje, że zasada zwrotu nieruchomości obejmuje swym zakresem normatywnym również
nieruchomości formalnie prawidłowo wywłaszczone, które bezpośrednio po ich wywłaszczeniu nie zostały przekazane na realizację
określonego celu publicznego w sposób przewidziany w Konstytucji lub w ustawie. Chodziło o nieruchomości, które po ich nabyciu
w drodze wywłaszczenia nie zostały wykorzystane przez wywłaszczyciela na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
4.3. Zakres normatywny art. 21 ust. 2 Konstytucji „konsumuje się” (por. cz. III, pkt 6.3 i 6.5 uzasadnienia wyroku o sygn.
P 12/11) w chwili dokonania celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej i nie obejmuje dalszych sytuacji powstałych
już w trakcie wykorzystywania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie można twierdzić o zbędności nieruchomości
i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona prawidłowo, wykorzystana była zgodnie z celem określonym w decyzji
o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele. Wynika to stąd, iż po
zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia
jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego (por. cz. III, pkt
6.6 uzasadnienia wyroku). W konsekwencji Trybunał stwierdził w tej sprawie, że art. 21 ust. 2 Konstytucji jest nieadekwatnym
wzorcem dla kontroli konstytucyjności przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, na której prawidłowo zrealizowano pierwotny
cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
4.4. Podsumowując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału dotyczące konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,
w niniejszym składzie Trybunał podkreśla, że jest to zasada:
– traktowana jako oczywista konsekwencja zasady zapisanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, która – dopuszczając wywłaszczenie
„jedynie na cele publiczne” – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym
sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy;
– mająca zastosowanie wyłącznie wobec nieruchomości, na których nie zrealizowano celu publicznego;
– pozostawiająca ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych.
5. Kwestia przejęcia własności nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na wniosek (art. 98 ust. 1 u.g.n.).
5.1. Jak Trybunał już wskazał w niniejszej sprawie, rozstrzygany problem konstytucyjny wymaga porównania konstytucyjnej instytucji
wywłaszczenia ze skutkami, jakie wywiera podział nieruchomości na wniosek dokonywany na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Tylko
bowiem jeżeli skutki te mieszczą się w ramach konstytucyjnej definicji wywłaszczenia, Trybunał może rozważyć, czy doszło do
naruszenia konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna do realizacji celu publicznego.
5.2. Art. 98 u.g.n. stanowi, że:
„1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział
został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub
Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że
prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca
podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek
gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do
działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw
do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.
3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem
wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek
właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu
nieruchomości”.
5.3. Art. 98 u.g.n. dotyczy wydzielania działek pod drogi publiczne. Przepis ten wprowadza istotne skutki dokonania podziału
ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi
publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie
sądu o podziale stało się prawomocne.
5.4. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. działek gruntu
z przeznaczeniem pod drogę publiczną może nastąpić wyłącznie wskutek postępowania podziałowego wszczętego na wniosek właściciela
(użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej podziałowi i tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
określa przebieg takiej drogi (B. Gierczak, Podział nieruchomości – wybrane zagadnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle ostatnich nowelizacji, „Casus” nr 2/2005, s. 22). Jeżeli bowiem podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu, to nawet wtedy, gdy projekt podziału
przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa ani też jednostek samorządu
terytorialnego. W takim przypadku jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek
w drodze czynności cywilnoprawnej lub wąsko rozumianego wywłaszczenia na podstawie przepisów u.g.n. (zob. m.in. wyrok WSA
w Poznaniu z 26 czerwca 2008 r. o sygn. akt III SA/Po 198/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CC6AF8FF6F).
5.5. Art. 98 ust. 1 u.g.n. służy dokonaniu efektywnego podziału nieruchomości na wniosek właściciela o ile miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa przebieg drogi publicznej
(zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/F07644D0A8). W takim
wypadku, jedną z nieruchomości powstałych w wyniku podziału na wniosek przejmuje za odszkodowaniem jednostka samorządu terytorialnego
z obowiązkiem wybudowania na niej przewidzianej w planie drogi publicznej.
5.6. Należy przy tym podkreślić, że celem publicznym w związku z realizacją którego nieruchomość jest nabywana (przejmowana)
jest samo wydzielenie działki pod drogę publiczną. Nie chodzi zatem o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo
później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej (por. E. Bończak-Kucharczyk, komentarz do art. 98, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz Warszawa 2013, s. 19). Określona kategoria może być zaś nadana drodze publicznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21
marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.; dalej: u.d.p.) dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową
funkcję w sieci drogowej. Jest możliwe wówczas, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe (por. art. 2 ust. 3
u.d.p.), a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi.
