1. Grupa posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wystąpiła 9 listopada 2007 r. z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności wskazanych
we wniosku przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708; dalej:
ustawa o CBA) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzoną
w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja o ochronie praw człowieka).
1.1. Wnioskodawca zarzucił niezgodność art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA z art. 2, art. 31
ust. 3, art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka, a także – z art. 20 i art. 22
Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, ustawowa definicja korupcji zawarta w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA, poprzez brak zawężenia
definicji korupcji w sektorze prywatnym za pomocą przesłanek szkodliwych społecznie odwzajemnień, narusza art. 2 i art. 31
ust. 3 Konstytucji, godząc zarazem w zasadę rządów prawa (art. 2 Konstytucji) i zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
W ocenie wnioskodawcy, w odróżnieniu od instytucji państwowych i samorządowych, które przy podejmowaniu decyzji kierują się
wyłącznie obowiązującym prawem (art. 7 Konstytucji), podmioty prawa prywatnego nie muszą kierować się jedynie motywacjami
prawnymi, o ile nie naruszają zakazów i nakazów prawnych. Różny zakres przedmiotu ochrony przed korupcją w sektorze prywatnym
i publicznym powinien – w opinii wnioskodawcy – determinować różny zakres przedmiotowy obu tych rodzajów korupcji.
Kwestionowany przepis narusza również zasadę przyzwoitej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, przez używanie pojęć
niedookreślonych, wieloznacznych. Wskutek takiej konstrukcji art. 1 ust. 3 ustawy o CBA mogą pojawić się praktyczne trudności
z rozróżnieniem szkodliwej społecznie korupcji i zwykłych postanowień umownych, formułowanych w ramach cywilnoprawnej swobody
zawierania umów.
W ocenie wnioskodawcy, tak szeroka legalna definicja korupcji godzi także w wolność działalności gospodarczej gwarantowaną
przez art. 20 Konstytucji. W części odnoszącej się do korupcji w sektorze prywatnym ogranicza wolność gospodarczą w ten sposób,
że wprowadzone ustawą ograniczenie wychodzi poza ochronę jakiegokolwiek racjonalnego interesu, a więc jest – w ocenie wnioskodawcy
– niezgodne z art. 22 Konstytucji. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, w takim samym zakresie niezgodny z Konstytucją jest również
art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA.
CBA powołane zostało do rozpoznawania i wykrywania przestępstw, zapobiegania przestępstwom (art. 2 ust. 1 ustawy o CBA) oraz
do działalności z tym związanej (ust. 2-4). Z tego względu definicja korupcji powinna – w opinii wnioskodawcy – spełniać wymóg
ustawowej określoności czynów zabronionych (ich typów), które mają być ścigane przez CBA. Wymóg ten wynika przede wszystkim
z art. 42 Konstytucji. Materialne elementy czynu, uznanego za przestępny, powinny być przy tym zdefiniowane w ustawie (zgodnie
z obowiązującą w tym zakresie konstytucyjną zasadą wyłączności regulacji ustawowej) w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny.
Ustawodawca nie może wymagać od obywatela uświadomienia sobie zakazu karnego, jeżeli sam nie jest w stanie określić precyzyjnie
jego granic. Byłoby to sprzeczne nie tylko z wymogiem ustawowej określoności czynu zabronionego (art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze
Konstytucji), lecz także z szeroko pojmowaną w orzecznictwie konstytucyjnym zasadą wyłączności ustawowej regulacji wolności
jednostki, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odpowiednikiem art. 42 ust. 1 Konstytucji jest art. 7 ust. 1 Konwencji
o ochronie praw człowieka, zawierający gwarancje dotyczące całokształtu reakcji prawnokarnej na przestępstwo. Ustawowa definicja
korupcji – w ocenie wnioskodawcy – nie spełnia warunków konwencyjnych.
1.2. Przepisom art. 22 ustawy o CBA wnioskodawca zarzucił natomiast, że nie zawierają ograniczenia, iż CBA zbiera dane osobowe,
o ile są one niezbędne do skutecznego prowadzenia konkretnego postępowania, jakkolwiek wymóg taki expressis verbis wynika z art. 51 ust. 2 Konstytucji. Art. 22 kwestionowanej ustawy przewiduje jedynie, że CBA może gromadzić wszelkie dane
osobowe, o ile mieści się to w jego właściwości i jest „uzasadnione charakterem realizowanych zadań”. Takie ujęcie – zdaniem
wnioskodawcy – jest zbyt szerokie i jako takie nadmiernie ingeruje w sferę prywatności (art. 47 Konstytucji) oraz w autonomię
informacyjną jednostki (art. 51 Konstytucji). Ponadto brakuje w nim zachowania zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
W ocenie wnioskodawcy, art. 22 ustawy o CBA stanowi podstawę prawną do budowania bazy danych o charakterze ogólnym, która
może obejmować nie tylko informacje związane z konkretną sprawą prowadzoną przez CBA, ale również „informacje potrzebne tylko
potencjalnie (hipotetycznie w ocenie samego CBA)”, które mogłyby być wykorzystane w przyszłości, w bliżej nie sprecyzowanych
okolicznościach. Ograniczenie prawa do prywatności bez skonkretyzowania celów tego ograniczenia, które wynika – w ocenie wnioskodawcy
– z art. 22 ustawy o CBA, wykracza nie tylko poza ramy wymogów ustawowej określoności ingerencji władz publicznych i jej konieczności
w demokratycznym społeczeństwie (art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka), lecz także nie respektuje wymogu ograniczenia
prawa do prywatności jedynie do celów, dla których ograniczenie to wprowadzono (art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka).
Kwestionowana ustawa nie przewiduje ponadto sądowej kontroli legalności działania CBA w zakresie gromadzenia i przetwarzania
danych osobowych w trybie art. 22 tej ustawy. Zainteresowana osoba nie może w szczególności skorzystać z prawa, jakie gwarantuje
jej art. 51 ust. 4 Konstytucji (przez żądanie sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych
w sposób sprzeczny z ustawą). W konsekwencji – w opinii wnioskodawcy – nie jest możliwa obiektywna weryfikacja stosownych
działań CBA.
Art. 22 ust. 7 ustawy o CBA wyszczególnia tzw. dane wrażliwe (w tym: dane o życiu seksualnym) jako te, które również mogą
się znaleźć w dyspozycji CBA. Rozwiązanie to, w opinii wnioskodawcy, należy uznać za niezgodne z konstytucyjną ochroną intymności,
znajdującą podstawę w art. 31 ust. 3 zdanie drugie oraz art. 30 Konstytucji (niezbywalność godności człowieka). Art. 22 ustawy
o CBA nie przewiduje również możliwości udostępniania zgromadzonych danych osobom, których one dotyczą. Budzi to wątpliwości
z punktu widzenia standardu konwencyjnego zawartego w art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka.
1.3. Postanowieniom art. 31 ust. 3 ustawy o CBA wnioskodawca zarzucił niezgodność z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto
unormowanie wynikające z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA jest – w jego ocenie – niezgodne z art.
20 i art. 22 Konstytucji. Przepisy te dotyczą prowadzenia działalności kontrolnej przez CBA (art. 32 i art. 33) również wobec
przedsiębiorców (art. 31 ust. 3 in fine). Przedsiębiorcy są w szczególności poddawani czynnościom kontrolnym w ramach kontroli osób pełniących funkcje publiczne
(art. 31 ust. 3), nawet jeśli są podmiotami nieotrzymującymi środków publicznych. Natomiast w wypadku „jednostek niezaliczanych
do sektora finansów publicznych”, kontroli podlegają jedynie te jednostki, które otrzymują środki publiczne. Takiego zastrzeżenia
nie zastosowano wobec przedsiębiorców. W ocenie wnioskodawcy, brak zastrzeżenia, że spośród przedsiębiorców kontroli podlegają
tylko podmioty otrzymujące środki publiczne, przy jednoczesnym sformułowaniu takiego zastrzeżenia w odniesieniu do jednostek
niezaliczanych do sektora finansów publicznych, oznacza nierówne traktowanie przedsiębiorców w stosunku do jednostek niezaliczanych
do sektora finansów publicznych. W efekcie art. 31 ust. 3 ustawy o CBA – zdaniem wnioskodawcy – jest niezgodny z art. 2 i
art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.
Okoliczność, że doraźne kontrole przedsiębiorców trwają 3 miesiące lub 6 miesięcy bez jednoczesnego zastrzeżenia, że przeprowadza
się je, gdy inne środki okazały się bezskuteczne albo gdy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż będą nieskuteczne, oznacza
– w ocenie wnioskodawcy – naruszenie przez art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA postanowień art. 20 i
art. 22 Konstytucji.
1.4. Ostatnim przepisem, który zakwestionował wnioskodawca, jest art. 40 ustawy o CBA, dotyczący osób pełniących funkcje publiczne.
Przepis ten stanowi podstawę prawną dla dokonywania „oględzin” przy ustalaniu stanu majątkowego i tym samym – ingerencji w
prywatność, bez wskazania jednakże wymogu konieczności. W efekcie osoby pełniące funkcje publiczne traktowane są jak podejrzani
z założenia, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (tj. z art. 2 Konstytucji).
Wnioskodawca stwierdził, że art. 40 ustawy o CBA narusza też wymogi konwencyjne, które nie wyłączają spod ochrony prawnej
funkcjonariuszy publicznych. „Zgodnie z orzecznictwem strasburskim, »status funkcjonariusza państwowego nie pozbawia ochrony
wynikającej z art. 8 Konwencji – decyzja Komisji z 4 marca 1988 r., w sprawie A.O. v. Holandia«” (s. 16 wniosku). Art. 40
ustawy o CBA zakłada ponadto przeprowadzanie oględzin przez funkcjonariusza kontrolującego na skutek złożenia oświadczenia
o stanie majątkowym przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Dopuszcza zatem do ingerencji w prawa jednostki bez kontroli sądu.
Wreszcie art. 40 ust. 2 ustawy o CBA, dotyczący oględzin nieruchomości, ingeruje w nienaruszalność mieszkania, tj. w wartość
chronioną przez art. 50 Konstytucji oraz przez art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka. W ocenie wnioskodawcy, art. 40
ustawy, upoważniający CBA do ingerowania w konstytucyjne wolności i prawa, nie zawiera pozytywnej przesłanki konieczności
(niezbędności) tej ingerencji.
2. Pismem procesowym z 30 stycznia 2008 r. wnioskodawca przedstawił uzupełnienie wniosku z 9 listopada 2007 r., wnosząc o
stwierdzenie niezgodności całości przepisów ustawy o CBA z art. 2, art. 7, art. 10, art. 20, art. 22, art. 30, art. 31 ust.
3, art. 42 ust. 1, art. 47, art. 50, art. 51 oraz art. 202 ust. 1 Konstytucji, art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 Konwencji o
ochronie praw człowieka; art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji (Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 249; dalej: Prawnokarna konwencja),
z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem
danych osobowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz. 25; dalej: Konwencja nr 108 RE).
Jednocześnie wnioskodawca, dopuszczając możliwość częściowego orzeczenia o niekonstytucyjności, wniósł o stwierdzenie niezgodności
z Konstytucją i konwencjami w szczególności następujących przepisów:
1) art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA – z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 42
ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka;
2) art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA – z art. 2, art. 10, art. 202 ust. 1 Konstytucji;
3) art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy o CBA – z art. 2, art. 10 Konstytucji oraz art. 20 Prawnokarnej
konwencji;
4) art. 22 ustawy o CBA – z art. 47, art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 30 Konstytucji oraz z art. 8 i art. 18 Konwencji
o ochronie praw człowieka, jak również z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 RE;
5) art. 31 ust. 3 ustawy o CBA – z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 oraz art. 33 ustawy
o CBA – z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
6) art. 40 ustawy o CBA – z art. 2, art. 47 i art. 50 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka;
7) art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.;
dalej: u.o.d.o.) w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy o CBA – z art. 2 oraz art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji oraz z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 RE.
W ten sposób wnioskodawca rozszerzył wniosek o nowe zarzuty oraz uzupełnił argumentację dotyczącą zarzutów podniesionych wcześniej.
2.1. Wnioskodawca stwierdził, że niezgodność definicji korupcji zawartej w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA z art. 2 Konstytucji
wynika w szczególności z przyjęcia, że korupcja może dotyczyć „jakiejkolwiek osoby”, w tym także osoby, która nie pełni funkcji
publicznych i nie korzysta ze „środków publicznych”. W ten sposób dochodzi również, zdaniem wnioskodawcy, do naruszenia konstytucyjnych
gwarancji wolności działalności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom, którzy w świetle wadliwej definicji korupcji
„stają się potencjalnie osobami skorumpowanymi, nawet gdy działają wyłącznie między sobą, bez zaangażowania funkcjonariuszy
publicznych”. Do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa prowadzi także przyjęcie za przedmiot korupcji „jakichkolwiek
nienależnych korzyści”. Zdaniem wnioskodawcy, ujęcie takie jest stanowczo zbyt szerokie i nie sprzyja odróżnieniu zachowań
korupcyjnych od innych przypadków przyjmowania „nienależnych korzyści”, które nie wiążą się z wykonywaniem przez daną osobę
funkcji publicznej, czy też z wypełnianiem obowiązków służbowych.
Wnioskodawca podkreślił, że definicja korupcji odgrywa podstawową rolę w określaniu właściwości CBA, co ma kluczowe znaczenie
w kontekście zakresu ingerencji w prawa i wolności jednostki. Wnioskodawca wskazał bowiem, że zarówno uzyskiwanie, gromadzenie
i przetwarzanie danych przez CBA, jak i zakres czynności operacyjno-rozpoznawczych i kontrolnych, a także wszystkie pozostałe
uprawnienia funkcjonariuszy CBA, w tym uprawnienie do stosowania środków przymusu bezpośredniego, są ograniczone właściwością
CBA.
W ocenie wnioskodawcy, definicja korupcji zawarta w ustawie o CBA narusza zasady poprawnej legislacji wynikające z art. 2
Konstytucji, a także stwarza pole do nadmiernej ingerencji w prawa i wolności jednostek na skutek działań CBA opartych na
tejże definicji. Prowadzi także do naruszenia formalnego wymogu ograniczania praw i wolności wyłącznie w drodze ustawy (art.
31 ust. 3 Konstytucji).
2.2. Przepisy zawarte w art. 2 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy o CBA powierzają CBA kompetencje w zakresie kontroli państwowej, co
– zdaniem wnioskodawcy – narusza konstytucyjnie ugruntowaną pozycję Najwyższej Izby Kontroli (dalej: NIK) jako „naczelnego
organu kontroli państwowej” (art. 202 ust. 1 Konstytucji). W ten sposób „tworzy się »konkurencyjny« wobec NIK, pozakonstytucyjny
»naczelny organ kontroli państwowej« (…) umiejscowiony w strukturze państwa jako element administracji rządowej, pozbawiony
gwarancji niezależności, jakimi dysponuje Izba oraz podległy Prezesowi Rady Ministrów”.
W opinii wnioskodawcy, obawy może wzbudzać powierzenie CBA ujawniania i przeciwdziałania przypadkom nieprzestrzegania przepisów
ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz powierzenie kontroli
prawidłowości i prawdziwości oświadczeń majątkowych lub oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej osób pełniących
funkcje publiczne. Daleko idące uprawnienia kontrolne funkcjonariuszy służby znajdującej się pod wyłącznym nadzorem Prezesa
Rady Ministrów nie zapewniają osobom pełniącym funkcje publiczne ochrony prawnej przed arbitralną ingerencją w prawo do prywatności.
W ocenie wnioskodawcy, „w demokratycznym państwie prawnym opartym na zasadzie podziału władzy nie można pozostawiać organom
podporządkowanym całkowicie władzy wykonawczej tak szerokich, niekontrolowanych możliwości oddziaływania na sferę praw przysługujących
przedstawicielom władzy ustawodawczej czy sądowniczej”.
Z tych względów nadanie CBA statusu organu kontrolnego o kompetencjach zbliżonych, a częściowo zbieżnych z kompetencjami NIK
wnioskodawca uznał za niezgodne z art. 2, art. 10 i art. 202 ust. 1 Konstytucji. Stwierdził także, że NIK, jako konstytucyjny
„naczelny organ kontroli państwowej” korzystający z dużego zakresu niezależności, winien przejąć wykonywanie zadań kontrolnych,
o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA, a przynajmniej uczestniczyć w ich wykonywaniu.
2.3. Odnośnie do zarzutów niekonstytucyjności art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy o CBA z art. 2 i art.
10 Konstytucji oraz z art. 20 Prawnokarnej konwencji, wnioskodawca stwierdził, że „w demokratycznym państwie prawnym, instytucja
wyposażona w tak szerokie uprawnienia i mająca tak potężne możliwości ingerencji w sferę wolności i praw jednostki, winna
być poddana mechanizmom nadzoru i kontroli innym niż te, które funkcjonują wewnątrz aparatu administracji rządowej”.
Zdaniem wnioskodawcy, brak mechanizmów realnej kontroli działań CBA przez organy niezależne od władzy wykonawczej rodzi obawę,
że stanie się ono instrumentem walki politycznej z przedstawicielami władzy ustawodawczej czy sądowniczej. Ponadto, sposób
ukształtowania nadzoru i kontroli nad CBA, udzielania wytycznych Szefowi CBA, jego powoływania i odwoływania narusza również
art. 20 Prawnokarnej konwencji. W ocenie wnioskodawcy, możliwości wpływania przez Prezesa Rady Ministrów na działania CBA
(wydawanie wytycznych, koordynowanie i nadzorowanie działań, powoływanie i odwoływanie Szefa CBA) w połączeniu z brakiem realnej
kontroli nad działaniami tej służby, sprawowanej przez organy niezależne od władzy wykonawczej, tworzą przestrzeń do wywierania
„niewłaściwych nacisków”, o których mowa w art. 20 Prawnokarnej konwencji.
2.4. W kontekście niezgodności art. 22 ustawy o CBA ze wskazanymi wzorcami kontroli, wnioskodawca podtrzymał wcześniejsze
zarzuty dotyczące nadmiernej ingerencji w sferę prywatności i autonomię informacyjną jednostki oraz dotyczące niespełnienia
przesłanek niezbędności i proporcjonalności ograniczeń, jakie regulacja ta wprowadza. Na potwierdzenie swych zarzutów przywołał
tezy z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazujące na szczególny charakter prawa do prywatności w systemie praw i wolności
konstytucyjnych oraz dotyczące przesłanek dopuszczalności ograniczeń tego prawa (wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K
41/02, w którym Trybunał stwierdził, że nawet stan wojenny i wyjątkowy nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek
ingerencji w sferę życia prywatnego; orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94 i z 3 października 2000 r., sygn.
K. 33/99, wyrok z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, dotyczące przesłanek dopuszczalności ograniczeń praw i wolności jednostki).
Wnioskodawca przytoczył także orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) dotyczące przesłanek ingerencji
w prawo do prywatności. ETPC uznał m.in., że ocenie z punktu widzenia art. 8 EKPC podlega gromadzenie i udostępnianie informacji odnoszących się do
sfery prywatnej (wyrok ETPC z 26 marca 1987 r. o sygn. 9248/81 w sprawie Leander przeciwko Szwecji, wyrok ETPC z 4 maja 2000
r. o sygn. 28341/95 w sprawie Rotaru przeciwko Rumunii). ETPC ocenił, że zakres ingerencji funkcjonujących w demokratycznym
państwie służb specjalnych w prawo do prywatności przysługujące obywatelom musi być ściśle ograniczony do zapewnienia bezpieczeństwa
państwa (wyrok ETPC z 6 września 1978 r. o sygn. 5029/71 w sprawie Klass i inni przeciwko Niemcom). Co więcej, muszą istnieć
skuteczne, przewidziane prawem środki nadzoru nad działaniami służb (patrz: Rotaru przeciwko Rumunii).
Wnioskodawca podkreślił, że w wyroku w sprawie Amann przeciwko Szwajcarii, ETPC stwierdził, iż treść art. 8 Konwencji o ochronie
praw człowieka koresponduje z gwarancjami wynikającymi z Konwencji nr 108 RE (wyrok ETPC z 16 lutego 2000 r. o sygn. 27798/95
w sprawie Amann przeciwko Szwajcarii).
Wnioskodawca powtórzył zarzut braku celowości gromadzenia przez CBA tzw. danych wrażliwych, o których mowa w art. 22 ust.
7 ustawy o CBA. Ponadto stwierdził, że jeżeli w ogóle możliwe jest wykazanie związku między zwalczaniem korupcji a koniecznością
gromadzenia w tym celu danych sensytywnych – co jest, jego zdaniem, wysoce wątpliwe – to związek ten jest na tyle luźny, że
nie stanowi usprawiedliwienia dla poświęcenia tak intensywnie chronionego dobra, jakim są dane wrażliwe. Zaznaczył również,
że art. 22 ust. 7 ustawy o CBA nie zawiera gwarancji uniemożliwiających zbieranie tych danych w innych, pozaustawowych celach.
Powyższe argumenty, zdaniem w wnioskodawcy, potwierdzają, że art. 22 ustawy o CBA rozszerza zakres danych, które może gromadzić
i przetwarzać CBA w stosunku do rzeczywistego celu ścigania korupcji. Wynika to z wadliwej definicji korupcji nadmiernie rozszerzającej
zakres właściwości CBA (w tym zakres działań polegających na gromadzeniu i przetwarzaniu danych osobowych). Regulacja ta umożliwia
CBA gromadzenie i przetwarzanie danych wrażliwych, co nie jest niezbędne do celów ścigania korupcji, nie uzasadnia odstępstwa
od generalnego zakazu automatycznego przetwarzania danych wrażliwych oraz rodzi uzasadnione ryzyko wykorzystywania tych szczególnie
chronionych danych do celów pozaustawowych. Ponadto wnioskodawca uważa, że przyjęty termin obowiązkowej weryfikacji danych
zgromadzonych w zbiorach CBA (nie rzadziej niż co 10 lat) nie odpowiada potrzebom ich ochrony przed niepowołanym dostępem
oraz wykorzystywaniem w celach niezgodnych z prawem.
2.5. W zakresie niezgodności art. 31 ust. 3 ustawy o CBA z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji wnioskodawcy w całości podtrzymali
uwagi i zarzuty zawarte we wniosku.
