1. Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XVI Wydział Cywilny postanowieniem z 31 marca 2008 r. przedstawił pytanie prawne,
czy art. 35 ust. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: u.s.m.),
wprowadzony ustawą z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.), jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art.
64 ust. 3, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji.
1.1. Pytanie prawne zostało przedstawione w związku ze sprawą z wniosku spółdzielni mieszkaniowej o stwierdzenie nabycia własności
nieruchomości przez zasiedzenie (pytanie dotyczyło trzech wniosków dotyczących różnych nieruchomości) na podstawie art. 35
ust. 41 u.s.m., zgodnie z którym spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem nieruchomości gruntowej,
stanowiącej własność Skarbu Państwa albo gminy, albo gdy właściciel tej nieruchomości pozostaje nieznany, pomimo podjętych
starań o jego ustalenie, i przed tym dniem, na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji lokalizacyjnej spółdzielnia ta wybudowała
budynek, nabywa własność tej nieruchomości przez zasiedzenie.
1.2. Uzasadnienie pytania prawnego zostało oparte na następujących argumentach:
1.2.1. Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie poddawał analizie instytucję zasiedzenia na tle jej zgodności
z art. 2 Konstytucji, wskazując, że istota tej instytucji polega na nabyciu prawa własności rzeczy w następstwie posiadania
samoistnego przez określony w ustawie czas. Jako uzasadnienie zgodności z Konstytucją tej instytucji podkreślano, że do nabycia
własności przez zasiedzenie niezbędne jest wykazanie posiadania danej rzeczy przez określony czas, przy uwzględnieniu, iż
przed jego upływem właściciel ma zagwarantowaną możliwość odzyskania swej rzeczy. W judykaturze i doktrynie na tle przepisów
dotyczących zasiedzenia podkreśla się, że do nabycia własności konieczna jest jednolita kwalifikacja zdarzenia ciągłego (stanu
posiadania), jako zdolnego wywrzeć taki właśnie skutek. Innymi słowy – aby zasiedzenie było dopuszczalne, skutek ten musi
być uznawany przez ustawę obowiązującą w ciągu całego terminu zasiedzenia.
Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 35 ust. 41 u.s.m. wyłączone zostało prawo obrony właściciela nieruchomości określonej w tym przepisie przed utratą prawa własności nieruchomości,
na której spółdzielnia mieszkaniowa, będąca 5 grudnia 1990 r. jej posiadaczem, przed tym dniem wybudowała budynek w oparciu
o decyzję lokalizacyjną i pozwolenie na budowę. Spółdzielnia mieszkaniowa spełniająca przesłanki określone w art. 35 ust.
41 u.s.m. nabywa z chwilą wejścia ustawy w życie własność nieruchomości przez zasiedzenie. Zatem jest to nabycie w sposób pierwotny
31 lipca 2007 r., a rolą sądu jest - po stwierdzeniu występowania przesłanek zawartych w art. 35 ust. 41 u.s.m. – wydanie deklaratoryjnego postanowienia o nabyciu prawa własności. W konsekwencji naruszona została zasada państwa
prawnego (art. 2 Konstytucji) przez wprowadzenie przepisu wywołującego skutki w chwili jego wejścia w życie, bez zastosowania
odpowiedniego przedziału czasowego (od chwili jego wejścia w życie do chwili wywołania przez niego skutków prawnych) umożliwiającego
obronę prawa własności dotychczasowemu właścicielowi, innymi słowy – bez odpowiednich przepisów przejściowych.
Artykuł 35 ust. 41 u.s.m. budzi także wątpliwości co do jego zgodności z art. 2 Konstytucji, a mianowicie wymaganiem, by system prawny był spójny,
wewnętrznie niesprzeczny, spełniał wymagania określoności. Przepis ten kreuje zupełnie odmienne przesłanki nabycia własności
przez zasiedzenie od przepisów art. 172-176 k.c. Literalne brzmienie i kategoryczne sformułowanie art. 35 ust. 41 u.s.m. wyklucza zastosowanie przepisów k.c. o zasiedzeniu normowanym w k.c. W szczególności art. 35 ust. 41 u.s.m. wymaga wykazania posiadania nieruchomości w określonym dniu, nie stanowiąc, czy konieczne jest wykazanie posiadania
samoistnego, czy też wystarczy posiadanie zależne; nie wymaga także posiadania przez określony czas. Przepis ten de facto kreuje instytucję konkurencyjną do instytucji zasiedzenia w k.c., wywołującą te same skutki. Pozbawienie właściciela możliwości
obrony jego praw, brak konieczności wykazania się określonym czasem posiadania, jak również jego samoistności zbliża kwestionowaną
regulację do uwłaszczenia spółdzielni będących posiadaczami nieruchomości w określonej dacie.
Analizując art. 35 ust. 41 u.s.m., należy zauważyć, że przepis ten wskazuje, iż zasiedzeniu podlega „nieruchomość, na której spółdzielnia wybudowała
budynek”, ale nie precyzuje, czy zasiedzenie ma dotyczyć „działki”, na której posadowiony jest budynek, czy jakiejś szerszej
powierzchni, czy też nieruchomości w rozumieniu przepisów o księgach wieczystych. Nie stanowi też, co w sytuacji, w której
na danym terenie posadowionych zostało kilka budynków, czy co w sytuacji, w której spółdzielnia po 5 grudnia 1990 r. utraciła
władztwo nad nieruchomością, na której posadowiła budynek, w części – czy również ta część jest objęta dyspozycją przepisu.
Niespójność regulacji ujawnia się także przy porównaniu treści art. 35 ust. 41 i art. 35 ust. 1 u.s.m., w którym występują podobne przesłanki, jednakże przepis ten nie określa, iż nabycie własności następuje
przez zasiedzenie – w sposób pierwotny, a stanowi o przysługującym spółdzielni mieszkaniowej roszczeniu o nabycie własności
działki budowlanej stanowiącej własność gminy za wynagrodzeniem. Art. 35 ust. 41 u.s.m. narusza ponadto wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej. Analizując skutki, jakie kwestionowany
przepis wywoła w sferze prawnej gminy, wskazać należy na utratę prawa własności (w stosunku do wszystkich właścicieli, przeciw
prawu których działa rozważana instytucja) oraz roszczeń o zapłatę rocznej należności z tytułu użytkowania wieczystego lub
wartości z tytułu sprzedaży nieruchomości objętych art. 35 ust. 41 u.s.m. na wolnym rynku (co dotyczy tylko właścicieli – podmiotów publicznoprawnych). Podmioty publicznoprawne, utraciwszy
dochody z tytułu użytkowania wieczystego, poszukiwać będą ich innych źródeł na pokrycie niezmienionych zadań. Skutki tego
przepisu to przejście prawa własności państwa i gmin w ręce ograniczonego kręgu podmiotów. Własność komunalna została przyznana
gminom na cele publiczne, w szczególności na zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty.
1.2.2. Art. 35 ust. 41 u.s.m. wywołuje wątpliwości co do jego zgodności z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Wskazany przepis
stanowi, że spółdzielnia nabywa własność „nieruchomości”, a zatem nie tylko działki budowlanej, na której posadowiony jest
budynek przez nią wybudowany, ale całej nieruchomości, choćby była za duża na potrzeby stojących tam budynków albo gdyby na
tej nieruchomości stały budynki wybudowane tam przez kogoś innego. Ingerencja ustawodawcy w prawo przysługujące gminom nie
znajduje tu uzasadnienia ze względu na porządek publiczny i szeroko ujmowany interes społeczny. Art. 35 ust. 41 u.s.m. uzależnia nabycie własności nieruchomości od wybudowania na niej budynku, nie precyzując przy tym, czy chodzi o budynek
przeznaczony na cele mieszkaniowe, czy też gospodarcze.
Należy też brać pod uwagę, że w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie art. 35 ust. 41 u.s.m. spółdzielnia miała możliwość nabycia prawa własności działek gruntu, na których wybudowała budynki, jednak nabycie
miało charakter wtórny i następowało za wynagrodzeniem. Uwzględniało to zarówno interes spółdzielni, jak i dotychczasowego
właściciela. W świetle tego kwestionowany przepis nie spełnia też wymagania konieczności.
Ponadto argumenty uzasadniające naruszenie art. 2 Konstytucji są aktualne także co do naruszenia art. 31 ust. 3 w związku
z art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Art. 35 ust. 41 u.s.m. został wprowadzony jako poprawka podczas drugiego czytania. Lakoniczne uzasadnienie tej poprawki, brak odniesienia
do pozycji prawnej gmin i miejsca proponowanego przepisu w systemie prawnym wskazują, że w toku prac legislacyjnych nie podano
w istocie takiego uzasadnienia, które usprawiedliwiałoby wprowadzenie tego przepisu do porządku prawnego.
1.2.3. Art. 35 ust. 41 u.s.m. budzi wątpliwości co do jego zgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji na płaszczyźnie porównania sytuacji różnych grup
właścicieli: odmienne przesłanki nabycia własności przez zasiedzenie odnoszą się do gruntów należących do osób fizycznych,
a odmienne do gruntów Skarbu Państwa, gminy i osób nieznanych. W tym drugim wypadku kwestionowana regulacja w zasadzie wyłącza
ochronę właścicieli. Szczególny charakter własności samorządowej lub państwowej nie może usprawiedliwiać pozbawienia prawa
własności bez rzeczowego rozważenia skutków takiej regulacji, jak zawarta w art. 35 ust. 41 u.s.m., w konsekwencji kreować pozycji statusu właściciela - gminy w zupełnie odrębny sposób od statusu właściciela - prywatnego
podmiotu prawa.
1.2.4. Art. 35 ust. 41 u.s.m. narusza art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. Dotyczy on składników mienia komunalnego (nieruchomości będących własnością
gminy, na których spółdzielnia wybudowała przed 5 grudnia 1990 r. budynek) nieprzeznaczonych do bezpośredniego zaspokajania
potrzeb ludności, lecz stanowiących majątek gminy, z którego dochód przeznaczony winien być na realizację zadań własnych samorządu.
Regulacja zawarta w art. 35 ust. 41 u.s.m. jest nadmierną ingerencją ustawodawcy w prawo własności gmin, w istocie oznacza ona odjęcie gminom własności pewnej
kategorii dóbr.
Co prawda ingerencja ustawodawcy w sferę własności publicznej jest dopuszczalna i nie stanowi wywłaszczenia w rozumieniu art.
21 ust. 2 Konstytucji, jednak ingerencja taka nie może mieć charakteru absolutnego, znajdować musi usprawiedliwienie w wartościach
konstytucyjnych. Tymczasem ustawodawca przyznaje uprzywilejowaną pozycję spółdzielniom mieszkaniowym – niezależnie od celu
i przeznaczenia nieruchomości, na których spółdzielnie dokonały zabudowy – w stosunku do gmin. Zachowują tu ponadto aktualność
argumenty wskazujące na naruszenie art. 2 Konstytucji oraz zasady proporcjonalności.
1.2.5. Art. 35 ust. 41 u.s.m. narusza też art. 167 Konstytucji. Kwestionowanego przepisu nie sposób traktować jako podstawy prawnej dla procesów
przekształceń własnościowych, gdyż nie jest aktem generalnym prywatyzacji czy denacjonalizacji. Przepis ten nie został też
podyktowany potrzebami wynikającymi z przemian ustrojowych państwa. Wobec przebiegu prac legislacyjnych trudno wskazać ratio tego przepisu. Przepis ten natomiast pozbawia gminy części ich dochodów własnych, wykluczając jakiekolwiek kompensowanie
powstałego uszczerbku.
2. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 9 czerwca 2009 r., zajął stanowisko, że art. 35 ust. 41 u.s.m., dodany przez art. 1 pkt 29 lit. b ustawy zmieniającej z 2007 r., w zakresie, w jakim przewiduje zasiedzenie nieruchomości
gruntowej stanowiącej własność gminy, jest niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 i 2 oraz z art. 167 ust. 2 Konstytucji oraz
nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
2.1. Przede wszystkim Sejm stwierdził, że interpretacja sądu, w myśl której wymagane jest posiadanie przez spółdzielnie gruntu
jedynie 5 grudnia 1990 r., a nie w dniu wystąpienia z wnioskiem o zasiedzenie, jest zbyt daleko idąca. Konieczność posiadania
gruntu również w tej drugiej dacie wydaje się oczywista (zwłaszcza że spółdzielnia wzniosła na tym gruncie budynek).
Wskazał też, że niejasność i nieprecyzyjność przepisu nie oznacza sama przez się jego niekonstytucyjności, jeżeli może on
zostać wyłożony na poziomie ustawowym w sposób zgodny z zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Zdaniem Sejmu, powoływanie
się przez sąd na zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa, w sytuacji gdy poszkodowanym jest Skarb Państwa i gminy, nie
jest zbyt trafne.
Sejm stwierdził ponadto, że art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest właściwym wzorcem kontroli w odniesieniu
do gmin, gdyż dla ochrony ich mienia decydujące znaczenie ma art. 165 ust. 1 i art. 167 Konstytucji.
2.2. Poza tym uzasadnienie stanowiska Sejmu zostało oparte na następujących argumentach:
2.2.1. Naruszenia art. 2 Konstytucji należy upatrywać w uchybieniu zasadzie przyzwoitej legislacji (niejasności rozwiązań przyjętych
w art. 35 u.s.m. i naruszenie spójności systemu prawa). Natomiast zawarta w zaskarżonym przepisie ustawy instytucja zasiedzenia,
która ma określony cel oraz przesłanki do tego celu dostosowane, może budzić wątpliwości w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z 14 grudnia 2005 r. (sygn. SK 61/03). Ustawodawca posłużył się niewłaściwą instytucją prawną dla realizacji zamierzonych
celów.
