1.1. Sąd Okręgowy w Łodzi, II Wydział Cywilny (dalej: sąd, sąd pytający), postanowieniem z 10 grudnia 2007 r. (sygn. akt II C 446/07) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128; dalej: u.g.n.r.s.p.) z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z treści uzasadnienia pytania prawnego wynika także, że sąd pytający kwestionuje również zgodność zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, choć w petitum pytania prawnego nie wskazał tych wzorców kontroli.

1.2. Pytanie prawne zostało wniesione w związku z powództwem Grzegorza R. przeciwko Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie Filia w Łodzi (dalej: ANR, strona pozwana). Z przedstawionego przez sąd pytający uzasadnienia pytania prawnego wynika, że powód wystąpił z żądaniem ustalenia nieważności jednostronnej czynności prawnej dokonanej przez ANR 16 października 2006 r., polegającej na złożeniu oświadczenia o wykonaniu przez ANR prawa odkupu nieruchomości położonych w obrębie gminy Parzęczew (oznaczonych numerami 533, 692, 695, 728) oraz w miejscowości Wytryszczki (o numerach 113/5, 113/3, 242/1, 243/1, 243/3) o łącznej powierzchni 49 ha 62a 75 m kw., dla których Sąd Rejonowy w Zgierzu prowadzi księgę wieczystą KW 74630, za cenę 129 818,02 zł.

Strona pozwana wniosła o oddalenie powództwa w całości, podnosząc, że prawo odkupu zastrzeżone na rzecz Skarbu Państwa zostało ujawnione w księdze wieczystej i wykonane 16 października 2006 r. przez złożenie stosownego oświadczenia. Strona pozwana wskazała także, że ani z przepisów u.g.n.r.s.p., ani z przepisów kodeksu cywilnego dotyczących prawa odkupu nie wynika obowiązek podania motywów wykonania prawa odkupu i ich uzasadnienia.

Powód nie przeniósł powrotnie na stronę pozwaną nieruchomości objętych prawem odkupu, w związku z czym przed Sądem Okręgowym w Łodzi toczy się odrębne postępowanie o sygn. akt I C 918/06, którego przedmiotem jest wykonanie obowiązku przeniesienia własności.

Według ustaleń sądu pytającego, przytoczonych w piśmie procesowym z 13 lutego 2008 r. uzupełniającym pytanie prawne, motywy wykonania prawa odkupu „nie są do końca poznane w toku postępowania sądowego, choć zeznania świadków zawnioskowanych przez powoda (…) wskazują, że kryterium decydującym była cena sprzedaży działki 728/2 na rzecz Ceramiki Tubądzin II Spółki z o. o. z siedzibą w Ozorkowie, objęta warunkową umową sprzedaży z dnia 19 czerwca 2006 roku (…) wynosząca 1.098.000 złotych”. Jak wskazał sąd pytający, cena ta była dużo wyższa niż cena nabycia całego gospodarstwa przez Grzegorza R. w 2004 r. (367 000 zł).

1.3. Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu pytania prawnego oraz w piśmie uzupełniającym z 13 lutego 2008 r. wynika, że naruszenie art. 2 polega, w ocenie sądu pytającego, na naruszeniu zasady określoności regulacji prawnych, naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji – na naruszeniu prawa własności jako prawa podmiotowego stanowiącego zasadę ustrojową, naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji – na naruszeniu zasady proporcjonalności w zakresie dopuszczalnych ograniczeń praw, a naruszenie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji – na naruszeniu zasady równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych.

Sąd pytający wskazał, że art. 2 Konstytucji wyraża zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, sąd stwierdził, że gwarantowane tym przepisem bezpieczeństwo prawne jednostki związane jest z pewnością prawa i umożliwia przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych jednostki. Tymczasem zakwestionowany w pytaniu prawnym przepis nie określa żadnych warunków wykonania prawa odkupu, nie nakłada na organ uprawniony obowiązku poinformowania zainteresowanego podmiotu o powodach wykonania prawa odkupu, nie określa celów, dla jakich prawo to może być wykonane. Brak unormowania okoliczności oraz przyczyn wykonania przez ANR prawa odkupu, a także celu, jakiemu winno ono służyć, zdaniem sądu, narusza zasadę określoności regulacji prawnych, która „wymaga poprawności, precyzji i jasności w tworzeniu przepisów, w określaniu przyznanych praw i nakładaniu obowiązków, nie dających możliwości arbitralnej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych”.