Zarzut niezgodności art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji wnioskodawca oparł na tym, że przepisy te, ingerując w wolność działalności gospodarczej przedsiębiorców, nie
spełniają przesłanki proporcjonalności i niezbędności. Zdaniem wnioskodawcy, uprawnienia kontrolne CBA wobec przedsiębiorców
wynikające z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA stanowią – ze względu na ich podmiotowy i przedmiotowy
zakres – nieuzasadnioną ingerencję w wolność działalności gospodarczej, powielają bowiem uprawnienia NIK. Wnioskodawca podkreślił
także, iż uprawnienia NIK są ograniczone do przedsiębiorców, którzy wykorzystują majątek lub środki państwowe oraz wywiązują
się ze zobowiązań finansowych wobec państwa, tymczasem uprawnienia kontrolne CBA nie są obwarowane podobnym ograniczeniem,
a zatem mają szerszy zakres. Taka regulacja wykracza poza granice dopuszczalnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej,
„ponieważ nie ogranicza aktywności CBA do badania przypadków nieprawidłowości w działaniach przedsiębiorców, uderzających
w interesy majątkowe Państwa czy związanych z działaniami korupcyjnymi”. Zdaniem wnioskodawcy, zasady prowadzenia kontroli
przedsiębiorców przez CBA (art. 32-33 ustawy o CBA) prowadzą do nałożenia na przedsiębiorców nadmiernych obciążeń, niedopuszczalnych
w świetle zasady proporcjonalności.
2.6. W zakresie niezgodności art. 40 ustawy o CBA z art. 2, art. 47 i art. 50 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji o ochronie
praw człowieka wnioskodawcy w całości podtrzymali uwagi i zarzuty zawarte we wniosku.
2.7. Wnioskodawca zakwestionował również zgodność art. 43 ust. 2 u.o.d.o. z art. 2, art. 47 i art. 51 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji oraz z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 RE. Zgodnie z tą regulacją, w odniesieniu do zbiorów prowadzonych
przez CBA wyłączone jest m.in.: wydawanie przez GIODO decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania
przepisów o ochronie danych osobowych; prawo wstępu inspektorów GIODO za okazaniem imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej,
do pomieszczenia, w którym zlokalizowany jest zbiór danych, oraz do pomieszczenia, w którym przetwarzane są dane poza zbiorem
danych, i przeprowadzenia niezbędnych badań lub innych czynności kontrolnych w celu oceny zgodności przetwarzania danych z
ustawą; prawo wglądu do wszelkich dokumentów i wszelkich danych mających bezpośredni związek z przedmiotem kontroli oraz sporządzania
ich kopii; prawo przeprowadzania oględzin urządzeń, nośników oraz systemów informatycznych służących do przetwarzania danych;
także prawo zlecania sporządzania ekspertyz i opinii. Ponadto, w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych
Generalny Inspektor nie może w drodze decyzji administracyjnej nakazać CBA przywrócenia stanu zgodnego z prawem (art. 18 u.o.d.o.).
Powyższy stan, zdaniem wnioskodawcy, narusza gwarancje prawa do prywatności zawarte w art. 47 i art. 51 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji. Ponadto naruszone zostały unormowania konwencyjne: art. 6 Konwencji nr 108 Rady Europy – przez to, że
nie zapewnia odpowiedniej ochrony w procedurze przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe, poglądy polityczne,
przekonania religijne lub inne, jak również dane osobowe dotyczące stanu zdrowia lub życia seksualnego, a także preambuła
Konwencji nr 108 – „w zakresie, w jakim nie prowadzi do »rozszerzenia zakresu ochrony praw i podstawowych wolności każdej
osoby, a w szczególności prawa do poszanowania prywatności«, a skutkuje (…) wyłączeniem rzeczywistej kontroli nad gromadzeniem
i przetwarzaniem danych osobowych przez CBA”.
3. W dniu 27 lutego 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek drugiej grupy posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej
o stwierdzenie niezgodności § 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie zakresu,
warunków i trybu przekazywania Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu informacji przez organy, służby i instytucje państwowe (Dz.
U. Nr 177, poz. 1310; dalej: rozporządzenie z 27 września 2006 r.) z art. 22 ust. 9 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o CBA,
a tym samym z art. 92 ust. 1 oraz art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 51 ust. 5 Konstytucji, z art.
8 w związku z art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka oraz z preambułą, art. 5 pkt b i c, art. 6 i art. 7 Konwencji nr
108 RE.
Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2008 r. wniosek grupy posłów z 27 lutego 2008 r., z uwagi na tożsamość
przedmiotową, został skierowany do łącznego rozpoznania z wnioskiem grupy posłów z 9 listopada 2007 r. pod wspólną sygnaturą
K 54/07.
Wnioskodawca zarzucił kwestionowanym przepisom rozporządzenia, że w sposób zróżnicowany kształtują procedurę przekazywania
CBA danych przez podmioty wskazane w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA oraz przez podmioty, o których mowa w art. 22 ust. 4 tej
ustawy. W ocenie wnioskodawcy, procedura przekazywania CBA danych przez podmioty określone w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA jest
obwarowana znacznie mniej restrykcyjnymi wymaganiami niż przez podmioty wskazane w art. 22 ust. 4 ustawy. Sposób korzystania
z danych gromadzonych przez podmioty określone w art. 22 ust. 2 ustawy został pozostawiony wewnętrznym ustaleniom między CBA
i tymi podmiotami. Ponadto rozporządzenie otwiera możliwość odstąpienia od obowiązku każdorazowego wnioskowania o udostępnienie
danych i nie wymaga identyfikacji osób przekazujących CBA odpowiednie dane, jak również osób, które otrzymują dane.
W ocenie wnioskodawcy, art. 22 ust. 9 ustawy o CBA (stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania kwestionowanego rozporządzenia)
nie daje podstaw do różnicowania sposobu przekazywania CBA danych zgromadzonych przez podmioty określone w art. 22 ust. 2
i 4 ustawy. W szczególności nie daje podstaw do odstąpienia na mocy porozumień między CBA a podmiotami określonymi w art.
22 ust. 2 ustawy od trybu przekazywania danych wyłącznie na wniosek. Tryb wnioskowy, według wnioskodawców, stanowi fundamentalną
gwarancję zapewnienia w procesie przekazywania danych poszanowania prawa do prywatności oraz prawa do ochrony danych osobowych.
Zapewnia indywidualizację procesu przekazywania danych, daje bowiem możliwość zidentyfikowania osoby występującej o udostępnienie
danych, zarachowania (odnotowania) przepływu danych w celu np. weryfikacji zasadności wystąpienia o ich udostępnienie. Jednocześnie
tryb wnioskowy uniemożliwia udostępnianie danych na skalę masową i niekontrolowaną, przyczyniając się do realizacji zasady,
że przekazywanie danych osobowych może odbywać się jedynie w ściśle określonych, niezbędnych granicach, a nie w sposób swobodny
i dowolny.
W ocenie wnioskodawcy, celem rozporządzenia – wyznaczonym treścią upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 9 ustawy o CBA – jest
zabezpieczenie, że dane osobowe będą przekazywane CBA wyłącznie w zakresie, w jakim wymaga tego realizacja zadań Biura. Tymczasem
§ 3 i § 6 rozporządzenia, odsyłając do wewnętrznych porozumień między CBA i podmiotami określonymi w art. 22 ust. 2 ustawy
oraz umożliwiając odejście od trybu wnioskowego, naruszają zasadę, że CBA pozyskuje dane osobowe jedynie w celu zapobiegania
i wykrywania przestępstw należących do jego właściwości. Zdaniem wnioskodawców, w tym kontekście w szczególności negatywnie
należy ocenić to, że do danych, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA, należą również tzw. dane sensytywne (wrażliwe),
poddane szczególnej ochronie przed niepowołanym dostępem.
Wnioskodawca stwierdził także, iż art. 22 ust. 2 ustawy o CBA kształtuje otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania danych. Zakres ingerencji
CBA w prawo do prywatności i prawo do ochrony danych osobowych pozostaje zatem niedookreślony, co może budzić obawy z perspektywy
standardów demokratycznego państwa prawnego.
Szczególnie negatywnie wnioskodawca ocenił pozostawienie możliwości doprecyzowania zasad przekazywania CBA danych osobowych
w gestii samego CBA i podmiotów określonych w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA, co expressis verbis zakłada § 3 rozporządzenia. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, do sfery wewnętrznej administracji przesunięty został ciężar
regulacji zakresu i sposobu ingerencji w sferę prawa do prywatności i prawa do ochrony danych osobowych (w tym tzw. danych
wrażliwych).
4. Prokurator Generalny w piśmie z 25 marca 2009 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Przed merytoryczną oceną zarzutów
skierowanych przez wnioskodawcę przypomniał, że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój opiera się na zasadzie podziału
władzy, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej. Władzy ustawodawczej przysługuje znaczna swoboda w określaniu treści
prawa, a granice tej swobody wyznaczane są przede wszystkim przez normy konstytucyjne.
Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że ustawodawca – w granicach
swego swobodnego (politycznego) uznania – dysponuje autonomią stanowienia prawa odpowiadającego założeniom politycznym i gospodarczym,
a więc przyjmowania rozwiązań, które najlepiej będą służyły realizacji postawionych celów (zob. orzeczenia TK w sprawach:
sygn. P 9/01, sygn. K. 19/96, sygn. K. 8/95, sygn. K. 12/94). Prokurator Generalny podkreślił, że ocenie Trybunału Konstytucyjnego
podlega wieloaspektowa legalność aktu normatywnego, nie jest on natomiast uprawniony do kontroli działań ustawodawcy w aspekcie
ich celowości, racjonalności i merytorycznej trafności, w tym między innymi do oceny przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań
stanowiących środek polityki kryminalnej. Zdaniem Prokuratora, nie można kwestionować swobody ustawodawcy w tym zakresie,
o ile mieści się ona w ramach gwarancji konstytucyjnych.
Prokurator w swym stanowisku przywołał opinie prawne dotyczące zagrożeń ładu instytucjonalnego państwa oraz degradacji życia
publicznego i gospodarczego w Polsce, mających swe źródło w zjawisku korupcji. Wskazał także cele, które przyświecały wprowadzeniu
do polskiego systemu prawnego rozwiązań instytucjonalnych zawartych w ustawie o CBA (wzmocnienie zadań instytucji państwa
w zakresie przeciwdziałania korupcji, walka z nadużywaniem władzy i jej arogancją, wykorzystywaniem uprzywilejowanej pozycji
do osiągania korzyści osobistych i majątkowych, ujawnianie nieprawidłowości w funkcjonowaniu podmiotów gospodarujących środkami
publicznymi oraz korzystających ze wsparcia finansowego państwa).
4.1. Przechodząc do oceny zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA
w kontekście wzorców zawartych w art. 42 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 2 Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie
praw człowieka, Prokurator Generalny stwierdził, że przy ustalaniu zakresu właściwości nowej służby specjalnej, ustawodawca
musiał uwzględnić fakt, iż zwalczanie przestępczości jest jedną z podstawowych powinności państwa, zwłaszcza jeżeli przestępczość
ta szczególnie dotkliwie godzi w bezpieczeństwo państwa oraz w porządek publiczny, o których jest mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Jednakże, w jego opinii, zakres właściwości CBA należałoby postrzegać również w kontekście określonej polityki kryminalnej
państwa.
Ustawodawca, uchwalając kwestionowane przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA, przyjął zasadę, że do zadań
tworzonej służby specjalnej należeć będzie m.in. rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie określonych przestępstw. Zdaniem
Prokuratora, podkreślenia wymaga fakt, że ustawa o CBA nie określa znamion wspomnianych przestępstw, a jedynie odsyła do innych
ustaw, w których znamiona te zostały określone. Prokurator wskazał jednak, że taka technika legislacyjna jest często spotykana
na gruncie obowiązującego prawa polskiego i choć niekiedy budzi pewne wątpliwości interpretacyjne w procesie stosowania prawa,
to nie była kwestionowana w kontekście wzorca kontroli zawartego w art. 2 Konstytucji jako niezgodna z zasadami przyzwoitej
legislacji.
W ocenie Prokuratora, analiza zakwestionowanych przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania CBA na gruncie
tychże regulacji mogą być wyłącznie zdarzenia unormowane wcześniej (tj. przed wejściem w życie ustawy o CBA) w aktach prawnych
rangi ustawowej. Jeśli więc dane zdarzenie nie będzie nosiło znamion przestępstwa (art. 2 ust. 1 pkt 1) albo innego zdarzenia
patologicznego (por. art. 2 ust. 1 pkt 2-5), to – według Prokuratora – w ogóle nie powinno być przedmiotem oceny, a w konsekwencji
dalszych działań właściwych dla CBA.
Prokurator Generalny podniósł, że przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d zawierają dodatkowe przesłanki ograniczające
zakres działania CBA w postaci warunku, aby rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie dotyczyło tylko tych przestępstw, które
pozostają w związku z korupcją (zdefiniowaną w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA) lub z działalnością godzącą w interesy ekonomiczne
państwa (zdefiniowaną w art. 1 ust. 4 ustawy o CBA). Co prawda wobec legalnej definicji korupcji wnioskodawca także sformułował
zarzuty, jednak zdaniem Prokuratora, niezależnie od tego żadna z wymienionych przesłanek nie poszerza katalogu przestępstw
określonego w kwestionowanych przepisach ustawy o CBA. Nie można też, w ocenie Prokuratora, przyjąć, że definicja korupcji
lub definicja działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa mogłyby tworzyć nową kategorię zdarzeń (w porównaniu z
dotychczas określonymi na gruncie ustawodawstwa), stanowiącą odrębny przedmiot działalności CBA.
Prokurator Generalny zaznaczył, że czyny określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA – spenalizowane jako
przestępstwa w aktach rangi ustawowej – nie wywołały u wnioskodawcy wątpliwości natury konstytucyjnej pod względem zgodności
ich opisu z zasadami przyzwoitej legislacji lub wymogiem dookreśloności czynu zabronionego pod groźbą kary. W opinii Prokuratora,
związek wymienionych przestępstw z korupcją lub z działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa można traktować jedynie
jako przesłankę dookreślającą znamiona strony przedmiotowej tych przestępstw, która zawęża krąg czynów mogących być przedmiotem
działań CBA.
W przekonaniu Prokuratora Generalnego, przyjęcie odmiennej od zaprezentowanej wyżej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c
oraz d mogłoby prowadzić do powstania wątpliwości natury konstytucyjnej. Prokurator podkreślił jednak, że w świetle poglądów
doktryny oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie wydaje się, aby taki zabieg był dopuszczalny. Wskazał, że w sytuacji,
gdy sąd powszechny orzekający w konkretnej sprawie poweźmie wątpliwość natury konstytucyjnej wobec przepisu, który ma być
przesłanką rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności powinien dążyć do ich usunięcia w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją
(postanowienie TK z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57). Zdaniem Prokuratora, przy prawidłowej wykładni
zakwestionowanych przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d nie wydaje się możliwe przyjęcie, że definicja korupcji (art.
1 ust. 3 ustawy o CBA) mogłaby mieć wpływ na poszerzenie właściwości CBA.
Prokurator Generalny uznał zatem, że przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA nie kolidują z zasadą przyzwoitej
legislacji, zasadą proporcjonalności lub wymogiem określoności czynu zabronionego, ściganego w postępowaniu karnym, a tym
samym są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka.
4.2. Przechodząc do oceny zarzutu niezgodności art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA z unormowaniami art. 20 i
art. 22 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że zasada wolności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Przywołał
orzecznictwo TK, zgodnie z którym wolność ta może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności
o charakterze osobistym bądź politycznym. W opinii Prokuratora, patologia w postaci szerzenia się w Polsce zjawiska korupcji
nie tylko nie może pozostawać sferą obojętną dla państwa, lecz także wymaga jego zdecydowanego przeciwdziałania, również w
drodze wyposażenia właściwych służb przez ustawodawcę w stosowne instrumenty pozwalające na jej zwalczanie. W jego przekonaniu,
za wprowadzeniem do polskiego systemu prawnego analizowanych rozwiązań, pozwalających na ingerencję w wolność działalności
gospodarczej, przemawia ważny interes publiczny w rozumieniu art. 22 Konstytucji.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Prokurator Generalny uznał, że przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy
o CBA nie kolidują z zasadą wolności działalności gospodarczej i pozostają w zgodzie z art. 20 i art. 22 Konstytucji.
4.3. Prokurator Generalny wskazał, że kolejny zakwestionowany we wniosku przepis, tj. art. 1 ust. 3 ustawy o CBA, zawiera
definicję legalną korupcji, która ustala znaczenie normatywne tego pojęcia na użytek całej regulacji oraz ma wiodące znaczenie
dla całego systemu prawa. Prokurator podkreślił, że dla sposobu ujęcia definicji korupcji znaczenie miał fakt, iż stanowi
ona kryterium podjęcia działań przez funkcjonariuszy CBA, którzy z urzędu mają zwalczać przejawy korupcji w życiu społecznym.
Prokurator przyznał, że szerokie uprawnienia, jakie przyznano funkcjonariuszom CBA, muszą powodować częste wkraczanie w sferę
konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli. Jego zdaniem, w tym kontekście szczególnej wagi nabiera problematyka
ochrony praw i wolności, a zwłaszcza konstytucyjny wymóg, by sprawy o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia tychże wolności
i praw były w sposób zupełny i wyczerpujący uregulowane w akcie prawnym rangi ustawy.
Powołując się na zasadę wyłączności ustawy oraz jej interpretację zawartą w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator
Generalny stwierdził, że wymóg ustawowego określania ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, w tym wolności działalności
gospodarczej, zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego rozumiany jako nakaz kompletności
unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności,
tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia (zob. orzeczenia
TK: sygn. P. 11/98, sygn. P 10/02, sygn. SK 22/02, sygn. U. 6/92, sygn. U. 7/93).
Zdaniem Prokuratora, zasada wyłączności ustawy przy ustanawianiu dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw konstytucyjnie
chronionych ma szczególne znaczenie w sferze prawa represyjnego, a zwłaszcza prawa karnego sensu stricto. Zasada ta, wraz z pozostałymi podstawowymi regułami prawa karnego, służy gwarancji ochrony prawnej jednostek przed arbitralnością
ze strony organów władzy publicznej.
Prokurator wskazał, że z orzecznictwa TK wynika, iż funkcją prawa karnego w demokratycznym państwie prawa jest nie tylko ochrona
państwa i jego instytucji, ochrona społeczeństwa i poszczególnych jednostek przed przestępstwami, lecz także, „w nie mniejszym
stopniu, ochrona jednostki przed samowolą państwa”. Prawo karne stwarza dla władzy w demokratycznym państwie prawa barierę,
poza którą obywatel powinien czuć się bezpieczny w tym sensie, że bez przekroczenia pola zabronionego pod groźbą kary nie
może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej. Przepisy prawa karnego mają wyznaczać wyraźne granice między tym, co dozwolone,
a tym, co zabronione. Prokurator zaznaczył w tym kontekście, że przepisy prawa karnego nie mogą stać się instrumentem dla
celów politycznych, w swojej istocie stanowią bowiem ograniczenie władzy wobec jednostki.
W demokratycznym państwie prawa prawo karne musi być zatem oparte przynajmniej na dwóch podstawowych zasadach: określoności
czynów zabronionych pod groźbą kary (nullum crimen, nulla poena sine lege) oraz zakazie wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną (lex severior retro non agit). Zasady te wyrażone w kodeksie karnym składają się także na zawartą w Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawa (zob.
sygn. S. 6/91, sygn. S. 1/94, sygn. P. 2/00, sygn. P 2/03). Prokurator podkreślił, że także wszelkie ograniczenia wolności
działalności gospodarczej mogą następować tylko w drodze ustawy.
Prokurator podniósł, że zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (i wynikających z niej zasad przyzwoitej
legislacji), jak i na tle art. 31 ust. 3 wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji,
ponieważ rzutuje to na sposób interpretacji obowiązującego prawa. Podkreślił, że skoro ograniczenia wolności działalności
gospodarczej stanowią wyjątek od ogólnej zasady istnienia tej wolności, to kiedy nie ma wyraźnie ustanowionego ograniczenia,
należy przyjąć domniemanie na rzecz wolności działalności gospodarczej (por. L. Garlicki, tezy do art. 22, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 14).
Prokurator Generalny w kontekście wyżej wskazanych zasad stwierdził, że przyjęta przez ustawodawcę legalna definicja korupcji
ma bardzo szeroki zakres tak podmiotowy, jak przedmiotowy i obejmuje różne stany faktyczne. Wskazał również, że wynikające
z tej definicji sformułowanie korupcji budziło poważne wątpliwości ekspertów podczas prac legislacyjnych. Zdaniem Prokuratora,
korupcja w ujęciu art. 1 może dotyczyć „jakiejkolwiek osoby”, w tym także osoby niepełniącej funkcji publicznej i niekorzystającej
ze „środków publicznych”. W związku z tym w odniesieniu do podmiotów prawa prywatnego mogą pojawić się praktyczne trudności
z rozróżnieniem korupcji (w rozumieniu zakwestionowanego przepisu) od – przykładowo – zwykłych postanowień umownych, akceptowanych
przez obie umawiające się strony czy też od pospolitego oszustwa. Prokurator uznał, że w tym kontekście należy zwrócić szczególną
uwagę na fakt, że CBA podejmuje czynności z urzędu i to ono samodzielnie ocenia, czy określona sytuacja faktyczna nosi ustawowe
znamiona korupcji, tj. czynu podlegającego ściganiu.
Definicja korupcji zawarta w ustawie o CBA kryminalizuje, w opinii Prokuratora Generalnego, jakąkolwiek nienależną korzyść
przez kogokolwiek obiecywaną, proponowaną, wręczoną, żądaną bądź przyjmowaną „w toku działalności gospodarczej”. W jego przekonaniu,
utrzymywanie takiej definicji godziłoby w wolność działalności gospodarczej gwarantowaną w art. 20 Konstytucji.
Według Prokuratora, analiza kwestionowanego przepisu skłania do wniosku, że o ile definicja korupcji w sektorze publicznym
zawiera dookreślenie, iż nienależna korzyść ma być udzielona lub obiecana w zamian za działanie lub zaniechanie działania
w wykonywaniu funkcji publicznej, o tyle w wypadku sektora prywatnego nie tylko nie zawiera ograniczeń (lub dookreśleń), lecz
wręcz obejmuje wszelkie aspekty działalności gospodarczej. Wobec tego, w opinii Prokuratora, „niezbędne minimum” mogłoby stanowić
postulowane przez wnioskodawcę zawężenie definicji korupcji w sektorze prywatnym przy pomocy przesłanek szkodliwych społecznie
odwzajemnień (por. np. art. 296a lub art. 296 kodeksu karnego).