Możliwość zasiedzenia nieruchomości przez spółdzielnię mieszkaniową pojawiła się już w pierwotnej wersji ustawy o spółdzielniach
mieszkaniowych w art. 35 ust. 4. Dotyczyła ona (i nadal dotyczy, zgodnie z obecnym ust. 4) jednak wyłącznie sytuacji, gdy
nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zasiedzenie następuje w wypadku spełnienia przesłanek, o których
mowa w ust. 1 tego artykułu, a więc posiadania przez spółdzielnię gruntów w dniu 5 grudnia 1990 r. i wybudowania przed tym
dniem budynków lub innych urządzeń trwale związanych z gruntami na podstawie pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie
(5 grudnia 1990 r. był datą uwłaszczenia państwowych osób prawnych). Już zatem w 2000 r. zrezygnowano z podstawowej dla zasiedzenia
przesłanki, jaką jest nieprzerwane posiadanie nieruchomości przez czas określony w ustawie, który to określa kodeks cywilny
w art. 172 na 20 lat w dobrej wierze i na 30 lat w złej wierze.
Przepis zawarty w ust. 4 ustawy nie wymaga, aby spółdzielnia była posiadaczem samoistnym, co również jest podstawową przesłanką
instytucji zasiedzenia według art. 172 k.c. Jednak w wypadku regulacji w nim zawartej chodzi o zasiedzenie nieruchomości,
dla której nie można ustalić właściciela, co oznacza de facto posiadanie samoistne nieruchomości. W wypadku nowelizacji dokonanej
w 2007 r. (ust. 41) można natomiast zasiedzieć nieruchomość w sytuacji, gdy właściciel był i jest znany. To znaczy, że nowa regulacja, zawarta
w art. 35 ust. 41 u.s.m., pozwala również na zasiedzenie nieruchomości, jeżeli spółdzielnia władała nią jako posiadacz zależny (najczęściej
jako użytkownik) w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Oznacza to wypaczenie istoty instytucji
prawnej zasiedzenia, której podstawową przesłanką jest posiadanie samoistne. W ten sposób umożliwiono spółdzielniom nabycie
prawa własności kosztem majątku gmin i Skarbu Państwa nieodpłatnie, w odróżnieniu od sytuacji wymienionych w art. 35 ust.
1 i 2 u.s.m., w których przewidziano nabycie nieruchomości za wynagrodzeniem.
Jednocześnie należy zauważyć, że do tych samych stanów faktycznych, opisanych w art. 35 ust. 1 u.s.m., raz przewidziano roszczenie
o nabycie nieruchomości za wynagrodzeniem (ust. 1), a drugi raz uznano, że nastąpiło zasiedzenie (ust. 41). Takie rozwiązanie, które dla tej samej sytuacji prawnej przewiduje odmienne skutki, jest sprzeczne ze standardami stanowienia
prawa i przyzwoitej legislacji.
Rozwiązania zawarte w art. 35 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych podyktowane zostały potrzebą
powstania odpowiedniego prawa spółdzielni do gruntów, umożliwiającego realizację przez nią roszczeń lokatorów o ustanowienie
prawa odrębnej własności lokalu. Pierwotny charakter nabycia własności w wypadku zasiedzenia mógł być przypuszczalnie powodem,
dla którego ustawodawca chciał sięgnąć do tej instytucji, gdyż pozwoliło to na uniknięcie problemu zapłaty wynagrodzenia,
które należało się Skarbowi Państwa i gminom w świetle art. 35 ust. 1 u.s.m. Chodziło o przewłaszczenie lokali zgodnie z koncepcją
przyjętą w nowelizacji, aby przewłaszczenie to nastąpiło jak najmniejszym kosztem i jak najszybciej.
Należy zauważyć, że właściwą formą prawną pozbawienia własności gmin i Skarbu Państwa na rzecz spółdzielni mieszkaniowych
było jednak, dla osiągnięcia zamierzonych celów (przewłaszczenia lokali), przyznanie roszczenia spółdzielniom o przeniesienie
na nie własności lub użytkowania wieczystego gruntów, a nie wypaczanie instytucji zasiedzenia, jakie nastąpiło w zaskarżonym
przepisie.
2.2.2. Zakwestionowany przepis oznacza pozbawienie gminy przysługującej jej własności wbrew jej woli. Pozbawia gminę możliwości,
jakie miała dotychczas w świetle art. 35 ust. 1 i 2 u.s.m., a więc możliwości otrzymania wynagrodzenia z tytułu utraty prawa
własności na rzecz spółdzielni lub – w wypadku przymusowego ustanowienia na należącym do niej gruncie użytkowania wieczystego
– opłat z tego tytułu. Ponadto pozbawia gminę części dochodów, ograniczając tym samym możliwość wykonywania przez nią zadań
własnych.
Powyższe rozwiązanie nie znajduje uzasadnienia w świetle wartości konstytucyjnych. Przyznanie spółdzielcom roszczenia o przekształcenie
spółdzielczego prawa do lokalu w prawo własności wymagało umożliwienia nabycia tego prawa przez wszystkich lokatorów (a więc
również tych, którzy zamieszkują budynki wzniesione na gruncie nienależącym do spółdzielni) i stworzenia w tym celu odpowiednich
mechanizmów, umożliwiających spółdzielni realizację tego prawa. Jednak wystarczającym środkiem prawnym, mniej dolegliwym dla
gmin, było przyznanie spółdzielniom roszczenia o oddanie w takiej sytuacji gruntów w użytkowanie wieczyste, ewentualnie o
przeniesienie własności za wynagrodzeniem. Dlatego nawet przy zaakceptowaniu powyższej koncepcji należało uniknąć rozwiązania,
jakim było przymusowe wyzucie z własności bez odszkodowania.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 21 stycznia 2009 r. zajął stanowisko, że art. 35 ust. 41 u.s.m., dodany przez art. 1 pkt 29 lit. b ustawy zmieniającej z 2007 r., w zakresie, w jakim przewiduje zasiedzenie nieruchomości
gruntowej stanowiącej własność gminy, jest niezgodny z art. 2, art. 165 i art. 167 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny
z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
3.1. Przede wszystkim Prokurator Generalny wskazał, że z uzasadnienia pytania prawnego oraz charakteru sprawy, na której tle sformułowano
pytanie prawne, wynika, że chodzi o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie nieruchomości będącej własnością gminy. Dlatego
przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym powinien być art. 35 ust. 41 u.s.m. w zakresie, w jakim przewiduje zasiedzenie nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy.
Przyjęty zakres konstytucyjnej kontroli zakwestionowanego przepisu uzasadnia stwierdzenie, że art. 31 ust. 3 w związku z art.
64 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji nie mogą stanowić właściwych wzorców kontroli w niniejszej sprawie. Wymienione przepisy
ustawy zasadniczej odnoszą się tylko do tych podmiotów, które są adresatami konstytucyjnych wolności i praw. Nie są nimi zaś
osoby prawne prawa publicznego, a w szczególności jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy. Wzorcami kontroli art.
35 ust. 41 u.s.m. (w przyjętym wyżej zakresie) mogą być art. 2, art. 165 oraz art. 167 ust. 2 Konstytucji.
3.2. Poza tym uzasadnienie stanowiska Prokuratora Generalnego zostało oparte na następujących argumentach:
3.2.1. Nowelizacja ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dokonana ustawą zmieniającą, była efektem prac nad czterema projektami
ustaw, tj. rządowym (druk sejmowy nr 766/V kadencja Sejmu) oraz poselskimi (druki sejmowe nr: 339/V kadencja Sejmu, 767 i
768/V kadencja Sejmu). Podstawowym celem regulacji zawartych w projektach poselskich było przyśpieszenie przekształceń własnościowych
w spółdzielniach mieszkaniowych, przez wprowadzenie szeregu ułatwień dla uzyskiwania przez osoby uprawnione prawa odrębnej
własności lokali w związku z zakazem ustanawiania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu.
Z materiałów parlamentarnych wynika, że przepis odpowiadający treści zaskarżonego art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych pojawił się w projekcie ustawy zmieniającej w wyniku wprowadzenia poprawki poselskiej
zgłoszonej dopiero podczas drugiego czytania (por. Sprawozdanie Stenograficzne z 37. posiedzenia Sejmu V kadencji, 15 marca
2007 r., s. 183, wystąpienie posła Łukasza Zbonikowskiego). W toku przeprowadzonej debaty sejmowej podnoszono, że problemem
wielu spółdzielni mieszkaniowych jest nadal nieuregulowana sytuacja prawna gruntów, na których w przeszłości zostały przez
nie zrealizowane inwestycje mieszkaniowe.
Analizując proces ustawodawczy, można dojść do wniosku, że motywem wydania zaskarżonego przepisu było dążenie do stworzenia
możliwości nabycia własności przede wszystkim tych nieruchomości gruntowych, których właściciel jest znany, a do których spółdzielni
mieszkaniowej nie przysługuje tytuł prawny (prawo własności bądź użytkowania wieczystego), gdyż mimo podjętych starań nie
zdołała ona uregulować swojego prawa do gruntu.
Należy zauważyć, że kwestionowany art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wprowadzono do ustawy nowelizującej wbrew wyrażanej w trakcie procesu legislacyjnego
opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu, w której jednoznacznie zwracano uwagę, że przewidziane w tym przepisie pozbawienie
prawa własności bez odszkodowania wywołuje zastrzeżenia natury konstytucyjnej (Biuletyn nr 1823/V kadencja Sejmu – stenogram
posiedzenia Komisji Infrastruktury z 12 kwietnia 2007 r.).
3.2.2. W art. 35 u.s.m. znajdują się przepisy mające służyć porządkowaniu stanu prawnego gruntów zabudowanych w przeszłości
przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie tytułów prawnych do tych gruntów, charakterystycznych dla poprzednich rozwiązań
prawnych bądź w ogóle bez tytułów prawnych. Treść tego przepisu wskazuje, że ustawodawca przewidział dwa sposoby regulowania
stanu prawnego takich gruntów. Pierwszy z nich polega na przyznaniu roszczeń dla właściciela gruntu o przeniesienie własności
lub ustanowienie użytkowania wieczystego działki budowlanej (ust. 11 , 12 , 13), drugi zaś – na nabyciu własności nieruchomości w drodze „zasiedzenia” (ust. 4, 41 i 42). Zakwestionowany art. 35 ust. 41 u.s.m. dotyczy tego drugiego sposobu nabycia tytułu prawnego do gruntu.
Argumenty sądu dotyczące naruszenia art. 2 Konstytucji przez art. 35 ust. 41 u.s.m. są przekonywające i zasługują na akceptację.
Dodatkowo można wskazać, że przyjęty w zaskarżonym przepisie sposób nabycia własności przez spółdzielnie mieszkaniowe był
przedmiotem szeregu krytycznych wypowiedzi przedstawicieli doktryny (zob. K. Pietrzykowski, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 290; S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2007, s. 180; M. Bednarek, Prawo do mieszkania w Konstytucji i ustawodawstwie, Warszawa 2007, s. 790).
Ponadto z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada zaufania do państwa i prawa jest wiążąca również w stosunkach
między jednostkami samorządu terytorialnego a państwem.
Należy też zaznaczyć, że wydając zaskarżony przepis, ustawodawca nie zastosował się do zasad techniki prawodawczej, a w szczególności
do § 9 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”
(Dz. U. Nr 100, poz. 908), nakazujących posługiwanie się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej
dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określonej jako „kodeks” lub „prawo”.
Kierując się przedstawionymi wyżej względami, należy uznać, że przyjęte w zaskarżonej regulacji odstępstwo od systemowych
zasad, konstruujących nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia, nie mieści się w granicach zasad prawidłowej legislacji,
zaufania jednostki samorządu terytorialnego do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz racjonalnego działania ustawodawcy,
zobowiązanego do stanowienia wewnętrznie spójnego systemu prawa (art. 2 Konstytucji).
3.2.3. Uregulowany w zaskarżonym przepisie wypadek pozbawienia własności gruntów na skutek „zasiedzenia” ich przez spółdzielnie
mieszkaniowe z punktu widzenia gmin jako dotychczasowych właścicieli ma charakter przymusowy oraz następuje bez wymogu rekompensaty
gminom wartości utraconego prawa własności. Ustawodawca – jak wynika z przebiegu procesu legislacyjnego dotyczącego art. 35
ust. 41 u.s.m. – dążył do maksymalnego uwzględnienia woli spółdzielni mieszkaniowych. Realizacja zamiaru ustawodawcy dokonała się
zatem kosztem całkowitego pominięcia interesów i potrzeb lokalnej społeczności (a także roszczeń osób trzecich).
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego za usprawiedliwione i racjonalne należy uznać oczekiwania gmin, że nie dojdzie
do radykalnej zmiany zasad kształtowania stosunków prawnych między tymi jednostkami samorządu terytorialnego a spółdzielniami
mieszkaniowymi, które w przeszłości dokonały inwestycji na gruntach gminy i że ustawodawca będzie przestrzegał dotychczasowych
reguł kształtowania między nimi stosunków własnościowych w drodze umów. Tymczasem, wprowadzając zaskarżoną regulację, dokonano
wyłomu w tym modelu.
Zagwarantowanie spółdzielniom mieszkaniowym posiadania tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej, umożliwiającego uzyskanie
przez członków spółdzielni mieszkaniowych i inne osoby uprawnione „silniejszych” praw do zajmowanych lokali, nie jest wartością
konstytucyjną, której urzeczywistnienie usprawiedliwiałoby naruszenie samodzielności gmin.
Regulacja zawarta w art. 35 ust. 41 u.s.m. nie służy zatem legitymowanemu konstytucyjnie celowi o charakterze publicznym, ma charakter ściśle cywilistyczny,
w pewnym sensie incydentalny. Ingeruje więc w prawa właścicielskie gmin bez konstytucyjnego ku temu uzasadnienia, czym narusza
zasadę ich samodzielności wyrażoną w art. 165 Konstytucji.