W ocenie sądu pytającego, ujęcie (konstrukcja) zakwestionowanego przepisu przesądza o nieweryfikowalności składanego oświadczenia, a tym samym stwarza stan niejasnych i niedookreślonych warunków skorzystania przez organ państwa z przyznanego uprawnienia oraz niebezpieczeństwo działania samowolnego i arbitralnego. W tym właśnie, zdaniem sądu pytającego, należy upatrywać niezgodności art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. z zasadą lojalności państwa wobec adresatów norm prawnych, które winny być sformułowane jasno, czytelnie i w sposób dookreślony.

Sąd pytający wskazał, że zakwestionowany przepis poprzez art. 54 u.g.n.r.s.p. odsyła do unormowań kodeksu cywilnego. Agencja może więc odkupywać nieruchomości na warunkach wynikających z art. 593-595 kodeksu cywilnego, wedle których z chwilą wykonania prawa odkupu nabywca jest zobowiązany przenieść powrotnie własność rzeczy na sprzedawcę, sprzedawca zaś jest zobowiązany zwrócić cenę, koszty sprzedaży i nakłady. Jednakże zwrot nakładów, których nie można uznać za konieczne, należy się kupującemu tylko w granicach istniejącego zwiększenia wartości rzeczy.

Sąd pytający podkreślił, że unormowania art. 21 i art. 64 Konstytucji stanowią gwarancję dla prawa własności. Wskazał też, powołując się na orzecznictwo TK, że prawo własności w polskim systemie prawnym traktowane jest jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, choć nie jest ono absolutne. Ograniczenia tego prawa mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko przy zachowaniu odpowiedniej precyzji poprzez określenie formy i zakresu ingerencji. Sąd pytający wskazał, że wymóg ten stanowi konkretyzację wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady określoności regulacji prawnych.

Sąd pytający stwierdził, że dyskurs prawniczy wokół zakwestionowanego przepisu koncentruje się na tym, iż oświadczenie ANR o wykonaniu prawa odkupu, jakkolwiek jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, ma w sobie cechy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zmierza ono w istocie do przymusowego pozbawienia prawa własności. Sąd podkreślił w tym kontekście, że dla dopuszczalności wywłaszczenia muszą być spełnione dodatkowe warunki (może być ono dokonane jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem), natomiast zakwestionowany przepis nie zawiera żadnych warunków gwarancyjnych dla podmiotów, wobec których prawo odkupu jest realizowane. Ponadto przepis ten z uwagi na zasady rozliczeń nie gwarantuje uczciwej rekompensaty gwarantowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Sąd pytający stwierdził, że na tle stanu faktycznego sprawy, która zainicjowała pytanie prawne, wyraźnie rysuje się problem podstaw i zasad pozbawienia powoda prawa własności całego gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji zasad dokonania rozliczeń po wykonaniu prawa odkupu. Cena wynegocjowana przez powoda z Ceramiką Tubądzin II spółką z o.o. za jedną tylko działkę w żaden sposób nie przekłada się na kwotę należną powodowi po wykonaniu prawa odkupu, obliczoną na podstawie art. 593-595 kodeksu cywilnego. Z tych względów, w ocenie sądu pytającego, art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. narusza konstytucyjne prawo własności.

Kolejne zarzuty sądu dotyczą naruszenia przesłanek dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Sąd pytający stwierdził, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, a także z ogólnymi zasadami dopuszczalności ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności, wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona jedynie w ustawie, tylko w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności, a ponadto tylko wówczas, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Tymczasem, w ocenie sądu pytającego, prawo odkupu ustanowione w art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. ogranicza prawo własności w zakresie nieproporcjonalnym w stosunku do wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczalności ingerencji. Sąd podkreślił, że organ wykonujący prawo odkupu nie jest zobligowany w żaden w sposób do wyjaśnienia motywów i celu działania. Jego decyzja stwarza możliwość (a zarazem niebezpieczeństwo) arbitralnej i nieweryfikowalnej ingerencji w prawo własności o daleko idących skutkach w postaci odjęcia dotychczasowego prawa własności z dnia na dzień.

