1. W skardze konstytucyjnej z 12 kwietnia 2006 r. skarżąca spółka „Kruk” SA (dalej: spółka „Kruk”, skarżąca) zarzuciła niezgodność art. 17 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88, ze zm.; dalej: ustawa o kosztach sądowych) z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 14 Konwencji oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie wysokości wpisów w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 154, poz. 753, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji, art. 17 ustawy o kosztach sądowych i art. 79 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwiają skuteczne podważenie jednoinstancyjnej decyzji organu administracji, z art. 78 Konstytucji, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81 i art. 100h ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów), art. 47928-47935 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) i art. 15, art. 17 ustawy o kosztach sądowych z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Naruszenie swoich praw skarżąca upatruje w takim ukształtowaniu modelu odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, które uniemożliwia jakiekolwiek podważenie tej decyzji, zarówno na gruncie procedury cywilnej, jak i administracyjnej. To powoduje naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd wynikającego z art. 45 Konstytucji oraz prawa do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji zagwarantowanego przez art. 78 Konstytucji, a także prawa do sądu, wskutek naruszenia zasad przyzwoitej legislacji wynikających z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jednocześnie przepisy procedury odwoławczej, szczególnie w zakresie sposobu i trybu wniesienia opłaty sądowej w razie odwołania od decyzji organu administracji, są niejasne i nieprecyzyjne.

W wyniku wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej spółki „Kruk”, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 10 kwietnia 2007 r. odmówił nadania skardze dalszego biegu, w zakresie odnoszącym się do § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie wysokości wpisów w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 154, poz. 753, ze zm.), art. 79, art. 80, art. 81 i art. 100h ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 47929-47935 k.p.c. Po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2007 r. Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić zażalenia.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: Decyzją z 7 kwietnia 2005 r. (sygn. akt RWR-61-20/04/AW/8) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał działania skarżącej za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i nakazał zaniechanie jej stosowania. Działania te miały polegać na zamieszczaniu w pismach kierowanych do konsumentów w toku czynności windykacyjnych haseł, treści, znaków graficznych oraz kolorystyki, mających na celu zastraszenie konsumentów, wywołanie w nich uczucia lęku oraz wywarcia presji psychicznej. Skarżąca wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów, za pośrednictwem Prezesa UOKiK. Postanowieniem z 6 lipca 2005 r. (sygn. akt XVII AmA 63/05) sąd odrzucił odwołanie skarżącej, powołując się na art. 17 ustawy o kosztach sądowych i uzasadniając, że środek zaskarżenia podlegający opłacie stałej wnoszony przez adwokata lub radcę prawnego należy odrzucić bez wzywania do uiszczenia opłaty. Sąd Apelacyjny w Warszawie, postanowieniem z 29 listopada 2005 r. (sygn. akt VI A Cz 1695/05), doręczonym 13 stycznia 2006 r., oddalił zażalenie, podzielając pogląd wyrażony przez Sąd Okręgowy.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że kwestionowane przepisy kształtują model procedury odwoławczej od decyzji Prezesa UOKiK w sposób naruszający Konstytucję, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego i wypływającą z niej zasadę przyzwoitej legislacji. W szczególności wątpliwości budzi odrębne od postępowania w sprawach kontroli sądowej decyzji administracyjnych uregulowanie postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa UOKiK. Zdaniem skarżącej, „hybrydowy” model postępowania musi rodzić pytania o celowość zaliczenia przez ustawodawcę sprawy czysto administracyjnej do spraw cywilnych. Celowość tego rozwiązania, zgodnie z regułami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, powinna być zbadana m.in. pod kątem, czy proponowany model zaimplementowania przepisów cywilnych do postępowania administracyjnego uwzględnia jego specyfikę i czy takie postępowanie będzie gwarantowało realizację konstytucyjnych praw i wolności stron. Zdaniem skarżącej art. 47928 i nast. ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, dotyczący trybu odwołań od decyzji Prezesa UOKiK, został uchwalony i wprowadzony w życie w okresie, gdy sądownictwo administracyjne dopiero zaczynało się rozwijać. Współcześnie sądowa kontrola decyzji prowadzona przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny w niczym nie zagraża prawom konsumentów. Tymczasem konstrukcja hybrydowego, cywilno-administracyjnego, postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa UOKiK sprawia, że realna możliwość podważenia decyzji tego organu została, w ocenie skarżącej, w znacznym stopniu ograniczona.