Ustawowe pozbawienie gmin części ich majątku, z którego dochody stanowią jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania
ich zadań własnych, pozostaje w kolizji także z art. 167 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot pytania prawnego i kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
W sprawie zainicjowanej pytaniem prawnym Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie, na wstępie konieczne jest ustalenie,
czy pytanie to spełnia wymagania jego dopuszczalności, określone w art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Ustalenie to będzie miało wpływ
na określenie przedmiotu kontroli konstytucyjności w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
1.1. Przesłanka funkcjonalna pytania prawnego.
Stosownie do art. 193 Konstytucji (a także powtarzającego jego treść art. 3 ustawy o TK) pytanie prawne musi spełniać tzw.
przesłankę funkcjonalną. To znaczy, że treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy
toczącej się przed sądem przedstawiającym pytanie. Zależność ta jest oparta na odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego
przepisu i stanem faktycznym sprawy, w której przedstawione zostało pytanie prawne. Przedmiotem pytania prawnego może być
tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść
rozstrzygnięcia sprawy, w której przedstawiono pytanie. Inaczej mówiąc – niezbędne jest, aby przepis, o którego konstytucyjność
pyta sąd, musiał być zastosowany przez ten sąd podczas rozstrzyganiu sprawy, na której tle występuje z pytaniem prawnym.
Gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytań prawnych, a więc gdy istnieje możliwość usunięcia
nasuwających się wątpliwości przez stosowną wykładnię budzącego zastrzeżenia aktu prawnego, dokonaną przez sam sąd, bądź też
jeżeli istnieje możliwość przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia innego aktu – przesłanka funkcjonalna nie występuje. Przesłanka
funkcjonalna obejmuje zatem m.in. konieczność wykazania, że zastrzeżenia zgłoszone wobec kwestionowanego przepisu są obiektywnie
uzasadnione oraz na tyle istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego.
Jeżeli zatem sąd orzekający ma co do przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia, wątpliwości natury konstytucyjnej,
powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych,
w szczególności – jeżeli jest to możliwe – w drodze dokonania samemu wykładni zgodnej z Konstytucją. Takie zachowanie stanowi
realizację nakazu dokonywania wykładni ustaw w sposób zgodny z Konstytucją i winno poprzedzać wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego
z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji. Proces wykładni tekstu prawnego, który doprowadził do zainicjowania przez
sąd postępowania przed Trybunałem, leży u podstaw kontroli konstytucyjności prawa dokonywanej przez TK, i dlatego też rozumowanie
sądu w tym zakresie podlega kontroli tego organu. Pogląd odmienny prowadziłby do stanu, w którym Trybunał Konstytucyjny musiałby
ustosunkowywać się merytorycznie do pytań prawnych opartych na niepełnej bądź wadliwej wykładni dokonywanej przez sądy powszechne.
Na treść konkretnej normy prawnej, która jest stosowana przez sąd, składa się nie tylko literalne brzmienie zaskarżonego przepisu,
ale i jego systemowe uwarunkowania, przyjęte poglądy doktryny oraz ukształtowana w tej materii linia orzecznicza.
Trybunał jako organ działający na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) ma kompetencję do oceny, czy istotnie
zgodność z Konstytucją przepisu zakwestionowanego w pytaniu prawnym ma znaczenie dla treści orzeczenia mającego rozstrzygnąć
sprawę, w której zostało przedstawione pytanie prawne. Do zadań Trybunału Konstytucyjnego nie należy wprawdzie wskazywanie
sądom, które przepisy winny znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie, ale z drugiej strony teza, że o tym, czy dany przepis
może być przedmiotem pytania prawnego, decyduje wyłącznie sąd, który pytanie przedstawia, prowadziłaby do możliwości obejścia
art. 193 Konstytucji przez wymaganie od Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygania pytań prawnych dotyczących kwestii niemających
bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem. To zaś zacierałoby różnicę między przyjętym w Konstytucji
rozróżnieniem uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa.
1.2. Stan faktyczny sprawy a przesłanka funkcjonalna.
Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie zakwestionował art. 35 ust. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: u.s.m.),
dodany przez art. 1 pkt 29 lit. b ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o
zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.) w całym zakresie jego
treści, regulującym instytucję quasi-zasiedzenia, wprowadzoną do u.s.m. przez ustawę zmieniającą. Sąd przedstawił pytanie
prawne na tle połączonych spraw spółdzielni mieszkaniowej o stwierdzenie nabycia nieruchomości przez zasiedzenie, przy uczestnictwie
Miasta Stołecznego Warszawy. Bezpośrednią materialną podstawą orzekania przez sąd w sprawie jest przepis zakwestionowany w
pytaniu prawnym. Powodowe spółdzielnie wystąpiły bowiem o uzyskanie wyroku, którego treścią ma być potwierdzenie nabycia przez
nie gruntów (uprzednio zabudowanych przez te spółdzielnie), których właścicielem jest gmina. Przepis, którego konstytucyjność
jest kwestionowana w pytaniu, jest tym właśnie przepisem, który ma stanowić prawną podstawę rozstrzygnięcia, ponieważ sąd
pyta o konstytucyjność dyspozycji art. 35 ust. 41 u.s.m. Na tle stanu faktycznego sprawy nie zachodzi nawet w tej sytuacji konieczność analizy relacji między normą, jaką miałby
zastosować sąd, a przepisem będącym jej nośnikiem. Wskazany w petitum pytania jako przedmiot kontroli przepis jest bowiem tożsamy z normą, jaką będzie stosował sąd, rozstrzygając o zawisłym sporze.
Wymagana przez art. 193 Konstytucji zależność między stanem faktycznym sprawy a treścią kwestionowanego przepisu jest więc
niewątpliwa.
1.3. Podmiotowy zakres zaskarżonego przepisu a przesłanka funkcjonalna.
Na tle art. 35 ust. 41 u.s.m. przewidziane tam quasi-zasiedzenie nieruchomości gruntowej dotyczy trzech podmiotowo zróżnicowanych sytuacji właścicielskich nieruchomości.
A mianowicie: własności Skarbu Państwa, własności jednostki samorządu terytorialnego, własności, gdy właściciel nieruchomości
pozostaje nieznany (co może dotyczyć także osoby fizycznej lub prawnej).
W pytaniu prawnym Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie podniesiono zarzuty wobec kształtu instytucji zasiedzenia
przewidzianego w art. 35 ust. 41 u.s.m. i wskazano przede wszystkim na naruszenie zasad poprawnej legislacji i ograniczenie praw właścicielskich. To znaczy,
że niezależnie od tego, czy właścicielem, przeciw któremu kieruje się skutek art. 35 ust. 41 u.s.m., jest Skarb Państwa, gmina czy inny podmiot, wątpliwości konstytucyjne odnoszą się do samej konstrukcji zasiedzenia
w art. 35 ust. 41 u.s.m., identycznej w całym podmiotowym zakresie tego przepisu. Inną sprawą jest natomiast kwestia adekwatności poszczególnych
wskazanych przez sąd wzorców kontroli i tym samym argumentów użytych w poszczególnych częściach uzasadnienia pytania prawnego
co do poszczególnych sytuacji podmiotowych. Uwzględniając – na tle wyżej przedstawionych założeń – przede wszystkim to, że
zarzuty niekonstytucyjności zostały sformułowane co do samej konstrukcji zasiedzenia, a nie określenia kręgu podmiotów/właścicieli
nieruchomości gruntowych, które w drodze zasiedzenia nabywa spółdzielnia mieszkaniowa, a zarazem konstrukcja rozważanego zasiedzenia
nie wykazuje zróżnicowań będących konsekwencją tego, kto jest właścicielem, na tle zadanego pytania prawnego należy uznać
istnienie związku między koniecznością kontroli konstytucyjności wskazanego przepisu i rozstrzygnięciem, do którego wydania
jest zobowiązany pytający sąd, a przepis ten w całym zakresie podmiotowym swej treści może podlegać kontroli konstytucyjności
w niniejszym postępowaniu.
W sprawach, w związku z którymi sąd przedstawił pytanie prawne, stany faktyczne dotyczą zasiedzenia nieruchomości gruntowych
stanowiących własność gminy. Sąd formułujący pytanie prawne zadał je na tle stanu faktycznego, jakim dysponował. Formułując
pytanie, zarzuty i wskazując wzorce niekonstytucyjności, czyni to na tej właśnie podstawie faktycznej. Uczestnicy postępowania
w stanowiskach pisemnych (Sejm, Prokurator Generalny) stwierdzili, że ze względu na to przedmiotem kontroli konstytucyjności
powinien być art. 35 ust. 41 u.s.m. w zakresie, w jakim przewiduje zasiedzenie nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy.
W sprawach rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli konkretnej (tutaj: w postępowaniu wszczętym na podstawie
pytania prawnego), przedmiotem zarzutu jest określona regulacja w ramach zakresu stosowania spornego przepisu, odnosząca się
do pewnej grupy sytuacji. Ta grupa sytuacji może dotyczyć określonej struktury podmiotowej mającej znaczenie przy określaniu
przez Trybunał Konstytucyjny, zdeterminowany treścią i przesłankami dopuszczalności pytania prawnego, przedmiotu kontroli
konstytucyjności w sprawie wszczętej na podstawie takiego pytania. W sytuacji, gdy zarzuty są skierowane wobec regulacji (przepisu,
normy prawnej) dotyczącej tylko jakiegoś kręgu podmiotów, ale dotyczą nie kwestii podmiotowych, albo podmiotowo zróżnicowanych
kwestii odnoszących się do przedmiotu regulacji, relewantnego wobec całego kręgu osób (mimo że w sprawie, w związku z którą
zostało przedstawione pytanie prawne, występuje tylko jeden z podmiotów należących do kręgu podmiotowego regulacji), możliwa
jest sytuacja, w której – oczywiście oceniając to casu ad casum – przedmiotem kontroli konstytucyjności Trybunału Konstytucyjnego będzie kwestionowana regulacja (przepis, norma prawna)
w całości swego zakresu podmiotowego (por. np. wyrok pełnego składu z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008,
poz. 181 i wyrok z 28 maja 2009 r., sygn. P 87/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 75). Pytający sąd w niniejszej sprawie przedmiot
zaskarżenia i wątpliwości konstytucyjne formułował na tle zaskarżonego przepisu w sposób zgeneralizowany, bez refleksji dotyczącej
podmiotowości właściciela. Jest to oczywiste, ponieważ zdeterminowany konkretnym stanem faktycznym sąd pyta o przepis, który
in concreto (w danym stanie faktycznym) ma zastosować.
Celem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest eliminacja niekonstytucyjnych przepisów/norm prawnych z systemu prawa.
Na tle pytań prawnych spełniających przesłankę funkcjonalną, lecz mających zakres podmiotowy szerszy niż wynikający z konkretnego
stanu faktycznego stanowiącego przedmiot sprawy zawisłej przed sądem, pojawia się konieczność oceny przez Trybunał, czy kontrola
konstytucyjności na podstawie pytania prawnego odnosi się jedynie do fragmentu zaskarżonego przepisu (zakres podmiotowy determinowany
podniesionymi zarzutami i stanem faktycznym sprawy), czy też do całości przepisu. Trybunał, dokonując kontroli konstytucyjności,
musi więc brać pod uwagę, iż:
– na tle określonych sytuacji zawężenie zakresu kontroli ze względów czysto podmiotowych (występujących tylko na tle konkretnej
sprawy, w związku z którą sformułowano pytanie prawne) byłoby niezrozumiałe i miałoby niekorzystne skutki z punktu widzenia
spójności systemu prawa; konieczność ewentualnego drugiego postępowania kontrolnego, obejmującego inny podmiotowo zakres tych
samych przepisów (jeżeli oczywiście zróżnicowanie podmiotowych zakresów kontrolowanego przepisu nie wiąże się ze zróżnicowaniem
reżimów prawnych poddawanych kontroli konstytucyjności) – przy uwzględnieniu faktu, że wynik byłby w zasadzie przesądzony
przez wyrok wydany w niniejszej sprawie – byłaby również niezgodna z postulatem ekonomii procesowej (por. np. wyrok TK z 31
października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217 i powołany wyrok w sprawie o sygn. P 16/08);
– posługiwanie się podczas kontroli konstytucyjności wyrokiem zakresowym bywa przyczyną wątpliwości co do znaczenia i skutków
wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W tej sytuacji pojawia się konieczność, aby Trybunał Konstytucyjny dokonał w ramach kontroli konstytucyjności oceny, czy i
dlaczego pogląd stanowiący odpowiedź na wątpliwość pytającego sądu odnosi się także do zakresu podmiotowego (hipoteza) kontrolowanego
przepisu pozostającego poza zakresem wyznaczonym stanem faktycznym sprawy, w której orzeka pytający sąd. Na tyle niniejszej
sprawy oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny musi wypowiedzieć się co do znaczenia dokonanej oceny konstytucyjności zakwestionowanego
przepisu przewidującego quasi-zasiedzenie z punktu widzenia zgodności ze wskazanymi wzorcami, dla całego zakresu podmiotowego kontrolowanego przepisu (por.
konkluzje pkt 4.9.,5, 6 tej części uzasadnienia).