Sąd pytający zaznaczył też, że strony umowy sprzedaży nie mają żadnego wpływu na wprowadzenie do umowy prawa odkupu ani też na jego kształt. Nabywca przez pięć lat żyje w stanie niepewności co do swej sytuacji, a także co do możliwości wykonywania poszczególnych uprawnień związanych z prawem własności (możliwości zaciągania kredytów, dokonywania inwestycji, profilu produkcji).

W piśmie procesowym z 13 lutego 2008 r. sąd pytający wskazał, że odpowiedź na pytanie prawne ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy, ponieważ powód, powołując się na nadużycie prawa, domaga się ustalenia nieważności jednostronnej czynności prawnej dokonanej przez ANR 16 października 2006 r., a polegającej na złożeniu oświadczenia o wykonaniu prawa odkupu nieruchomości położonych w obrębie gminy Parzęczew oraz w miejscowości Wytryszczki (wymienionych w punkcie 1.1. niniejszego uzasadnienia), dla których Sąd Rejonowy w Zgierzu prowadzi księgę wieczystą KW 74630, za cenę 129 818,02 zł. Powód wskazuje nadto, że złożenie oświadczenia ANR zostało dokonane na podstawie przepisu prawa, któremu należy postawić zarzut niezgodności z Konstytucją i który winien być wyeliminowany z obowiązującego porządku prawnego.

Sąd zaznaczył także, że odpowiedź na pytanie będzie mieć także zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I C 918/06 Sądu Okręgowego w Łodzi, która została załączona do akt sprawy o sygn. II C 446/07 i zawieszona do czasu jej rozstrzygnięcia, ponieważ jej przedmiotem jest zobowiązanie Grzegorza R. do powrotnego przeniesienia na Agencję Nieruchomości Rolnych własności nieruchomości objętych oświadczeniem o wykonaniu prawa odkupu oraz związane z tym rozliczenie.

2. W piśmie z 10 grudnia 2008 r. Marszałek Sejmu wniósł w imieniu Sejmu o uznanie, że art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W ocenie Marszałka Sejmu, zastrzeżenie prawa odkupu stwarza sytuację niewątpliwie korzystną dla sprzedawcy, który przez jednostronne oświadczenie woli złożone kupującemu w określonym okresie może doprowadzić do ponownego przeniesienia na siebie własności sprzedanej rzeczy. Uprzywilejowanie sprzedawcy (ANR), zdaniem Marszałka, wynika stąd, że wykonanie prawa odkupu nie jest uwarunkowane żadnymi okolicznościami, a zastrzeżony okres (5 lat) jest najdłuższym dopuszczalnym. Również cena odkupu określona jest w najniższej dopuszczalnej przez kodeks cywilny wysokości. Marszałek Sejmu wskazał jednakże, że również dla sprzedawcy przymus sprzedaży z zastrzeżeniem prawa odkupu może stanowić potencjalne ograniczenie w postaci mniejszej ilości kupujących, którzy mogą nie chcieć zawrzeć umowy z tak daleko idącym ograniczeniem. Zastrzeżenie prawa odkupu jest niekorzystne dla kupującego przede wszystkim ze względu na to, że kreuje niepewność sytuacji prawnej, przez co – w ocenie Marszałka – nie służy realizacji podstawowego celu, dla którego dokonywana jest sprzedaż gruntów, a mianowicie ich zagospodarowaniu. Może ono również powodować trudności w znalezieniu kolejnego nabywcy w wypadku konieczności sprzedaży nieruchomości.