Prokurator Generalny stwierdził, że podmiot prawa prywatnego nie musi kierować się wyłącznie motywacjami prawnymi, jeśli tylko
nie narusza zakazów i nakazów prawnych. Przedmiotem ochrony w przypadku przestępstwa korupcji w sektorze prywatnym (gospodarczym)
jest prawidłowy obrót gospodarczy. Przepisy penalizujące korupcję w sektorze publicznym chronią natomiast zaufanie obywateli
do organów władzy publicznej, w szczególności zaufanie do tego, że instytucje państwowe i samorządowe przy podejmowaniu decyzji
kierują się wyłącznie obowiązującym prawem, a nie motywacjami pozaprawnymi. Różny zakres przedmiotu ochrony przestępstwa korupcji
w sektorze publicznym i prywatnym powinien, zdaniem Prokuratora Generalnego, determinować różny zakres przedmiotowy definicji
obu tych rodzajów korupcji. W tym kontekście, w opinii Prokuratora, nasuwają się istotne wątpliwości, czy definicja korupcji
spełnia wymóg dookreśloności oraz czy aż tak szeroki zakres ingerencji w wolność działalności gospodarczej daje się uzasadnić
interesem publicznym.
Wobec powyższych ustaleń, Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że art. 1 ust. 3 ustawy o CBA, w zakresie, w jakim za
korupcję w sektorze prywatnym uznaje zachowanie jakiejkolwiek osoby, nie zawężając tej definicji za pomocą przesłanek szkodliwych
społecznie odwzajemnień, jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art.
7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka.
4.4. Prokurator uznał, że zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA są zgodne z art.
2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji. Prokurator Generalny wskazał, że wynikająca z art. 10 zasada trójpodziału władzy nie
może przybierać postaci „separacji władz”. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i niekoniecznie musi oznaczać, że każda
z trzech funkcji jest przydzielona w całości jednej tylko grupie organów, lub też że dana grupa organów powołana jest wyłącznie
do sprawowania jednej tylko funkcji. Prokurator, powołując się na pogląd doktryny, uważa, że w obu tych aspektach funkcjonować
mogą jakieś wyjątki (por. P. Sarnecki, tezy do art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 12). Dodał także, że zakres kompetencji CBA został zdeterminowany zakresem jego
zadań, a nie formalną przynależnością do określonej grupy organów państwa.
Prokurator Generalny stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władzy,
stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje w tym zakresie znaczna swoboda, a jej granice wyznaczają
przede wszystkim normy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny, jego zdaniem, nie jest uprawniony w tym zakresie do kontroli
działań ustawodawcy w aspekcie ich celowości, racjonalności i merytorycznej trafności – może badać jedynie szeroko pojętą
legalność aktu normatywnego.
W przekonaniu Prokuratora Generalnego, przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA nie kolidują z zasadą demokratycznego państwa
prawnego ani z zasadą trójpodziału władzy i są zgodne z art. 2 oraz art. 10 Konstytucji. Natomiast wzorzec kontroli zawarty
w art. 202 ust. 1 Konstytucji Prokurator ocenił jako nieadekwatny w stosunku do tych przepisów, stwierdzając w konsekwencji,
że przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA nie są niezgodne z art. 202 ust. 1 Konstytucji.
4.5. Odnosząc się do zarzutu niezgodności przepisów art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o CBA (określających
wzajemne relacje Rady Ministrów i CBA) z art. 20 Prawnokarnej konwencji, z art. 2 i art. 10 Konstytucji, Prokurator Generalny
wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji, w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach,
Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo państwa oraz porządek publiczny. A zatem z woli ustrojodawcy to głównie na Radzie Ministrów
ciąży realizacja zadań państwa we wspomnianym zakresie.
Prokurator Generalny przywołał poglądy doktryny wskazujące, jakie działania wiążą się z konstytucyjnym zadaniem Rady Ministrów
zapewnienia wewnętrznego bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego. Zwrócił uwagę, że w szerszym znaczeniu zadanie
to obejmuje zapewnienie tzw. „ładu konstytucyjnego”, czyli normalnego (przewidzianego w Konstytucji) funkcjonowania wszystkich
władz publicznych. Przywołał też opinie ekspertów, jakie zostały sformułowane w toku prac parlamentarnych, odnoszące się do
usytuowania CBA w strukturze organów państwa oraz problematyki powoływania i odwoływania kierownictwa Biura, jego podległości
organizacyjnej i służbowej, a także podmiotów uprawnionych do kontroli nad jego działaniami.
Prokurator przypomniał, że zgodnie z art. 146 ust. 3 Konstytucji, Rada Ministrów kieruje administracją rządową. Realizacja
obowiązku kierowania administracją rządową w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego
wymaga wyposażenia Rady Ministrów – a w konsekwencji, kierującego jej pracami Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 2 Konstytucji)
– w odpowiednie narzędzia prawne, umożliwiające sprawowanie tego kierownictwa. Tworząc CBA, ustawodawca nawiązał w tym zakresie
do znanych polskiemu systemowi prawnemu unormowań dotyczących innych służb specjalnych.
Analiza statusu CBA, w ocenie Prokuratora Generalnego, upoważnia do wysnucia wniosku, że jest on zbliżony do statusu takich
służb, jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Agencja Wywiadu. Szefowie tych służb specjalnych podlegają bezpośrednio
Prezesowi Rady Ministrów, są przez niego powoływani i odwoływani, należą do centralnych organów administracji rządowej i działają
odpowiednio przy pomocy ABW i AW, będących urzędami administracji rządowej.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie wydaje się, by istniały przeszkody natury konstytucyjnej lub konwencyjnej, które uniemożliwiałyby
poddanie Szefa CBA nadzorowi Prezesa Rady Ministrów na zasadach określonych w ustawie o CBA. Natomiast pozbawienie Prezesa
Rady Ministrów analizowanych uprawnień mogłoby mieć wpływ na ograniczenie jego możliwości należytego wywiązywania się z powinności
nałożonych na niego przez ustawę zasadniczą. W opinii Prokuratora, usytuowanie CBA oraz jej Szefa w strukturze organów państwa
zapewnia wystarczającą niezależność, umożliwiającą skuteczną realizacją zadań w zakresie zwalczania korupcji w rozumieniu
Prawnokarnej konwencji.
Przepisy art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o CBA – zdaniem Prokuratora – nie kolidują z zasadą demokratycznego
państwa prawnego i z zasadą trójpodziału władzy, a tym samym są zgodne z art. 2 i art. 10 Konstytucji oraz z art. 20 Prawnokarnej
konwencji.
4.6. W odniesieniu do zarzutów niekonstytucyjności art. 22 ustawy o CBA oraz niezgodności ze wskazanymi przez wnioskodawcę
unormowaniami konwencyjnymi Prokurator Generalny wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjęto, iż prawo
do prywatności nie ma charakteru absolutnego i może ulec ograniczeniu na warunkach ustalonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Przywołał orzeczenia, w których Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że o ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż
potoczne) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym
„usprawiedliwionym zainteresowaniem” (por. wyrok TK z 21 października 1998 r., sygn. K. 24/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 97,
s. 519). Ograniczenie prawa bądź wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość
konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie
ma służyć (por. wyrok TK z 20 kwietnia 2004 r., sygn. K 45/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 30, s. 402 oraz orzeczenie TK z 24
czerwca 1997 r., sygn. K. 21/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 23, s. 225). Ustawodawca jest zatem uprawniony do ograniczenia zakresu
korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, takich jak prawo do prywatności czy prawo do autonomii informacyjnej, ale musi
mieć na względzie szczegółowo określone w Konstytucji przesłanki takich ograniczeń (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Prokurator Generalny, dokonując oceny art. 22 ustawy o CBA w świetle wartości, takich jak bezpieczeństwo, porządek publiczny
czy ochrona wolności i praw innych osób, stwierdził, że obowiązki państwa w zakresie realizacji tych wartości zmuszają władzę
ustawodawczą do przyjmowania rozwiązań prawnych stanowiących narzędzia umożliwiające zwalczanie przestępczości. Wśród takich
narzędzi istotną rolę odgrywa wyposażenie stosownych służb w uprawnienie do dokonywania czynności zmierzających do niejawnego
uzyskiwania, gromadzenia, sprawdzania i przetwarzania określonego rodzaju informacji. Dokonywanie takich czynności musi ingerować
w prywatność i autonomię informacyjną jednostki. Prokurator przypomniał, że dopuszczalność takich czynności, w kontekście
przepisów konstytucyjnych, była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w ramach analizy czynności operacyjnych
Policji (por. wyrok TK z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132, s. 1493-1494).
Prokurator podkreślił, że zwalczanie korupcji stanowi powinność państwa, należy więc uznać je za konieczne w demokratycznym
państwie prawnym w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka. Uzyskiwanie informacji
– w zakresie swojej właściwości – przez CBA, w tym także niejawnie, gromadzenie ich, sprawdzanie i przetwarzanie, zdaje się
pozostawać uzasadnionym ograniczeniem praw i wolności jednostki w rozumieniu powołanych przepisów Konstytucji oraz Konwencji.
W sposób analogiczny, zdaniem Prokuratora, można ocenić przetwarzanie przez CBA danych osobowych uzyskanych od organów, instytucji
i służb, o których mowa w art. 22 ust. 2 i 4 ustawy o CBA.
Prokurator zaznaczył, że uzyskiwanie informacji, w tym także niejawnie, oraz gromadzenie, sprawdzanie i przetwarzanie ich
może odbywać się – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy – jedynie w zakresie właściwości CBA. Właściwość wspomnianej służby specjalnej,
poprzez doprecyzowanie jej zadań, ustawodawca określił w art. 2 ustawy o CBA. W opinii Prokuratora Generalnego, uprawnienia,
jakie ustawodawca przyznał CBA w art. 22 zakwestionowanej ustawy, „stanowią niezbędne instrumentarium realizacji zadań postawionych
przed poddaną ocenie służbą specjalną”.
W opinii Prokuratora, art. 22 ust. 7 ustawy o CBA, nie zawiera unormowań uprawniających funkcjonariuszy tej służby specjalnej
do podejmowania celowych działań zmierzających do uzyskiwania danych sensytywnych. Przepis ten dotyczy, jego zdaniem, sytuacji,
kiedy dane wrażliwe zostaną ujawnione w ramach ustawowych działań CBA. Na wypadek ujawnienia tego rodzaju informacji, ustawodawca
przewidział procedurę ich komisyjnego i protokolarnego zniszczenia, o ile dotyczą osób, które nie zostały skazane za przestępstwo.
Prokurator dodał, że opisane rozwiązanie jest znane systemowi polskiego prawa karnego i występuje wśród regulacji normujących
czynności operacyjne innych służb, czego przykładem może być art. 20 ust. 18 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.
U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.). W tym kontekście Prokurator wskazał także na unormowanie art. 13 ust. 4 ustawy o CBA,
z którego wynika, że funkcjonariusze CBA podczas wykonywania odpowiednich czynności mają obowiązek poszanowania godności ludzkiej
oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka niezależnie od jego narodowości, pochodzenia, sytuacji społecznej, przekonań
politycznych lub religijnych albo światopoglądowych.
W opinii Prokuratora, zakwestionowany art. 22 ustawy o CBA nie wydaje się kolidować z prawem do prywatności i prawem do autonomii
informacyjnej, a więc w tym zakresie nie narusza godności człowieka. Prokurator uznał, że jest on zgodny z art. 30, art. 31
ust. 3, art. 47 i art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz z art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka.
4.7. W ramach oceny kwestionowanego art. 22 ustawy o CBA w kontekście prawa żądania dostępu do urzędowych dokumentów oraz
prawa do żądania sprostowania informacji Prokurator stwierdził, że i w tym zestawieniu przesłanką dopuszczalności ograniczenia
tych praw jest powinność państwa w zakresie zwalczania korupcji. To właśnie ten obowiązek przesądza o nadaniu cech niejawności
czynnościom operacyjnym podejmowanym przez CBA (i inne służby specjalne).
CBA nie tylko podejmuje czynności operacyjno-rozpoznawcze lub kontrolne, lecz także prowadzi postępowania przygotowawcze (art.
2 ust. 3 ustawy o CBA) i wykonuje określone czynności na polecenie sądu lub prokuratora (art. 13 ust. 2 ustawy o CBA). W przypadku
uzyskania (w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych) dowodów pozwalających na wszczęcie postępowania karnego lub mających
znaczenie dla toczącego się postępowania karnego, Szef CBA przekazuje zgromadzone materiały Prokuratorowi Generalnemu (art.
17 ust. 15 ustawy o CBA). Podobny obowiązek ciąży na Szefie CBA w przypadku potwierdzenia informacji o przestępstwie określonym
w art. 2 ust. 1 ustawy o CBA (art. 19 ust. 5 ustawy o CBA). Wspomniane wyżej postępowanie przygotowawcze toczy się zgodnie
z unormowaniami zawartymi w kodeksie postępowania karnego. Tym samym osoba zainteresowana, po uzyskaniu statusu podejrzanego,
posiada gwarancje dostępu do materiałów tego postępowania przed jego zamknięciem (art. 321 § 1 kodeksu postępowania karnego).
Zdaniem Prokuratora, zastrzeżenie dostępu do danych osobowych i innych informacji, o których mowa w art. 22 ustawy o CBA,
w odniesieniu do osób, które następnie, w ramach działań podejmowanych przez funkcjonariuszy CBA, uzyskają status podejrzanego,
ma jedynie charakter czasowy i wynika z ograniczeń przewidzianych w procedurze karnej dla postępowania przygotowawczego. Z
uwagi na ten właśnie czasowy charakter zastrzeżenia, w opinii Prokuratora, nie wydaje się ono godzić w samą istotę ograniczanego
prawa.
Podobnie Prokurator ocenił ograniczenie prawa do sprostowania. Stwierdził, że choć w wyniku czasowego braku dostępu osoby
zainteresowanej do dotyczących jej dokumentów odsunięte w czasie jest także ewentualne skorzystanie przez nią z prawa do sprostowania,
to nie wydaje się, by można mówić o naruszeniu tego prawa w stopniu uzasadniającym uznanie niekonstytucyjności tego przepisu. Prokurator Generalny stanął więc na stanowisku, że art. 22 ustawy o CBA jest zgodny z art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji.
4.8. Podniesiony przez wnioskodawcę zarzut braku sądowej kontroli legalności gromadzenia i przetwarzania danych osobowych
na podstawie art. 22 ustawy o CBA, zdaniem Prokuratora, nie został potwierdzony wskazaniem adekwatnego wzorca kontroli konstytucyjności,
jakim byłby art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jednakże, zdaniem Prokuratora, ten zarzut i tak nie mógłby stanowić przedmiotu rozważań
w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, ponieważ koncentruje się na wskazaniu, że zakwestionowany przepis nie zawiera
regulacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć. Zdaniem Prokuratora Generalnego, każdą ustawę można byłoby
zaskarżyć na podstawie tego rodzaju przesłanki negatywnej. Badanie takich zarzutów nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego,
gdyż zbliżałoby go to do pełnienia roli quasi-ustawodawcy i przestałby być „sądem prawa”.
4.9. Oceniając art. 22 ustawy o CBA w kontekście wzorców kontroli zawartych w Konwencji nr 108 RE, Prokurator stwierdził,
że interpretacji przepisów części normatywnej Konwencji należałoby dokonywać zgodnie z intencjami wyrażonymi w jej preambule.
Podobnie wypadałoby interpretować prawa i wolności chronione przez Konwencję nr 108 RE w kontekście przesłanek dopuszczalności
ograniczania tych praw i wolności na gruncie Konstytucji. W tym zakresie, zdaniem Prokuratora, zachowują aktualność wywody
dotyczące dopuszczalności tych przesłanek przedstawione wcześniej w jego stanowisku. Prokurator uznał więc, że art. 22 ustawy
o CBA jest zgodny z preambułą oraz z art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 RE.
4.10. Przechodząc do zarzutu wnioskodawcy, że art. 31 ustawy o CBA narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a
przez to art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, iż ustawodawca, wyposażając CBA w uprawnienia kontrolne wobec
różnych podmiotów, w istocie zróżnicował zakres kontroli w zależności od tego, jakiego podmiotu ona dotyczy. O tym, w jakim
zakresie określone podmioty mogą podlegać kontroli ze strony służby specjalnej, decydują względy celowościowe, a do pewnego
stopnia – zdaniem Prokuratora Generalnego – również polityka kryminalna państwa.
W ocenie Prokuratora, w żadnym wypadku nie można formułować tezy, że sam fakt podlegania takiej kontroli jest cechą relewantną,
uprawniającą wszystkie kontrolowane podmioty do żądania, aby zakres kontroli był zawsze identyczny. Za cechę relewantną –
w jego opinii – można uznać przynależność poszczególnych podmiotów do kategorii: osób pełniących funkcje publiczne, jednostek
sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych
oraz przedsiębiorców. W ramach każdej z tych kategorii podmiotów winna obowiązywać zasada równości.
Postulat wnioskodawcy, by podmioty należące do kategorii przedsiębiorców zróżnicować na podmioty otrzymujące środki publiczne
oraz podmioty, które takich środków nie otrzymują (czyli w podobny sposób jak zróżnicowano jednostki niezaliczane do sektora
finansów publicznych), można uznać jedynie za postulat uzupełnienia przepisu w sposób zgodny z oczekiwaniami wnioskodawcy.
Zdaniem Prokuratora, nie uprawnia on do kwestionowania przepisu obowiązującego w kontekście konstytucyjnej zasady równości.
Prokurator Generalny uznał zatem, że art. 31 ust. 3 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
4.11. Przechodząc od oceny kwestionowanego przez wnioskodawcę art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA w
kontekście wzorców kontroli zawartych w art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Prokurator Generalny podkreślił,
że całkowite uwolnienie działalności gospodarczej od wszelkich ograniczeń przez pozbawienie państwa niezbędnych środków kontroli
mogłoby zagrażać jego bezpieczeństwu, porządkowi publicznemu lub konstytucyjnie chronionemu dobru obywateli. Istnieje legitymowany
interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów
wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze niemogącej pozostać obojętną dla państwa ze względu na ochronę powszechnie
uznawanych wartości.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, „niezwykle groźna patologia, polegająca na szerzeniu się w Polsce zjawiska korupcji, z powodów
oczywistych, nie tylko nie może pozostawać sferą obojętną dla państwa, ale wymaga jego zdecydowanego przeciwdziałania”. Przeciwdziałanie
to m.in. powinno obejmować stosowne działania legislacyjne zmierzające do wyposażenia właściwych służb w odpowiednie instrumenty
pozwalające na zwalczanie korupcji. W ocenie Prokuratora, takim instrumentem są uprawnienia kontrolne CBA, a za wprowadzeniem
ich do systemu prawnego – choć pozwalają na ingerencję w wolność działalności gospodarczej – przemawia ważny interes publiczny
w rozumieniu tak art. 22, jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny uznał zatem, że art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA jest zgodny z art. 20 i art.
22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.12. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 40 ustawy o CBA z art. 2, art. 47 i art. 50 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka, Prokurator podkreślił, że „nienaruszalność mieszkania”, określana jako
niezakłócone korzystanie ze swego mieszkania (tzw. mir domowy), jest klasyczną wolnością jednostki o charakterze osobistym.
Wolność ta służy zwłaszcza psychicznej integralności jednostki i posiada wyraźny związek z jej godnością, a także z prawem
do prywatności. Prokurator Generalny, powołując się na doktrynę, wskazał, że „nienaruszalność mieszkania” nie może być więc
rozumiana jedynie jako zakaz „przeszukiwania” (bez dostatecznych podstaw), ale również jako zakaz wszelkiego nieuprawnionego
wkraczania doń i przebywania. Nie tylko „przeszukanie” następować może „jedynie w przypadkach określonych przez ustawę i w
sposób w niej określony” – wymagają tego także wszelkie inne wkroczenia do cudzych mieszkań, w szczególności przez funkcjonariuszy
publicznych lub pracowników służb publicznych (P. Sarnecki, uwagi do art. 50, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 1).
Prokurator Generalny podniósł, iż na gruncie prawa konwencyjnego dominuje pogląd, że do ingerencji w prywatność może dochodzić
w toku procesu karnego, z uwagi na stosowane środki przymusu i ze względu na niektóre czynności dowodowe. Stosowanie tego
rodzaju środków stanowiących ingerencję w prywatność jest w świetle art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka dopuszczalne.
Konwencja nie określa przy tym explicite przesłanek dopuszczalności ingerencji. Fakt ewentualnego naruszenia prywatności musi być zatem badany przy uwzględnieniu okoliczności
konkretnego przypadku. Można jedynie wskazać, jakie kryteria brane są przy tej ocenie pod uwagę. Na pierwszy plan wysuwa się
istnienie ustawowej podstawy ingerencji, która w prawie krajowym powinna być precyzyjnie określona. Dopuszczalna ingerencja
musi być przy tym „konieczna w demokratycznym społeczeństwie”, co między innymi oznacza dyrektywę jej minimalizacji z zastosowaniem
reguły proporcjonalności.
Funkcjonariusze CBA na podstawie art. 40 ustawy o CBA zostali upoważnieni do przeprowadzania oględzin nieruchomości bądź innych
składników majątkowych w celu ustalenia stanu nieruchomości lub innych składników majątkowych wskazanych w oświadczeniach
o stanie majątkowym. Wprowadzając analizowane unormowanie, ustawodawca posłużył się aparaturą pojęciową właściwą dla postępowania
karnego.
W literaturze prawa karnego, jak podkreślił Prokurator Generalny, przyjmuje się, że oględziny to czynność procesowa o charakterze
dowodowym, polegająca na ujawnieniu i utrwaleniu cech, stanu oraz miejsca położenia różnych przedmiotów w celu wyjaśnienia
okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Przeprowadzenie oględzin ma na celu postrzeganie zastanego stanu rzeczy w miejscu
popełnienia przestępstwa oraz poszukiwanie śladów popełnionego przestępstwa – w tym także przedmiotów, za pomocą których przestępstwo
zostało popełnione.
W ocenie Prokuratora, oględziny w rozumieniu ustawy o CBA nie wiążą się z koniecznością uzyskania materiału dowodowego w toku
postępowania dotyczącego konkretnego przestępstwa. Nie jest jasne, czy w momencie przystępowania do tej czynności CBA musi
posiadać dane dostatecznie uprawdopodabniające zaistnienie chociażby innych patologii, do których zwalczania została powołana.
Prokurator podkreślił, że ustawodawca posłużył się w analizowanym przepisie pojęciem „oględziny nieruchomości”, a nie pojęciem
użytym w art. 50 Konstytucji: „przeszukanie”. W rozumieniu potocznym niekiedy przyjmuje się, że niedogodności właściciela
lub użytkownika nieruchomości, związane ze znoszeniem oględzin dokonywanych przez funkcjonariusza, nie są aż tak daleko idące,
jak niedogodności związane z przeszukaniem. Jednakże w doktrynie prawa karnego powszechnie akceptowane jest stanowisko, że
mimo braku odwołań do przepisów dotyczących przeszukania, dokonanie oględzin pomieszczenia podlega tym samym rygorom co przeszukanie
pomieszczeń (art. 219-224 kodeksu postępowania karnego). Obie te czynności – ex ante – identycznie naruszają mir domowy i prawo do intymności, podobny jest stopień niebezpieczeństwa utraty dowodu. Jeżeli wprowadza
się bardzo surowe ograniczenia nietykalności pomieszczeń niedostępnych ogólnie, mimo tak ważnych celów przeszukania, to również
należy przestrzegać tych ograniczeń w przypadku oględzin w pomieszczeniach (por. J. Grajewski, L. Paprzycki, M. Płachta, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. 1, Kraków 2003, s. 541-542; S. Waltoś, Proces karny. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 383; R. Stefański, Z. Gostyński, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 2003, s. 953 oraz P. Hofmański, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 2004, s. 888).