6. Podział na wniosek dokonywany na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. a konstytucyjna koncepcja wywłaszczenia.
6.1. Powyższe ustalenia dotyczące konstytucyjnej koncepcji wywłaszczenia – z jednej strony, a konstrukcji prawnej i skutków
podziału na wniosek dokonywanego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., prowadzą do wniosku, że już prima facie skutek zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczenia.
6.2. Przede wszystkim brak jest w konstrukcji art. 98 ust. 1 u.g.n. pierwotnej, władczej woli podmiotu publiczno-prawnego
do przejęcia nieruchomości prywatnej. Odwrotnie, to z inicjatywy podmiotu prywatnego następuje podział, w wyniku którego może
dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publiczny. Podmiot ten jest jednak niejako najpierw „zmuszony”
przepisami u.g.n. do nabycia tej działki (wypłacenia odszkodowania), a następnie z własnych środków wybudowania na niej drogi
publicznej. Ponadto, przedstawione powyżej zdefiniowanie celu publicznego, na realizację którego następuje przejęcie (nabycie)
nieruchomości przez gminę, prowadzi do wniosku, że w przypadku działki skarżącej cel publiczny został zrealizowany, pomimo
braku wybudowania drogi w ustawowym terminie.
6.2.1. Z drugiej strony, Trybunał zaznacza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, zgodnie z którym
przejęcie gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim
tytułem prawnym do nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 504/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/932634A18B).
Również w literaturze przedmiotu została postawiona teza, że art. 98 ust. 1 u.g.n. jest rodzajem wywłaszczenia, które odbywa
się z mocy prawa z chwilą, gdy ostateczna staje się decyzja administracyjna zezwalająca na realizację inwestycji drogowej.
Ponadto porównuje się instytucję podziału na wniosek nieruchomości z art. 98 ust. 1 u.g.n. z zasadą nabywania nieruchomości
przez podmioty publicznoprawne określone w innych tzw. specustawach: ustawie z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego
turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133, ze zm.), ustawie z dnia 12 lutego
2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42,
poz. 340, ze zm.), ustawie z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie
budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963, ze zm.) i ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.
U. z 2013 r. poz. 1594, ze zm.), (por. E. Bończak-Kucharczyk, komentarz do art. 98…, pkt 11).
6.2.2. Odnosząc się do tych tez, Trybunał stwierdza jednak konstytucyjnie istotną różnicę między konstytucyjną instytucją
wywłaszczenia a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek. W tym ostatnim przypadku pozbawienie władztwa nad gruntem
dotychczasowego właściciela odbywa się na jego wniosek i zawsze w jego własnym interesie gospodarczym.
6.2.3. Ponadto, Trybunał zaznacza, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił instytucję podziału na wniosek i związanych z nią skutków
prawnych od ustawowej koncepcji wywłaszczenia. Dostrzegalne jest to już w systematyce u.g.n., gdzie podziały nieruchomości
unormowane zostały w rozdziale 1 działu III („Podziały nieruchomości”), a ustawowa instytucja wywłaszczenia regulowana jest
przez przepisy znajdujące się w rozdziale 4 działu III u.g.n. („Wywłaszczanie nieruchomości”).
6.3. Trybunał uznaje, że ze względu na specyfikę zakresu zaskarżenia w sprawie (zarzut pominięcia ustawodawczego), ostateczną
konkluzję, co do charakteru normatywnego art. 98 ust. 1 u.g.n. musi poprzedzić porównanie skutków prawnych z art. 98 u.g.n.
z przepisami, do których odsyła art. 216 u.g.n., gdyż to ten przepis u.g.n. rozszerza zasadę zwrotu nieruchomości na inne
sytuacje, niż te stanowiące wywłaszczenie w rozumieniu art. 112 u.g.n.
6.3.1. Art. 216 u.g.n. był kilkakrotnie nowelizowany, w tym m.in. by wykonać wyrok TK z 19 maja 2011 r., w sprawie o sygn.
SK 9/08 (OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 34), w którym Trybunał orzekł, że art. 216 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija art.
47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64,
ze zm.) jako podstawę nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, do której stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału
6 działu III u.g n., jest niezgodny z art. 64 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W obecnym brzmieniu art. 216 u.g.n. stanowi, że:
„1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na
rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
(Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa
domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972
r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz.
216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami
w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy
z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach
(Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na
rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych
przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio
na podstawie:
1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.
U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);
2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych
planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);
3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127,
z późn. zm.)”.