Powyższe okoliczności, zdaniem Marszałka Sejmu, oznaczają daleko posuniętą ingerencję ustawodawcy w sferę swobody stron w kształtowaniu relacji umownych. Marszałek podkreślił, że ograniczenie to dotyczy ukształtowania wszystkich elementów prawa odkupu. Swobodzie stron pozostawiona jest bowiem jedynie decyzja, czy chcą w ogóle zawrzeć umowę sprzedaży przy zachowaniu takich warunków. W jego ocenie, rzutuje to na ocenę konstytucyjności zakwestionowanej regulacji.

Zdaniem Marszałka Sejmu, analiza treści art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. (w związku z przepisami kodeksu cywilnego normującymi prawo odkupu) uzasadnia twierdzenie, że przepis ten narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności wyrażoną w formie zasady ustrojowej oraz zasadę ochrony prawa własności jako prawa podmiotowego (art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji). Ponadto, w ocenie Marszałka, kwestionowany przepis uchybia postanowieniom art. 2 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa wywodzącą się z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Wynikające z art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. ograniczenia praw konstytucyjnych nie mają, zdaniem Marszałka Sejmu, dostatecznego uzasadnienia w dyspozycji art. 31 ust. 3 Konstytucji, który określa przesłanki dopuszczalności tych ograniczeń.

Marszałek stwierdził, że za niekonstytucyjnością art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. przemawia zatem kilka argumentów. Po pierwsze, prawo odkupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w okresie 5 lat (licząc od dnia jej nabycia od ANR) oznacza, że w tym okresie nabywca nie będzie mieć pewności, że nieruchomość ta pozostanie w jego dyspozycji. Przepis ten podważa bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami rolnymi pochodzącymi z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz osłabia subiektywne poczucie nabywcy, że przysługujące mu prawo własności nieruchomości ma charakter trwały (stabilny). Świadomość nabywcy, że ANR może w każdej chwili, w okresie 5 lat, skorzystać z przysługującego jej prawa odkupu, może okazać się czynnikiem mającym niekorzystny wpływ na sposób zagospodarowania i użytkowania nabytej nieruchomości. Marszałek Sejmu, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, uznał zatem, że tak długi stan niepewności oznacza „istotne ograniczenie pewności prawa, która leży u podstaw konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa”, będącej podstawowym elementem zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji).

Kolejnym argumentem przemawiającym za uznaniem niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, według Marszałka Sejmu, jest to, że w jego treści brak jakichkolwiek przesłanek realizacji prawa odkupu nieruchomości przez ANR. Ustawodawca nie wskazał, jakie okoliczności muszą zaistnieć, aby z prawa tego ANR mogła skorzystać. Zdaniem Marszałka, w szczególności chodzi tu o cele publiczne, których realizacja jest uwarunkowana ponownym włączeniem nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Marszałek wskazał również na brak odmiennego rozwiązania, zgodnie z którym wyszczególnione zostałyby przypadki, w jakich wykonanie prawa odkupu byłoby wyłączone.

Marszałek Sejmu zwrócił także uwagę, że obowiązek ujawnienia prawa odkupu w księdze wieczystej stanowi przesłankę zmniejszenia wartości danej nieruchomości rolnej na rynku tych nieruchomości. Ewentualny kolejny jej nabywca przed upływem pięcioletniego terminu (liczonego od dnia nabycia nieruchomości od ANR) musi mieć na względzie możliwość wykorzystania przez ANR prawa odkupu.

Marszałek podkreślił, że w kwestionowanej ustawie brakuje stosownej regulacji, która wprowadzałaby system rozliczeń między ANR i nabywcą z tytułu wykonania prawa odkupu, odpowiadający w pełni zasadom gospodarki rynkowej. Obowiązujące w tym zakresie odesłanie do odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego może stworzyć niekorzystną dla nabywcy sytuację, w której co prawda uzyska on zwrot ceny i kosztów sprzedaży oraz nakładów koniecznych powodujących realne zwiększenie wartości nieruchomości, jednak cena ta może znacznie odbiegać in minus od ceny notowanej na rynku w momencie realizacji prawa odkupu. Dlatego też, w ocenie Marszałka Sejmu, art. 29 ust. 5 w związku z art. 54 u.g.n.r.s.p. ogranicza prawo własności nabytej od ANR nie tylko przez ustanowienie samego prawa odkupu, lecz także przez odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego regulujących rozliczenia finansowe związane z realizacją tego prawa.

Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 maja 2001 r. o sygn. K 5/01 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 87) stwierdził, iż każdy przepis prawa przewidujący ograniczenie prawa własności, a zwłaszcza taki, który prowadzi do jej utraty, powinien być uzasadniony koniecznością realizacji jednej z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W jego ocenie, warunku tego nie można uznać za spełniony w wypadku zakwestionowanego przepisu. Prawo odkupu nieruchomości rolnej nabytej od ANR i wynikające z niego ograniczenie prawa własności przysługującego nabywcy nie znajdują należytego oparcia w przesłance konieczności wprowadzenia ograniczenia oraz przesłance funkcjonalnego związku pomiędzy wprowadzonym ograniczeniem a realizacją wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. orzeczenie TK z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188).

Z tych względów Marszałek Sejmu uznał, że art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. odbiega od konstytucyjnych standardów ochrony podmiotowego prawa własności i może podważać zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Marszałek Sejmu stwierdził nadto, że w przypadku instytucji prawa odkupu następuje zróżnicowanie podmiotów na skutek stosowania (nie zaś stanowienia) przepisów. Zróżnicowanie to polega na wykonywaniu prawa odkupu w stosunku do całkowicie dowolnie wybranych kupujących, co w konsekwencji oznacza – zdaniem Marszałka – naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji. Odmienne traktowanie podmiotów podobnych może, według niego, naruszać również zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), której konkretyzację stanowi m.in. zasada równości. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05 (OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28), Marszałek Sejmu stwierdził, że zasada sprawiedliwości wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. W jego opinii, nałożenie przez ustawodawcę obowiązku przymusowego zastrzeżenia prawa odkupu oznacza daleko posuniętą ingerencję w sferę obrotu prawnego przez ograniczenie swobody stron w zakresie kształtowania sytuacji prawnej w zawieranych umowach w sposób najbardziej dla siebie korzystny. Zasada swobody umów wyrażona w art. 3531 kodeksu cywilnego stanowi, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Marszałek podkreślił, że zasada swobody umów leżąca u podstaw mechanizmów rynkowych jest najważniejszym sposobem, w jaki na gruncie prawa cywilnego wyraża się zasada gospodarki rynkowej i dlatego – w jego ocenie – ograniczenia tej zasady powinny być racjonalnie uzasadnione.

W odniesieniu do kwestii naruszenia przez kwestionowany przepis unormowań art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Marszałek Sejmu stwierdził, że istotą prawa uzyskanego przez kupującego w wyniku zawarcia umowy sprzedaży jest konieczność liczenia się z możliwością wykonania przez sprzedawcę prawa odkupu, co oznacza nabycie prawa własności już z tym ograniczeniem. Stąd wykonania prawa odkupu nie można uznać za wywłaszczenie, albowiem możliwość utraty prawa własności przez kupującego została przewidziana w umowie. Przeniesienie z powrotem na sprzedawcę własności kupionej rzeczy stanowi zatem jego zobowiązanie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Marszałek Sejmu uznał, że art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie nie podzielił wątpliwości sądu pytającego.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 2 października 2009 r. zajął stanowisko, że art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Prokurator Generalny stwierdził w pierwszej kolejności, że prawo odkupu, zarówno regulowane w kodeksie cywilnym, jak i w zakwestionowanej ustawie niewątpliwie ogranicza prawo własności. Odnosząc się do specyfiki tej instytucji na gruncie prawa cywilnego, wskazał, że umowa zawarta z zastrzeżeniem prawa odkupu ma charakter umowy definitywnej i nie ogranicza uprawnień prawnorzeczowych kupującego. Zastrzeżenie to stwarza jednak po stronie kupującego „zobowiązanie do powstrzymywania się od czynności, które mogłyby w przyszłości uniemożliwić wykonanie prawa odkupu (dotyczy to więc w pierwszym rzędzie wszelkich rozporządzeń rzeczą). Ograniczenie dyspozycji rzeczą, wynikające z zastrzeżenia prawa odkupu, działa jednak tylko w sferze obligacyjnej i nie wpływa na skuteczność dokonywanych rozporządzeń” (zob. M. Safjan, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 1998, s. 112-113). W sytuacji zbycia rzeczy przez nabywcę uprawniony z tytułu odkupu może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, a jeśli jest to niemożliwe, może domagać się odszkodowania na zasadach ogólnych.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w wypadku nieruchomości obciążonych prawem odkupu ujawnionym w księdze wieczystej sytuacja jest zgoła odmienna, gdyż prawo to jest skuteczne również względem nabywcy (art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.).