Zdaniem Prokuratora Generalnego, skoro ustawodawca posłużył się aparaturą pojęciową zaczerpniętą z procesu karnego, to rygory
dotyczące dopuszczalności instytucji przeszukania, unormowane w tejże procedurze, powinny zostać odniesione odpowiednio do
instytucji oględzin nieruchomości, unormowanej w ustawie o CBA.
Prokurator stwierdził, że szczegółowa redakcja przepisów zawierających gwarancje proporcjonalnego ograniczenia praw i wolności
konstytucyjnych oraz zachowania ich istoty (tu prawa do nienaruszalności mieszkania, a w konsekwencji także prawa do prywatności)
pozostaje w zakresie kompetencji ustawodawcy. Jednakże, w ocenie Prokuratora, to właśnie na ustawodawcy ciąży obowiązek zawarcia
w akcie normatywnym stosownych regulacji gwarancyjnych, w szczególności uwzględnienia wymogu płynącego z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
że wszelkie ograniczenia wolności i praw mogą być ustanawiane jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla
ochrony wartości enumeratywnie wyliczonych w Konstytucji. Także art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka zakazuje
władzy publicznej ingerencji w prawo każdego człowieka do poszanowania jego życia prywatnego i rodzinnego, jego mieszkania
i jego korespondencji, z wyjątkiem przypadków koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na wartości wskazane w Konwencji.
W ocenie Prokuratora Generalnego, należy zgodzić się z poglądem wnioskodawcy, iż kwestionowany art. 40 ustawy o CBA, zezwalając
funkcjonariuszom tej służby na ingerencję w konstytucyjne wolności i prawa (prawo do nienaruszalności mieszkania, prawo do
ochrony życia prywatnego), nie zawiera regulacji dotyczącej pozytywnej przesłanki konieczności takiego działania i pomija
kwestię, czy ingerencja ta jest niezbędna do osiągnięcia celów ustawowych. Prokurator uznał, że analizowany przepis, w zakresie,
w jakim dopuszcza do przeprowadzenia oględzin nieruchomości w sytuacji, gdy nie jest to konieczne do osiągnięcia celów zakreślonych
w ustawie, jest niezgodny z art. 2, art. 47 i art. 50 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji o ochronie
praw człowieka.
4.13. W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 43 ust. 2 u.o.d.o. – w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy o CBA – z
art. 2, art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 RE, Prokurator stwierdził,
że ustawodawca ograniczył uprawnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych odniesieniu do szeregu zbiorów danych
osobowych. Ograniczenie to polegało na poszerzeniu istniejącego już uprzednio w art. 43 ust. 2 u.o.d.o. katalogu służb specjalnych,
których zbiory danych osobowych nie podlegały kontroli ze strony GIODO o kolejną służbę specjalną, tj. o CBA.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawca nadał zarzutowi formę postulatu zachowania szerszych kompetencji przez GIODO
dla zapewnienia niezależnego, zewnętrznego nadzoru nad działaniami CBA związanymi z przetwarzaniem danych osobowych. Trybunał
Konstytucyjny nie jest, zdaniem Prokuratora, uprawniony do badania takich postulatów, gdyż świadczyłoby to o przyjęciu przezeń
roli quasi-ustawodawcy. W ocenie Prokuratora Generalnego, zarzut, że art. 43 ust. 2 u.o.d.o., w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy
o CBA, koliduje ze wskazanymi wzorcami kontroli, nie został udowodniony.
4.14. Odnośnie do zarzutu niezgodności całej ustawy o CBA ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi Prokurator
stwierdził, że z uzasadnień wniosku z 9 listopada 2007 r. oraz pisma procesowego z 30 stycznia 2008 r. wynika, iż niezgodności
całej ustawy o CBA z Konstytucją oraz wskazanymi aktami prawa międzynarodowego, wnioskodawca upatruje w pierwszej kolejności
w niezgodności zaskarżonych przez siebie przepisów z zaproponowanymi wzorcami kontroli, przy przyjęciu, że przepisy te są
nierozerwalnie związane z całą ustawą. W opinii Prokuratora Generalnego, ustawa o CBA, z wyjątkiem art. 1 ust. 3 oraz art.
40, jest zgodna z art. 2, art. 7, art. 10, art. 20, art. 22, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 50, art. 51 i art.
202 ust. 1 Konstytucji, z art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka, z art. 20 Prawnokarnej konwencji,
jak również z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 RE. Zdaniem Prokuratora, ewentualne uznanie przez Trybunał
Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją lub konwencjami wskazanych wyżej przepisów ustawy nie przesądza o niekonstytucyjności
całej ustawy.
4.15. Prokurator Generalny podzielił pogląd wnioskodawcy o niezgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów § 3 i §
6 ust. 1 rozporządzenia z 27 września 2006 r.
Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22 ust. 9 ustawy o CBA uprawnia Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia,
zakresu, warunków i trybu przekazywania CBA informacji przez organy, służby i instytucje państwowe. Uzyskiwanie takich informacji
(w tym również danych osobowych), gromadzenie ich, sprawdzanie i przetwarzanie siłą rzeczy musi ingerować w prawa i wolności
konstytucyjnie chronione, takie jak prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia, a także prawo do
autonomii informacyjnej. Tym samym wszelkie ograniczenia tych wolności i praw mogą następować wyłącznie w drodze ustawy, a
akt normatywny rangi rozporządzenia nie może treści zawartych w ustawie powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować.
Zakwestionowany § 3 rozporządzenia z 27 września 2006 r. pozostawia uregulowanie problematyki sposobu udostępniania jednostkom
organizacyjnym CBA zbiorów, danych lub informacji przez podmioty określone w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA porozumieniom zawartym
między tymi podmiotami i CBA. Podobnie § 6 ust. 1 rozporządzenia z 27 września 2006 r. zezwala tym podmiotom na wyrażenie
zgody – w drodze decyzji lub na mocy odrębnych porozumień – na udostępnianie jednostkom organizacyjnym CBA zgromadzonych zbiorów,
danych lub informacji za pomocą urządzeń i systemów informatycznych, bez konieczności każdorazowego składania pisemnych wniosków.
W rezultacie to nie ustawa, lecz porozumienie CBA i podmiotu posiadającego zbiory, dane lub informacje (w tym dane osobowe)
decyduje o sposobie przekazywania tychże danych i informacji, a nawet o ewentualnej rezygnacji z ograniczeń (trybu wnioskowego)
mających służyć zabezpieczeniu właściwego przekazywania tychże informacji. Zdaniem Prokuratora, tryb udostępniania danych
określony w taki właśnie sposób przesuwa ciężar regulacji sposobu ingerencji w sferę prawa do prywatności i prawa do ochrony
danych osobowych do zakresu wewnętrznych kompetencji administracji (przykładowo w postaci porozumień poszczególnych służb
specjalnych).
Prokurator zgodził się z wnioskodawcą, że zakwestionowane przepisy rozporządzenia z 27 września 2006 r. nie sprzyjają właściwemu
zabezpieczeniu danych osobowych zgromadzonych w zbiorach zautomatyzowanych przed przypadkowym zniszczeniem, zniszczeniem bez
zezwolenia albo przypadkowym zagubieniem oraz niepowołanym dostępem do danych i ich zmienianiem lub rozpowszechnianiem bez
upoważnienia, skoro sfera regulowana przez wewnętrzne porozumienia administracji publicznej (w tym służb specjalnych) w praktyce
podlega dość iluzorycznej kontroli zewnętrznej.
Prokurator Generalny uznał zatem, że przepisy § 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z 27 września 2006 r. wykraczają poza zakres
upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22 ust. 9 ustawy o CBA, kolidując z konstytucyjnymi przesłankami legalności aktu
wykonawczego, prawem do ochrony życia prywatnego i ochrony autonomii informacyjnej, a także prawem do ochrony danych osobowych
zgromadzonych w zbiorach zautomatyzowanych. Tym samym są one niezgodne z art. 22 ust. 9 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy
o CBA, art. 92 ust. 1, art. 47, art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 51 ust. 5 Konstytucji, z art. 8 w związku
z art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka oraz z preambułą, art. 5 pkt b i c, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 RE.
5. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 30 kwietnia 2008 r. przedstawił stanowisko dotyczące kwestii niezgodności zakwestionowanych
we wniosku przepisów rozporządzenia z 27 września 2006 r. z Konstytucją, Konwencją o ochronie praw człowieka oraz Konwencją
nr 108 RE.
W pierwszej kolejności Prezes Rady Ministrów wskazał, że rozporządzenie z 27 września 2006 r. zostało wydane na podstawie
delegacji zawartej w art. 22 ust. 9 ustawy o CBA, upoważniającej Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia,
zakresu, warunków i trybu przekazywania CBA informacji przez organy, służby i instytucje państwowe, o których mowa w art.
22 ust. 2 i 4 ustawy, z uwzględnieniem sposobu dokumentowania tych informacji oraz podmiotów upoważnionych do ich przekazywania.
Prezes Rady Ministrów stwierdził, że z treści art. 22 ust. 2 i 4 ustawy o CBA wynika, iż w samej ustawie dokonano rozróżnienia
dwóch kategorii informacji, które są gromadzone i podlegają przekazaniu CBA. Przedmiot informacji zawartych w zbiorach, o
jakich mowa w art. 22 ust. 2, jest każdorazowo określany w przepisach powszechnie obowiązujących, które tworzą takie zbiory.
Ponadto, w przepisach tych określone są podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone
zostały w rejestrze. Należy do nich również CBA. Przedmiot informacji, o których mowa w art. 22 ust. 4, nie jest sprecyzowany.
Prezes Rady Ministrów wskazał również, że w ustawie wprowadzono także rozróżnienie co do warunków przekazywania danych. Zgodnie
z art. 22 ust. 3 ustawy dane ze zbiorów, o których mowa w ust. 2, przekazuje się w szczególności na nośniku optycznym, magnetycznym
lub w drodze teletransmisji. Natomiast do przekazywania danych, o których mowa w art. 22 ust. 4, stosuje się tryb przekazywania
danych określony w art. 22 ust. 5 ustawy. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że ustawowe rozróżnienie kategorii danych oraz
warunków ich przekazania zostało przeniesione do treści rozporządzenia.
Paragraf 6 rozporządzenia z 27 września 2006 r. przyznaje uprawnienie do zawierania stosownych porozumień, zezwalających CBA
na korzystanie ze zbiorów, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA, za pomocą urządzeń i systemów teleinformatycznych,
bez konieczności każdorazowego składania pisemnych wniosków. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że „interpretacja ustawy oraz
rozporządzenia może prowadzić jednak do wniosku, że porozumienie służy szczegółowemu uregulowaniu jedynie kwestii o charakterze
technicznym i organizacyjnym, a przedmiotowa regulacja jest wyjściem naprzeciw zmieniającym się wraz z postępem technicznym
warunkom i możliwościom sieci i systemów, w których gromadzone są dane”. Wskazał także, że § 6 ust. 3 rozporządzenia nakłada
na CBA i podmiot udostępniający informacje obowiązek przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz przepisy
o ochronie danych osobowych.
Konkludując swoje wyjaśnienia, Prezes Rady Ministrów stwierdził, że „organ wydający rozporządzenie związany był więc granicami
delegacji ustawowej do jego wydania”.
Na marginesie Prezes Rady Ministrów dodał, że ze względu na zgłoszone do Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości opracowany
został projekt nowelizacji rozporządzenia, które powinno wyeliminować ewentualne niezgodności interpretacyjne będące przedmiotem
wniosku grupy posłów. Podkreślił, że w projekcie rozporządzenia zawarto m.in. regulację, zgodnie z którą przekazanie informacji
określonych zarówno w art. 22 ust. 2, jak i w art. 22 ust. 4 ustawy o CBA, musi zostać poprzedzone złożeniem przez CBA pisemnego
wniosku. W sposób wyraźny w projekcie wskazano także, iż „odrębne porozumienie zawierane pomiędzy CBA a podmiotami, o których
mowa w art. 22 ust. 2, określa jedynie rozwiązania organizacyjno-techniczne dotyczące przekazywania informacji w drodze teletransmisji”.
6. Marszałek Sejmu, w piśmie z 4 marca 2009 r. wniósł o stwierdzenie, że:
1) całość ustawy o CBA jest zgodna z art. 2, art. 7, art. 10, art. 20, art. 22, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, art.
47, art. 50, art. 51 oraz z art. 202 ust. 1 Konstytucji, z art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka,
z art. 20 Prawnokarnej konwencji, z preambułą oraz z art. 5-7 Konwencji nr 108 RE,
2) art. 1 ust. 3 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 42 ust.
1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka,
3) art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA jest zgodny z art. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 31
ust. 3, art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka,
4) art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2, art. 10 i art. 202 ust. 1 Konstytucji,
5) art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o CBA są zgodne z art. 2 i art. 10 Konstytucji, a także z art.
20 Prawnokarnej konwencji,
6) art. 22 ustawy o CBA jest zgodny z art. 47, art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 30 Konstytucji oraz z art. 8 i art.
18 Konwencji o ochronie praw człowieka oraz z preambułą i z art. 5-7 Konwencji nr 108 RE,
7) art. 31 ust. 3 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
8) art. 31 ust. 3 ustawy o CBA w związku z art. 32 i art. 33 tejże ustawy jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
9) art. 40 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2, art. 47 i art. 50 Konstytucji oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka,
10) art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2
oraz art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 RE.
6.1. Marszałek Sejmu stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając w ustawie o CBA definicję legalną korupcji, osiągnął na gruncie
tej ustawy dwa cele: „po pierwsze, uniknięto naruszenia, wynikającej z art. 2 Konstytucji, zasady przyzwoitej legislacji,
które to naruszenie mogłoby nastąpić poprzez użycie pojęcia niedookreślonego, wieloznacznego”. Marszałek Sejmu podkreślił
w tym kontekście, że pojęcie korupcji nie było dotychczas definiowane w przepisie ustawowym. Istniejące definicje tego pojęcia
formułowane w umowach międzynarodowych lub przez organizacje pozarządowe, a także jego potoczne rozumienie wskazywały, że
dla uniknięcia wieloznaczności i nieostrości konieczne jest sformułowanie legalnej definicji korupcji. Marszałek stwierdził
bowiem, że pojęcie korupcji ma kluczowe znaczenie dla całej ustawy, a w szczególności dla wyznaczenia granic właściwości CBA.
Z tego też względu, jak podkreślił Marszałek, kierując się dyrektywą zawartą w § 146 ust. 1 zasad techniki prawodawczej (nakazującą
sformułowanie definicji danego określenia, gdy jest ono wieloznaczne lub nieostre), w przepisach ogólnych ustawy o CBA została
umieszczona definicja pojęcia „korupcja”.
Po drugie, wprowadzenie do ustawy i zdefiniowanie pojęcia korupcji pozwoliło – zdaniem Marszałka Sejmu – na określenie, w
sposób możliwie najbardziej precyzyjny, granic właściwości rzeczowej CBA. Właściwość tę określa m.in. art. 2 ust. 1 ustawy
o CBA w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Marszałek wskazał, że „CBA jest właściwe w sprawach o przestępstwa określone w
art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy tylko wtedy, gdy przestępstwa te pozostają w związku z korupcją (lub, w przypadku przestępstw
określonych w lit. b i d, działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa). Ustalenie, czy w danej sprawie właściwe jest
CBA, wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy w danym stanie faktycznym zaistniało przestępstwo określone w art. 2 ust. 1 pkt
1 lit. b-d ustawy, a następnie czy ma ono związek z korupcją”. W ocenie Marszałka Sejmu, art. 1 ust. 3 ustawy zawęża właściwość
CBA tylko do tych przestępstw (spośród wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy), które pozostają w związku z korupcją.
Biorąc pod uwagę to, że treść art. 1 ust. 3 i art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek:
zaistnienia określonego przestępstwa oraz związku tego przestępstwa z korupcją, zdaniem Marszałka, nie jest możliwe na gruncie
zakwestionowanych przepisów ściganie przez CBA sprawców czynów indyferentnych w świetle prawa karnego. Nieuzasadniony zatem
– w ocenie Marszałka – jest zarzut, że zakres przedmiotowy działalności CBA wychodzi poza sformułowaną w prawie karnym ustawową
określoność ściganych czynów zabronionych, co miałoby prowadzić do naruszenia art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Marszałek Sejmu zaznaczył, że w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA posłużono się techniką odesłań do innych przepisów
ustaw, w których znajdują się stosowne regulacje o charakterze karnym, określające w sposób precyzyjny czyny podlegające karze,
ich znamiona i przedmiot ochrony. Z tego też względu Marszałek uznał za niesłuszne zarzuty, że „przedmiot ochrony zawarty
w art. 1 ust. 3 ustawy odnośnie korupcji w sektorze prywatnym wychodzi poza racjonalne dobro prawne”. Wskazał bowiem, że o
przedmiocie ochrony w tym wypadku można mówić w odniesieniu do przepisów karnych zamieszczonych w ustawach, do których art.
2 ustawy o CBA odsyła, niewłaściwe jest natomiast użycie tego pojęcia w odniesieniu do przepisu o charakterze definicyjnym.
Z tych względów, zdaniem Marszałka, nie można zgodzić się z zarzutami niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 31 ust. 3
Konstytucji.
Odnosząc się od zarzutów niezgodności art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA z art. 20 i art. 22 Konstytucji,
Marszałek Sejmu wskazał, że zaskarżony art. 1 ust. 3 ma charakter definicyjny. W związku z tym, z przepisu tego nie może być
wywodzona jakakolwiek norma prawna wyrażająca ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Zdaniem Marszałka, zaprezentowana
we wniosku grupy posłów argumentacja na poparcie tego zarzutu oparta jest na błędnym rozumieniu tego przepisu i niewłaściwej
interpretacji jego znaczenia w kontekście całego tekstu ustawy o CBA. W opinii Marszałka, podstawowe znaczenie dla oceny zgodności
zaskarżonych przepisów z art. 20 i art. 22, a także z art. 42 ust. 1 Konstytucji ma odpowiedź na pytanie, czy przepisy te
wprowadzają zakazy w zakresie wykonywania działalności gospodarczej i czy z tych przepisów oraz z innych przepisów ustawy
o CBA można wyprowadzić normę prawną sankcjonującą naruszenie art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA.
W przypadku negatywnego rozstrzygnięcia tej kwestii bezzasadne będą zarzuty niezgodności z art. 20, art. 22 i art. 42 ust.
1 Konstytucji. W tym kontekście Marszałek Sejmu wskazał, że elementami niezbędnymi przepisu karnego są: określenie znamion
czynu zabronionego (poza wyjątkami wskazanymi w § 75 ust. 2 i 3 zasad techniki prawodawczej) oraz określenie sankcji grożącej
za jego popełnienie. Rezultatem analizy treści art. 1 ust. 3 ustawy o CBA jest – zdaniem Marszałka Sejmu – konstatacja, iż
przepis ten nie ma charakteru karnego, nie kreuje bowiem nowego typu czynu zabronionego, a za jego naruszenie nie jest przewidziana
sankcja. Także przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy mają na celu wskazanie jedynie zakresu działalności CBA, nie mogąc
oczywiście stanowić podstawy do represji karnej. Z tego też względu zawarte we wniosku grupy posłów rozważania dotyczące ustawowej
określoności czynów zabronionych w świetle art. 42 ust. 2 Konstytucji, choć merytorycznie zasadne, nie mogą odnosić się do
zaskarżonych przepisów, a tym bardziej nie mogą uzasadniać ich niezgodności z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Z tych samych względów,
zdaniem Marszałka Sejmu, za niezasadny uznać należy zarzut niezgodności przepisów art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit.
b-d ustawy o CBA z art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka.
Marszałek Sejmu ocenił także zarzuty i rozważania dotyczące art. 20 i art. 22 Konstytucji za oderwane od treści zaskarżonych
przepisów. Zaznaczył bowiem, że tak samo jak wprowadzenie definicji legalnej korupcji nie kreuje nowego typu czynu zabronionego
i nie modyfikuje istniejących przepisów karnych, tak wprowadzenie tej definicji jest indyferentne dla wolności działalności
gospodarczej.
Zakres definicji korupcji ma znaczenie dla ustalenia zakresu właściwości CBA w odniesieniu do przestępstw wskazanych w art.
2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA. Sam związek danego czynu z korupcją nie przesądza o tym, że czyn ten wchodzi w zakres
działalności CBA, ponieważ konieczne jest również, aby czyn ten stanowił przestępstwo wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit.
b-d. Z tego powodu Marszałek uznał za pozbawione podstaw faktycznych i oparte na błędnych przesłankach zarzuty wnioskodawców,
wskazujące, że zakres definicji korupcji może powodować ingerencję (nawet o charakterze prawnokarnym) CBA w stosunki o charakterze
cywilnoprawnym, indyferentne z punktu widzenia prawa karnego.
6.2. Marszałek podkreślił, że wykrywanie czynów wskazanych w art. 2 ustawy i przeciwdziałanie im leży w gestii organów władzy
wykonawczej (art. 10 Konstytucji), a zwłaszcza podmiotów administracji rządowej (art. 146 Konstytucji). W tym kontekście przypisanie
tego rodzaju zadań wyspecjalizowanej jednostce wchodzącej w skład struktury administracji rządowej (centralnemu organowi administracji
rządowej) nie może budzić zastrzeżeń o charakterze ustrojowym. Ponadto art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji zobowiązuje Radę
Ministrów i podległe jej organy do zagwarantowania „bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego”. W ocenie
Marszałka Sejmu, ocena zasadności powoływania do życia nowego podmiotu, w miejsce podmiotów, które dotychczas wykonywały funkcje
„służb antykorupcyjnych”, nie mieści się w granicach argumentacji czysto prawnej, ale stanowi element polityki prawa i obranej
koncepcji wykonywania zadań publicznych przez ustawodawcę.
Według Marszałka, nie można wnioskować, że nadanie CBA statusu organu kontrolnego, o kompetencjach zbliżonych do uprawnień
pracowników NIK, spowoduje naruszenie art. 2, art. 10 i art. 202 ust. 1 Konstytucji. Zwalczanie przestępczości, w tym przestępstw
korupcyjnych i innych popełnianych w związku ze sprawowaniem funkcji publicznej lub korzystaniem z publicznych środków finansowych,
należy zakwalifikować jako konstytucyjne zadanie Rady Ministrów i podległej jej struktury administracyjnej. W tym kontekście
art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2, art. 202 ust. 1 i art. 146 Konstytucji.