6.3.2. Zdaniem skarżącej, porównanie sytuacji objętych art. 112 w związku z art. 113 ust. 1 u.g.n. (wywłaszczenie w rozumieniu
u.g.n.), art. 98 ust. 1 u.g.n. (przejęcie przez podmiot publicznoprawny części nieruchomości wydzielonych pod drogi w wyniku
podziału nieruchomości na wniosek właściciela) oraz ustawami wskazanymi w art. 216 u.g.n., prowadzi do wniosku, że zachodzi
pomiędzy nimi podobieństwo opisywanych w nich stanów prawnych.
6.3.3. Skarżąca wskazuje w szczególności na podobieństwa co do trybu, w jakim następowało „odjęcie” własności nieruchomości
na podstawie niektórych z nieobowiązujących już przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., i wymienia wydanie decyzji administracyjnej
o podziale gruntu na wniosek dotychczasowego właściciela na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa
domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r. lub ustawa).
6.3.4. Z kolei uczestnicy postępowania w pisemnych stanowiskach przedstawionych w sprawie wskazują na podobieństwo między
art. 98 u.g.n. a art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr
22, poz. 99, ze zm.; dalej: u.g.g.).
6.3.5. Trybunał ustosunkowując się do tej argumentacji, stwierdza, że ustawa z 1958 r. regulowała wyznaczanie terenów pod
budownictwo domów jednorodzinnych (terenów budownictwa jednorodzinnego). Art. 1 ustawy z 1958 r. definiował tereny pod budownictwo
jednorodzinne jako te, na których zgodnie z planową zabudową mogą być budowane domy jednorodzinne i małe domy mieszkalne ze
środków własnych ludności. Z kolei zgodnie z art. 2 ustawy tereny te wyznaczały prezydia rad narodowych właściwe do opracowania
planów zagospodarowania przestrzennego w drodze uchwał powziętych w oparciu o te plany, a w braku takich planów – w oparciu
o wytyczne do tych planów (ust. 1). Wytyczne dla wyznaczania terenów pod takie budownictwo ustalał Prezes Komitetu do Spraw
Urbanistyki i Architektury w uzgodnieniu z Ministrem Gospodarki Komunalnej i innymi zainteresowanymi ministrami (ust. 2).
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. w miejscowościach, w których nie wyznaczono terenów pod budownictwo jednorodzinne,
o przeznaczeniu działki pod budowę domu jednorodzinnego na wniosek osoby zainteresowanej decydował organ administracji powiatowej.
6.3.6. Art. 9 ustawy z 1958 r. przewidywał podział na nieruchomości, jeżeli w granicach bloku budowlanego lub innego zespołu
przestrzennego budownictwa jednorodzinnego znajdowały się nieruchomości nie podzielone na działki budowlane albo gdy istniejące
działki budowlane nie odpowiadały ustaleniom szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podział ten tym jednak różnił się od podziału nieruchomości na podstawie obowiązującego art. 98 ust. 1 u.g.n. Podział po rządami
art. 9 ustawy z 1958 r. dokonywany był bądź na wniosek zainteresowanego właściciela nieruchomości, bądź z urzędu. Efekt wywłaszczeniowy
takiego podziału, nawet dokonywanego na wniosek, wynikał z art. 9 oraz z art. 11 ustawy z 1958 r. Przepisy ten stanowiły,
że:
„(…) przeprowadza się z urzędu lub na wniosek zainteresowanych właścicieli nieruchomości podział (parcelację) istniejących
nieruchomości na podstawie planu podziału (parcelacyjnego)” (art. 9 in fine).
„Z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na
cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki
terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia
się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych” (art.
11).
6.3.7. Porównanie podstawy podziału nieruchomości według art. 98 ust. 1 u.g.n. z podziałem nieruchomości według art. 9 i art.
11 ustawy z 1958 r. prowadzi do wniosku, że są to różne instytucje prawne. Podczas gdy ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n.
przewiduje podział jedynie na wniosek, a przejęcie wyodrębnionej działki przez podmiot publiczny odbywa się zawsze za stosownym
odszkodowaniem, to w art. 9 i art. 11 ustawy z 1958 r. podział mógł z urzędu przeprowadzić organ powiatowej administracji
państwowej, a efekt wywłaszczeniowy podziału tkwił dodatkowo w przejęciu bez odszkodowania 33% powierzchni gruntu przechodzącego
na własność podmiotu publicznego.
6.3.8. Uczestnicy postępowania w pisemnych stanowiskach wskazują, że „poprzednikiem prawnym” art. 98 u.g.n. był art. 10 u.g.g.