Zastrzeżenie prawa odkupu ogranicza swobodę rozporządzania rzeczą w tym znaczeniu, że mimo niepodjęcia decyzji o zbyciu własności, w przypadku skorzystania przez sprzedawcę z prawa odkupu właściciel zobowiązany jest do powrotnego przeniesienia własności. Z punktu widzenia właściciela dochodzi zatem do „wyzucia z własności”.

Zastrzeżenie odkupu powoduje również, że właściciel przez okres pięciu lat pozostaje w niepewności, czy sprzedający nie skorzysta z przysługującego mu uprawnienia, a tym samym, czy właściciel nie zostanie pozbawiony własności. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zastrzeżenie odkupu może mieć zatem wpływ także na wykonywanie w tym okresie innych uprawnień właścicielskich, nie można bowiem pomijać faktu, że inaczej gospodaruje się rzeczą, w stosunku do której w każdej chwili może zaktualizować się obowiązek jej zbycia, inaczej zaś rzeczą nieobciążoną prawem odkupu.

Prokurator Generalny podkreślił nadto, że samo obciążenie nieruchomości prawem odkupu ujawnionym w księdze wieczystej ogranicza także możliwość rozporządzania przez właściciela tą nieruchomością w takim znaczeniu, iż może mieć on trudności nie tylko ze znalezieniem kontrahenta, lecz także z uzyskaniem ceny rynkowej (wobec skuteczności tego prawa także względem kolejnego nabywcy).

Prokurator zaznaczył, że w przeciwieństwie do uregulowań dotyczących zastrzeżenia prawa odkupu zawartych w kodeksie cywilnym art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. nie uzależnia zastrzeżenia tego prawa od woli stron. Każda nieruchomość rolna sprzedawana przez ANR obciążona jest ustawowym prawem odkupu.

Prokurator Generalny wskazał również, że zakwestionowana ustawa nie określa jakichkolwiek warunków dopuszczalności skorzystania przez Agencję z przysługującego jej uprawnienia. Pojawia się również wątpliwość, jakim celom (wartościom) służyć ma regulacja art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. pozostawiająca Agencji ograniczoną jedynie czasowo swobodę korzystania z prawa odkupu. Kwestionowane rozwiązanie wprowadzone zostało do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego, której celem jest (jak wynika z jej art. 1) poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych i zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Wskazane cele ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego mogą znajdować uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych (art. 23 Konstytucji) i dla ich realizacji ustawodawca może wyposażyć ANR w odpowiednie instrumenty prawne, uwzględniając przy tym treść art. 21 i art. 22 Konstytucji.

Instytucję ustawowego prawa odkupu przysługującego ANR należy jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, ocenić jako mechanizm nadmiernie ingerujący w prawo własności. Ani art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p., ani inne przepisy tej ustawy nie określają warunków dopuszczalności korzystania przez Agencję z przysługującego jej uprawnienia. Także określony w tej ustawie zakres zadań Agencji, w ocenie Prokuratora, nie daje podstaw do ustalenia przesłanek wykonywania prawa odkupu (art. 6 u.g.n.r.s.p.). Uniemożliwia to ocenę przyjętego rozwiązania – pozostawiającego Agencji swobodę korzystania z prawa odkupu – w płaszczyźnie określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszczalnych przesłanek ingerencji w prawa i wolności konstytucyjne.