2. Kwestionowana regulacja i praktyka jej stosowania.
2.1. Kwestionowany przepis – charakter prawny wprowadzonej instytucji.
Zakwestionowany przepis, wprowadzony przez ustawę zmieniającą z 2007 r., jest częścią art. 35 u.s.m. umieszczonego w przepisach
przejściowych i końcowych u.s.m. Artykuł 35 u.s.m. dotyczy sytuacji, gdy spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje tytuł prawny
do gruntu, na którym wzniosła budynki lub inne urządzenia. Jest to rozwiązanie szczególne, dodatkowe. W podobnej sytuacji
spółdzielnie mieszkaniowe mogą bowiem korzystać ze zwykłych uregulowań cywilnoprawnych, przysługujących podmiotom ubiegającym
się o nabycie cudzej nieruchomości, tj. roszczenia o wykup (art. 231 k.c.) i zasiedzenia (art. 172 k.c.). Przepisy art. 35
u.s.m. nawiązują do tych instytucji prawnych. Ustanawiają podobne instrumenty prawne w postaci quasi-roszczenia o wykup (art.
35 ust. 1 u.s.m.) oraz quasi-zasiedzenia (art. 35 ust. 4–42 u.s.m.).
Art. 35 po kolejnych nowelizacjach, w tym nowelizacji z 2007 r., i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2009 r. w sprawie
o sygn. K 64/07 (OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 110) ma następujące brzmienie:
„1. Spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa,
gminy, osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, gmina albo związek międzygminny lub osoby fizycznej oraz przed tym dniem wybudowała
sama lub wybudowali jej poprzednicy prawni, budynki lub inne urządzenia trwale związane z gruntem, może żądać, aby właściciel
zajętej na ten cel działki budowlanej przeniósł na nią jej własność za wynagrodzeniem. Przepis stosuje się, jeżeli przed dniem
złożenia wniosku przez spółdzielnię nie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki budynków. Przepis art. 4 pkt 3a ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) stosuje się odpowiednio.
11. Jeżeli budynki spełniające warunki określone w ust. 1 położone są na kilku nieruchomościach, z których część stanowi własność
spółdzielni, a część przedmiot użytkowania wieczystego, spółdzielnia może żądać nabycia własności działek znajdujących się
w jej użytkowaniu wieczystym. Przepis art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.
12. Jeżeli budynki spełniające warunki określone w ust. 1 położone są na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste innej osobie
niż spółdzielnia mieszkaniowa będąca posiadaczem tych budynków, spółdzielnia może żądać, aby osoba ta przeniosła na nią prawo
użytkowania wieczystego za wynagrodzeniem.
13. Jeżeli budynki stanowiące własność spółdzielni położone są na kilku działkach gruntu, do których spółdzielni przysługuje
prawo użytkowania wieczystego, a w umowach o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ustalono różne terminy użytkowania wieczystego,
spółdzielnia może żądać od właściciela gruntu zmiany postanowień umownych w celu ujednolicenia terminów użytkowania wieczystego
poprzez przyjęcie terminu uśrednionego.
2. Jeżeli właścicielem działek budowlanych, o których mowa w ust. 1, jest Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego
lub ich związki, zamiast przeniesienia własności tych działek na rzecz spółdzielni działki te na wniosek spółdzielni mieszkaniowej
zostają jej oddane w użytkowanie wieczyste.
3. Wynagrodzenie z tytułu nabycia praw do działek gruntu, o których mowa w ust. 1-12, ustala się w wysokości równej wartości rynkowej tych działek, przy czym nie uwzględnia się wartości budynków i innych urządzeń,
o ile zostały wybudowane lub nabyte przez spółdzielnię lub jej poprzedników prawnych. Jeżeli właścicielem zbywanych działek
jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, właściwy organ może udzielić bonifikaty na zasadach określonych
w przepisach o gospodarce nieruchomościami.
4. Jeżeli nieruchomość, o której mowa w ust. 1, posiada nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, spółdzielnia mieszkaniowa nabywa własność tej nieruchomości przez zasiedzenie, jeżeli spełnia kryteria wymagane
w ust. 1. Przepisu art. 511 Kodeksu postępowania cywilnego, w zakresie zobowiązującym do wskazania we wniosku o wszczęcie
postępowania zainteresowanych w sprawie, nie stosuje się.
41. Spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność
Skarbu Państwa albo gminy, albo gdy właściciel tej nieruchomości pozostaje nieznany, pomimo podjętych starań o jego ustalenie,
i przed tym dniem, na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji lokalizacyjnej spółdzielnia ta wybudowała budynek, nabywa własność
tej nieruchomości przez zasiedzenie. Orzeczenie sądu stwierdzające nabycie własności tej nieruchomości jest podstawą wpisu
do księgi wieczystej.
42. Jeżeli osoba uprawniona do lokalu spółdzielczego wystąpiła z wnioskiem o przeniesienie prawa odrębnej własności, a spółdzielni
nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się objęty wnioskiem lokal, a spółdzielnia
spełnia warunki, o których mowa w ust. 41, to zarząd spółdzielni obowiązany jest, w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku, do wystąpienia do sądu z wnioskiem o
stwierdzenie zasiedzenia gruntu, na którym znajduje się budynek, którego dotyczy wniosek.
5. Jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa nie wystąpiła z żądaniem przeniesienia na nią własności działek budowlanych, o których
mowa w ust. 1, nabycia przez spółdzielnię mieszkaniową własności tych działek za wynagrodzeniem, ustalonym zgodnie z ust.
3, mogą żądać ich właściciele”.
Art. 35 u.s.m. ustanawia dodatkowe, szczególne możliwości prawne pozyskiwania przez spółdzielnie praw do gruntów. Dzięki nim
spółdzielnie mogą uzyskać tytuł prawny do gruntu także wtedy, gdy na podstawie ogólnych regulacji art. 231 i art. 172 k.c.
byłoby to niemożliwe, np. z powodu braku wymaganych przesłanek: dobrej wiary, posiadania samoistnego lub nieprzerwanego posiadania
przez czas określony w przepisach k.c. W świetle art. 35 u.s.m. wymienione kwalifikacje prawne (rodzaj posiadania, czas posiadania
i dobra wiara) nie mają znaczenia. Zarówno orzecznictwo SN (zob. pkt 2.4 tej części uzasadnienia), jak i doktryna przyjmują,
że przewidziane w art. 35 ust. 41 u.s.m. nabycie własności, jakkolwiek zostało nazwane „zasiedzeniem”, nie jest w istocie tą klasyczną instytucją, ani jej
odmianą (K. Pietrzykowski, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 290; S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2007, s. 180).
2.2. Przyczyny kreowania dla spółdzielni mieszkaniowych specjalnych prawnych instrumentów nabywania nieruchomości zabudowanych.
Rozszerzenie uprawnień spółdzielni mieszkaniowych – w porównaniu z uprawnieniami innych budujących na cudzym gruncie i bez
tytułu prawnego – jest konsekwencją sposobu gospodarowania gruntami na rzecz spółdzielni mieszkaniowych w przeszłości (w okresie
PRL). Wówczas (zwłaszcza do lat 80.) nie przywiązywano wielkiej wagi do porządkowania w aspekcie formalnym stanów prawnych
nieruchomości, w tym także nie urządzano dla nieruchomości państwowych ksiąg wieczystych. Nie zawsze też wydawano sformalizowane
decyzje o przekazaniu gruntu na rzecz spółdzielni mieszkaniowej (w użytkowanie, o którym niżej). W efekcie spółdzielnie miały
trudności z wykazaniem swych uprawnień do gruntów, które zajmowały. Ponadto w minionym okresie spółdzielnie mieszkaniowe najczęściej
pozyskiwały grunty od państwa. Grunty te były przekazywane zazwyczaj w postaci użytkowania. Była to podstawowa forma gospodarowania
nieruchomościami na rzecz podmiotów niepaństwowych (dla których zarząd i zarząd operatywny nie był dostępny). Status prawny
owego użytkowania (podobnie jak zarządu) nigdy nie został jednoznacznie określony. Współcześnie dominuje zapatrywanie, iż
użytkowanie przekazywane przez państwo jednostkom społecznym, w tym spółdzielniom mieszkaniowym, kreowało posiadanie zależne.
Ten zaś rodzaj posiadania wykluczał i wyklucza obecnie możliwość korzystania z art. 172 i art. 231 k.c.
Te dwie przyczyny spowodowały, że ułatwieniami prawnymi (poprzez kreację szczególnych sposobów i trybów nabycia nieruchomości,
dostępnych dla spółdzielni mieszkaniowych) zamierzano zrównoważyć faktyczne trudności w wykorzystaniu klasycznych metod nabywania
nieruchomości zabudowanych przez spółdzielnię. Zagadnienie uregulowania prawa do gruntów zajmowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe
zyskało na znaczeniu z momentem, gdy pojawiły się możliwości uwłaszczenia spółdzielców na zajmowanym mieszkaniu. Wymagało
to bowiem uregulowania praw do gruntu samych spółdzielni, na których rzecz dokonywano uwłaszczenia.
2.3. Otoczenie normatywne kwestionowanego przepisu.
2.3.1. Wielość przysługujących spółdzielniom szczególnych instrumentów nabywania nieruchomości w celu uporządkowania stanu
prawnego.
W ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127,
ze zm.; dalej: u.g.g.) stworzono dla spółdzielni mieszkaniowych drogę uzyskania tytułu prawnego do gruntu. W ustawie z dnia
13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170) do ówczesnego
art. 87 dodano m.in. nowy ust. 2 w brzmieniu: „2. Posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują
się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia
1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie
[to dla spółdzielni mieszkaniowych] lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów
administracji państwowej, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami
rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych”.
W 1990 r. (ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U.
Nr 79, poz. 464, ze zm.), przeprowadzono (w związku ze zmianą ustroju) akcję porządkującą prawa do gruntów w obrębie jednostek
społecznych:
1) 5 grudnia 1990 r. (wejście w życie ww. noweli) uwłaszczono państwowe osoby prawne (nabycie ex lege prawa użytkowania wieczystego gruntów), czyli zarząd „zamieniono” na użytkowanie wieczyste,
2) użytkownicy gruntów państwowych i komunalnych (np. spółdzielnie mieszkaniowe) pozostali użytkownikami (nie wzmocnili swego
tytułu prawnego),
3) jednakże niektórym podmiotom, w tym zwłaszcza spółdzielniom mieszkaniowym, które 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntów
państwowych i komunalnych, przyznano roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienie własności budynków
(art. 2c noweli z 1990). Roszczenia te wygasały początkowo 31 grudnia 1994 r., a potem termin ten wydłużono do 31 grudnia
1996 r.
W kolejnym roku (ustawa z 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego
w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 103, poz. 446, ze zm.) dodano do u.g.g. art. 88a, który stanowił,
że osoby prawne (w tym spółdzielnie mieszkaniowe), które do 5 grudnia 1990 r. uzyskały ostateczne decyzje lokalizacyjne na
działki budowlane, stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, otrzymują te działki w użytkowanie wieczyste.
Zbliżone przepisy przewidziano również w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r.
Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.), która zastąpiła u.g.g. (u.g.n. weszła w życie 1 stycznia 1998 r.). Chodzi tu zwłaszcza
o:
– art. 204: 1. Spółdzielni, związkowi spółdzielczemu oraz innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami
gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu
oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali.
2. Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu.
3. Przeniesienie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, chyba że obiekty te zostały wybudowane
lub nabyte ze środków własnych spółdzielni, związków spółdzielczych oraz innych osób prawnych.
5. Roszczenia, o których mowa w ust. 1, wygasły, jeżeli wnioski w tej sprawie nie zostały złożone do dnia 31 grudnia 1996
r.
– art. 205: „1. Roszczenia spółdzielni, związków spółdzielczych oraz innych osób prawnych o ustanowienie użytkowania wieczystego,
powstałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają z tym dniem jej przepisom.
2. Przepisy art. 204 stosuje się odpowiednio do następców prawnych spółdzielni, związków spółdzielczych oraz innych osób prawnych,
które istniały w dniu 24 grudnia 1992 r. i istnieją w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy”
– art. 206: „Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa
zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie,
związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204
ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych
urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w
tych sprawach”;
– art. 207: 1. „Osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu
5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie
wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z
lokalizacją stałą. Nabycie własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy następuje nieodpłatnie”.
1a. Jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową, zawarcie umowy, o której
mowa w ust. 1, jest uzależnione od zgodności tej lokalizacji z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dniu zgłoszenia
żądania.
2. Posiadacze, o których mowa w ust. 1, mogą być zwolnieni z pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli złożą
wnioski o oddanie im nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy.”;
(Przepis ten dwukrotnie był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie w wyroku z 3 czerwca 2002 r., sygn.
K 26/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 40 oraz w wyroku z 10 kwietnia 2006 r., sygn. SK 30/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 42. Problem
konstytucyjności poddanej kontroli regulacji został w obydwu sprawach naświetlony z rożnych stron. W pierwszej sprawie wnioskodawca
dążył do wykazania, że wskutek zmiany art. 207 u.g.n. doszło do uszczuplenia władztwa gmin nad powierzonym im mieniem. Tu
stwierdzona została zgodność z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji. W drugiej – skarżący dążył do przywrócenia prawa do nabycia
użytkowania wieczystego posiadaczom nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i gmin. Tu stwierdzona została niezgodność
z art. 2 Konstytucji, w zakresie odnoszącym się do wszczętych, a nie zakończonych przed wejściem w życie nowelizacji spraw
dotyczących nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy niezabudowanych
przez posiadaczy).
– art. 208: „1. Osobom fizycznym oraz prawnym, które do dnia 5 grudnia 1990 r. uzyskały ostateczne decyzje lokalizacyjne
lub pozwolenia na budowę na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, oddaje się te nieruchomości
w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym, jeżeli wnioski o oddanie tych nieruchomości zostały złożone przed dniem
utraty ważności tych decyzji, jednak nie później niż do dnia 31 grudnia 2000 r.
