1. W skardze konstytucyjnej z 19 września 2018 r. T.M. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 33 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim uniemożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w terminie otwartym do złożenia wniosku o doręczenie wraz z uzasadnieniem odpisu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy podjętej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, w której nie toczyło się postępowanie administracyjne, podmiotu, który zawarł z gminą umowę na podstawie zakwestionowanej uchwały, oraz w zakresie, w jakim art. 33 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. zamyka takiemu podmiotowi drogę do zaskarżenia wyroku naruszającego jego interes prawny, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego:

Skarżący zwrócił się do wójta gminy o wydzierżawienie bez przeprowadzenia przetargu nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomościami będącymi już w jego posiadaniu. Rada gminy w drodze uchwały wyraziła zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości objętych wnioskiem skarżącego. Na podstawie uchwały skarżący zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości, która była wykonywana w momencie wystąpienia ze skargą.

Pismem z 5 kwietnia 2017 r. grupa czworga mieszkańców gminy wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały. Rada gminy podjęła uchwałę odmawiającą uwzględnienia wezwania. W związku z powyższym, grupa mieszkańców zaskarżyła tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA). WSA wyrokiem z 14 listopada 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed WSA. Po uzyskaniu informacji o jego wyniku, wniósł o doręczenie mu odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem oraz – z ostrożności procesowej – o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Postanowieniem z 19 stycznia 2018 r. WSA odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Uzasadniając postanowienie WSA wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994; dalej: u.s.g.) nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu innych podmiotów niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). NSA postanowieniem z 25 maja 2018 r. oddalił powyższe zażalenie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że na podstawie art. 33 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. dopuszczenie określonego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne. Zaznaczył też, że „w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego” (uzasadnienie postanowienia, s. 5).

1.2. W skardze konstytucyjnej skarżący wskazał, że domaga się kontroli konstytucyjności art. 33 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. w znaczeniu nadanym mu przez doktrynę i orzecznictwo. Wskazał, że przepis ten uniemożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym podmiotu, który zawarł z gminą umowę na podstawie kwestionowanej uchwały, oraz „zamyka takiemu podmiotowi drogę do zaskarżenia wyroku naruszającego jego interes prawny”.

Skarżący zaznaczył, że wykładnia przepisów, jaka została zastosowana w orzeczeniach wydanych w jego sprawie, nie jest jedyną możliwą, oraz wskazał, że istnieje orzecznictwo aprobujące bardziej liberalne rozumienie art. 33 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., które dopuszcza częściowe odejście od literalnego brzmienia przepisu „na rzecz wykładni celowościowej i systemowej”. Zaznaczył, że w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że pojęcie „postępowanie administracyjne” może być rozumiane szerzej, tak by obejmowało swym zakresem także postępowanie przed organami stanowiącymi jednostek samorządu terytorialnego, w tym także przed radami gmin, zakończone podjęciem uchwały, jak miało to miejsce w sytuacji skarżącego.

W ocenie skarżącego, literalna wykładnia art. 33 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. powoduje naruszenie jego prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, narusza zakaz ustawowego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw wynikający z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Takie rozumienie skarżonego przepisu, stanowiące ograniczenie prawa do sądu, w ocenie skarżącego stanowi również naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

2. W piśmie z 2 stycznia 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w sprawie.

3. W piśmie z 27 kwietnia 2020 r. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wobec niedopuszczalności wydania wyroku.

Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator Generalny wskazał, że skarżący zakwestionował praktykę stosowania prawa w indywidualnej sprawie, a nie normę prawną, nie wykazując tym samym merytorycznego związku pomiędzy treścią normy prawnej a podjętym na jej podstawie rozstrzygnięciem oraz naruszeniem praw i wolności, które wynikało z wydania orzeczenia. Zauważył również, że sam skarżący zwrócił uwagę na niejednolitość wykładni skarżonego przepisu, istnienie orzecznictwa dopuszczającego szerokie rozumienie pojęcia „postępowanie administracyjne” oraz szeroką krytykę wąskiego rozumienia pojęcia podkreślaną w piśmiennictwie.

4. W piśmie z 11 sierpnia 2020 r. Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK wobec niedopuszczalności wydania wyroku.