Powołując się na tezy z orzecznictwa Trybunału twierdzą, że skoro art. 10 u.g.g. został uznany przez TK za przepis wywierający
skutek wywłaszczeniowy w rozumieniu konstytucyjnym, to za taką regulację powinien być również uznany art. 98 u.g.n. To zaś
prowadzi, ich zdaniem, do wniosku, że wobec nieruchomości nabytych przez podmiot publiczny w trybie art. 98 u.g.n. powinno
się stosować przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
6.3.9. Trybunał, ustosunkowując się do tego poglądu, zaznacza, że art. 10 u.g.g. rzeczywiście może być traktowany jako poprzednik
prawny art. 98 u.g.n.
Przepis ten stanowił bowiem, że:
„1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
2. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu:
1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi
albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten
ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych
domów,
2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza
w dobrej wierze,
3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia.
3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej
projekt podziału.
4. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii rejonowego organu administracji ogólnej.
5. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy
z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według
zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości”.
6.3.10. Ust. 5 art. 10 u.g.g. był dwukrotnie przedmiotem kontroli Trybunału. W orzeczeniu z 8 maja 1990 r., o sygn. K 1/90.
Przepis ten był wówczas oznaczony jako art. 12 ust. 5 u.g.g. W sprawie tej Trybunał orzekł, że ówczesny art. 12 ust. 5 u.g.g.
w części stanowiącej, iż odszkodowanie za grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela
podziałem i przechodzącej na własność państwa pomniejsza się o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i
leśnej był niezgodny z art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 1 Konstytucji z 1952 r. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że według pierwotnego
brzmienia art. 12 ust. 5 u.g.g., grunt wydzielony pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodził na własność
Państwa za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast po nowelizacji
przepis ten stanowił ponadto, że tak ustalone odszkodowanie miało być pomniejszane o należność z tytułu wyłączenia gruntów
z produkcji rolnej lub leśnej, z tym tylko zastrzeżeniem w końcowym zdaniu przepisu, że „pomniejszenie należności nie może
być większe niż wysokość odszkodowania”. TK uznał w tej sprawie, że kontrolowany przepis wprowadził trzecią formę pozyskiwania
gruntów przez Skarb Państwa, a mianowicie z mocy prawa – w następstwie decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości,
wydanej w postępowaniu nie będącym postępowaniem wywłaszczeniowym. Stwierdził również, że omawiana forma pozyskiwania gruntów
z mocy prawa przez Państwo przyjęta w art. 12 ust. 5 u.g.g.
„(…) jest w skutkach prawnych zbieżna z wywłaszczeniem, a nadto ze względu na przewidziane w tym przepisie obliczanie odszkodowania
według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, przyjąć należy, że jest to forma wywłaszczenia nie poprzedzona
postępowaniem właściwym dla postępowania wywłaszczeniowego”.
6.3.11. Przyjąwszy tezę o wywłaszczeniowym skutku art. 12 ust. 5 u.g.g. Trybunał stwierdził w sprawie o sygn. K 1/90, że wprowadzone
tym przepisem ograniczenie prawa do ekwiwalentnego odszkodowania poprzez wprowadzenie potrąceń z innych tytułów niż już ciążące
na nieruchomości stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady słusznego, tj. sprawiedliwego odszkodowania.
6.3.12. Z kolei w uchwale wykładniczej z 29 marca 1993 r., w sprawie W 13/92 (OTK w 1993, poz. 17) Trybunał ustalił, że „użyte
w przepisie art. 10 ust. 5 u.g.g. sformułowanie «pod budowę ulic» oznacza, że (…) wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej
podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego
podziału”. W uzasadnieniu TK wskazał m.in., że:
„kwestia wydzielenia gruntów pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, i to za odszkodowaniem
ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, powstaje niejako wtórnie jako wynik tego podziału,
wobec czego wydzielenie gruntów pod budowę ulic wynika z potrzeby obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Mogą to być
zatem tylko nowe ulice, a nie rozbudowa lub przebudowa ulic już istniejących”.
TK stwierdził wówczas, że norma zawarta w art. 10 ust. 5 u.g.g. „mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia”.
6.3.13. Odnosząc się do powyższych ustaleń Trybunał w niniejszej sprawie stwierdza, że tezy o wywłaszczeniowym skutku art.
10 u.g.g. zostały podjęte, po pierwsze, przed Konstytucją, a po drugie, w odmiennych od obecnych limitach wypłacania odszkodowania
za nieruchomość nabytą przez podmiot publiczny na podstawie art. 10 u.g.g.