2. Spółdzielniom, ich związkom oraz Krajowej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym, które na gruntach stanowiących własność
Skarbu Państwa lub własność gminy do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych
środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego
gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków. Roszczenie przysługuje tym osobom w
stosunku do gruntów będących w dniu zgłoszenia roszczenia w ich posiadaniu w rozumieniu art. 207 i obejmuje grunty niezbędne
do prawidłowego korzystania z budynku.
3. W sprawach, o których mowa w ust. 2, zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz o przeniesienie własności
budynków następuje bez przetargu oraz bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty.
4. Roszczenia, o których mowa w ust. 2, wygasły, jeżeli wnioski w tej sprawie nie zostały złożone do dnia 31 grudnia 1996
r.”.
Wskazane przepisy u.g.n. nadal obowiązują.
2.3.2. Porównanie dotychczasowych instrumentów ułatwiających spółdzielniom nabywanie zabudowanych przez nie gruntów w celu
uporządkowania stanu prawnego z zaskarżoną instytucją quasi-zasiedzenia.
W cytowanych przepisach ustawy o u.g.g. i u.g.n. jest charakterystyczne, że specjalne unormowania dla spółdzielni mieszkaniowych
odnosiły się tylko do gruntów państwowych i komunalnych. Sytuacje związane z gruntami prywatnymi podlegały więc zwykłym regułom
cywilnoprawnym. Ułatwienia dla spółdzielni następowały zatem kosztem własności państwowej i komunalnej. Tymczasem art. 35
u.s.m. (którego ust. 41 zaskarżono w niniejszej sprawie) obejmuje także grunty prywatne, w praktyce „wyjmując” je ze zwykłego trybu postępowania.
To znaczy, że na tle niniejszej sprawy przedmiot szczególnego quasi-zasiedzenia został ujęty znacznie szerzej niż przy wcześniejszych,
dotychczasowych regulacjach specjalnych, ułatwiających spółdzielni nabycie zabudowanego przez nią gruntu.
Kolejna różnica między unormowaniami art. 35 u.s.m. a u.g.g. i u.g.n. odnosi się do rodzaju praw, jakie mogą uzyskać spółdzielnie
mieszkaniowe. W wymienionych wcześniejszych ustawach mowa jest tylko o użytkowaniu wieczystym. W art. 35 u.s.m. zaś na pierwszą
pozycję wybija się prawo własności gruntu (publicznego). Oznacza to intensyfikację środka przysługującego spółdzielni – co
do skutku jego zastosowania (rodzaj nabytego przez spółdzielnię prawa: nie użytkowanie wieczyste, lecz własność).
Kolejna różnica między dotychczasowymi środkami nabywania gruntu przez spółdzielnię i reżimem art. 35 u.s.m. dotyczy inicjatywy
nabycia prawa do gruntu. Prawo użytkowania wieczystego spółdzielnie mieszkaniowe mogą uzyskać w zasadzie jedynie na swój wniosek.
Tymczasem w u.s.m. nie właściciel gruntu publicznego realizuje określoną politykę gospodarowania gruntami publicznymi, lecz
pojedynczy podmiot prywatny.
W pierwotnej wersji u.s.m. występowała gradacja sytuacji prawno-faktycznych prowadzących do uzyskania praw do gruntu. W ust.
1 przewidziano roszczenie o wykup gruntu; w art. 35 ust. 4 – zasiedzenie o nieco innym reżimie prawnym niż zasiedzenie klasyczne,
przewidziane w k.c. Reżim prawny instytucji przewidzianej w pierwotnej wersji art. 35 ust. 4 u.s.m. przewidywał, że spółdzielnia
mieszkaniowa, która nie legitymowała się prawem do gruntu, została wyposażona „jedynie” w roszczenie o przeniesienie na nią
prawa własności gruntu za wynagrodzeniem (rynkowym). Roszczenie to, siłą rzeczy, było skierowane przeciwko właścicielowi gruntu
(zarówno publicznemu, jak i prywatnemu). Dopiero gdy nieruchomość posiadana przez spółdzielnię miała nieuregulowany stan prawny
w rozumieniu art. 113 u.g.n., spółdzielnia nabywała własność takiej nieruchomości w drodze „zasiedzenia”. Przez nieruchomość
o nieuregulowanym stanie prawnym w art. 113 u.g.n. należy rozumieć nieruchomość, dla której – ze względu na brak księgi wieczystej,
zbioru dokumentów albo innych dokumentów – nie można ustalić osób, którym przysługują prawa rzeczowe. Innymi słowy, „zasiedzenie”
w pierwotnej wersji u.s.m. (art. 35 ust. 4) wchodziło w grę dopiero wtedy, gdy nie wiadomo było, kto jest właścicielem nieruchomości.
Pomiędzy art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 4 u.s.m. zachodzą dalsze różnice:
1) odpłatność – roszczenie z art. 35 ust. 1 jest odpłatne; spółdzielnia mieszkaniowa musi zapłacić właścicielowi nieruchomości
wynagrodzenie (wartość rynkową nieruchomości), natomiast zasiedzenie jest nieodpłatne;
2) skutek prawny – zasiedzenie, czyli nabycie własności gruntu przez spółdzielnię, następuje ex lege (zob. odmienny pogląd R. Dziczek, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2006, s. 274, który twierdzi, że „zasiedzenie” z art. 35 ust. 4 u.s.m. nie następuje z mocy prawa, lecz na mocy
i w dniu orzeczenia sądu), w przypadku zaś roszczenia z art. 35 ust. 1 u.s.m. – z chwilą przeniesienia przez właściciela nieruchomości
jej własności na rzecz spółdzielni (umową lub orzeczeniem sądu wydanym w trybie art. 64 k.c. i art. 1046 k.p.c.). Do zasiedzenia
z art. 35 ust. 4 u.s.m. dochodzi, choćby spółdzielnia mieszkaniowa była posiadaczem zależnym (a nie samoistnym), choćby posiadała
krócej niż minimalne kodeksowe 20 lat i niezależnie od tego, czy w dobrej wierze. „Nieustalonym” właścicielem „zasiadywanej”
nieruchomości może być tak podmiot publiczny, jak i prywatny. Wystarczające przesłanki to, by spółdzielnia mieszkaniowa posiadała
grunt 5 grudnia 1990 r. i przed tą datą wybudowała budynki, co do których nie wydano nakazu ich rozbiórki.
Ustawą zmieniającą z 2007 r. dodano dwa nowe ustępy do art. 35 u.s.m., tj. ust. 41 (zaskarżony w niniejszej sprawie) i ust. 42. Zmiany te polegały na wprowadzeniu kolejnych postaci „zasiedzenia”, o nieco innym – w porównaniu z dotychczasowym – reżimie
prawnym. I tym razem ustawodawca nie określił daty, w której zasiedzenie się urzeczywistnia. W art. 35 ust. 41 u.s.m. częściowo powtórzono (w ślad za art. 35 ust. 4 u.s.m.) przesłanki „zasiedzenia”. Wspólny jest wymóg posiadania przez
spółdzielnię mieszkaniową gruntu 5 grudnia 1990 r. Również i w tym wypadku może być to posiadanie samoistne lub zależne (częściej).
Ponadto identycznie w obu przepisach wymaga się od spółdzielni mieszkaniowej wybudowania budynku przed 5 grudnia 1990 r.,
ale w art. 35 ust. 41 u.s.m. nie ma – w przeciwieństwie do ust. 4 – odesłania do ust. 1 tegoż przepisu. To powoduje, że reżimu prawnego nabycia
z art. 35 ust. 41 u.s.m. nie stosuje się do nabycia przez spółdzielnię gruntów zabudowanymi „innymi urządzeniami trwale związanymi z gruntem”.
Poza wskazanymi elementami wspólnymi, przepisy art. 35 ust. 4 i 41 u.s.m. różnicuje przewidzianą w nich instytucję quasi-zasiedzenia. W art. 35 ust. 41 u.s.m. wymaga się, by budynek był wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę lub decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy w
art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 u.s.m. wymaga się tylko, by nie został wydany nakaz rozbiórki, co oznacza, że w
ostatnio wymienionych przepisach (art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1) dopuszcza się budowę „na dziko” (bez pozwoleń).
Tymczasem według art. 35 ust. 41 u.s.m. budowa „na dziko” nie uzasadnia „zasiedzenia”.
Najważniejszą jednak różnicą zachodzącą między obydwoma „zasiedzeniami” jest to, że – w przeciwieństwie do art. 35 ust. 4
u.s.m., który dopuszczał „zasiedzenie” (wprawdzie co do nieruchomości materialnoprawnie zarówno publicznych, jak i prywatnych)
tylko w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (o nieustalonym właścicielu) – art. 35 ust. 41 u.s.m. pozwala na „zasiedzenie” nieruchomości o znanym właścicielu w osobie Skarbu Państwa albo gminy. Na podstawie art.
35 ust. 41 u.s.m. można zatem „zasiedzieć” nieruchomość przeciwko właścicielom publicznym. Ponadto przedmiotem „zasiedzenia” na podstawie
art. 35 ust. 41 u.s.m. są nieruchomości o „nieznanym” właścicielu (prywatnym lub publicznym), mimo podjętych wcześniej starań o jego ustalenie.
W art. 35 ust. 41 u.s.m. zastosowano także trochę odmienną terminologię. Używa się słowa „nieznany” właściciel, podczas gdy w art. 35 ust.
4 u.s.m. operowano kategorią nieuregulowanego stanu prawnego (nieustalonego właściciela) w rozumieniu art. 113 u.g.n. Nie
ma pewności, czy ustawodawca miał na myśli ten sam rodzaj „nieustaloności” „nieznaności”.
Artykuł 35 ust. 41 u.s.m. w odniesieniu do gruntów, których właściciela nie da się ustalić, powtarza rozwiązania zawarte w art. 35 ust. 4 u.s.m.,
tylko w węższym zakresie. Bo w art. 35 ust. 4 u.s.m. przewidziano nabywanie przez spółdzielnię przez zasiedzenie gruntu o
nieuregulowanym stanie prawnym (a więc także gruntu, którego właściciela nie da się ustalić) także w przypadku, gdy spółdzielnia
wybudowała na tym gruncie budynek w oparciu o pozwolenie na budowę i decyzję lokalizacyjną (bo pozwoliła spółdzielni nabyć
grunt w drodze zasiedzenia we wszystkich przypadkach wymienionych w art. 35 ust. 1 u.s.m.). W opisanym zakresie regulacja
ta wydaje się zbędna (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2008, zob. też M. Wrzołek-Romańczuk, Niewykorzystane szanse nowelizacji. Uwagi do ustawy z 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
oraz o zmianie niektórych innych ustaw, cz. 2, Palestra 2007, nr 9-10, s. 149). Analiza procesu legislacyjnego wskazuje jednak na inną zakładaną przez ustawodawcę
ratio. Można tu wskazać też wypowiedź M. Wrzołek-Romańczuk, że „ustawodawcy chodziło przede wszystkim o stworzenie możliwości nabycia
przez zasiedzenie własności nieruchomości, których właściciel jest znany, a do których spółdzielni nie przysługuje tytuł prawny
w postaci prawa własności (lub użytkowania wieczystego) i mimo podjętych starań nie zdołała ona uregulować tej sytuacji (op.cit. s. 150).
Przy sformułowaniu naruszenia zasady państwa prawnego w aspekcie zasad poprawnej legislacji i określoności przepisów prawnych
nie bez znaczenia pozostają powstające na tle kwestionowanego przepisu także inne wątpliwości interpretacyjne, poza wskazanymi
w pytaniu prawnym.
Wspólne dla obu przepisów „zasiedzeniowych” zawartych w art. 35 u.s.m. (w tym także dla przepisu zaskarżonego w niniejszym
postępowaniu) jest jednak to, że nie precyzują one trybu postępowania mającego na celu skonstatowanie faktu, że właściciel
jest nieznany/nieustalony. W szczególności nie wiadomo, kto, w jakim trybie i formie ma podejmować „starania” o ustalenie
właściciela nieruchomości posiadanej przez spółdzielnię mieszkaniową (art. 35 ust. 41 u.s.m.) ani kto i w jakim trybie miałby wypowiadać się o przeprowadzeniu w tym względzie wystarczających starań, jak również
tego, jaki stopień intensywności, w jakim stadium lub jakim aktem zakończony miałby przesądzać o zrealizowaniu przesłanki
nieefektywnych „starań”.
W art. 35 ust. 41 u.s.m. dodano też (niewystępujące w art. 35 ust. 4 u.s.m.) zdanie o tym, że orzeczenie sądu stwierdzające nabycie własności
nieruchomości na podstawie art. 35 ust. 41 u.s.m. jest podstawą wpisu do księgi wieczystej.
2.3.3. Obserwacja dotychczasowej działalności legislacyjnej w rozważanym zakresie wskazuje na wielość i nawarstwianie się
kolejnych nowych instrumentów nadzwyczajnego nabywania gruntów dzięki następującym po sobie nowym regulacjom, a także rozszerzanie
się rodzaju gruntów, w stosunku do których instrumenty te znajdują zastosowanie (nie tylko grunty państwowe i komunalne, ale
i prywatne). Jednocześnie następuje intensyfikacja skutku (nabywanie nie tylko użytkowania wieczystego, ale i własności) oraz
rozszerzanie kręgu podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania (nie tylko spółdzielnie, ale i spółdzielcy) oraz ograniczanie
sekwencyjności wyboru środka i jednoczesne słabnięcie gwarancji proceduralnych towarzyszących postępowaniu „zasiedzeniowemu”.