6.3. Marszałek nie podzielił również zarzutów wnioskodawców odnośnie do art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 i art. 12 ust. 1
ustawy o CBA. Odwołując się do unormowań art. 146 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu uznał, że prawny sens „prowadzenia polityki
państwa” koresponduje z zasadą podziału władzy (art. 10 Konstytucji) i zawartym w niej pojęciem „władza wykonawcza”. Zdaniem
Marszałka Sejmu, to właśnie Rada Ministrów, która na podstawie art. 146 ust. 7 „zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa
oraz porządek publiczny”, powinna zwalczać przestępczość korupcyjną. Nie budzi zatem wątpliwości, że Rada Ministrów może realizować
swoje obowiązki konstytucyjne wyłącznie poprzez podległe sobie organy administracji rządowej, w tym CBA.
W opinii Marszałka Sejmu, Rada Ministrów jako organ stanowiący zwieńczenie jednostek organizacyjnych składających się na administrację
rządową powinna kierować się działalnością tylko takich jednostek, względem których zajmuje pozycję nadrzędną. Porównując
inne organy posiadające status służb specjalnych, Marszałek Sejmu zauważył, że podlegają one bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów,
a Szef Służb Kontrwywiadu Wojskowego oraz Szef Służb Wywiadu Wojskowego – Ministrowi Obrony Narodowej, z zastrzeżeniem określonych
w ustawie uprawnień Prezesa Rady Ministrów lub Ministra Koordynatora Służb Specjalnych. Zauważył nadto, że działalność szefów
poszczególnych służb specjalnych podlega kontroli Sejmu. Z powyższego zestawienia wynika też, w ocenie Marszałka Sejmu, że
w aktualnym stanie prawnym usytuowanie służb specjalnych nie tworzy jednolitego modelu; z pewnością jednak dominującą pozycję
w tym zakresie ma Prezes Rady Ministrów. Nie może zatem dziwić fakt, zdaniem Marszałka Sejmu, że podobnie wygląda sytuacja
Szefa CBA, który jest powoływany i odwoływany oraz – co także istotne – nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów. Tak ukształtowana
pozycja ustrojowa CBA, zdaniem Marszałka Sejmu, koresponduje z art. 146 ust. 3 Konstytucji i prowadzi do spójności systemu
prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 Prawnokarnej konwencji, Marszałek Sejmu stwierdził, że możliwość wywierania „niewłaściwych
nacisków” politycznych polegających na ukierunkowywaniu działań CBA na konkretne osoby czy grupy ma charakter oceny politycznej,
a nie prawnej. Przyznał, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa zarzut ten może zostać postawiony Prezesowi Rady Ministrów
w odniesieniu do nadzoru nad wszystkimi służbami specjalnymi. Marszałek Sejmu wskazał przy tym, że to Prezes Rady Ministrów
sprawuje nadzór nad działalnością Szefa CBA, i to do jego kompetencji należy określenie kierunków działań CBA w drodze wytycznych
(art. 12 ust. 1 ustawy o CBA). Taka konstrukcja jest właściwa dla struktur scentralizowanych o hierarchicznej budowie, w ramach
których istnieje możliwość wydawania poleceń służbowych organom niższego rzędu przez organy wyższego rzędu. Taka sytuacja
odnosi się również do relacji na linii: Prezes Rady Ministrów – Szef CBA. Podsumowując na tym etapie swoje rozważania, Marszałek
Sejmu stwierdził, że art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o CBA nie naruszają art. 2 i art. 10 Konstytucji
oraz art. 20 Prawnokarnej konwencji.
6.4. Odnosząc się do zarzutów niekonstytucyjności art. 22 ustawy o CBA, Marszałek Sejmu, po ukazaniu genezy unormowań zawartych
w zaskarżonym przepisie, stwierdził, że regulacje dotyczące gromadzenia i przetwarzania danych osobowych nie są uregulowaniami
szczególnymi, stworzonymi tylko na potrzeby działalności CBA. W ocenie Marszałka Sejmu, stanowią one dorobek legislacyjny,
z którego skorzystał ustawodawca, konstruując art. 22 ustawy o CBA. Marszałek Sejmu zauważył nadto, że niektóre uregulowania
dotyczące gromadzenia i przetwarzania danych osobowych były już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego oraz sprawdziły
się w praktyce działalności odpowiednich służb specjalnych. Zdaniem Marszałka Sejmu, sprawność i efektywność wykonywania ustawowych
zadań przez służby o charakterze policyjnym jest uwarunkowana m.in. możliwością gromadzenia i przetwarzania danych osobowych.
Marszałek Sejmu przyznał również, że te uprawnienia budziły pewne wątpliwości w toku prac legislacyjnych, a także już po wejściu
w życie ustawy. Wątpliwości te dotyczyły wzajemnych relacji między zakresem kompetencji przyznanych służbom specjalnym a prawem
obywateli do prywatności. Prawo do prywatności, w ocenie Marszałka Sejmu, nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać
ograniczeniom, pod warunkiem, że ograniczenia te formułowane są w sposób czyniący zadość wymaganiom konstytucyjnym. Marszałek
Sejmu wskazał, że ograniczenie prawa do prywatności może nastąpić, gdy przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna,
a stopień tego ograniczenia pozostaje w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie to ma służyć. W tej
sytuacji Marszałek Sejmu uznał, że uregulowania art. 22 ustawy o CBA są zgodne z przepisami Konstytucji i Konwencji. Warunki
gromadzenia i przetwarzania danych osobowych zostały bowiem określone przepisami rangi ustawowej, a zadania, jakie ma wypełniać
CBA, służą realizacji konstytucyjnych obowiązków państwa w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa oraz swobody działalności gospodarczej.
6.5. Odnośnie do zarzutów niekonstytucyjności art. 31 ust. 3 ustawy o CBA, Marszałek Sejmu podkreślił, że kontrola przeprowadzana
przez CBA polega w szczególności na badaniu i kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji
w sprawie prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem państwowym
lub komunalnym oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów,
plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy o CBA kontroli w tym właśnie zakresie podlegają
osoby pełniące funkcje publiczne, jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych, jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych otrzymujące środki publiczne oraz przedsiębiorcy.
W ocenie Marszałka Sejmu, zarzuty dotyczące różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa należących do tej samej kategorii,
co godziłoby w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, uznać należy za niezasadne. Marszałek Sejmu stwierdził, że przedsiębiorcy
należą do tej kategorii podmiotów występujących w obrocie prawnym, z którymi w szczególności wiązać się mogą naruszenia przez
funkcjonariuszy publicznych przepisów prawa. Przedsiębiorcy w największym zakresie wśród podmiotów niezaliczonych do sektora
finansów publicznych mogą, w sposób inny niż tylko poprzez otrzymywanie wsparcia ze środków publicznych, wchodzić w relacje
o charakterze merkantylnym z podmiotami publicznymi. Zdaniem Marszałka Sejmu, to właśnie przedsiębiorcy, a nie inne podmioty
spośród jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych (np. fundacje czy stowarzyszenia), mogą uzyskiwać koncesje
i zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej; to oni również są podmiotami procedur komercjalizacyjnych
lub prywatyzacyjnych. Marszałek Sejmu wskazał również, że przedsiębiorcy są najczęściej stroną postępowania w sprawach dotyczących
zamówień publicznych. Ograniczenie zatem kontroli dokonywanej przez CBA jedynie do tych przedsiębiorców, którzy otrzymują
środki publiczne (w rozumieniu ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych), powodowałoby duże utrudnienie, a niekiedy
wręcz faktyczne uniemożliwienie zbadania wielu spraw korupcyjnych z udziałem funkcjonariuszy publicznych. Marszałek Sejmu
uznał zatem, że zaskarżony przepis wprowadza istotne kryterium różnicujące o charakterze obiektywnym, powiązanym z przedmiotem
regulacji, i jako taki jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek Sejmu nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi naruszenia przez kwestionowany przepis art. 20 i art. 22 Konstytucji
poprzez brak w przepisie dotyczącym kontroli dokonywanej przez CBA wobec przedsiębiorców wymogu „niezbędności” takiej kontroli.
W opinii Marszałka Sejmu, samo wprowadzenie procedur kontrolnych mających przeciwdziałać praktykom korupcyjnym w stosunku
do przedsiębiorców jest zgodne z Konstytucją. Żaden z przepisów ustawy nie daje podstaw CBA do wykorzystywania instrumentów
kontrolnych do innych – niż antykorupcyjne – działań. Kontrole przedsiębiorców mogą zatem mieć tylko taki cel. Skoro działania
CBA mają na celu również przeciwdziałanie i prewencję w stosunku do zjawisk korupcyjnych, a więc są działaniami uprzedzającymi,
a nie tylko następczymi, to – zdaniem Marszałka Sejmu – w kontroli osób sprawujących funkcje publiczne (a w związku z tym
również w kontroli np. przedsiębiorców związanych z tymi osobami) mogą być stosowane zasady inne niż konieczność lub niezbędność
kontroli. W tej sytuacji brak związku między dokonywaną kontrolą a konkretnymi zarzutami stawianymi danej osobie publicznej,
w ocenie Marszałka Sejmu, nie jest rozwiązaniem niekonstytucyjnym.
6.6. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niekonstytucyjności art. 40 ustawy o CBA, Marszałek Sejmu stwierdził, że nie znajdują
one uzasadnienia. Po analizie poglądów doktryny dotyczących pojęcia „oględzin”, Marszałek Sejmu za nieuprawniony uznał pogląd,
że osoba, której majątek został poddany oględzinom, przez sam fakt oględzin uznana zostaje za winną. Zdaniem Marszałka Sejmu,
oddanie do dyspozycji funkcjonariuszy CBA przeprowadzających kontrolę narzędzia w postaci oględzin należy rozpatrywać w świetle
celu, jaki ma być osiągnięty po ich przeprowadzeniu. Jak podkreślił Marszałek Sejmu, celem tym nie jest zbieranie dowodów
winy, ale weryfikacja oświadczeń majątkowych składanych na podstawie odrębnych przepisów przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Instytucja oględzin jest zatem, w ocenie Marszałka Sejmu, instrumentem mającym zapewnić skuteczność badania prawdziwości oświadczenia
majątkowego i nie może być traktowana jako oznaka podejrzeń wobec osoby, której majątek jest poddany oględzinom, a jedynie
jako czynność zmierzająca do weryfikacji podanych w oświadczeniu majątkowym danych.
W kontekście zarzutów naruszenia zasady ochrony życia prywatnego oraz zasady nienaruszalności mieszkania, Marszałek Sejmu
zwrócił uwagę, że osoba decydująca się na zajęcie stanowiska, które czyni z niej osobę pełniącą funkcję publiczną, jednocześnie
decyduje się na przyjęcie na siebie tych niedogodności, które wiążą się z zajmowaną funkcją. Jedną z tych niedogodności jest
instytucja oświadczeń majątkowych i jej pochodna, czyli oględziny składników majątkowych osoby pełniącej funkcję publiczną.
Powołując się na wybrane tezy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ochrony prywatności osób pełniących funkcje
publiczne, Marszałek Sejmu stwierdził, że dobro publiczne, jakim jest państwo wolne od praktyk korupcyjnych, uzasadnia przyjęcie
w rozwiązaniach prawnych dotyczących działań antykorupcyjnych takiej formy oględzin. Korupcja jest bowiem, w ocenie Marszałka
Sejmu, zagrożeniem dla podstaw demokratycznego państwa. W tym kontekście ograniczenie prywatności osób pełniących funkcje
publiczne jest uzasadnione ze względu na dobro wspólne oraz na bezpieczeństwo i porządek publiczny. Rozwiązanie takie jest
zatem, w ocenie Marszałka Sejmu, zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
6.7. Odnośnie do zarzutów dotyczących znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, Marszałek Sejmu powtórzył
argumentację przytoczoną względem zaskarżonego art. 22 ustawy o CBA. Przyznał, że ustawodawca, dokonując nowelizacji wybranych
przepisów innych ustaw, nie tworzył nowych rozwiązań odnoszących się tylko do uprawnień CBA. Nowelizacja ta polegała na włączeniu
nowo powstałego CBA do katalogu podmiotów, wobec których uprawnienia GIODO są ograniczone. Zabieg ten wynikał z faktu uznania
zadań CBA w zakresie bezpieczeństwa państwa za ważne i wrażliwe oraz konieczności ograniczenia dostępu podmiotów zewnętrznych
do materiałów znajdujących się w posiadaniu CBA. Bezpieczeństwo osób wykonujących działania w ramach i na rzecz CBA jest wartością,
która usprawiedliwia, zdaniem Marszałka, rozwiązania ograniczające uprawnienia GIODO względem CBA.
Marszałek stwierdził, że pomimo iż wprowadzone rozwiązanie jest daleko idące, została zachowana w jego wypadku zasada proporcjonalności.
Jest ono ekwiwalentne wobec celu, jakim jest skuteczność zwalczania korupcji. Regulacja ta, w jego ocenie, jest niezbędna
z punktu widzenia interesu publicznego. Zasada ochrony danych osobowych nie ma charakteru absolutnego, a jej ograniczenie
ze względu na bezpieczeństwo państwa jest dopuszczalne.
Marszałek przypomniał ponadto, że CBA podlega kontroli zarówno wewnętrznej, sprawowanej przez Prezesa Rady Ministrów, jak
i kontroli sprawowanej przez organy Sejmu w ramach kontroli administracji rządowej (na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji).
Marszałek Sejmu uznał zatem, że zaskarżone przepisy są zgodne zarówno z art. 47 i art. 51 Konstytucji w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji, jak i z art. 6 Konwencji nr 108 RE.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Kwestia niezgodności całej ustawy o CBA z art. 2, art. 7, art. 10, art. 20, art. 22, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 42 ust.
1, art. 47, art. 50, art. 51 i art. 202 ust. 1 Konstytucji; art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności; art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji oraz preambułą i art. 5-7 Konwencji nr 108 Rady Europy
o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych.
W dniu 9 listopada 2007 r. wnioskodawca – grupa posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: wnioskodawca) – wniósł do
Trybunału Konstytucyjnego o uznanie za niezgodne ze wskazanymi unormowaniami Konstytucji oraz Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja o ochronie praw człowieka) wskazanych
we wniosku przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, ze zm.;
dalej: ustawa o CBA).
Pismem procesowym z 30 stycznia 2008 r. grupa posłów na Sejm (jako wnioskodawca) uzupełniła i rozszerzyła zakres swego wniosku
do Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 2007 r. w ten sposób, że zarzuciła całej ustawie o CBA niezgodność z artykułami:
2, 7, 10, 20, 22, 30, 31 ust. 3, 42 ust. 1, 47, 50, 51 oraz 202 ust. 1 Konstytucji, a nadto naruszenie przez tę ustawę (w
całości) postanowień art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka, art. 20 Prawnokarnej konwencji o
korupcji (Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 249; dalej: Prawnokarna konwencja) oraz preambuły i art. 5-7 Konwencji nr 108 Rady
Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz. 25; dalej: Konwencja
nr 108 RE).
Alternatywnie wnioskodawca sformułował wniosek o orzeczenie niekonstytucyjności oraz sprzeczności z przytoczonymi postanowieniami
wskazanych konwencji zakwestionowanych przez siebie i wymienionych we wniosku poszczególnych przepisów ustawy o CBA.
Formułując wniosek o orzeczenie niezgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji oraz sprzeczności z unormowaniami konwencyjnymi
całej ustawy o CBA wnioskodawca (grupa posłów) nie podał de facto dostatecznej argumentacji dla tak ujętego, najdalej idącego wniosku. Nie przedstawił też – w szczególności – argumentów na rzecz tezy, że niezgodność
zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów ze wskazanymi wzorcami Konstytucji oraz sprzeczność z wymienionymi we wniosku
unormowaniami konwencyjnymi skutkuje niezgodnością z przywołanymi wzorcami kontroli całej ustawy o CBA.
W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zarzut niezgodności z normami wyższej mocy ustawy o CBA jako takiej (w całości)
nie został uzasadniony przez autorów wniosku w sposób wymagany postanowieniami ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Z tego powodu i we wskazanym zakresie postępowanie przed
Trybunałem Konstytucyjnym podlega umorzeniu. Rozpoznaniu poddane być winny natomiast, ujęte w pierwotnej wersji wniosku (datowanego
9 listopada 2007 r.) i uzupełnione pismem procesowym z 30 stycznia 2008 r., zarzuty niezgodności ze wskazanymi przepisami
Konstytucji oraz z przytoczonymi unormowaniami konwencyjnymi, dotyczące poszczególnych przepisów (unormowań) kwestionowanej
ustawy o CBA.
2. Zarzut niekonstytucyjności art. 1 ust. 3 i art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA.
Przedmiotem odrębnie uzasadnianych zarzutów grupy posłów są wskazane we wniosku przepisy ustawy o CBA. W pierwszej kolejności
wnioskodawca kwestionuje postanowienia art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d tej ustawy.
Art. 1 ust. 3 zawiera definicję legalną „korupcji”. Zgodnie z tym przepisem „korupcją, w rozumieniu ustawy, jest obiecywanie,
proponowanie, wręczanie, żądanie, przyjmowanie przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek nienależnej
korzyści majątkowej, osobistej lub innej, dla niej samej lub jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowanie propozycji lub obietnicy
takich korzyści w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu funkcji publicznej lub w toku działalności gospodarczej”.
Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d określa zadania Centralnego Biura Antykorupcyjnego jako instytucji państwowej (służby
specjalnej) do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych,
a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa.
W przekonaniu wnioskodawcy przepisy te są niezgodne z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, a nadto z art. 20 i art. 22
Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka.
Zgodnie z kwestionowaną ustawą, CBA zostało utworzone jako służba specjalna do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym
i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w
interesy ekonomiczne państwa (art. 1 ust. 1 ustawy o CBA). Trybunał stoi na stanowisku, że w żadnym stopniu nie można uznać
za naruszające Konstytucję samego powołania instytucji, jaką jest Centralne Biuro Antykorupcyjne. Trybunał Konstytucyjny nie
jest powołany do kontrolowania celowości rozwiązań instytucjonalnych, przyjętych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia dla jego
orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy oraz domniemanie zgodności ustaw należycie uchwalonych z
Konstytucją.
Zgodnie ze zakwestionowanym art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy do zadań CBA należy: „(...) rozpoznawanie, zapobieganie
i wykrywanie przestępstw przeciwko: (…) b) wymiarowi sprawiedliwości, określonym w art. 233, wyborom i referendum, określonym
w art. 250a, porządkowi publicznemu, określonym w art. 258, wiarygodności dokumentów, określonym w art. 270-273, mieniu, określonym
w art. 286, obrotowi gospodarczemu, określonym w art. 296-297 i 299, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, określonych
w art. 310 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, a także o których mowa w art. 585-592 ustawy z dnia 15 września
2000 r. – Kodeks spółek handlowych (…) oraz określonych w art. 179-183 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami
finansowymi (…), jeżeli pozostają w związku z korupcją lub działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa, c) finansowaniu
partii politycznych, określonych w art. 49d i 49f ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (...), jeżeli pozostają
w związku z korupcją, d) obowiązkom podatkowym i rozliczeniom z tytułu dotacji i subwencji, określonych w rozdziale 6 ustawy
z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (...), jeżeli pozostają w związku z korupcją lub działalnością godzącą
w interesy ekonomiczne państwa – oraz ściganie ich sprawców”.
Trybunał konstatuje, że ustawodawca nie poprzestał na ogólnym wyznaczeniu zadań CBA. W art. 2 ustawy wskazał konkretne zadania,
które CBA ma wypełniać. Zadania te to: rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie enumeratywnie wskazanych przestępstw (art.
2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d) z zastrzeżeniem, że zwalczanie tych przestępstw należy do zadań CBA, o ile pozostają one w związku
z korupcją rozumianą zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy. W tym kontekście trudno przecenić rolę legalnej definicji korupcji dla
określenia właściwości rzeczowej CBA.
Z samego ujęcia kwestionowanego art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy wynika, że w rezultacie jego ustanowienia nie następuje
wykreowanie nowych typów czynów zabronionych (a tym samym – brak podstaw do stwierdzenia, że w następstwie ich wykreowania
dochodzi do ograniczenia wolności jednostek). Wyliczenie zadań CBA jednoznacznie nawiązuje do określonych przestępstw występujących
w obowiązujących uregulowaniach karnych: kodeksowych i pozakodeksowych. Jeśli dane przestępstwo pozostaje w związku z korupcją
(zdefiniowaną w ustawie o CBA, w jej art. 1 ust. 3), to ściganie tego typu przestępstw, ich rozpoznawanie, wykrywanie (oraz
zapobieganie im) wchodzi w gestię Centralnego Biura Antykorupcyjnego.
Z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d nie wynika w szczególności objęcie odpowiedzialnością karną innych osób, niż te, które
ponoszą taką odpowiedzialność na podstawie uprzednio ustanowionych przepisów ustawowych. Nie dochodzi więc do podmiotowego
ani przedmiotowego rozszerzenia zakresu odpowiedzialności karnej z naruszeniem dyspozycji art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz
art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka. Treść art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d kwestionowanej ustawy nie prowadzi
do ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności w sposób sprzeczny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie występuje
też wieloznaczność ocenionego tu unormowania, które poprzez enumeratywne wyliczenie konkretnych regulacji prawnokarnych dookreśla
zakres właściwości CBA w sposób nienaruszający wymogów poprawnej legislacji, wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji. Okoliczności
te sprawiają, iż Trybunał Konstytucyjny uznał art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA za zgodny z art. 2, art. 31 ust.
3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka. Jednocześnie Trybunał nie odnalazł
we wniosku i zawartej tam argumentacji racji przemawiającej za merytorycznym powiązaniem ujętego w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit.
b, c i d wyliczenia czynów zabronionych, których rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie należy do właściwości CBA z zasadą
społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji) oraz z ogólnie rozumianą konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej
(art. 22 Konstytucji). Z tego powodu Trybunał uznał art. 20 i art. 22 Konstytucji za wzorce nieadekwatne do wnioskowanej kontroli
art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA.