Odnosząc się do art. 17 ustawy o kosztach sądowych, skarżąca wskazała, że przepis ten, naruszając zasadę proporcjonalności i subsydiarności, ogranicza dostęp do drogi sądowej. Odrzucenie odwołania od jednoinstancyjnej decyzji organu administracji powoduje, że decyzja ta faktycznie nie podlega żadnej kontroli, czy to sądowej, czy administracyjnej. Tymczasem uchybienie proceduralne, którego uzupełnienie nie stwarza trudności i które nie uniemożliwia nadania sprawie dalszego biegu, nie ma wpływu na merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie powinno ostatecznie zamykać stronie drogi sądowej. Przyjęta konstrukcja odwołania w istotny sposób ogranicza realną możliwość skutecznego podważenia jednoinstancyjnej decyzji administracyjnej.

Skarżąca wskazała również, uzasadniając naruszenie przez skarżone przepisy art. 32 Konstytucji, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z potrzebą „wyrównywania szans”. To sprawia, że nie można uznać przyjętych odstępstw od zasady równości za racjonalnie uzasadnione i znajdujące podstawę w potrzebie ochrony innych wartości.

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wskazano na utratę mocy obowiązującej art. 15 oraz art. 17 ustawy o kosztach sądowych. Zdaniem skarżących zachodzi jednak konieczność wydania orzeczenia, ze względu na ochronę konstytucyjnych praw i wolności, a tym samym skorzystania z możliwości, jaką daje Trybunałowi Konstytucyjnemu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

2. Pismem z 9 października 2008 r. stanowisko zajął Marszałek Sejmu wnosząc o stwierdzenie, że: art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88, ze zm; dalej: ustawa o kosztach w sprawach cywilnych) jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji, art. 15 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji W odniesieniu do art. 78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów) oraz art. 47928 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: kodeks postępowania cywilnego) Marszałek Sejmu wniósł na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Marszałek Sejmu przyjął, że na ustawodawcy ciąży obowiązek takiego ukształtowania badanej procedury, aby – przy zachowaniu standardów wyznaczonych przez art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 i art. 78 Konstytucji – spełnione zostały wymogi ekonomii procesowej i szybkości postępowania. Art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych nie pozbawia strony prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a jedynie wprowadza sankcję dotyczącą nienależycie opłaconych pism wnoszonych przez profesjonalnych pełnomocników. Ustawodawca wyszedł z założenia, że wykonując zawód powinni oni znać zasady opłacania pism kierowanych do sądu. Zdaniem Marszałka, stawianie wymogów formalnych i fiskalnych nie może być interpretowane jako odbieranie stronie możliwości dochodzenia praw na drodze sądowej, a w szczególności stronie, która jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a więc osobę dysponującą odpowiednią wiedzą, umiejętnością i doświadczeniem. Z tych względów art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji. Odnosząc się do wzorca z art. 6 ust. 1 Konwencji Marszałek Sejmu zauważył, że przepis ten nie może stanowić wzorca w sprawach zainicjowanych skargą konstytucyjną, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Odnosząc się do art. 15 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że w skardze konstytucyjnej powołane zostały nieadekwatne wzorce konstytucyjne. Przepis nakazujący uiścić opłatę sądową w momencie wniesienia pisma podlegającego opłacie nie narusza prawa do sądu i w związku z tym nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji.

Zdaniem Marszałka Sejmu zarzuty dotyczące art. 78 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 47928 kodeksu postępowania cywilnego odnoszą się do sposobu ukształtowania modelu postępowania administracyjno-sądowego, którego celem jest weryfikacja decyzji Prezesa UOKiK. Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji przez ten model nie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej, która nie dotyczy orzeczenia wydanego w oparciu o te przepisy. W związku z tym Marszałek wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Przedstawione w niniejszej skardze konstytucyjnej wątpliwości co do konstytucyjności art. 15 i art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88, ze zm; dalej: ustawa o kosztach w sprawach cywilnych), art. 78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów) oraz art. 47928 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), dotyczą w zasadzie sposobu ukształtowania hybrydowego, cywilno-administracyjnego, postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa UOKiK. Skarżąca, podważając zasadność powierzenia Sądowi Okręgowemu w Warszawie – sąd ochrony konkurencji i konsumentów, rozstrzyganie wskazanych spraw, upatruje w tym ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu. W szczególności odnosząc się do art. 15 oraz art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych Trybunał przyjął, że istotą zarzutów skargi w tym zakresie nie jest kwestionowanie obowiązku wnoszenia opłat sądowych jako takich, a jedynie, iż powinny być one brane pod uwagę w związku z przepisami kształtującymi procedurę odwoławczą od decyzji Prezesa UOKiK.