Z przedstawionego historycznego rozwoju legislacji wynika, że mimo kolejnych regulacji i zawartych w nich narastających ułatwień
w nabywaniu uprawnień do gruntu zabudowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe, nie doprowadziło to do uporządkowania stanu
prawnego gruntów znajdujących się we władaniu spółdzielni. Art. 35 ust. 41 u.s.m. nie jest li tylko poszerzeniem sytuacji przekształceń nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (obowiązujący
już przed nowelizacją art. 35 ust. 4 u.s.m.). Oznacza wprowadzenie w tym zakresie nowych możliwości co do przedmiotu uwłaszczenia
się przez spółdzielnię, prawnej instytucjonalizacji tego uwłaszczenia, kosztem nie tylko osób prawnych prawa publicznego,
ale także osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego. Instytucja wprowadzona w art. 35 ust. 41 u.s.m. radykalizowała (kosztem właścicieli, przeciw którym kierowało się „zasiedzenie”) sam cel, którym było dokonanie uwłaszczenia
spółdzielni w celu dokonania przekształceń tytułu do mieszkania spółdzielców.
2.3.4. Niejasności regulacji. Oczywiście sam fakt istnienia różnych instrumentów prowadzących do uregulowania sytuacji własnościowej
zabudowanych przez spółdzielnię gruntów i różnych reżimów prawnych quasi-zasiedzenia sam w sobie nie stanowi naruszenia Konstytucji.
Problemem jest jednak to, że nie będąc ze sobą zsynchronizowane, nakładające się na siebie i niedostatecznie zoperacjonalizowane
od strony proceduralnej instytucje powodują niejasność co do tego, „w jakim stanie prawnym” spółdzielnia może porządkować
swoje uprawnienia do gruntu przez siebie zabudowanego. Istniejąca regulacja odnosząca się do specjalnego reżimu nabywania
własności zabudowanych gruntów przez spółdzielnie nie wyjaśnia wzajemnej relacji między tymi instrumentami. Zakres przedmiotowy
art. 35 ust. 41 u.s.m. pokrywa się częściowo z art. 35 ust. 1 u.s.m. (w części, gdzie mowa o znanym/ustalonym właścicielu w osobie Skarbu
Państwa i gminy) oraz z art. 35 ust. 4 u.s.m. (w części dotyczącej nieustalonego/nieznanego właściciela).
W pierwszym przypadku (art. 35 ust. 41 a art. 35 ust. 1 u.s.m.) powstaje pytanie o relację między nieodpłatnym „zasiedzeniem” nieruchomości przez spółdzielnię mieszkaniową
(na podstawie art. 35 ust. 41 u.s.m.) i art. 35 ust. 1 u.s.m., jeśli spółdzielnia zdążyła już zawrzeć odpłatną umowę o przeniesieniu na nią własności (lub
użytkowania wieczystego) nieruchomości.
Niejasne jest też pierwszeństwo obu przepisów (art. 35 ust. 1 czy art. 35 ust. 41 u.s.m.), jeśli spółdzielnia mieszkaniowa w dniu „zasiedzenia” (przyjmując, że jest to dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej
z 2007 r. ) nie zawarła jeszcze umowy, o której mowa w art. 35 ust. 1 u.s.m.
W drugim zaś przypadku (art. 35 ust. 4 i art. 35 ust. 41 u.s.m.) wchodzi w grę wątpliwość co do daty „zasiedzenia” nieruchomości przez spółdzielnię mieszkaniową, jeśli budynek został
wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę lub decyzji lokalizacyjnej. W takim wypadku pojawiają się dwa „zasiedzenia” w
odmiennych datach.
SN w uchwale z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt III CZP 115/08) zajął np. stanowisko, że porównując art. 35 ust. 1 i 2 oraz
ust. 4 i 41 u.s.m., trzeba stwierdzić, że odnoszą się one do innych sytuacji faktycznych i prawnych, mają inne zakresy i przewidują różne
roszczenia oraz uprawnienia dla spółdzielni, wzajemnie się wykluczające; jeżeli spółdzielnia nabyła z mocy prawa własność
nieruchomości przez „zasiedzenie” na podstawie art. 35 ust. 4 albo ust. 41 u.s.m., nie przysługuje jej roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości lub zawarcie umowy o użytkowanie wieczyste
na podstawie art. 35 ust. 1 lub ust. 2 u.s.m. Przepisy te tworzą regulację prawną, która w różnych stanach faktycznych i prawnych
pozwala spółdzielniom uzyskać prawo do gruntu.
2.3.5. Dla kontroli konstytucyjności dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny istnienie tego rodzaju wątpliwości na tle nawarstwiających
się regulacji prawnych ma dwojakie znaczenie.
Po pierwsze, powstaje kwestia głównego nurtu praktyki sądowej rozstrzygającej wskazane wątpliwości; o ile bowiem jakaś praktyka
odczytania przepisu (i eliminacji istniejących wątpliwości) ma charakter stały i powszechny, o tyle takie właśnie utrwalone
rozumienie przepisu jest przedmiotem oceny konstytucyjności dokonywanej przez Trybunał (tak zwłaszcza wyroki TK z: 13 kwietnia
1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/A/2000, poz. 188 oraz
postanowienie TK w pełnym składzie z 4 grudnia 2000 r., sygn. SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300; o ukształtowaniu przez
praktykę treści przepisu kontrolowanego w niniejszej sprawie por. niżej, pkt 2.4.).
Po drugie, istniejące wątpliwości co do wzajemnego usytuowania i znaczenia przepisów regulujących zbliżone lub tożsame kwestie
same w sobie nie mogą stanowić przedmiotu kontroli konstytucyjności (pozioma kontrola konstytucyjności). Nie chodzi tu zatem
o samo istnienie w u.s.m. różnych instrumentów mających służyć porządkowaniu uprawnień do gruntów zabudowanych przez spółdzielnię
czy różnych typów quasi-zasiedzenia. Wskazane niejasności i wątpliwości na tle regulacji ustawowej mogą natomiast być brane
pod uwagę podczas badania zarzutu nierzetelności legislacyjnej (art. 2 Konstytucji), zwłaszcza gdy z przebiegu prac legislacyjnych
wynika, że trudno jest twierdzić, że występuje tu zamierzona i celowa redundancja regulacji i instytucji.
2.3.6. Projekt zmiany zaskarżonych przepisów. W poselskim projekcie nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zawartym
w druku sejmowym nr 3494/VI kadencja, który wpłynął do Sejmu 5 października 2010 r., przewidziano gruntowną zmianę prawnego
reżimu regulacji praw spółdzielni do gruntów przez nią zabudowanych, przewidziano także zmiany zaskarżonego przepisu eliminujące
niektóre jego postanowienia. Nie wkraczając tu w ocenę, czy proponowane rozwiązania mają szansę uchwalenia w proponowanym
kształcie, czy ów kształt może budzić wątpliwości co do swej konstytucyjności, czy efektywności, oraz czy i kiedy przedstawiony
projekt w ogóle będzie uchwalony (zważywszy że dopiero co został złożony), należy wskazać na charakterystyczny argument uzasadnienia
projektu. Na s. 23 powiedziano: „Obecne unormowania, zamieszczone w art. 35, są nie tylko kuriozalne, ale przede wszystkim
nieczytelne”. Oznacza to, że kwestionowane w pytaniu prawnym wątpliwości nie są nieznane w kręgach poselskich.
2.4. Orzecznictwo SN na tle kwestionowanego przepisu i jego znaczenie dla przedmiotu oceny konstytucyjności.
2.4.1. W związku z podnoszoną w pytaniu prawnym, które zainicjowało niniejszą sprawę, kwestią wymagania posiadania nieruchomości przez spółdzielnię
nie tylko 5 grudnia 1990 r., ale i w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (w kwestii tej wypowiedziano się negatywnie
w stanowisku Sejmu), trzeba wskazać na postanowienie SN z 17 listopada 2009 r. (sygn. akt III CSK 71/09). Sąd Najwyższy stwierdził
brak podstaw prawnych, aby z instytucji zasiedzenia unormowanej w art. 172 k.c. przenosić na grunt stosowania art. 35 ust.
41 u.s.m. przesłankę nieprzerwanego posiadania i to przez okres od 5 grudnia 1990 r. do dnia wejścia w życie tego przepisu,
czyli do 31 lipca 2007 r. Przepis ten wymaga bowiem jedynie posiadania nieruchomości 5 grudnia 1990 r. i w żaden sposób nie
odnosi się ani do charakteru posiadania, ani do dobrej lub złej wiary posiadacza, ani długości i trwałości posiadania. Przy
jego stosowaniu nie występuje zatem w ogóle problem biegu zasiedzenia przeciwko właścicielowi nieruchomości. Ponadto SN uznał,
że nabycie nieruchomości przez zasiedzenie na podstawie art. 35 ust. 41 u.s.m. następuje z mocy prawa (podobnie jak na podstawie art. 172 k.c. i jest to jedyne podobieństwo obu tych regulacji),
z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej wprowadzającej ten przepis, czyli 31 lipca 2007 r. Analogiczne stanowisko zajął
SN w uchwałach z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt III CZP 115/08, OSNC nr 5/2009, poz. 71, Biul. SN 2008/11/12), z 24 lutego 2009 r. (sygn. akt III CZP 138/08, Biul. SN 2009/2/8, M. Prawn. 2009/15/838) oraz z 20 maja
2009 r. (sygn. akt I CSK 420/08), w których przyjął, że w razie podziału spółdzielni, która posiadała nieruchomość gminną
5 grudnia 1990 r. i przed tą datą, na podstawie pozwolenia na budowę oraz decyzji lokalizacyjnej, wybudowała na tej nieruchomości
budynek, nabycie własności nieruchomości na podstawie art. 35 ust. 41 u.s.m. następuje na rzecz spółdzielni mieszkaniowej, która powstała w wyniku podziału.
2.4.2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, że jeżeli określony sposób rozumienia przepisu
ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu
Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce jego stosowania – nabrał
takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Dlatego w dalszych rozważaniach Trybunał
Konstytucyjny uwzględnia wykładnię art. 35 ust. 41 przyjmowaną w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego. Tym samym Trybunał Konstytucyjny nie podziela zarzutu pytającego
sądu, iż nie jest jasne (kwestię tę bowiem wyjaśniło już orzecznictwo SN), jakoby na tle art. 35 ust. 41 u.s.m. istniała przesłanka posiadania gruntu także w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. Trybunał Konstytucyjny
przyjmuje także, że quasi-zasiedzenie przewidziane w art. 35 ust. 41 u.s.m. nie jest szczególnym wypadkiem zasiedzenia z art. 172 k.c.
2.4.3. Istniejące orzecznictwo SN bynajmniej jednak nie wyjaśniło dotychczas wszystkich wyżej zarysowanych wątpliwości co
do znaczenia quasi-zasiedzenia uregulowanego w art. 35 ust. 41 u.s.m. i jego stosunku do „zasiedzenia” z art. 35 ust. 4 u.s.m., o których była wyżej mowa w punkcie 2.3.4. W szczególności
zaś przedmiotem interpretacji SN nie była dotychczas kwestia procedury, w jakiej ma następować stwierdzanie „nieustalenia”
właściciela nieruchomości, o której zasiedzenie spółdzielnia się ubiega.
3. Zastrzeżenia konstytucyjne na tle przedstawionego pytania prawnego.
Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie, który przedstawił pytanie prawne w niniejszej sprawie, podniósł wątpliwości
konstytucyjne dotyczące kilku kwestii:
– wprowadzenia regulacji asystemowej, niespójnej, wywołującej poważne wątpliwości interpretacyjne (wzorzec rzetelności legislacyjnej
– art. 2 Konstytucji);
– wprowadzenia tej regulacji bez zastosowania okresu dostosowawczego, wywołującej bezpośrednio skutki prawne w chwili wejścia
w życie ustawy (wzorzec rzetelności legislacyjnej – art. 2 Konstytucji);
– proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) regulacji wyłączającej ochronę dotychczasowego właściciela nieruchomości,
w sytuacji skutków następujących ex lege w określonej dacie, przy pozbawieniu właściciela wyzutego z własności jakiegokolwiek wynagrodzenia (wzorzec gwarancji własności
– art. 64 Konstytucji; wzorzec dotyczący gwarancji samodzielności samorządu terytorialnego – art. 165 i art. 167 Konstytucji);
– dopuszczalności regulacji, która dokonuje wzbogacenia określonego kręgu osób kosztem majątku samorządowego (gwarancja poszanowania
samorządności i gwarancja ochrony własności art. 165 i 167 Konstytucji) oraz państwowego (gwarancja ochrony własności – art.
64 Konstytucji).
4. Zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji.
4.1. W 1997 r. zmienił się status własności komunalnej. Od wejścia w życie Konstytucji pozostaje ona pod ochroną konstytucyjną – nie tylko
jako władztwo majątkowe (art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze), ale także jako przedmiot i gwarancja upodmiotowienia (art. 165
ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) – (w tej kwestii por. bliżej pkt 6 tej części uzasadnienia. Dzięki temu zasada zaufania
do państwa i prawa art. 2 Konstytucji) jest przez Trybunał Konstytucyjny uznawana za wiążącą również w stosunkach między jednostkami
samorządu terytorialnego a państwem. W wyroku z 18 lipca 2006 r. (sygn. akt U 5/04, OTK nr 7/A/2006, poz. 80) Trybunał Konstytucyjny
przyjął, że obowiązuje także zasada zaufania społeczności lokalnej jednostki samorządu terytorialnego do państwa i prawa,
opierająca się „na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają bezpieczeństwo prawne
oraz umożliwiają jednostkom samorządu terytorialnego decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość treści obowiązującego
tekstu prawnego oraz przesłanek działania organów państwowych i konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą wywołać”.