Kwestionowany przez wnioskodawcę art. 2 ust. 3 ustawy o CBA stanowi, że Centralne Biuro Antykorupcyjne może prowadzić postępowanie
przygotowawcze, obejmując wszystkie czyny ujawnione w jego przebiegu, jeśli pozostają w związku podmiotowym lub przedmiotowym
z czynem stanowiącym podstawę jego wszczęcia. Pozostawiając poza zakresem oceny, jako niekwestionowany przez wnioskodawcę,
stopień koncentracji uprawnień do prowadzenia postępowań przygotowawczych przez jeden i ten sam organ (wykonujący również
czynności o charakterze operacyjnym), Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się w treści tego przepisu naruszenia zasady nullum crimen sine lege, statuowanej w art. 42 ust. 1 Konstytucji ani też kolizji z unormowaniem art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji w zakresie
wskazanym przez wnioskodawcę. W ocenie Trybunału wnioskodawca nie przedstawił argumentów wskazujących na naruszenie przez
wspomniany przepis art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka. Nie występuje też merytoryczny związek ocenianego tu
art. 2 ust. 3 ustawy o CBA z przywołanymi jako wzorce kontroli konstytucyjności art. 20 i art. 22 Konstytucji.
Trybunał stoi na stanowisku, że w świetle ustawy o CBA ustalenie, czy w danej sprawie właściwe do rozpoznawania i wykrywania
przestępstw pozostaje Centralne Biuro Antykorupcyjne, wymaga koniunktywnej odpowiedzi twierdzącej na dwa pytania: a) czy chodzi
o przestępstwo określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d, następnie zaś – b) czy przestępstwo to pozostaje w związku z
korupcją. Funkcjonariusz CBA, działający na podstawie i w granicach kwestionowanej ustawy, w pierwszej kolejności ma obowiązek
ustalić, czy ma do czynienia z przestępstwem wymienionym w art. 2 pkt 1 lit. b, c i d, następnie zaś stwierdzić, czy przestępstwo
to ponadto ma właściwości, o których stanowi art. 1 ust. 3 ustawy o CBA. Przedmiotem postępowania CBA nie mogą być przestępstwa
wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 1 kwestionowanej ustawy, jeżeli nie pozostają one w związku z korupcją.
Sam związek danego zachowania z korupcją nie przesądza jeszcze o tym, że zachowanie to wchodzi w zakres działalności CBA,
polegającej na rozpoznawaniu i wykrywaniu przestępstw. Konieczne jest również, by dany czyn stanowił jedno z przestępstw enumeratywnie
wyliczonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d (z odwołaniem się do ustanowionych przed wejściem w życie ustawy o CBA regulacji
prawnokarnych).
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku – odmiennym od stanowiska wnioskodawcy – że użyty w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b,
c i d ustawy zwrot „jeśli pozostają w związku z korupcją” nie prowadzi do rozciągnięcia przedmiotowego zakresu ścigania. Co
więcej, przyjęta w ustawie konstrukcja prawna wiedzie do przeciwnych skutków. Faktycznie ogranicza zakres właściwości CBA
w sferze wykrywania przestępstw. Czyn pozostający w gestii CBA musi być – w pierwszej kolejności – przestępstwem określonym
we wskazanych (w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA) regulacjach prawa karnego. Dodatkowo musi nosić cechy charakteryzujące
korupcję w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy o CBA. Tym samym, gestia CBA ograniczona jest tylko do tych kategorii przestępstw,
określonych w art. 2 ust. 1 lit. b, c i d ustawy o CBA, którym dodatkowo towarzyszy cecha korupcyjności w znaczeniu sprecyzowanym
w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie można też zgodzić się z konstrukcją zarzutu wnioskodawcy dotyczącego niezgodności
kwestionowanych przepisów z zasadą określoności czynu zabronionego. Wnioskodawca ma rację, gdy twierdzi, że art. 42 Konstytucji
nakazuje ustawodawcy takie określenie czynu zabronionego, by zarówno dla adresata normy prawnokarnej, jak i dla organów stosujących
prawo nie było wątpliwym to, czy określone zachowanie korupcyjne wypełnia znamiona czynu zabronionego i podlega ściganiu przez
CBA. Ustawodawca nie może wymagać od obywatela uświadomienia sobie zakazu karnego, jeżeli sam nie potrafi określić jednoznacznie
jego granic. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne nie tylko z wymogiem ustawowej określoności czynu zabronionego, pośrednio
kolidowałoby także z zasadą ustawowego regulowania wolności i praw jednostki, wyprowadzaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zasada
ta polega bowiem nie tylko na obowiązku wydania ustawy. Zawiera także „nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi
samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie przepisów
ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia” (wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK
ZU nr 1/2000, poz. 3).
W ocenie Trybunału, tak art. 1 ust. 3, jak i art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA nie są same w sobie przepisami
karnymi. Traktowane łącznie, służyć miały w zamierzeniu ustawodawcy wydzieleniu zakresu działalności CBA w ramach już obowiązujących
regulacji prawnych dotyczących czynów zabronionych (por. uwagi I Prezesa Sądu Najwyższego, prof. L. Gardockiego do poselskiego
projektu ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych – druk sejmowy nr 353 z 19 czerwca 2008 r., s. 4).
Wnioskodawca formułuje ponadto zarzut braku pożądanego, jego zdaniem, zawężenia w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA definicji korupcji
w sektorze prywatnym przy pomocy przesłanek „szkodliwych społecznie odwzajemnień”. W ocenie wnioskodawcy, brak wspomnianego
zawężenia prowadzi do praktycznych trudności z rozróżnieniem szkodliwej społecznie korupcji od zwykłych postanowień umownych,
jakie formułowane są w ramach cywilnoprawnej swobody zawierania umów. Ujęcie takie, zdaniem wnioskodawcy, pozostaje niezgodne
z zasadą rządów prawa (art. 2 Konstytucji) i z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny rozważył argumentację towarzyszącą przytoczonym tu twierdzeniom wnioskodawcy. Trybunał zauważył, że
przesłanka „szkodliwych społecznie odwzajemnień” nie jest wprawdzie przesłanką konstytucyjną ani kodeksową. Tym niemniej stanowi
uznaną konstrukcję doktrynalną postrzegania korupcji jako zjawiska społecznie szkodliwego, poddanego represji karnej. Brak
cech „społecznie szkodliwych odwzajemnień” uznać trzeba w obrębie sektora prywatnego za równoznaczny z brakiem społecznej
szkodliwości, stanowiącej z kolei przesłankę penalizacji określonych zachowań.
W działalności gospodarczej w obrębie sektora prywatnego obowiązuje zasada swobody działalności gospodarczej, której korelatem
jest swoboda kształtowania stosunków umownych. Zasada ta odnosi się do aktywności podmiotów prywatnych, nie obejmuje natomiast
osób pełniących funkcje publiczne (które również mogą uczestniczyć lub wpływać na relacje w sektorze prywatnym). Swoboda działalności
gospodarczej poddana została ochronie konstytucyjnej w ramach art. 22 Konstytucji. Ograniczenie tej swobody może nastąpić
jedynie ze względu na ważny interes publiczny i tylko w drodze ustawy (art. 22 Konstytucji). Ponadto przy ograniczaniu korzystania
z wolności gospodarczej należy brać pod uwagę ogólne reguły stosowania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych
wolności i praw, przewidziane w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że objęcie działalności w sektorze prywatnym pojęciem korupcji w
rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy o CBA bez zawężenia tego określenia za pomocą przesłanek „szkodliwych społecznie odwzajemnień”
może naruszać korzystanie z wolności działalności gospodarczej w ujęciu art. 22 Konstytucji. Naruszenie to może nastąpić bez
należytego respektowania przesłanek jego dopuszczalności, wymienionych w art. 22 in fine oraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto brak wskazanego powyżej zawężenia definicji korupcji prowadzi do niejednoznaczności
w wyznaczeniu linii demarkacyjnej pomiędzy dopuszczalnym (i społecznie nieszkodliwym) korzystaniem z wolności działalności
gospodarczej a działalnością noszącą cechy „społecznie szkodliwych odwzajemnień” (i z tego powodu pozostającą w zasięgu penalizacji
przewidzianej w art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka).
Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowany przez wnioskodawcę art. 1 ust. 3 ustawy o CBA, w zakresie, w
jakim za korupcję w sektorze prywatnym uznaje zachowanie jakiekolwiek osoby niepełniącej funkcji publicznej, nie zawężając
tego określenia za pomocą przesłanek „szkodliwych społecznie odwzajemnień”, jest niezgodny z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Przy braku przesłanek „szkodliwych społecznie odwzajemnień” bezpośredniej ingerencji w konstytucyjnie chronioną wolność działalności
gospodarczej – jak trafnie podkreślił Prokurator Generalny – nie daje się uzasadnić ważnym interesem publicznym.
W ocenie Trybunału, wskazane tu unormowanie nie spełnia też wymogów poprawnej legislacji w zakresie precyzyjnego określenia
granic pojęcia korupcji w odniesieniu do sektora prywatnego i przez to narusza art. 2 Konstytucji. W wyroku z 30 października
2001 r., sygn. K. 33/00, Trybunał stwierdził tymczasem, że „Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów
pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego
ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 217).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że unormowanie art. 1 ust. 3 ustawy nie pozwala na dostatecznie ścisłe odróżnienie działań
w sektorze prywatnym, które stanowią wyraz korzystania z wolności gospodarczej i swobody zawierania umów (i nie powinny być
penalizowane) od działań, które jako noszące znamiona społecznie szkodliwych odwzajemnień uzasadniają uznanie ich za karalne
w ujęciu szeroko pojmowanej formuły art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka (zob. M. A. Nowicki, Komentarz do art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2009).
Zawarta w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA definicja korupcji nie może być postrzegana jako kreująca per se czyny zabronione. Nie kreuje ona ani też nie rozszerza na jakiekolwiek osoby odpowiedzialności za czyn zagrożony karą. Przepis
art. 1 ust. 3 pozostaje więc neutralny z punktu widzenia zasady wyrażonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji. Z tego względu Trybunał
uznał, że nie jest on niezgodny z art. 42 ust.1 Konstytucji.
Trybunał podziela pogląd, że definicja korupcji odgrywa podstawową rolę przy określaniu właściwości Biura. Trybunał Konstytucyjny
uznał za trafne w tym zakresie stanowisko Prokuratora Generalnego, że zawarta w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA legalna definicja
korupcji w sposób niezasadny rozciąga to pojęcie na czynności w obrocie prywatnym bez udziału osób pełniących funkcje publiczne,
nie odwołując się przy tym do znanego prawu karnemu kryterium dookreślającego „szkodliwych społecznie odwzajemnień”. W tym
zakresie uznał art. 1 ust. 3 kwestionowanej ustawy za niezgodny z art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne oraz działań w sferze publicznej, obejmującej czynności pozostające poza
granicami sektora prywatnego, wnioskodawca nie podjął próby wykazania kolizji (i nie przedstawił argumentacji wskazującej
na kolizję) między przepisem art. 1 ust. 3 ustawy o CBA a przywołanymi wzorcami konstytucyjnymi, tj. art. 2, art. 22 i art.
31 ust. 3 Konstytucji. W tych uwarunkowaniach Trybunał stoi na stanowisku, iż w zakresie nieobjętym punktem pierwszym wyroku,
art. 1 ust. 3 ustawy o CBA korzysta z domniemania konstytucyjności.
Odnośnie do zarzutu niezgodności art. 1 ust. 3 ustawy o CBA z art. 20 Konstytucji (a więc z konstytucyjną zasadą społecznej
gospodarki rynkowej) Trybunał stwierdził, że wnioskodawca tak sformułowanego zarzutu de facto nie uzasadnił. Niezależnie od tego, Trybunał zważył, że zasada społecznej gospodarki rynkowej ma w Konstytucji status zasady
ustrojowej. Nie ma ona merytorycznego związku z kwestią ścigania czynów zabronionych o charakterze korupcyjnym. W tej sytuacji
art. 20 Konstytucji jest wzorcem nieadekwatnym do kontroli konstytucyjności art. 1 ust. 3 ustawy o CBA.
W związku z zarzutem naruszenia reguł poprawnej legislacji, stanowiących element konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa
prawa (art. 2 Konstytucji), w następstwie użycia w definicji korupcji, określonej w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA, pojęć niedookreślonych
oraz wieloznacznych, Trybunał Konstytucyjny rozważył, w szczególności, kwestię określoności zawartego w tym przepisie stwierdzenia,
iż „korupcją (…) jest obiecywanie, proponowanie, wręczanie, żądanie, przyjmowanie przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub
pośrednio, jakiejkolwiek nienależnej korzyści majątkowej, osobistej lub innej, dla niej samej lub jakiejkolwiek innej osoby”.
Ponadto Trybunał poddał analizie zawarte w części końcowej art. 1 ust. 3 sformułowanie, że chodzi o „przyjmowanie propozycji
lub obietnicy takich korzyści w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu funkcji publicznej lub w toku
działalności gospodarczej”.
W ocenie Trybunału, użycie wyrażenia „bezpośrednio lub pośrednio” w odniesieniu do wskazanych czynnościowo postaci dopuszczania
się korupcji – tj. przez „obiecywanie, proponowanie, wręczanie, żądanie, przyjmowanie (…) nienależnej korzyści” – czyni niejasnym
określenie, czy korupcji dopuszcza się jeden, czy więcej podmiotów uczestniczących we wskazanych czynnościach związanych z
nienależną korzyścią. Uniemożliwia też precyzyjne ustalenie, jaka postać i zakres pośredniego działania (np. osoby przekazującej
informację, propozycję lub obietnicę) uzasadnia postawienie zarzutu działania korupcyjnego.
Po wtóre, niejasne jest pojęcie „korzyści majątkowej, osobistej lub innej”, użyte w art. 1 ust. 3 ustawy. Sformułowanie to,
mające postać wyliczenia z alternatywą, nie spełnia wymogów logiki formalnej. O ile przeciwieństwem „korzyści majątkowej”
jest „korzyść niemajątkowa”, o tyle określenie „korzyści osobistej lub innej” (przy czym „inna korzyść” nie mogłaby stanowić
ani „korzyści majątkowej”, ani „korzyści osobistej”) nie jest jasne znaczeniowo. Nie odpowiada ono wymogom formułowania powszechnie
zrozumiałej alternatywy.
Trzecim niejasnym znaczeniowo segmentem art. 1 ust. 3 kwestionowanej ustawy jest sformułowanie części końcowej przepisu: „w
zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu funkcji publicznej lub w toku działalności gospodarczej”. Niejasne
w szczególności jest to, czy określenie „w toku działalności gospodarczej” odnosi się do wszelkich działań (zaniechań) „w
toku działalności gospodarczej” (także w sektorze całkowicie prywatnym), czy tylko do działań generujących obowiązki podmiotów
działalności gospodarczej w stosunku do państwa lub innych władz (instytucji) publicznych (np. samorządu terytorialnego lub
zawodowego).
Trybunał Konstytucyjny dostrzega też w sformułowaniu art. 1 ust. 3 ustawy, będącym zwrotem rozbudowanym składniowo i zawierającym
szereg elementów określenia pojęcia „korupcji” (przedzielonych wielokrotnym użyciem spójnika „lub”, stosowanego przy formułowaniu
alternatyw), logiczny błąd amfibologii (amfibolii). W art. 1 ust. 3 ustawy o CBA polega on na braku jednoznaczności, czy końcowe
elementy wyliczenia cech korupcji (tj. sformułowania: „w zamian za działanie lub zaniechanie działania” i „w wykonywaniu funkcji
publicznej lub w toku działalności gospodarczej”) odnoszą się do wszystkich poprzednio wymienionych postaci zjawiskowych korupcji
określonych czasownikowo, czy tylko do tych, które stanowią ostatnie dwa segmenty alternatywy, tj. do „przyjmowania propozycji
lub obietnicy takich korzyści”.
Wskazana tu wieloznaczność składniowa kwestionowanego unormowania wyczerpuje znamiona błędu amfibologii (amfibolii), polegającego
na skonstruowaniu wypowiedzi wieloznacznej ze względu na składnię (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2001, s. 141; E. Nieznański, Logika dla prawników, Warszawa 2006, s.77).
W zdaniu złożonym – a taką konstrukcję ustawodawca nadał art. 1 ust. 3 kwestionowanej ustawy przez wielokrotne użycie spójnika
alternatywy zwykłej („lub”) – poszczególne spójniki traktowane być muszą jako istotne, zaś zakres odniesienia każdego z użytych
spójników winien być jednoznacznie wyznaczony (A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe. Warszawa 2008, s. 144).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wymóg jednoznaczności należy ze szczególnym naciskiem odnieść do definicji legalnych (ustawowych).
Nakazują one bowiem przypisanie pojęciu definiowanemu (definiendum) tylko takiego znaczenia, jakie wskazane zostało w definicji (i to niezależnie od znaczenia, które definiowane pojęcie ma
w języku ogólnym). Celem legalnego definiowania danej nazwy jest eliminacja lub zmniejszenie jej nieostrości. Jeśli taki cel
przyświecał ujęciu art. 1 ust. 3 kwestionowanej ustawy, to – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – nie został on w stopniu
wystarczającym osiągnięty.
Nie stanowią dostatecznego usprawiedliwienia dla powstałych wieloznaczności w definiowaniu korupcji nawiązania do wybranych
segmentów regulacji międzynarodowych (konwencyjnych). Ustawodawca krajowy winien bowiem, także przy ich implementacji do prawa
krajowego, dbać o precyzję użytych przez siebie pojęć i unormowań prawnych oraz ich koherencję z wewnętrznym (krajowym) systemem
prawnym, w tym z Konstytucją. Skoro zbiorcze zdefiniowanie korupcji w ramach zdania wielokrotnie złożonego nastręcza trudności
w jego zredagowaniu, do rozważenia pozostaje metoda odrębnego definiowania poszczególnych postaci zjawiskowych korupcji zastosowana
w rozdziale II Prawnokarnej konwencji o korupcji (przywoływanej przez wnioskodawcę jako punkt odniesienia dla kontroli sprawowanej
przez Trybunał Konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie).
3. Zarzut niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA.
Kwestionowane przez wnioskodawcę unormowania art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA przewidują (m.in.) następujące rodzaje zadań
kontrolnych wykonywanych przez CBA: „2) ujawnianie i przeciwdziałanie przypadkom nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; 3) dokumentowanie
podstaw i inicjowanie realizacji przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r. o zwrocie korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem
Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych (…); 4) ujawnianie przypadków nieprzestrzegania określonych przepisami
prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania
zamówień publicznych, rozporządzania mieniem jednostek lub przedsiębiorców, o których mowa w art. 1 ust. 4 oraz przyznawania
koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji
kredytowych; 5) kontrola prawidłowości i prawdziwości oświadczeń majątkowych lub oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej
osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, składanych
na podstawie odrębnych przepisów”.
Zdaniem wnioskodawcy, wskazane tu przepisy prowadzą w istocie do przyznania CBA kompetencji w zakresie kontroli państwowej.
Narusza to – w ocenie wnioskodawcy – konstytucyjnie ugruntowaną gestię Najwyższej Izby Kontroli (dalej: NIK) jako „naczelnego
organu kontroli państwowej” (art. 202 ust. 1 Konstytucji). Zastrzeżenia wnioskodawcy dotyczą nie tyle samego przyznania tego
rodzaju kompetencji CBA, ile umiejscowienia tego organu w strukturze państwa jako elementu administracji rządowej, pozbawionego
gwarancji niezależności, jaką dysponuje NIK, a przy tym podporządkowanego Prezesowi Rady Ministrów. Prowadzi to, zdaniem wnioskodawcy,
do naruszenia zasady równowagi władz statuowanej w art. 10 Konstytucji.
W opinii Trybunału Konstytucyjnego, samo nałożenie na dany organ zadań zbliżonych do zadań innego organu bez jednoczesnego
przyznania mu identycznych kompetencji nie prowadzi do naruszenia „konstytucyjnie ugruntowanej” pozycji ustrojowej drugiego
organu. Może być natomiast przejawem zbędnego angażowania sił i środków będących w dyspozycji obu organów. Nie ma też wątpliwości,
że na podstawie różnych przepisów prawnych zadania kontrolne zbliżone do NIK posiada (w różnym zakresie) wiele różnych organów
władzy publicznej. Jeśli jednak wykonywanie zadań przy pomocy przyznanych poszczególnym organom kompetencji nie wyklucza normatywnie
wykonywania konstytucyjnych zadań i kompetencji NIK, to nie można mówić eo ipso o niekonstytucyjności rozwiązań prawnych.
W tej sytuacji, w ocenie Trybunału, zakwestionowanych przepisów – przy uwzględnieniu domniemania ich konstytucyjności – nie
można uznać za niezgodne z art. 202 ust. 1 Konstytucji. Argumentacja wnioskodawcy w tym zakresie jest – zdaniem Trybunału
– niewystarczająca i nieprzekonująca. W szczególności wnioskodawcy – wbrew powinności sprecyzowanej w art. 32 ust. 1 pkt 4
ustawy o TK – nie uzasadnili w sposób dostateczny przedstawionego zarzutu i nie powołali dowodów na jego przekonujące poparcie.
Zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 10 Konstytucji sprowadza się do twierdzenia, że daleko idące uprawnienia
kontrolne funkcjonariuszy CBA znajdujących się pod wyłącznym nadzorem Prezesa Rady Ministrów mają zastosowanie także wobec
przedstawicieli władzy ustawodawczej i sądowniczej. Tymczasem, w ocenie wnioskodawcy, w demokratycznym państwie prawa, opartym
na zasadzie podziału władzy, nie można pozostawić organom podporządkowanym całkowicie władzy wykonawczej tak szerokich, i
de facto niekontrolowanych, możliwości oddziaływania na sferę praw przysługujących przedstawicielom władzy ustawodawczej i sądowniczej.
Również ten zarzut wnioskodawcy nie został dostatecznie uargumentowany. Po pierwsze, art. 10 Konstytucji traktowany literalnie
nie zawiera postanowień gwarantujących niezależność (jako taką) wymienionych w nim władz czy też ich przedstawicieli (funkcjonariuszy).
Postanowienia takie zawarte są w innych przepisach Konstytucji oraz odpowiednich ustaw, jednakże wnioskodawca nie zarzucił
w przedłożonym Trybunałowi wniosku naruszenia tych unormowań konstytucyjnych. Po drugie, z zaskarżonego przepisu nie wynika,
że w jakikolwiek sposób wyłączałby on konstytucyjne czy ustawowe gwarancje niezbędnej niezależności funkcjonariuszy publicznych
wykonujących zadania w odniesieniu do przedstawicieli (członków) poszczególnych władz, określonych w art. 10 Konstytucji,
w tym władzy ustawodawczej i sądowniczej. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że art. 10 Konstytucji nie odnosi się wprost
do CBA ani nie wymienia literalnie instytucji, jaką jest (powołane jako instytucja ustawodawstwa zwykłego) Centralne Biuro
Antykorupcyjne.
Wnioskodawca nie przytoczył też istotnych i przekonujących argumentów wskazujących na kolizję kwestionowanego przepisu z treścią
art. 2 Konstytucji. W tym zakresie domniemanie konstytucyjności kwestionowanego przepisu nie zostało więc obalone.