W uzasadnieniu stanowiska Marszałek Sejmu wskazał, że analiza orzecznictwa w zakresie zaskarżonego przepisu nie daje podstaw do uznania, że treść wydobyta przez sądy orzekające w sprawie skarżącego ustaliła się w sposób niewątpliwy i trwały.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarga konstytucyjna stanowi nadzwyczajny środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, a jej wniesienie jest uwarunkowane spełnieniem wymogów wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w każdym stadium postępowania jest obowiązany badać, czy nie zachodzą ujemne przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania (tak np. w postanowieniach z: 25 sierpnia 2020 r., sygn. SK 65/19, OTK ZU A/2020, poz. 41; 3 czerwca 2020 r., sygn. SK 36/19, OTK ZU A/2020, poz. 23; oraz w przywołanym w nich orzecznictwie). Weryfikacja dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie kończy się w fazie jej wstępnego rozpoznania, lecz jest aktualna przez cały czas jej rozpatrywania (zob. przywołane powyżej orzecznictwo, a także np. postanowienie TK z 14 grudnia 2011 r., sygn. SK 29/09, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 130 i cytowane tam orzecznictwo).

Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK, skarga powinna zawierać: określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, która konstytucyjna wolność lub które konstytucyjne prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub wskazanym konstytucyjnym prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; przedstawienie stanu faktycznego; udokumentowanie daty doręczenia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, oraz informację, czy od wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia.

2. W niniejszej sprawie skarżący oparł uzasadnienie skargi na zarzucie istnienia utrwalonej wykładni art. 33 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), która w jego opinii pozostaje w sprzeczności z zaprezentowanymi w uzasadnieniu skargi wzorcami.

Zaznaczenia w tym miejscu wymagało w pierwszej kolejności to, że Trybunał Konstytucyjny nie zajmuje się kontrolą prawidłowości orzeczeń wydanych w konkretnej, jednostkowej sprawie. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 Konstytucji, skargę konstytucyjną wnosi się w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. Oznacza to, że skarga konstytucyjna wymierzona jest w prawo obowiązujące, a nie w akt jego stosowania.

W zakresie kognicji Trybunału znajduje się orzekanie o hierarchicznej zgodności norm prawnych. Podczas rekonstrukcji normy prawnej konieczne jest jednakże uwzględnienie nie tylko brzmienia przepisu, z którego jest wyprowadzana, ale i jej systemowego uwarunkowania, poglądów doktryny oraz ukształtowanej w tej materii linii orzeczniczej (por. wyrok TK z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). Jak wskazał Trybunał w postanowieniu pełnego składu z 4 grudnia 2000 r., sygn. SK 10/99 (OTK ZU nr 8/2000, poz. 300), „[j]eżeli jednolita i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką” (cz. II, pkt 4 uzasadnienia). Trybunał w późniejszym orzecznictwie również stał na stanowisku, że kontrola konstytucyjności prawa powinna odbywać się z uwzględnieniem treści normy dekodowanej z danego przepisu przez organy stosujące prawo. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że treść wykładni prawa powinna być brana pod uwagę, jeżeli wykładnia ta ma charakter stały, powszechny oraz jednoznaczny (por. np. wyroki z: 6 grudnia 2011 r., sygn. SK 3/11, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 113; 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165 wraz z przywołanym tam orzecznictwem). Taka stała, powszechna i jednoznaczna wykładnia może być w szczególności następstwem podjęcia uchwały przez Sąd Najwyższy czy Naczelny Sąd Administracyjny (tak np. wyroki TK z: 7 marca 2007 r., sygn. K 28/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 24; 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82), jednakże nie jest to wymóg sine qua non uznania wykładni za spełniającą opisane powyżej kryteria.

3. Kwestia wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. często była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W postanowieniu z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 228/15, Lex nr 1679443 (przywoływanym zresztą w samej skardze), Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) dostrzegł istnienie rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie dotyczącej rozumienia pojęcia „postępowania administracyjnego” na gruncie art. 33 p.p.s.a., w tym w szczególności jego § 2. NSA wprost podkreślił, że w doktrynie nie ma jednolitości, gdy idzie o sposób rozumienia pojęcia „postępowanie administracyjne”, występującego w szeregu przepisów p.p.s.a., w tym w art. 33 § 2. W przywołanym postanowieniu NSA dokonał porównania stanowisk dotyczących wykładni zdania pierwszego powyższego przepisu. I tak, „[w]edle B. Adamiak nie można opowiedzieć się za koncepcją prawną postępowania administracyjnego w szerokim znaczeniu, opierającą się wyłącznie na wielości form działania administracji publicznej. Według tej Autorki pojęcie postępowania administracyjnego powinno być odnoszone wyłącznie do postępowania o jednolitym przedmiocie – autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego dotyczącej uprawnienia lub obowiązku administracyjnego (por. B. Adamiak, w: System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014, s. 8). Wskazuje się przy tym, że pojęcie «postępowania administracyjnego» używane jest w pojęciu potocznym, jak i w pojęciu prawnym, podnosząc, że konsekwencje prawne należy wiązać wyłącznie z pojęciem prawnym postępowania administracyjnego. Pod pojęciem prawnym postępowania administracyjnego rozumie się regulowany przepisami prawa procesowego k.p.a. ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 18-19). Dodatkowo wypada zauważyć, że w myśl przepisu art. 5 § 1 k.p.a. «Jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na „przepisy o postępowaniu administracyjnym”, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego». To nakazywałoby pojmować zwrot «postępowanie administracyjne» w sposób wąski, jako postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowienia w trybie przepisów k.p.a. Gdyby tak ujmować ten zwrot, istotnie jak to wskazano w zażaleniu, przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie mógłby mieć zastosowania do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, czy rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu podatkowym.