4.2. W wyroku pełnego składu w sprawie o sygn. P 16/08 Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że kolejne nowelizacje i zmiany
normatywnych koncepcji spółdzielczości mieszkaniowej budzą wątpliwości z punktu widzenia zasady pewności prawa oraz zasady
ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji). Wszystkie te zmiany – łącznie z objętym ustawą zmieniającą z 2007
r. przepisem obecnie zaskarżonym – dotyczyły wszystkich stosunków spółdzielczych, niezależnie od czasu powstania spółdzielni,
jej wielkości czy czasu uzyskania mieszkania spółdzielczego, warunków finansowych tego uzyskania i zakresu pomocy ze środków
publicznych udzielanej beneficjentom prawa do mieszkania w momencie jego uzyskiwania. Na tle art. 2 Konstytucji powstaje pytanie
o dopuszczalność kontynuacji nieustannego rozwiązywania tego samego problemu (uporządkowanie uprawnień spółdzielni do gruntu),
a w ten sposób ciągłego premiowania określonego rodzaju podmiotów. Kwestionowany art. 35 ust. 41 u.s.m. w istocie prowadzi do premiowania tych spółdzielni mieszkaniowych, które mimo tworzenia im w drodze ustawowej przez
całe lata (o czym była mowa w punkcie 2.3.1. tej części uzasadnienia) dogodnych warunków uzyskania tytułu prawnego do gruntów
nie skorzystały z nich. Przeciwnie, nieodpłatnie nabywają ich własność. Oznacza to premiowanie opieszałości i tych spółdzielni,
które z oporami korzystały z transformacyjnej sanacji stosunków spółdzielczych. W tej sytuacji odpada argument, że mamy tu
do czynienia z ustawodawstwem wymuszonym koniecznością wynikającą z aksjologii transformacji ustrojowej. Kwestionowane rozwiązanie
(nabycie przez spółdzielnie prawa do gruntu w postaci nie użytkowania, ale własności, w sposób pierwotny, a więc bez obciążeń
i ex lege, tj. przy iluzorycznych gwarancjach poszanowania praw osób trzecich w czasie postępowania sądowego) pozbawia szans osoby zgłaszające rewindykacje historyczne do spornego gruntu, co występuje zwłaszcza wobec gruntów komunalnych
i państwowych. Nie da się wyjaśnić, dlaczego uprawnienia osób występujących z tymi rewindykacjami mają doznawać słabszej ochrony
niż aspiracje własnościowe spółdzielni, także zgłaszane w imię potrzeb transformacyjnych. Zaskarżenie w niniejszej sprawie
quasi- zasiedzenia z art. 35 ust. 41 u.s.m. oznacza umocnienie podstaw zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji ze sprawy o sygn. P 16/08 z identycznych względów
(naruszenie pewności prawa i zasady zaufania).
4.3. Z upływem czasu od dokonania transformacji ustrojowej coraz ostrożniej należy traktować postulat „powszechnego uwłaszczenia”.
Innymi słowy – wymagania gwarancyjne wobec tego typu posunięć ustawodawczych powinny w coraz wyższym stopniu spełniać standardy
demokratycznego państwa prawnego, także co do ważenia konkurujących ze sobą wartości, również takich jak „dobro wspólne”,
i charakteryzować się skrupulatnością w szafowaniu uproszczonymi formami nabywania własności przez jedne podmioty kosztem
drugich (spółdzielnia – a następnie, w dalszej kolejności – uwłaszczeni spółdzielcy). Tymczasem kwestionowana w niniejszej
sprawie regulacja jest nacechowana szczególną, narastającą intensywnością, o czym była mowa w tej części uzasadnienia w pkt.
2.3.1.-2.3.3., w których porównywano konstrukcję przyjętą w u.s.m. z konstrukcjami przyjętymi we wcześniejszych ustawach (w
tym także nowelizacjach u.g.g. i u.g.n. dokonanych przed 1997 r., a więc przed konstytucjonalizacją gwarancji własności, także
komunalnej), a także na tle kolejnych zmian u.s.m. ze szczególnym uwzględnieniem ustawy zmieniającej z 2007 r. Intensywność
ta zaznacza się na kilku płaszczyznach. Po pierwsze, w postępującym rozszerzaniu puli gruntów (obecnie także grunty prywatne),
których dotyczą uproszczone sposoby nabywania uprawnień spółdzielni. Po drugie – w umacnianiu nabywanych przez spółdzielnie
uprawnień. Początkowo było to użytkowanie wieczyste – obecnie najmocniejsze prawo majątkowe: własność (tu m.in. zachodzi różnica
w ocenie obecnej sytuacji z punktu widzenia art. 2 Konstytucji, w porównaniu z oceną konstytucyjności nowelizacji art. 207
u.g.n., dokonanej na tle sprawy o sygn. K 26/01). Po trzecie, nabycie jest ukształtowane jako pierwotne, co eliminuje możliwość
ochrony praw osób trzecich, roszczących sobie uprawnienia do gruntów – zwłaszcza związane jest to z rewindykacjami historycznymi
(co wyklucza argument z konieczności transformacyjnej, ponieważ leży on także u genezy rewindykacji historycznych). Po czwarte,
następuje wzmocnienie środka działania, przez wprowadzenie nabycia ex lege. Ta forma nabycia z natury rzeczy nie stwarza na etapie postępowania sądowego możliwości ważenia oceny przez sąd orzekający
w sprawie, który tylko stwierdza istnienie przesłanek ustawowych. Tym samym ukształtowanie nastąpienia skutku własnościowego
ex lege pozbawia przewidziane tu postępowanie sądowe efektywności gwarancyjnej. Było to już przedmiotem negatywnej oceny przez Trybunał
Konstytucyjny (por. wyrok z 17 marca 2008 r., sygn. K 32/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 27 oraz z 13 marca 2007 r., sygn. K
8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26).
Tego rodzaju posługiwanie się nieadekwatnymi konstrukcjami i instytucjami prawnymi stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji.
4.4. Wprowadzanie rozwiązań asystemowych było przedmiotem krytycznej oceny Trybunału, jako naruszenie art. 2 Konstytucji. Należy
tu przypomnieć charakterystyczną wypowiedź (sformułowaną co do instytucji hipoteki), że racjonalny ustawodawca nie może w
szczególności tworzyć przepisów sprzecznych z ukształtowanym systemem prawnym, naruszających istotę danej instytucji prawnej.
To podważa także zasadę zaufania do państwa i prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z
26 listopada 2007 r., sygn. P 24/06, OTK nr 10/A/2007, poz. 126). Zasady poprawnej legislacji to nie tylko zasady właściwego
redagowania tekstu normatywnego, ale także reguły posługiwania się adekwatnymi (z uwagi na cel) konstrukcjami prawnymi.
Instytucja zasiedzenia uregulowana w k.c. była przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 14 grudnia 2005
r. (sygn. SK 61/03, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 136) TK stwierdził, że art. 172 k.c. jest zgodny z Konstytucją, przypominając,
że instytucja zasiedzenia ma służyć – przede wszystkim – usuwaniu niezgodności pomiędzy długotrwałym stanem faktycznym nieuprawnionego
i samoistnego posiadania a stanem prawnym; w tym aspekcie służy porządkowaniu sytuacji prawnej. Paralelnie stymulować winno
właścicieli (i inne podmioty praw rzeczowych) do wykonywania ich uprawnień wobec rzeczy, a zarazem – przeciwdziałać (zapobiegać)
długotrwałym poniechaniom realizacji uprawnień właścicielskich lub pochodnych.
Analiza art. 35 ust. 41 u.s.m. (jego miejsca wobec rozwiązań dotychczas obowiązujących, w tym do pozostałych ustępów tego przepisu, w szczególności
art. 35 ust. 4 u.s.m – zob. pkt 2.3.2. tej części uzasadnienia) dowodzi, że ustawodawca – pozornie kontynuując pewne założenia
– wprowadził kolejną, radykalną zmianę systemową, bez dostatecznego uzasadnienia i w sposób nieudatny.
4.5. Naruszeniem art. 2 Konstytucji jest także brak regulacji przejściowej (pomijając tę specyficzną sytuację, że jest to
kolejna zmiana przepisu i tak formalnie umieszczonego w przepisach przejściowych u.s.m.). Jak trafnie zauważa M. Bednarek
„Dokonana w art. 35 ust. 4 i 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych modyfikacja tradycyjnych przesłanek zasiedzenia narusza
prawo do uzasadnionego oczekiwania przez właścicieli nieruchomości, że bez zaistnienia przesłanek zasiedzenia określonych
w kodeksie cywilnym, tak co do rodzaju posiadania, jak i okresu nieprzerwanego posiadania (samoistnego) nieruchomości przez
osobę trzecią, nie utracą oni prawa własności na rzecz posiadacza gruntu, a przynajmniej że nie nastąpi to w zaskakujący sposób
(a więc bez poszanowania dla właściwej w tym wypadku zasady dalszego działania ustawy dawnej) oraz w drodze nadzwyczajnych
i incydentalnych rozwiązań prawnych (art. 2 Konstytucji). Tymczasem przepisy art. 35 ust. 4 i 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, które w tym wypadku arbitralnie odwołują się do daty 5
grudnia 1990 r., dopuszczając zarazem skrócenie okresu nieprzerwanego posiadania nieruchomości przez spółdzielnię mieszkaniową
który byłby wymagany w myśl zasad ogólnych, zostały uchwalone w 2000 r. i w 2007 r. i weszły w życie bez odpowiednio długiej
vacatio legis. Uniemożliwiło to dotychczasowym właścicielom efektywne przeciwstawienie się skutkom »zasiedzenia«, statuowanego w wymienionych
przepisach art. 35 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych” (M. Bednarek, Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie, Warszawa 2007, s. 789-790).
4.6. Na tle stosowania zaskarżonego przepisu szczególne niejasności powstają na tle trybu i zakresu orzekania sądowego. Przypadki utraty
własności gruntów na podstawie art. 35 ust. 41 u.s.m. z punktu widzenia rzeczywistego właściciela nieruchomości mają charakter przymusowy i nieodpłatny. Następują bez poszanowania
dla tradycyjnych instytucji prawnych (zasiedzenie i roszczenie o wykup w sensie kodeksowym), które – jak można się spodziewać
– są znane właścicielom wyzuwanym z własności na podstawie tradycyjnych instytucji umożliwiających nabycie cudzego gruntu.
Właścicielem prywatnym, który może utracić prawo do gruntu wskutek „zasiedzenia” przez spółdzielnię mieszkaniową, może być
m.in. dawny właściciel nieruchomości, mający nadzieję na odzyskanie nieruchomości, niezasadnie mu odebranej po II wojnie światowej
wskutek ekscesywnego stosowania ówczesnego prawa, jak również osoba wywłaszczona. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji
nacjonalizacyjnej lub wywłaszczeniowej z powodu np. rażącego naruszenia prawa (art. 156 k.p.a.) można wystąpić bezterminowo.
W art. 35 u.s.m. nie ma stosowanej we wszystkich przepisach uwłaszczeniowych wzmianki o nienaruszaniu praw osób trzecich.
Zatem w stosunku do tej grupy może się okazać, że zostaną one „pokrzywdzone na tej samej nieruchomości” dwukrotnie, za PRL-u
i za III RP, na skutek pozbawienia szans na rewindykację historyczną. Trybunał Konstytucyjny nie może się doszukać innych
aktów staranności, jakie miał na myśli ustawodawca w ramach ustalania właściciela nieruchomości. W szczególności, czy brak
wpisu właściciela w ewidencji gruntów jest wystarczający do stwierdzenia „nieustaloności” właściciela, czy też istnieje powinnność
sprawdzenia „starych” dokumentów, np. dawnych ksiąg hipotecznych (zarchiwizowanych) lub archiwów urzędów zajmujących się gospodarką
gruntami, czy choćby tylko sprawdzenia czy aby ktoś nie złożył w stosunku do spornej nieruchomości jeszcze nierozpatrzonego
wniosku rewindykacyjnego. Tymczasem w takiej sytuacji wyłączone zostało stosowanie art. 511 k.p.c. w zakresie zobowiązującym
do wskazania we wniosku o wszczęcie postępowania o „zasiedzenie” zainteresowanych w sprawie. Rozwiązanie to rodzi wątpliwości,
czy w Polsce istnieją nieruchomości niczyje i kto, w jakim trybie, z jakim wysiłkiem i starannością stwierdza, że nie można
ustalić właściciela nieruchomości. Na tym tle przedmiotem wątpliwości jest, czy analizowana instytucja u.s.m. wymaga wytoczenia
na podstawie art. 189 k.p.c. powództwa o ustalenie prawa własności, czy też konstatację tę ma poczynić sąd wskutek nieowocnego
zastosowania trybu z art. 609 k.p.c. (ogłoszenie o postępowaniu). Wszystkie te wątpliwości mają swe źródło w przyjęciu konstrukcji
nastąpienia skutku ex lege quasi-zasiedzenia, przy deklaratoryjności orzeczenia sądowego w tej sprawie.
4.7. Niezależnie od okoliczności omówionych wyżej, a świadczących o naruszeniu przez zaskarżony przepis art. 2 Konstytucji, należy
wskazać na inne jeszcze niezgodności z zasadą poprawnej legislacji, towarzyszące jego uchwaleniu. Nowelizacja u.s.m., dokonana
ustawą zmieniającą z 2007 r., była efektem prac nad czterema projektami ustaw, trzema projektami poselskimi zawartymi w drukach
sejmowych V kadencji: nr 339 (opatrzony datą 22 listopada 2005 r.), nr 767 (opatrzony datą 11 maja 2006 r.), nr 768 (opatrzony
datą 22 maja 2006 r.) oraz projektem rządowym zawartym w druku sejmowym nr 766 (opatrzony datą 29 czerwca 2006 r.). W żadnym
z nich nie proponowano wprowadzenia quasi-zasiedzenia, o którym mowa w zaskarżonym przepisie. Przepis został wprowadzony w
toku prac parlamentarnych (podczas drugiego czytania na 37 posiedzeniu Sejmu 15 marca 2007 r., kiedy to zgłoszono 110 poprawek).