4. Zarzut niezgodności z Konstytucją i unormowaniami konwencyjnymi art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy
o CBA.
Wnioskodawca zarzuca ponadto art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o CBA niezgodność z art. 2 i art.
10 Konstytucji oraz art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji, ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską.
Wymienione tu przepisy ustawy o CBA mają charakter ustrojowy. Art. 5 ust. 2 stanowi, że: „Szef CBA jest centralnym organem
administracji rządowej nadzorowanym przez Prezesa Rady Ministrów, działającym przy pomocy CBA, które jest urzędem administracji
rządowej”. Art. 5 ust. 3 postanawia, że „Prezes Rady Ministrów lub wyznaczony przez niego członek Rady Ministrów koordynuje
działalność CBA, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego”.
W myśl art. 6 ust. 1 „Szefa CBA powołuje na czteroletnią kadencję i odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz sejmowej komisji właściwej do spraw służb specjalnych”.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o CBA „Prezes Rady Ministrów określa kierunki działania CBA w drodze wytycznych”.
W ocenie wnioskodawcy, w demokratycznym państwie prawnym instytucja wyposażona w tak szerokie uprawnienia i mająca tak potężne
możliwości ingerencji w sferę wolności i praw jednostki winna być poddana mechanizmom nadzoru i kontroli innym niż te, które
funkcjonują wewnątrz aparatu administracji rządowej. Konieczne jest zwłaszcza zabezpieczenie państwa i obywateli przed sytuacją,
w której „specsłużba antykorupcyjna” jest „zbrojnym ramieniem” rządu, wolnym od efektywnej kontroli ze strony innych niż rząd
organów państwa. W ocenie wnioskodawcy, de lege lata organizacyjne ulokowanie CBA nie chroni przed negatywnymi następstwami braku zewnętrznej kontroli nad CBA.
Zdaniem wnioskodawcy, sposób ukształtowania nadzoru i kontroli nad CBA, udzielania wytycznych Szefowi CBA, jego powoływania
i odwoływania narusza ponadto art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji. Zgodnie z tym przepisem: „Każda Strona przyjmie takie
środki, jakie mogą być konieczne do zapewnienia specjalizacji osób i jednostek organizacyjnych w zwalczaniu korupcji. Będą
one dysponować niezbędną niezależnością, zgodnie z podstawowymi zasadami porządku prawnego Strony, w celu umożliwienia im
skutecznego wykonywania ich funkcji w sposób wolny od niewłaściwych nacisków. Dla wykonywania zadań Strona zapewni personelowi
takich jednostek organizacyjnych odpowiednie szkolenie i środki finansowe”.
W ocenie wnioskodawcy, instrumenty pozostawione w gestii Prezesa Rady Ministrów służące oddziaływaniom na działania CBA (wydawanie
wytycznych, koordynowanie i nadzorowanie jego działań, powoływanie i odwoływanie Szefa Biura) w połączeniu z brakiem realnej,
zewnętrznej kontroli nad poczynaniami Premiera i samej służby, tworzą przestrzeń do wywierania „niewłaściwych nacisków”, o
których mowa w art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji. W szczególności, zdaniem wnioskodawcy, można tu wskazać ryzyko nacisków
politycznych polegających na ukierunkowywaniu działań Biura na konkretne osoby czy grupy.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty wnioskodawcy są nieprzekonujące. Po pierwsze, sama Konstytucja nie zawiera sprecyzowanych
reguł dotyczących umiejscowienia w systemie organów państwa służby specjalnej, utworzonej dla zwalczania korupcji. Ustawodawca,
tworząc nową instytucję (służbę specjalną), zachowuje swobodę w zakresie umiejscowienia Szefa CBA w systemie organów państwa
w ogóle, a w systemie administracji rządowej – w szczególności. Rozwiązania instytucjonalne, funkcjonujące współcześnie w
innych państwach demokratycznych, znamionuje różnorodność, przy czym nierzadkie są ujęcia zbliżone do usytuowania CBA w systemie
organów RP. W tych uwarunkowaniach zakwestionowane przepisy nie mogą być uznane za niezgodne z art. 2 (w zakresie przez wnioskodawcę
nie sprecyzowanym).
W ocenie Trybunału wnioskodawca nie określił zakresu ani sposobu, w jaki art. 5 ust. 2-3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust.
1 ustawy o CBA naruszają art. 10 Konstytucji. W szczególności wnioskodawca nie wskazał, czy i w jakim zakresie kwestionowane
unormowania naruszają konstytucyjną dyrektywę równowagi władz bądź też, czy i w jakim zakresie kolidują z ujętą również w
art. 10 Konstytucji zasadą podziału władzy. Brak dostatecznej precyzji wniosku w istotnym tu zakresie uniemożliwia potraktowanie
art. 10 Konstytucji jako punktu odniesienia dla oceny konstytucyjności kwestionowanych tu przepisów. W tej sytuacji Trybunał
Konstytucyjny nie podzielił oceny relacji pomiędzy zakwestionowanymi przepisami ustawy o CBA, sformułowanej przez wnioskodawcę,
a art. 10 Konstytucji.
Po drugie, inaczej niż sądzi wnioskodawca, jednoznaczne podporządkowanie Szefa CBA jednemu tylko organowi państwa, tj. Prezesowi
Rady Ministrów, może potencjalnie sprzyjać skutecznemu wykonywaniu funkcji CBA i Szefa CBA w sposób wolny od nieokreślonych,
i przez to „niewłaściwych” nacisków innych podmiotów czy osób. W szczególności eliminuje możliwość ingerowania w działalność
CBA wielu zainteresowanych tą działalnością organów i instytucji.
Wielokierunkowe oddziaływania na CBA mogłyby prowadzić zarówno do osłabienia skuteczności działań Biura, jak i do zatarcia
ram odpowiedzialności za ich ukierunkowanie. Podporządkowanie Szefa CBA tylko Prezesowi Rady Ministrów wyłącza – w sensie
prawnym – oddziaływania uboczne. Sprzyja ponadto dookreśleniu odpowiedzialności politycznej i personalnej za funkcjonowanie
Biura i ukierunkowanie jego działań. Podporządkowanie to nie ogranicza specjalizacji osób funkcjonujących w imieniu CBA i
samego CBA w zwalczaniu korupcji. Prezes Rady Ministrów dysponuje uprawnieniami ukierunkowującymi funkcjonowanie CBA jako
całości oraz uprawnieniami nadzorczymi, czego nie należy utożsamiać z ograniczaniem „niezbędnej niezależności” w podejmowaniu
i prowadzeniu konkretnych czynności operacyjnych i postępowań przygotowawczych. Jednoznaczne podporządkowanie CBA i Szefa
Biura Prezesowi Rady Ministrów stymulować może nieuleganie „naciskom niewłaściwym”, pochodzącym od innych osób bądź instytucji.
Tym samym podporządkowanie CBA spełnia podstawowe wymogi formułowane w art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji.
5. Ocena konstytucyjności oraz zgodności z art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka art. 22 ustawy o CBA.
Kolejnym unormowaniem ustawy o CBA, które kwestionuje wnioskodawca, jest jej art. 22. Ten stosunkowo obszerny, bo obejmujący
dziesięć ustępów przepis ustawy dotyczy uzyskiwania i przetwarzania informacji przez CBA. Na jego podstawie, w zakresie swojej
właściwości, CBA może uzyskiwać informacje, w tym także niejawne, gromadzić je, sprawdzać i przetwarzać (ust. 1). Ponadto
w celu zapobieżenia lub wykrycia przestępstw, określonych w poddanym uprzednio analizie art. 2 ust. 1 pkt 1, oraz identyfikacji
istotnych z tego punktu widzenia osób CBA może przetwarzać informacje, w tym również dane osobowe ze zbiorów prowadzonych
na podstawie odrębnych przepisów przez inne organy władzy publicznej i państwowe jednostki organizacyjne. W szczególności
dotyczy to Ewidencji Działalności Gospodarczej, Krajowej Ewidencji Podatników, Krajowego Rejestru Karnego, Krajowego Rejestru
Sądowego, Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, Rejestru Podmiotów Gospodarki Narodowej, Centralnego Rejestru
Ubezpieczonych i Centralnego Rejestru Płatników Składek, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Krajowego Centrum Informacji
Kryminalnych.
Administratorzy danych gromadzonych w wymienionych tu rejestrach są zobowiązani do nieodpłatnego ich udostępniania Centralnemu
Biuru Antykorupcyjnemu (ust. 2). Dane ze zbiorów, o których tu mowa, przekazuje się w szczególności na informatycznym nośniku
danych lub w drodze teletransmisji (ust. 3).
W zakresie swojej właściwości CBA może zbierać także wszystkie niezbędne dane osobowe. Dotyczy to również, jeżeli jest to
uzasadnione charakterem realizowanych zadań, danych wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie
danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.; dalej: u.o.d.o.). CBA może nadto korzystać z danych osobowych
i innych informacji uzyskanych w wyniku wykonania czynności operacyjno-rozpoznawczych przez uprawnione do tego służby i instytucje
państwowe oraz przetwarzać je, w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, bez wiedzy i zgody osoby, której te dane dotyczą
(ust. 4). Zgodnie z kwestionowanym przepisem administrator zbioru danych ma obowiązek udostępnić określone dane osobowe, o
których mowa w ust. 4, na podstawie imiennego upoważnienia (i w zakresie wskazanym w tym upoważnieniu) wydanego przez Szefa
CBA. Upoważnienie to okazuje funkcjonariusz CBA wraz z legitymacją służbową (ust. 5).
Zgodnie z kwestionowaną ustawą dane osobowe zebrane w celu wykrycia przestępstwa przechowuje się przez okres, w którym są
one niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez CBA. Funkcjonariusze CBA dokonują weryfikacji tych danych
nie rzadziej niż co 10 lat od dnia uzyskania informacji, usuwając w jej trakcie dane zbędne (ust. 6). Dane osobowe ujawniające
pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną
lub związkową oraz dane o stanie zdrowia, nałogach lub życiu seksualnym osób podejrzanych o popełnienie przestępstw ściganych
z oskarżenia publicznego, które nie zostały skazane za te przestępstwa, podlegają komisyjnemu i protokolarnemu zniszczeniu
niezwłocznie po uprawomocnieniu się stosownego orzeczenia (ust. 7). W kwestionowanym przepisie znajdują się ponadto upoważnienia
dla Prezesa Rady Ministrów do wydania odpowiednich przepisów wykonawczych (ust. 8-10).
Wnioskodawca kwestionuje całość art. 22 ustawy, który to przepis określa zasady gromadzenia i przetwarzania przez CBA danych
osobowych. Jego zdaniem, pierwsza a zarazem fundamentalna wada regulacji gromadzenia i przetwarzania przez CBA danych osobowych
wynika z przyjętej w ustawie definicji korupcji, która określa właściwość CBA, a więc także zakres działań prowadzonych z
użyciem wskazanych tu danych osobowych. Jak stara się wykazać wnioskodawca, zakres tych działań może być w świetle ustawy
znacznie szerszy niż zwalczanie korupcji we właściwym (ustawowym) rozumieniu tego pojęcia. Skutkuje to – zdaniem wnioskodawcy
– przekroczeniem przez CBA dopuszczalnych granic ingerencji w prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji) i w prawo do ochrony
danych osobowych (art. 51 Konstytucji).
CBA zostało powołane ustawą jako służba specjalna do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym oraz do rozpoznawania
i wykrywania przestępstw o charakterze korupcyjnym, a także zapobiegania takim przestępstwom. Zwalczanie korupcji jest obowiązkiem
państwa. Może być uznane za konieczne w demokratycznym państwie prawnym, także w płaszczyźnie przesłanek prowadzących do ograniczania
korzystania z wolności i praw jednostki na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka.
Informacje, o których mowa w art. 22 ustawy, CBA może uzyskiwać, gromadzić, sprawdzać i przetwarzać wyłącznie w zakresie swojej
właściwości. Dotyczy to również przetwarzania danych osobowych uzyskanych od organów, instytucji i służb, o których mowa w
art. 22 ust. 2 i 4.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego – pod warunkiem utrzymania działań CBA ściśle w ramach ustawowo wyznaczonych – brak jest
wystarczających podstaw do stwierdzenia, że postanowienia art. 22 ust. 1-3 ustawy o CBA są niezgodne z prawem człowieka do
prywatności oraz z prawem do autonomii informacyjnej i przez to naruszają chronioną konstytucyjnie godność człowieka. Kierując
się domniemaniem konstytucyjności, które nie zostało przekonywająco przez wnioskodawcę podważone, wskazane tu przepisy art.
22 ust. 1-3 ustawy o CBA należy uznać za zgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 i
z art. 30 Konstytucji, a nadto – ze zbieżnymi treściowo postanowieniami art. 8 i 18 Konwencji o ochronie praw człowieka. Trybunał
Konstytucyjny nie dopatrzył się również kolizji wskazanych tu unormowań z preambułą oraz art. 5-7 Konwencji nr 108 RE.
Nieco inaczej rysuje się natomiast kwestia konstytucyjności tych postanowień zakwestionowanego art. 22 ustawy o CBA, które
winny gwarantować każdej jednostce właściwy poziom ochrony jej prawa do prywatności i prawa do ochrony danych osobowych, tj.
poziom zgodny ze standardami konstytucyjnymi, a zwłaszcza międzynarodowymi (konwencyjnymi). Dotyczy to zakwestionowanych we
wniosku postanowień art. 22 ust. 4-7 ustawy o CBA.
Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowane przepisy nie zawierają pożądanego ograniczenia, że CBA zbiera dane osobowe, o ile są one
niezbędne do skutecznego prowadzenia konkretnego postępowania, podczas gdy wymóg taki wynika wprost z art. 51 ust. 2 Konstytucji.
Ujęcie wskazanych unormowań ustawy o CBA jest – w przekonaniu wnioskodawcy – zbyt szerokie. Jako takie nadmiernie ingeruje
w sferę prywatności, a przez to koliduje z postanowieniem art. 47 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, nie jest ponadto przestrzegana zasada zachowania proporcjonalności między zakresem ingerencji ustawodawcy
a ochroną prywatności jednostki. Ograniczenie prawa do prywatności bez skonkretyzowania celów tego ograniczenia wychodzi –
w ocenie wnioskodawcy – nie tylko poza wymóg ustawowej określoności ingerencji władz publicznych i jej konieczności w demokratycznym
społeczeństwie (art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka). Wykracza też poza ramy dopuszczalnego ograniczenia prawa
do prywatności jedynie w celach, dla których je wprowadzono (art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka). Wnioskodawca zarzucił
również niezgodność art. 22 ust. 6 ustawy o CBA z art. 5 lit. e in fine Konwencji nr 108 RE w zakresie, w jakim nakazuje weryfikację danych gromadzonych przez CBA nie rzadziej niż co 10 lat od
dnia uzyskania informacji. Art. 5 lit. e Konwencji nr 108 RE dopuszcza bowiem przechowywanie danych „przez okres nie dłuższy
niż jest to wymagane ze względu na cel, dla którego dane te zgromadzono”. W ocenie wnioskodawcy, okres przyjęty w ustawie
o CBA jest, w świetle przytoczonego postanowienia Konwencji, stanowczo za długi.
Jeszcze poważniejszy charakter ma – w ocenie wnioskodawcy – zarzut braku celowości gromadzenia przez CBA tzw. danych wrażliwych,
o których mowa w art. 22 ust. 7 ustawy o CBA. W państwie prawnym ustawodawca nie może – zdaniem wnioskodawcy – zezwolić służbom
specjalnym na zbieranie najbardziej wrażliwych danych tylko dlatego, że mogą się one okazać potencjalnie przydatne dla tych
służb. W szczególności art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka, przywołany w tym kontekście przez wnioskodawcę, zakazuje
ograniczania prawa do prywatności „w innych celach niż te, dla których je wprowadzono”. Szczegółowe gwarancje w odniesieniu
do danych osobowych zawiera ponadto art. 5 lit. c i d Konwencji nr 108 RE, zaś w odniesieniu do danych wrażliwych – art. 6
tejże Konwencji. Unormowania te kładą nacisk na dopuszczalność gromadzenia danych wyłącznie, gdy jest to niezbędne do osiągnięcia
wskazanych celów. Art. 6 Konwencji nr 108 RE wyłącza, co do zasady, możliwość automatycznego przetwarzania danych sensytywnych.
Przyjmuje, że jest to dopuszczalnie jedynie przy zapewnieniu odpowiedniej ich ochrony.
W ocenie wnioskodawcy, jeżeli możliwe jest w ogóle wykazanie związku między zwalczaniem korupcji a koniecznością gromadzenia
w tym celu danych sensytywnych, jest to związek na tyle luźny, że trudno przyjąć za uzasadnione poświęcanie dlań dobra chronionego
tak intensywnie, jakim są dane „wrażliwe”. Nadto, zdaniem wnioskodawcy, art. 22 ust. 7 ustawy o CBA w obowiązującym brzmieniu
nie gwarantuje, iż nie będzie nadużywany do zbierania danych „wrażliwych” dla innych (pozaustawowych) celów. W tym kontekście
istotny jest zwłaszcza brak kontroli Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w odniesieniu do działań CBA.
Art. 22 ust. 7 wyszczególniającemu tzw. dane wrażliwe (w tym o życiu seksualnym), jako te, które również mogą się znaleźć
w dyspozycji CBA, wnioskodawca zarzucił naruszenie prawa do intymności. W ocenie wnioskodawcy, prawo to podlega konstytucyjnym
gwarancjom z mocy art. 30 Konstytucji, tj. poprzez ochronę przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka oraz prawnomiędzynarodowej
ochronie wolności i praw człowieka.
Wnioskodawca podniósł też zarzut braku kontroli sądowej legalności działań CBA w zakresie, do którego odnosi się art. 22 ustawy
o CBA. Zakwestionował ponadto – jako niekonstytucyjną – niemożność skorzystania z prawa żądania sprostowania oraz usunięcia
informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Koliduje to bowiem z art. 51 ust. 4 Konstytucji.
Wnioskodawca zakwestionował również brak możliwości udostępnienia zgromadzonych danych osobom, których one dotyczą.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego został wypowiedziany pogląd, że „pozostające do dyspozycji władz
publicznych środki pozwalają na daleko idącą ingerencję w prawo do prywatności”. Niemniej jednak, jeśli nie zostanie zachowana
proporcjonalność wyznaczająca miarę zakresu i procedury tej ingerencji, ingerencja władz zdolna jest przekreślić istotę prawa
do prywatności. To zaś – z uwagi na immanentny związek między prywatnością i godnością – może zagrozić godności jednostki,
pozbawiając ją zarazem autonomii informacyjnej.
W sprawie o sygn. K 4/04 (wyrok z 20 czerwca 2005 r., OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64) Trybunał orzekł, że autonomia informacyjna
jednostki sprowadza się do ochrony każdej informacji osobowej oraz do przyznania podstawowego znaczenia zgodzie osoby zainteresowanej
na udostępnienie informacji o niej. Dotyczy to również – praktycznie nieograniczonej – inwigilacji w ramach czynności operacyjnych
służb państwowych, jak też możliwości rozpowszechniania – z udziałem lub bez udziału władz – zgromadzonych w ten sposób informacji.
Zdarzenia te prowadzą do pozbawienia jednostki prawa do prywatności. Mogą też w pewnych uwarunkowaniach skutkować naruszeniem
godności ludzkiej.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił (w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 4/04), że konstruując przepis ingerujący głęboko
w sferę prywatności jednostki, ustawodawca winien uwzględnić nie tylko ogólne zasady poprawnej legislacji (w tym wymóg określoności
i konkretności), ale także – proporcjonalność zastosowanego środka.
Czynności operacyjne służb państwowych pozostają usprawiedliwione, o ile ich celem jest obrona wartości demokratycznego państwa
prawnego. Wymogiem konstytucyjnym jest to, by sprostały one testowi „konieczności w demokratycznym państwie prawnym”. Nie
wystarczy ich celowość, użyteczność, taniość czy łatwość posługiwania się przez władzę. Nie ma rozstrzygającego znaczenia
argument, że podobne środki są stosowane w innych państwach. Usprawiedliwione jest stosowanie środków niezbędnych w tym sensie,
że chronią wartości istotne w państwie demokratycznym, i to w sposób (bądź w stopniu), który nie mógłby zostać osiągnięty
przy stosowaniu innych środków. Jednocześnie winny to być „środki najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawo bądź wolność
ulegają – w wyniku stosowania tych środków – ograniczeniu” (por. uzasadnienie wyroku TK z 3 października 2000 r., sygn. K.
33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188, s. 1003 i 1004).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, model państwa demokratycznego wymaga respektowania zasady proporcjonalności w regulowaniu
(ograniczaniu) swobody zachowań jednostek. Zasada ta jest spełniona, gdy: 1) wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić
do zamierzonych przez nią skutków, 2) regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana,
3) efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Zasada proporcjonalności pozostaje w immanentnej więzi z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych
jednostki. Przy ocenie, czy ingerencja była wyrazem konieczności i została przeprowadzona tylko w niezbędnym wymiarze, uwzględnia
się specyfikę poszczególnych praw i wolności. Surowsze standardy dotyczą praw osobistych i politycznych niż ekonomicznych
i socjalnych (por. orzeczenia TK z: 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12; 31 stycznia 1996 r.,
sygn. K. 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2). W przypadku konkurencyjności chronionych konstytucyjnie dóbr, jaka występuje w niniejszej
sprawie – jako konflikt pomiędzy konstytucyjnym prawem do prywatności, tajemnicą porozumiewania się oraz ochroną autonomii
informacyjnej a względami bezpieczeństwa publicznego – konieczne jest zachowanie przez ustawodawcę czytelnej równowagi między
interesami pozostającymi w kolizji.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, występuje nadto ścisły związek między zagrożeniami dla godności człowieka, stanowiącej
podstawę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, a wszelkimi czynnościami, które wkraczają w prywatność jednostki. W odniesieniu
do prywatności (która na poziomie konstytucyjnym jest chroniona wieloaspektowo i obejmuje kilka praw oraz wolności – określonych
w art. 47-51 Konstytucji) związek ten jest szczególny (jakkolwiek nie taki sam w wypadku każdej z tych konstytucyjnych wolności
i praw). Zachowanie godności człowieka wymaga poszanowania jego sfery czysto osobistej, gdzie nie jest narażony na konieczność
„bycia z innymi” czy dzielenia się z innymi przeżyciami czy doznaniami o intymnym charakterze.