Rozważając zarzut zasadności powierzenia Sądowi Okręgowemu w Warszawie – sąd ochrony konkurencji i konsumentów rozstrzygania w kwestiach odwołań od decyzji Prezesa UOKiK, należy na wstępie zauważyć, że ze względu na cel i charakter jego zadań ustawodawca, tworząc obowiązujący model postępowania antymonopolowego, zdecydował się na przyjęcie administracyjno-sądowego wariantu postępowania, należącego do tzw. procedur hybrydowych (zob. Z. Kmieciak, Postępowania w sprawach ochrony konkurencji a koncepcja procedury hybrydowej, PiP z. 4/2002, s. 32). Co do szczególnego charakteru tego postępowania wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42. Przyjęta konstrukcja, oparta na systemie odesłań i zespolenia ze sobą elementów (instytucji) różnych postępowań (ibidem, s. 46), istnieje m.in. na gruncie procedur z zakresu regulacji energetyki (art. 47946 i n. k.p.c.), z zakresu regulacji telekomunikacji (art. 47957 i n. k.p.c.) oraz w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego (art. 47968 i n. k.p.c.). Trybunał zauważył, że procedury hybrydowe tworzone są, z uwagi na specyfikę rozstrzyganych w ich toku spraw, w celu zapewnienia dla nich odpowiednich standardów ochrony prawnej.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, w trybie skargi konstytucyjnej, może być wyłącznie akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego. Trybunał w obecnym składzie podziela dotychczasowe stanowisko, że na każdym etapie postępowania konieczne jest badanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia TK: z 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 145, z 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35, z 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74, z 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89 i cytowane tam orzecznictwo). Przyjęta w prawie polskim konstrukcja skargi konstytucyjnej czyni ją środkiem ochrony wyłącznie wolności i praw określonych w Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżone przepisy, tworzące model postępowania hybrydowego w sprawach ochrony konkurencji, dotyczą kwestii o charakterze ustrojowym. Nie sposób przyjąć, że istnieje konstytucyjne prawo jednostki do żądania ukształtowania procedury w sprawach ochrony konkurencji w określony sposób. Pozostaje to w granicach swobody regulacyjnej ustawodawcy. „Trybunał Konstytucyjny jest powołany jedynie do badania, czy parlament nie narusza przy tym norm, zasad i wartości ustanowionych w Konstytucji. Trybunał nie jest natomiast właściwy do oceny słuszności czy celowości działań ustawodawcy, bo pozostaje to w ramach politycznej swobody działań parlamentu, za które ponosi on odpowiedzialność przed elektoratem” (zob. orzeczenie TK z 18 października 1994 r., sygn. K. 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 36, s. 51). Ze względu na brak prawa podmiotowego, wyrażonego w przepisach konstytucyjnych, na które mogłaby powoływać się skarżąca, Trybunał Konstytucyjny zobowiązany jest umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Na marginesie Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że w niniejszej sprawie rozważać można było również oczywistą bezzasadność wysuniętych w skardze zarzutów. Należy zauważyć, że skarżąca w rzeczywistości sama pozbawiła się możliwości rozstrzygnięcia sprawy przed sądem poprzez niewniesienie stosownej opłaty. Stawia ona zarzut naruszenia prawa do sądu przepisom, które prawo to przyznają. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego na treść art. 45 ust. 1 Konstytucji składają się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (zob. wyrok z 27 maja 2008 r., sygn. 57/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63 i cytowane tam orzecznictwo). W związku z tym, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty skierowane przez skarżącą przeciwko zaskarżonym przepisom ustawy uznane być winny za nieadekwatne, a przez to oczywiście bezzasadne.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.