Proponowane rozwiązanie budziło zastrzeżenia ekspertów i służb legislacyjnych Sejmu i Senatu. W komisjach nad poprawkami głosowano
bez przeprowadzenia merytorycznej dyskusji (głosowanie en bloc, i to także w wypadku poprawek, w stosunku do których wszyscy eksperci w procesie legislacyjnym zgłaszali zastrzeżenia). Na
marginesie należy tylko przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz.
759) do zadań Komisji należy m.in. opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego.
W wypadku noweli, która głęboko ingeruje w prawo własności gmin, pozbawiając je ex lege własności – opinii takiej nie zażądano, co stanowi kolejne uchybienie trybowi legislacyjnemu – o ustawowej genezie (z punktu
widzenia kontroli konstytucyjności tego rodzaju uchybienie podlega ocenie zgodności art. 2 Konstytucji).
4.8. Treść zaskarżonego art. 35 ust. 41 u.s.m., dotykając nie tylko praw Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, ale także (co najmniej potencjalnie)
praw osób prawa prywatnego, wykazuje podobieństwa do rozwiązania zdyskwalifikowanego jako naruszające prawa człowieka w czterech
wyrokach ETPC przeciwko Francji w sprawach: Lecarpentier, 67847/01, z 14 lutego 2006 r., Cabourdin, sygn. akt 60796/00, z
11 kwietnia 2006 r., Vezon, sygn. akt 66018/01, z 18 kwietnia 2006 r. oraz Saint-Adam i Millot, 72038/01, z 2 maja 2006 r.
(zob. omówienie - P. Mikłaszewicz, „Europejski Przegląd Sądowy” nr 9/2006, s. 55-61). W tych sprawach chodziło o interwencję
ustawodawcy, której skutkiem była ingerencja w istniejące stosunki majątkowe, uprzywilejowująca jedną ze stron stosunku prawnego
z uszczerbkiem dla majątku strony drugiej. W powołanych orzeczeniach stwierdzono, że Konwencja o ochronie praw człowieka i
podstawowych wolności pozostawia państwom członkowskim Rady Europy pewną swobodę w zakresie ingerencji w prawa jednostek ukształtowane
na podstawie przepisów krajowych i pozostające pod ochroną tej Konwencji, ale nie oznacza zgody na arbitralność takich działań.
Dotyczy to zwłaszcza władczego wkraczania przez prawodawcę krajowego w treść ukształtowanych na podstawie obowiązujących wcześniej
przepisów praw i obowiązków jednostek związanych umową. Ustawa francuska nie zawierała przepisów przejściowych i charakteryzowała
się – podobnie jak polskie rozwiązanie działające ex lege – automatyzmem działania. Ustawodawca – wedle ETPC – ma obowiązek rzetelnego i wiarygodnego wykazania, że ingerencja realizuje
konkretny interes publiczny i jest proporcjonalna do zamierzonego celu. Opis takiego interesu publicznego powinien być przedstawiony
w toku prac prawodawczych i musi być wystarczająco szczegółowy, sprawdzalny, wiarygodny i przewidywalny. Takim wymaganiom
nie odpowiadał ani tryb prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą z 2007 r. (sposób zgłoszenia poprawki), ani globalny i
niepoprzedzony dyskusją sposób głosowania, ani okoliczność, że w toku prac parlamentarnych nie uświadamiano sobie, iż zakwestionowana
w niniejszej sprawie instytucja quasi-zasiedzenia oznacza wyzucie z własności jednych właścicieli, aby własność tę przyznać
innym, co jest wykluczone nawet na tle wywłaszczenia, opatrzonego jednak niezbędnymi gwarancjami proceduralnymi, których brak
na tle art. 35 ust. 41 u.s.m.
4.9. Biorąc pod uwagę sumę wskazanych okoliczności, omówionych wyżej w pkt 4.1.-4.7., Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 35
ust. 41 u.s.m. jest niezgodny z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą poprawnej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji.
Przejawia się to w:
- przyjęciu, że quasi-zasiedzenie z art. 35 ust. 41 u.s.m. zostało ustanowione jako działające ex lege, z mocą wsteczną przy deklaratoryjnym orzeczeniu sądu je stwierdzającym i ograniczonych gwarancjach towarzyszących wyjaśnianiu
przesłanek je konstytuujących (to ostatnie oznacza zwłaszcza prowadzenie poszukiwań w celu ustalenia właściciela);
– braku precyzji regulacji (por. pkt 2.3.4. i 2.3.5. tej części uzasadnienia), co było skutkiem m.in. przebiegu prac legislacyjnych
(praca nad poprawkami).
Wadliwości te dotyczą całego zakresu podmiotowego tego przepisu. Na tej płaszczyźnie można podzielić zarzuty pytającego sądu
odnoszące się do nieprawidłowości tego rodzaju sytuacji z punktu widzenia art. 2 Konstytucji, nie tylko co do własności prywatnej,
ale także własności komunalnej i państwowej, ponieważ uprawnienia spółdzielni konstruowano niezależnie od tego, kto był właścicielem.
5. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Wskazane wyżej uchybienia odnoszące się do art. 2 Konstytucji owocują brakiem efektywności ochrony w zakresie własności, przeciw
której biegnie quasi-zasiedzenie. Skutkiem quasi-zasiedzenia przewidzianego w kwestionowanym przepisie jest bowiem utrata
własności przez rzeczywistego właściciela, i to nieodpłatnie. Właścicielem tym może być zarówno podmiot publiczny (gmina,
Skarb Państwa), jak i prywatny. Ingerencja we własność przybiera tu najbardziej dotkliwą postać (z punktu widzenia skali objętej
art. 31 ust. 3 Konstytucji); quasi-zasiedzenie powoduje bowiem utratę własności poprzedniego właściciela na rzecz osoby wykonującej
uprawnienie z art. 35 ust. 41 u.s.m. Ten skutek dotyczy każdego właściciela, przeciw któremu kieruje się uprawnienie z 35 ust. 41 u.s.m. – Skarbu Państwa, gminy i osoby prywatnej mieszczącej się w kategorii „nieznanych właścicieli”. Należy zaznaczyć,
że stan „pozostawania nieznanym” (art. 35 ust. 41 u.s.m. zdanie pierwsze in fine) z uwagi na nieskuteczność starań o ustalenie właściciela (zob. analiza treści przepisu dokonana w pkt. 4.6. tej części uzasadnienia)
dotyczyć może każdego podmiotu (Skarbu Państwa, gminy, osoby fizycznej, osoby prawnej). W dodatku ustawodawca nie nakłada
obowiązku przeprowadzenia rzetelnego postępowania mającego na celu ustalenie stanu prawnego nieruchomości i „wykrycie” właściciela.
W istocie więc prawdziwy właściciel nieruchomości ponosi negatywne skutki za to, że sam nie wystąpił albo z roszczeniem windykacyjnym
(które się nie przedawnia), albo z „roszczeniem o wykup” na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.m.
Naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji (zasada „równej” ochrony prawnej własności, co wynika ze wskazanych wyżej uchybień)
należy upatrywać z punktu widzenia właściciela gruntu. Ochrona jego własności w wypadku, gdy dotyczy gruntu zabudowanego budynkami
mieszkalnymi bez tytułu prawnego doznaje zróżnicowania w zależności od tego, czy budującym była spółdzielnia (uprawniona z
art. 35 ust. 41 u.s.m.), czy też był to inny podmiot, nieuprawniony do korzystania z uprzywilejowanego trybu uzyskania własności. Naruszeniem
art. 64 ust. 2 Konstytucji (gwarancja własności) jest też okoliczność, że odmiennie, gorzej (w sensie braku stosownych gwarancji
) traktuje się właścicieli pozbawianych własności w trybie art. 35 ust 41 u.s.m. niż właścicieli pozbawianych własności także bez ich woli, lecz w innym trybie (budowa na cudzym gruncie, zasiedzenie,
wywłaszczenie). Gwarancja własności, przewidziana w art. 64 ust. 2 Konstytucji dotyczy własności osób fizycznych, osób prawnych
oraz – dzięki odesłaniu zawartemu w art. 165 ust. 1 zdanie drugie – jednostek samorządu terytorialnego.
6. Zarzut naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji.
Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu niezgodności zakwestionowanego art. 35 ust. 41 u.s.m. z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji), należy zauważyć, że na zasadę samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, składa się przyznanie im osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem
przysługiwania im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych, a przyznanie sądowej
ochrony tej samodzielności wzmacnia pozycję jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok TK z 15 marca 2005 r., sygn. K
9/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 24). Uprawnienia właścicielskie, w których obrębie gmina podejmuje sama decyzje, czerpie korzyści
z posiadanego mienia, są gwarancją posiadania realnej samodzielności. Ustanowienia własności gwarancją samodzielności jednostek
samorządu terytorialnego dokonano w Konstytucji z 1997 r. Uczestnictwo zaś – w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność
(co wszak nie jest możliwe bez własności przysługującej ponoszącemu odpowiedzialność) – w sprawowaniu władzy publicznej należy
do zasad ustrojowych (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Ustawowe pozbawienie gmin części ich majątku, z którego dochody stanowią
jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania ich zadań własnych, pozostaje w kolizji także z art. 167 ust. 2 Konstytucji.
Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego. Ochrona własności komunalnej nie może
wykluczać lub znosić prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków majątkowych w państwie. W szczególności nie narusza konstytucyjnej
zasady samodzielności gminy ograniczenie wynikające z ustawy, wtedy jednakże, jeżeli znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie
chronionych celach i wartościach, których pierwszeństwo przed zasadą samodzielności samorządu terytorialnego musi znajdować
uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych. Zatem ocena, czy dana regulacja spełnia warunek usprawiedliwionej ingerencji w
sferę samodzielności gminy, nie może być dokonana bez wykładni odwołującej się do celu i aksjologii ustawy wprowadzającej
ograniczenia.
W wyroku z 21 października 2008 r. (sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139) Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się w
sprawie konstytucyjności regulacji nakładającej na gminę obowiązek przejęcia wbrew jej woli „niechcianych” nieruchomości,
wskazał, że „nie można obecnie twierdzić, że dziś gminy muszą liczyć się z daleko idącymi ograniczeniami przyznanych im praw
majątkowych, ilekroć jeszcze wymaga tego porządkowanie spuścizny okresu PRL, nieprzystającej do obecnych warunków ustrojowych”.
Teza ta zachowuje aktualność także na tle obecnej sprawy. Po pierwsze bowiem, nie można twierdzić, jakoby uporządkowanie praw
spółdzielni do gruntu (traktowane jako element porządkowania spuścizny okresu PRL) wymagało koniecznie wprowadzenia tak niejasnej
i źle uregulowanej instytucji jak quasi-zasiedzenia z art. 35 ust. 41 u.s.m. (tym bardziej, że nie jest to wyłączny instrument służący temu celowi realizowanemu przez spółdzielnię, natomiast
jest to instrument najbardziej uciążliwy dla pozbawianego własności właściciela). Po drugie zaś, jeżeli dalszym celem porządkowania
praw spółdzielni do gruntu jest umożliwienie uwłaszczenia spółdzielców na mieszkaniach, to znów – uwłaszczenie to w wypadku
spółdzielni o nieuregulowanym prawie do gruntu – niekoniecznie wiąże się z wykorzystaniem instytucji quasi-zasiedzenia z art.
35 ust. 41 u.s.m. Już tylko na marginesie należy wskazać, że nie można tu art. 75 Konstytucji, formułującemu zasadę popierania działań
obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania, przypisywać znaczenia mogącego prowadzić do sanacji uchybień konstytucyjnych
stwierdzonych w niniejszej sprawie. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreślało przy tym, że „prawo do
własnego mieszkania” – o którym mowa w art. 75 Konstytucji, nie przesądza o konkretnej formie prawnej, w jakiej ma następować
uzyskiwanie uprawnienia do własnego mieszkania (zob. np. wyroki TK z: 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07, OTK ZU nr 7/A/2009,
poz. 110, 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181, 24 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, OTK ZU nr
4/A/2005, poz. 38, 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87).
Naruszenie art. 2 Konstytucji w wyniku uchybień rzetelności legislacji co do jej jasności i efektywności gwarancji proceduralnych
oznacza w konsekwencji naruszenie gwarancji własności i jest wystarczające do stwierdzenia, że art. 35 ust. 41 u.s.m. jest niezgodny z art. 2, a przez to z art. 64 ust. 2, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, art. 165 ust. 1 i
2 oraz art. 167 ust. 2 Konstytucji.
W wyniku stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu, sąd który miał wątpliwości konstytucyjne, uzyskał potwierdzenie swoich
konstytucyjnych zastrzeżeń. Przepis, jaki zamierzał sąd zastosować, okazał się niekonstytucyjny.
Niekonstytucyjność jest tu związana z samą instytucją quasi-zasiedzenia, wprowadzoną przez zaskarżony przepis, niezależnie
od tego, do kogo w rzeczywistości należą grunty, o których własność ubiega się spółdzielnia. Naruszenia art. 2 Konstytucji
mają tu charakter uniwersalny (w stosunku do wszelkich właścicieli, przeciw którym kieruje się zasiedzenie). Przepis ten traci
zatem moc w całym zakresie podmiotowym.
Niekonstytucyjność art. 35 ust. 41 u.s.m. aktualizuje skutki wyroku, o których mowa w art. 190 ust. 4 w odniesieniu do postępowań, w których na podstawie tego
przepisu stwierdzono realizację przesłanek quasi-zasiedzenia wobec spółdzielni. Orzeczenie Trybunału nie ma natomiast ani
automatycznego, ani wywiedzionego z art. 190 ust. 4 Konstytucji skutku w sferze praw osób-mieszkańców domów spółdzielni, które
dokonały uwłaszczeń mieszkania.
9. Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.