6.3.14. Rozstrzygnięć Trybunału w sprawach K 1/90 oraz W 13/92 nie sposób przenosić na grunt obowiązującej u.g.n., w tym szczególnie
kwestię zwrotu wywłaszczonych oraz przejętych na wniosek nieruchomości.
6.3.15. W sprawie o sygn. akt I OSK 667/08 NSA orzekł (wyrok z 27 kwietnia 2009 r.; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BE19C7049D),
że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie dotyczy przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy w trybie art. 10
ust. 5 u.g.g. NSA w uzasadnieniu wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia,
„czy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność
gminy na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. u.g.n., a więc czy art. 216 ust. 2 pkt
3 u.g.n. obejmuje grunty, które przeszły z mocy prawa na własność gminy w trybie wymienionego powyżej art. 10 ust. 5 u.g.g.”.
6.3.15.1. NSA zaznaczył, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w przeciwieństwie do art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. odnosi się
nie do poszczególnych przepisów, lecz ma charakter ogólny i odnosi się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości. Tak zredagowany przepis nie oznacza jednak, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych
w u.g.g. form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę.
6.3.15.2. Według NSA, wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje wyłącznie
przypadki nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b u.g.n. dodanym przez ustawodawcę nowelizacją u.g.n. z 28 listopada
2003 r. Oznacza to, że przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonanie czynności prawnej przeniesienia
własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie
wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się – nawet obecnie, po nowelizacji art. 216 u.g.n. z 2012 r. – nabycie
prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. z uwagi na sposób nabycia własności.
6.3.15.3. Nabycie własności nieruchomości wydzielonej pod budowę drogi publicznej na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. następowało
z mocy samego prawa (ipso iure) a nie w konsekwencji czynności cywilnoprawnych. W tym kontekście, należy podkreślić, że art. 98 ust. 1 u.g.n., podobnie
jak art. 10 u.g.g. przewiduje, że nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w wyniku podziału na wniosek, stają się
własnością tego podmiotu z mocy prawa.
6.3.15.4. NSA wskazał również na drugą przesłankę wykluczającą stosowanie zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wobec
nieruchomości nabytych na podstawie art. 10 u.g.g. W momencie rozpoznania sprawy przez NSA, art. 216 ust. 2 u.g.n. stanowił
jedynie o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa, zaś art. 10 ust. 5 u.g.g. stanowił o nabyciu gruntów na własność gminy. Tymczasem
art. 216 u.g.n. został znowelizowany ustawą z 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z
2012 r. poz. 1429) i w aktualnym brzmieniu odnosi się również do nieruchomości nabytych przez gminy. Nawet jednak w obecnym
brzmieniu art. 216 u.g.n. nie można zakresem jego zastosowania objąć art. 10 ust. 5 u.g.g. z racji wskazanej powyżej formy
nabycia nieruchomości przez gminę (nabycie z mocy prawa). Ponadto NSA podkreślił, że wydzielenie gruntu pod budowę ulic na
wniosek właściciela nie następowało w wyniku przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego, co wyklucza
postrzeganie art. 10 u.g.g. jako przepisu wywierającego skutek wywłaszczeniowy.
7. Trybunał Konstytucyjny podziela przedstawione rozumowanie NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 667/08.
7.1. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu przepisowi pominięcie ustawodawcze, zakładając, że art. 98 ust. 1 u.g.n. reguluje sytuację
podobną do tych objętych unormowaniem art. 216 u.g.n, w związku z tym powinien być objęty dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n.
7.2. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza treści art. 216 u.g.n., w tym w szczególności przepisów ustawy z 1958 r.
oraz art. 10 u.g.g., prowadzi do wniosku, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości
wydzielonej w drodze podziału – na wniosek właściciela – pod budowę drogi publicznej nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych
do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n.
7.3. Oznacza to, że art. 136 ust. 3 u.g.n., w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot
nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość
ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
7.4. Nieadekwatność tego wzorca konstytucyjnego wynika z faktu, że art. 98 ust. 1 u.g.n. nie powoduje skutku mającego charakter
wywłaszczenia w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału. Ta konstytucyjnie istotna różnica wynika także z odmienności
skutku prawnego podziału nieruchomości na wniosek niż w regulacji, do której ustawodawca odwołuje się w art. 216 u.g.n. Z
tych względów, nieruchomość wydzielona na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. pod realizację celu publicznego, jakim jest budowa
drogi publicznej, nie może zostać objęta zakresem zastosowania konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Z tych racji Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.