W konsekwencji ograniczenie to nie może zostać uznane za ingerencję konieczną w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ocena, iż zakwestionowany przepis nadmiernie ogranicza prawo własności (art. 64 Konstytucji), uzasadnia też, zdaniem Prokuratora Generalnego, pogląd, że jest on niezgodny z ogólną zasadą ochrony własności, wyrażoną w art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Ze względu na brak określenia przesłanek odjęcia własności w art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p., a przez to pozostawienie ANR swobody decydowania o korzystaniu z odkupu, w ocenie Prokuratora, zakwestionowany przepis należy także uznać za niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zasada ta wymaga ustawowej regulacji ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych, zapewniającej jednoznaczne ustalenie, nie tylko kto, ale także i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom oraz gwarantującej jednolitą wykładnię i stosowanie przepisów. Tymczasem na gruncie kwestionowanego przepisu właściciel nieruchomości nie jest w stanie przewidzieć sytuacji, w jakiej może zaktualizować się obowiązek powrotnej sprzedaży, a tym samym nie może zapobiec utracie własności.

Wprowadzając w art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. regulację dopuszczającą odjęcie własności nieruchomości rolnej, ustawodawca nie dochował również konstytucyjnego wymagania zapewnienia osobom zobowiązanym do powrotnej sprzedaży nieruchomości Skarbowi Państwa słusznego odszkodowania z tytułu utraty własności.

Prokurator Generalny stwierdził w dalszej kolejności, że instytucji odkupu nie można potraktować jako wywłaszczenia, choć skorzystanie z tego prawa przez ANR prowadzi do przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (niekiedy także z przeznaczeniem na realizację celu publicznego). Zastrzeżenie odkupu stanowi bowiem zasadniczy element szczególnego rodzaju umowy sprzedaży, jaką jest sprzedaż z zastrzeżeniem odkupu. Niemniej, w ocenie Prokuratora, jednostce niewątpliwie powinno zostać zapewnione prawo do słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji.

W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ustawowe ingerencje w prawo własności powinny podlegać jednolitym założeniom, niezależnie od tego, czy ingerencja taka dokonywana jest w interesie publicznym, czy w interesie indywidualnym. Zasada równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) i zakaz naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji) muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady słusznego odszkodowania, obowiązującej w przypadku wywłaszczenia na cele publiczne (wyrok TK z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65).

Prokurator Generalny wskazał, że pojęcie słusznego odszkodowania, użyte w art. 21 ust. 2 Konstytucji, odnosi się do jego wymiaru. Stwierdził też, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe, sprawiedliwe odszkodowanie zaś to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, ponieważ tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest jednak ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny (orzeczenie z 8 maja 1990 r., sygn. K 1/90, OTK ZU w 1990 r. nr 1, poz. 2; wyrok z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 66).

Przyjętej w zakwestionowanej ustawie konstrukcji dotyczącej odszkodowania, nakazującej stosowanie w tym zakresie rozwiązań art. 594 kodeksu cywilnego, tj. odszkodowania obejmującego jedynie zwrot ceny i kosztów sprzedaży oraz nakładów koniecznych i innych nakładów, lecz tylko w granicach istniejącego zwiększenia wartości rzeczy, nie można – w ocenie Prokuratora Generalnego – uznać za zapewniającą realizację prawa do słusznego odszkodowania. Ze względu bowiem na brak określenia przesłanek wykonania prawa odkupu nie można ocenić, czy ograniczenie wysokości odszkodowania do ceny sprzedaży, poniesionych kosztów i nakładów (nieuwzględniającej wartości nieruchomości w chwili odkupu), ma konstytucyjne uzasadnienie.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty, Prokurator Generalny uznał, że wprowadzenie do zakwestionowanej ustawy instytucji odkupu i ustanowienie jej jako prawa ustawowego, pozostawiającego ANR nieograniczoną swobodę korzystania z tego uprawnienia i skutkującego odjęciem prawa własności, nie może znaleźć konstytucyjnego uzasadnienia. W jego ocenie, art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. należy zatem ocenić jako niezgodny z art. 2, art. 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiotem skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego jest art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128, ze zm., tekst jednolity z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, ze zm.; dalej: u.g.n.r.s.p.). Zgodnie z zakwestionowanym przepisem: „Agencji przysługuje prawo odkupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w okresie 5 lat, licząc od dnia jej nabycia od Agencji, z wyjątkiem nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref ekonomicznych; prawo odkupu powinno być ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości”.

2. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 marca 2010 r. w sprawie o sygn. K 8/08 (opublikowanym w Dz. U. z 29 marca 2010 r. Nr 48, poz. 287) orzekł, że „Art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 19, poz. 100, Nr 42, poz. 340 i Nr 98, poz. 817) jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji”.

Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. w powołanym wyroku pociąga za sobą skutki dla niniejszego postępowania. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowanie regulacji, która we wcześniejszym orzeczeniu została uznana za niekonstytucyjną skutkuje koniecznością uznania zbędności orzekania (zob. postanowienia TK z: 7 czerwca 2005 r., sygn. SK 38/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 71; 5 kwietnia 2006 r., sygn. SK 59/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 47). Okoliczność, że sąd pytający w niniejszej sprawie wskazał dodatkowy – w stosunku do zakresu zaskarżenia występującego w sprawie o sygn. K 8/08 – wzorzec kontroli, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie ma znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania. Trybunał Konstytucyjny bowiem „stwierdzając niekonstytucyjność przepisu prawnego w oparciu o jeden z wzorców kontroli, dokonuje – w zakresie określonym w orzeczeniu – jego eliminacji z porządku prawnego, bądź też wskazuje brak unormowania, bez którego, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, powstaje stan budzący wątpliwości natury konstytucyjnej. W takim stanie rzeczy nie ma znaczenia to, czy mogły istnieć jeszcze inne podstawy do stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Osiągnięty został bowiem podstawowy cel (…), polegający na wyeliminowaniu z porządku prawnego stanu niezgodności z Konstytucją” (postanowienie TK z 3 października 2001 r., sygn. SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218; zob. też postanowienia z: 28 lipca 2003 r., sygn. P 26/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 73 i 17 września 2008 r., sygn. SK 100/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 133).

Stwierdzenie przesłanki ne bis in idem w niniejszej sprawie prowadzi do umorzenia postępowania z powodu zbędności orzekania. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie zakwestionowany przez sąd pytający art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. utracił już moc obowiązującą, co skutkowało ostatecznym usunięciem go z systemu prawnego. Kwestia konstytucyjności tego przepisu została przez Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta. Ponowne jej rozpoznawanie – w sytuacji uprzedniego orzeczenia o niezgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją – czyni postępowanie w tej sprawie niewątpliwie zbędnym.

Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę wyrok w sprawie o sygn. K 8/08, umorzył zatem postępowanie w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku.

3. Na marginesie należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego „wynik kontroli konstytucyjnej, niezależnie od tego, czy kontrola ta została wszczęta na podstawie wniosku (tzw. kontrola abstrakcyjna), czy na podstawie skargi konstytucyjnej lub pytania prawnego (tzw. kontrola konkretna), wywołuje skutek generalny i abstrakcyjny; korzystają z niego wszystkie podmioty, których prawa były naruszane przepisem uznanym przez Trybunał za niekonstytucyjny, co obejmuje także możliwość skorzystania z instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji” (postanowienie TK z 24 stycznia 2007 r., sygn. SK 38/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 7; podobnie postanowienia TK z: 25 listopada 2002 r., sygn. SK 30/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 88; 7 czerwca 2005 r., sygn. SK 38/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 71).

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 marca 2010 r., o sygn. K 8/08, niezgodności z Konstytucją art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. umożliwia w konsekwencji skorzystanie z instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji „przez wszystkie podmioty, których prawa zostały naruszone niekonstytucyjnym przepisem” (postanowienie z 4 września 2007 r., sygn. SK 47/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 99, zob. także: wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji czy też innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania, zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, daje bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 marca 2010 r., w którym orzeczono o niekonstytucyjności przepisu zaskarżonego także w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.