Z kolei w ocenie W. Chróścielewskiego w tej kategorii uczestników w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. mieści się także osoba, która nie wystosowała wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc nie brała udziału w «szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym» – postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 400)”.

Powyższa rozbieżność, słusznie dostrzeżona przez NSA, znajduje przełożenie na treść orzecznictwa sądów administracyjnych. W cytowanym postanowieniu NSA zadecydował o uchyleniu postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego i dopuszczeniu podmiotu do udziału w postępowaniu. Na podobnej argumentacji oparł również rozumowanie w szeregu innych spraw, czego wyraz dał np. w postanowieniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2615/17 (Lex nr 2426066). Z kolei w innym postanowieniu z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 71/17 (Lex nr 2204600) NSA oddalił zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie, argumentując, że „[p]rzedmiotem oceny nie jest interes innych podmiotów, których w ten czy inny sposób plan dotyczy. Tak określony zakres kontroli sądu determinowany jest przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może zatem skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.” – analogicznie zatem do orzeczenia wydanego w sprawie przedstawionej przez skarżącego. Na szerokie rozumienie pojęcia wskazuje również postanowienie NSA z 17 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 667/15 (Lex nr 1784334), w którym wskazano, że „postępowanie administracyjne” należy rozumieć „jako postępowanie inne niż postępowanie cywilne i postępowanie karne, w którym to pojęciu mieści się szereg różnych postępowań szczególnych i specjalnych”. Wąskie rozumienie pojęcia „postępowania administracyjnego” zostało zastosowane również w postanowieniu NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OW 5/18, Lex nr 2487330 (gdzie NSA wskazał, że „[p]rzepis nie ma natomiast zastosowania w przypadkach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt wydany lub czynność podjęta poza postępowaniem jurysdykcyjnym”) oraz postanowieniu z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15, Lex nr 1982897 (gdzie wskazano, że przepis może mieć zastosowanie wyłącznie do postępowania sądowego), a także postanowieniu WSA w Poznaniu z 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1367/14 (Lex nr 1653568), w którym WSA uznał, że przepis nie znajduje zastosowania „gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego”.

4. Powyższy wywód dowodzi braku jednolitości poglądów w orzecznictwie – nawet na szczeblu NSA – w zakresie wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że nie można mówić o stałej, jednolitej i powszechnej wykładni, na której istnieniu skarżący opierał swoje zarzuty. Przykłady z orzecznictwa wskazują, że występują w nim daleko idące rozbieżności. Brak dokonania przez skarżącego szerokiego wywodu na poparcie głoszonej tezy dotyczącej istnienia utrwalonej linii orzeczniczej mógłby zostać przez Trybunał skorygowany z uwzględnieniem zasady falsa demonstratio non nocet. Przeprowadzona w tym zakresie analiza nie doprowadziła jednak do wniosków tożsamych z twierdzeniami skarżącego. Co więcej, zaznaczenia wymaga, że również sam skarżący wskazywał na istnienie niejednolitej praktyki w zakresie stosowania skarżonej normy, przywołując więcej orzeczeń przemawiających przeciwko istnieniu jednolitej praktyki orzeczniczej niż za nią.

Z tych względów należało przyjąć, że przedstawiona w skardze argumentacja zmierza w istocie do zakwestionowania indywidualnego rozstrzygnięcia wydanego w drodze jednej z możliwych wykładni – nie zaś samej treści normatywnej, co do której w doktrynie i orzecznictwie występuje rozbieżność.

Trybunał zauważył, że podjęcie dwóch różnych rozstrzygnięć w oparciu o rozbieżność wykładni tego samego przepisu na przestrzeni kilku miesięcy może wymagać dogłębniejszej ich wykładni. Jej dokonanie jednakże leży w gestii organów innych niż Trybunał Konstytucyjny. W kompetencji Trybunału nie leży opowiadanie się po stronie jednej z możliwych wykładni danego przepisu. Zadaniem Trybunału jest kontrola konstytucyjności norm prawnych, a poglądy w doktrynie i orzecznictwie w tej kwestii są uznawane za treść normy dopiero wówczas, gdy wykładnia nabrała charakteru stałego, powszechnego i jednoznacznego. Okoliczność taka w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Mając na uwadze powyższe, postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.