Sfera prywatna jest zbudowana z różnych kręgów w mniejszym lub większym stopniu otwartych (prawnie) na oddziaływanie zewnętrzne,
gdzie konstytucyjna aprobata dla władczego wkroczenia przez władzę nie jest jednakowa (por. wyroki ETPC: z 16 lutego 2000
r. w sprawie Amann przeciwko Szwajcarii, sygn. 27798/95; z 4 maja 2000 r. w sprawie Rotaru przeciwko Rumunii, sygn. 28341/95;
z 9 listopada 2006 r. w sprawie Leempoel i SA Ed. Ciné Revue przeciw Belgii, sygn. 64772/01; z 22 maja 2008 r. w sprawie Iliya
Stefanov przeciw Bułgarii, sygn. 65755/01). Potrzeba wkroczenia w różne kręgi prywatności nie jest dla każdego kręgu taka
sama. Nie bez przyczyny np. poszanowanie prywatności mieszkania stawia wyższe wymagania legalności ingerencji władzy stosującej
podsłuchy niż wkroczenie w tajemnicę korespondencji (co akcentował zwłaszcza niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny, w orzeczeniu
z 3 marca 2004 r., Grosser Lauschangrif).
Prowadzona przez policję bądź CBA obserwacja ma za cel zapobieżenie, wykrycie, ustalenie sprawców określonych przestępstw
i dowodów popełnienia tych przestępstw. Jednakże sama może być prowadzona tylko jako działalność subsydiarna, tj. gdy inne
środki są nieprzydatne lub bezskuteczne. Stanowi o tym wyraźnie m.in. art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
(Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.). Obserwacja winna mieścić się w granicach niezbędności dla założonego celu obserwacji.
Te trzy ograniczenia (celowości, subsydiarności działania, niezbędności prowadzonej obserwacji) służą minimalizacji niekoniecznych
– z punktu widzenia celu działalności operacyjnej – wkroczeń w prywatność. Realizacja tej zasady wymaga ponadto efektywnej
kontroli zapobiegającej ekscesowi. W ramach standardów demokratycznego państwa prawa dopuszczalne jest nawet głębokie wkroczenie
w sferę prywatności, o ile wkroczenie to opatrzone zostanie należytymi gwarancjami proceduralnymi i w efekcie nie doprowadzi
do naruszenia godności osoby poddanej kontroli (co podkreślił Trybunał w wyroku z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, OTK ZU
nr 11/A/2005, poz. 132).
Rozważając zasadność zarzutów wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny wziął po uwagę przede wszystkim okoliczność, że art. 47
Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do prawnej ochrony życia prywatnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. W doktrynie
przeważa przy tym pogląd, że w stosunku do osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony ich prywatności
podlega ograniczeniu. O ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną,
o tyle ochrona pozostałej sfery życia prywatnego podlega ograniczeniom, uzasadnionym „usprawiedliwionym zainteresowaniem”
(wyrok TK z 21 października 1998 r., sygn. K. 24/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 97).
Gdy idzie o „autonomię informacyjną jednostki”, art. 51 Konstytucji kreuje obok obowiązków ciążących na władzy państwowej
dwa prawa podmiotowe:
– dostępu do dokumentów i zbiorów danych (przy czym ustawodawca zwykły może określić ograniczenia, co wynika z art. 51 ust.
3 Konstytucji, jego zaś swoboda w tym zakresie jest większa niż na tle ograniczeń przewidzianych w art. 49 Konstytucji),
– prawo „każdego” do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych oraz zebranych w sposób sprzeczny
z ustawą (art. 51 ust. 4 Konstytucji).
Istotny jest – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – sposób ujęcia ostatniego unormowania. Nie przewiduje ono – w przeciwieństwie
do art. 51 ust. 3 Konstytucji – możliwości ograniczeń wprowadzonych w drodze ustawy zwykłej. Pod tym względem art. 51 ust.
4 jest skonstruowany identycznie jak art. 47 Konstytucji. Artykuł 51 ust. 4 traktuje o szczególnym uprawnieniu wynikającym
z art. 47 Konstytucji, gwarantującego prawo do przedstawiania/kształtowania swego publicznego obrazu. Prawo to obejmuje żądanie
sprostowań oraz usunięcia informacji niepełnych, nieprawdziwych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Z zasięgu tego
prawa nie są wyłączone informacje zebrane w drodze działalności operacyjnej. W sytuacji, gdy dane pochodzące z kontroli operacyjnej
nie są ujawniane wobec zainteresowanego przy rozpoczęciu oraz w czasie trwania kontroli operacyjnej, możliwość skorzystania
z uprawnienia, o którym mowa w art. 51 ust. 4 Konstytucji jest de facto ograniczona.
W tym kontekście za zasadny uznać należy, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarzut niespójności art. 22 ust. 4-7 ustawy o
CBA z art. 51 ust. 4 Konstytucji.
Regulacja prawa z art. 51 ust. 4 wyprzedza w systematyce przepisów Konstytucji regulację zawartą w art. 51 ust. 5 Konstytucji.
Art. 51 ust. 5 stanowi, że ustawa zwykła może określać zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji. Argumentum a rubrica wskazuje, że na tle polskiej Konstytucji przedmiot, zakres i gwarancje związane z prowadzeniem działań operacyjnych (niezbędnych
– co do zasady – we współczesnym państwie) są regulowane przez ustawodawstwo zwykłe (art. 51 ust. 5 Konstytucji). Regulacje
te winny wszakże mieścić się w konstytucyjnych ramach wyznaczonych przez art. 49 i art. 51 ust. 1-3 Konstytucji. Konstytucja
nie stwarza natomiast podstaw dla wypowiedzi ustawodawcy zwykłego (w tym: wprowadzenia ustawowych ograniczeń) w odniesieniu
do prawa gwarantowanego w art. 51 ust. 4.
W przypadku, gdy ustawodawca (zwykły) wkracza w sferę konstytucyjnie gwarantowanych wolności lub praw jednostki bez upoważnienia
konstytucyjnego do ich „współokreślania”, ocena proporcjonalności tego typu ingerencji winna być dokonywana przy zastosowaniu
znacznie surowszych kryteriów niż w sytuacjach, gdy Konstytucja przyznaje ustawodawcy możliwość kreacji ograniczeń w odniesieniu
do konstytucyjnie normowanej wolności bądź prawa.
W ocenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącej prywatności jednostki (objętej gwarancjami ochrony prawnej z art.
8 Konwencji), dopuszczalna jest ingerencja władzy (ustawodawczej, wykonawczej, sądowej) w sferę tej prywatności, o ile odpowiada
ona określonym kryteriom. Każda ingerencja ograniczająca winna w szczególności sprostać wymogom trójszczeblowego testu oceny.
Dotyczą one: źródła ograniczenia, jego potrzeby oraz wartości, ze względu na które ograniczenie się wprowadza. Niezbędne jest,
zgodnie z poglądem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zaistnienie:
a) dostatecznie precyzyjnej, a zarazem konkretnej podstawy prawnej wkroczenia w sferę wolności (praw) w drodze ustawy; nie
jest dopuszczalne wprowadzanie ograniczeń (tu: prywatności) aktami innej rangi (zob. wyrok ETPC z 2 sierpnia 1984 r. w sprawie
Malone przeciw Wielkiej Brytanii, sygn. 8691/79; wyrok z 26 marca 1987 r. w sprawie Leander przeciwko Szwecji, sygn. 9248/81),
b) konieczności tego wkroczenia, rozważanej z punktu widzenia wymogów demokratycznego państwa prawa; niewystarczające jest
odwołanie się li tylko do czynnika celowości; niezbędne jest wykazanie konieczności, i to co do konkretnego (opisanego co
do zakresu i sposobu) ograniczenia wprowadzonego w ustawie zwykłej, respektującej standard państwa oświeconego, otwartego,
tolerancyjnego, dysponującego fachowym aparatem policyjnym zdolnym działać w sposób rzetelny, profesjonalny i niemałostkowy,
traktujący wkroczenie w sferę chronionych praw jednostki jako zło konieczne, a nie jako czynnik usprawniający pracę policji
(zob. wyroki ETPC: z 6 września 1978 r. w sprawie Klass i inni przeciwko Niemcom, sygn. 5029/71; z 6 czerwca 2006 r. w sprawie
Segerstedt-Wilberg i inni przeciwko Szwecji, sygn. 62332/00; z 22 maja 2008 r. w sprawie Iliya Stefanov przeciwko Bułgarii,
sygn. 65755/01; z 22 maja 2008 r. w sprawie Kirov przeciwko Bułgarii, sygn. 5182/02; z 1 lipca 2008 r. w sprawie Liberty i
inni przeciwko Wielkiej Brytanii, sygn. 58243/00),
c) celu ingerencji (chronionego interesu publicznego), wymienionego w art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka (tj. bezpieczeństwa
państwowego, bezpieczeństwa publicznego, dobrobytu gospodarczego kraju, ochrony porządku i zapobiegania przestępstwom, ochrony
zdrowia i moralności oraz wolności innych osób).
Nie wystarczy przy tym werbalne powołanie się na taki cel, aby skutecznie legitymizować ograniczenie. Konieczne jest wykazanie
realnej potrzeby podjęcia środków ograniczających, i to w imię ochrony zasad demokratycznego porządku. Eksces polegający na
tym, że „przy okazji” zbierania materiału operacyjnie przydatnego kontrola operacyjna zgromadzi także dane dotyczące kwestii
prywatnych, obyczajowych – wykraczających poza cel prowadzenia kontroli – oznacza działanie władzy poza zakresem dozwolonego
wkroczenia w sferę prywatności (zob. wyrok z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04; wyrok ETPC z 25 czerwca 1997 r., sygn. 20605/92
w sprawie Halford przeciwko Wielkiej Brytanii; a także: E. Gruza, A. Rasz, Procesowo-kryminalistyczne aspekty podsłuchu, „Studia Iuridica” nr 46/2006, s. 118-121 i powołane tam orzecznictwo)
W tym kontekście, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, o niezgodności art. 22 ust. 4-7 ustawy o CBA z przywołanymi wzorcami
kontroli konstytucyjności przesądza:
– umożliwienie CBA gromadzenia i przetwarzania danych wrażliwych w zakresie, w którym nie jest to niezbędne do celów ścigania
korupcji i nie uzasadnia odstępstwa od generalnego zakazu automatycznego przetwarzania danych „wrażliwych” oraz rodzi ryzyko
wykorzystywania tych (szczególnie intensywnie chronionych) danych także do celów pozaustawowych (por. wyrok ETPC z 25 marca
1998 r. w sprawie Kopp przeciwko Szwajcarii, sygn. 23224/94);
– przyjęcie nadmiernie wydłużonego (10-letniego) okresu obowiązkowej weryfikacji danych zgromadzonych w zbiorach CBA oraz
brak dostatecznej – gwarantowanej ustawowo – ich ochrony przed niepowołanym dostępem bądź przed wykorzystywaniem w celach
niezgodnych z prawem i pierwotnym celem ich pozyskania.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny podzielił zastrzeżenia wnioskodawcy dotyczące niedostatecznej
równowagi pomiędzy zakresem ingerencji CBA w prywatność osób w zakresie pozyskiwania (również: niejawnie), przechowywania
i przetwarzania danych wrażliwych oraz danych o charakterze odległym od istoty zjawiska korupcji a wartością, jaką jest zapobieganie
korupcji, jej wykrywanie i zwalczanie. Tym samym Trybunał uznał art. 22 ust. 4-7 ustawy o CBA, w zakresie w jakim umożliwia
CBA zbieranie danych wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz korzystanie
z tego typu danych i informacji uzyskanych w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych bez wiedzy i zgody osoby,
której dotyczą – bez zagwarantowania instrumentów kontroli sposobu przechowywania i weryfikacji danych oraz sposobu usuwania
danych zbędnych dla wykonywania ustawowych zadań CBA – za niezgodny z art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 i art.
30 Konstytucji.
W tym samym zakresie, kierując się oceną wskazującą zarówno na brak udokumentowanej konieczności ingerencji w prywatność (co
stanowi warunek spełnienia standardu określonego w art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka), jak i zwłaszcza na
brak efektywnych zabezpieczeń przed wykorzystaniem zgromadzonych danych – w trakcie ich przechowywania przez CBA – dla celów
innych niż legitymowane ustawowo zwalczaniem korupcji (czego jednoznacznie zakazuje art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka),
Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 22 ust. 4-7 ustawy o CBA nie spełnia standardów określonych w art. 8 i art. 18 Konwencji
o ochronie praw człowieka oraz tożsamych treściowo a zawartych w preambule i art. 5-7 Konwencji nr 108 RE.
Ponadto Trybunał stwierdził, iż unormowania art. 22 ust. 8-10 kwestionowanej ustawy kolidują z wymogiem ustawowej formy regulacji,
statuowanym przez art. 51 ust. 5 Konstytucji.
6. Kwestia konstytucyjności kompetencji kontrolnych CBA.
Ustawa o CBA upoważnia funkcjonariuszy Biura do wykonywania czynności kontrolnych w celu ujawniania przypadków korupcji w
instytucjach państwowych i w samorządzie terytorialnym oraz nadużyć osób pełniących funkcje publiczne, a także działalności
godzącej w interesy ekonomiczne państwa (art. 13 ust. 1 pkt 2).
Czynności te polegają na sprawdzeniu przestrzegania przez osoby pełniące funkcje publiczne przepisów: 1) ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006
r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.); 2) innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej
przez osoby pełniące funkcje publiczne (art. 31 ust. 1).
Czynności kontrolne polegają również na badaniu i kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji
decyzji w sprawie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem
państwowym i komunalnym oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów,
plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych (art. 31 ust. 2). Kontroli we wskazanym tu zakresie podlegają osoby pełniące funkcje
publiczne, jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.
U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych otrzymujące środki publiczne, a także
przedsiębiorcy (art. 31 ust. 3).
Zdaniem wnioskodawcy, w art. 31 ust. 3 kwestionowanej ustawy brak zastrzeżenia, że spośród przedsiębiorców kontroli podlegają
tylko podmioty otrzymujące środki publiczne, przy jednoczesnym sformułowaniu takiego zastrzeżenia w odniesieniu do jednostek
niezaliczanych do sektora finansów publicznych. Powoduje to – w ocenie wnioskodawcy – nierówne traktowanie przedsiębiorców
w porównaniu do jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych. W efekcie art. 31 ust. 3 ustawy o CBA jest niezgodny
z art. 2 i z art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.
Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, „zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji,
polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane
równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących” (wyrok TK z 23 października 2001 r., sygn. K 22/01,
OTK ZU nr 7/2001, poz. 215). Jednocześnie zasada równości zakłada odmienne traktowanie podmiotów prawa, które nie posiadają
wspólnej cechy istotnej. Badając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości, należy ustalić, czy zachodzi
podobieństwo określonych podmiotów, a więc czy możliwe jest wskazanie wspólnej cechy istotnej uzasadniającej równe traktowanie
podmiotów.
Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, wprowadza on odstępstwo od zasady
równości. Odstępstwo takie – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki.
„Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem
i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów
podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania
podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach
konstytucyjnych” (wyrok TK o sygn. K 22/01).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika nakaz jednakowego
traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady
równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, tak gdy chodzi
o ich cechy wspólne, jak też cechy różniące (por. uzasadnienie wyroku z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002,
poz. 35).
Z punktu widzenia tak rozumianej zasady równości kwestionowanemu przepisowi ustawy o CBA trudno postawić zarzut jej naruszenia.
W obrębie wyszczególnionych przez ustawodawcę kategorii podmiotów podlegających kontroli przez funkcjonariuszy CBA podmioty
charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), przykładowo: wszystkie osoby publiczne, wszyscy przedsiębiorcy,
traktowane są jednakowo.
Zróżnicowanie podmiotów należących do kategorii jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych na podmioty otrzymujące
środki publiczne oraz podmioty, które takich środków nie otrzymują, uzasadnione w obrębie tej kategorii podmiotów, nie musi
odnosić się do odmiennej kategorii podmiotów, jaką są przedsiębiorcy. Co więcej, z uwagi na przedmiot czynności kontrolnych,
o którym mowa w art. 31 ust. 2 ustawy o CBA, takie potraktowanie kategorii przedsiębiorców znajduje uzasadnienie. Jedynie
bowiem przedsiębiorcy, a nie inne podmioty z zakresu jednostek niezaliczonych do sektora finansów publicznych (np. fundacje
czy stowarzyszenia), mogą uzyskiwać koncesje i zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej. Przedsiębiorcy
są również uczestnikami procedur komercjalizacyjnych lub prywatyzacyjnych. Przedsiębiorcy są też najczęściej stroną postępowania
z zakresu zamówień publicznych. Należy zatem uznać, że w zakwestionowanym przepisie jednakowe potraktowanie wszystkich przedsiębiorców
oparte zostało na relewantnym kryterium o charakterze obiektywnym, powiązanym bezpośrednio z przedmiotem regulacji. Z tego
też powodu art. 31 ust. 3 ustawy o CBA należy uznać za zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się sprecyzowania przez wnioskodawcę zarzutu niezgodności tego
przepisu z wskazanymi przez wnioskodawcę, adekwatnymi zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji. Nie dostrzegł też przekonującej
argumentacji na poparcie tego zarzutu. Kierując się domniemaniem konstytucyjności, Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska
wnioskodawcy o niezgodności art. 31 ust. 3 kwestionowanej ustawy z art. 2 Konstytucji.
7. Uprawnienia kontrolne CBA a konstytucyjna wolność działalności gospodarczej.
Art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA wnioskodawca zarzucił niezgodność z art. 20 i art. 22 w związku
z art. 31 ust. 1 Konstytucji. Ma ona, zdaniem wnioskodawcy, polegać na tym, że określone w art. 32 i art. 33 formy i zasady
przeprowadzania kontroli u przedsiębiorców nie są obojętne dla działalności gospodarczej. Mogą tę działalność utrudniać czy
nawet paraliżować. Dostrzegając ratio legis kwestionowanych przepisów, jakim jest ochrona zasady praworządności i sfery gospodarki przed zjawiskami natury korupcyjnej,
wnioskodawca podkreśla, że wartością konstytucyjną jest też wolność działalności gospodarczej (gwarantowana w art. 20 Konstytucji),
którą można ograniczyć jedynie ze względu na ważny interes publiczny (czego wymaga art. 22 Konstytucji). Ograniczenie wolności
gospodarczej musi spełniać wymóg konieczności. Tym samym wolność działalności gospodarczej może – zdaniem wnioskodawcy – ustąpić
ochronie praworządności tylko pod warunkiem, że w inny sposób nie można zagwarantować ochrony praworządności.
Zgodnie z art. 32 CBA prowadzi działalność kontrolną na podstawie rocznych planów kontroli, zatwierdzonych przez Szefa CBA
(ust. 1). Na podstawie zarządzeń Szefa CBA Biuro może natomiast prowadzić doraźne działania kontrolne (ust. 2). CBA przeprowadza
kontrole zgodnie z programem kontroli zatwierdzonym przez Szefa CBA lub przez osobę upoważnioną do działania w jego imieniu
(art. 33 ust. 1). Kontrole przeprowadzają funkcjonariusze CBA na podstawie legitymacji służbowej oraz imiennego upoważnienia
wydanego przez Szefa CBA lub osobę upoważnioną do działania w jego imieniu (ust. 2). Kontrola powinna być ukończona w terminie
3 miesięcy, a w przypadku, gdy dotyczy przedsiębiorcy – w terminie 2 miesięcy (ust. 3). W szczególnie uzasadnionych przypadkach
okres kontroli osób innych niż przedsiębiorcy może być przedłużany na dalszy czas oznaczony przez Szefa CBA, nie dłużej jednak
niż o 6 miesięcy (ust. 4). W przypadku, gdy okoliczności uzasadniają niezwłoczne podjęcie kontroli, w szczególności – gdy
istnieje ryzyko utraty materiału dowodowego – kontrola może być wszczęta po okazaniu legitymacji służbowej funkcjonariusza
kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej lub osobie pełniącej funkcję publiczną (ust. 5). W tym wypadku kontrolowanemu
lub osobie przez niego upoważnionej oraz osobie pełniącej funkcję publiczną należy niezwłocznie, jednak nie później niż w
terminie 3 dni od dnia wszczęcia kontroli, doręczyć upoważnienie do wszczęcia kontroli. Dokumenty z czynności kontrolnych
dokonywanych z naruszeniem tego obowiązku nie stanowią dowodu w postępowaniu kontrolnym (ust. 6).
Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli winno zawierać: 1) imię i nazwisko oraz numer legitymacji służbowej funkcjonariusza
przeprowadzającego kontrolę; 2) wskazanie podmiotu kontrolowanego i terminu zakończenia kontroli; 3) szczegółowy zakres kontroli;
4) pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego (ust. 7). Prezes Rady Ministrów został upoważniony do określenia, w drodze
rozporządzenia, wzoru upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, organu wydającego upoważnienie oraz zakresu przedmiotowego
upoważnienia, mając na względzie ujednolicenie informacji zawartych w upoważnieniu (ust. 8).
Wnioskodawca, formułując zarzut niezgodności przytoczonych tu unormowań z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji,
szczególne znaczenie przypisał postanowieniom art. 31 ust. 3 in fine w związku z art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 32 ust. 2 ustawy o CBA.
Oceniając zasadność zarzutów wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz podkreśla, że swoboda działalności gospodarczej
nie ma charakteru absolutnego. Analogicznie jak inne konstytucyjne wolności (i prawa) jednostki może być poddawana przez ustawodawcę
ograniczeniom. Art. 22 Konstytucji przewiduje zarazem, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne
tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter – a zwłaszcza
na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i z interesem publicznym – może podlegać ograniczeniom w stopniu większym
niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram
prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą minimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te
ujawniają się w sferze istotnej dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości (wyrok TK z 8 kwietnia 1998
r., sygn. K. 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29).
Takim niekorzystnym skutkiem jest m.in. zjawisko korupcji. W obliczu tego zjawiska całkowite uwolnienie działalności gospodarczej
od jakichkolwiek ograniczeń pozbawiłoby państwo niezbędnych środków kontroli. Mogłoby też zagrozić bezpieczeństwu, porządkowi
publicznemu lub konstytucyjnie chronionym prawom obywateli. Przeciwdziałanie korupcji winno obejmować odpowiednie działania
prawodawcze, zapewniające wyposażenie właściwych służb w skuteczne środki działania, w tym w instrumenty kontrolne. W tym
kontekście należy oceniać postanowienia art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca nie przedstawił przekonywających argumentów, pozwalających na obalenie przeświadczenia,
że za wprowadzeniem kwestionowanych rozwiązań przemawiał wzgląd na ważny interes publiczny, w rozumieniu art. 22 Konstytucji.
W tej sytuacji, kierując się domniemaniem konstytucyjności kwestionowanych unormowań ustawowych, Trybunał uznaje art. 31 ust.
3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA w zakresie, w jakim dopuszcza czynności kontrolne niezbędne dla ochrony bezpieczeństwa
państwa, porządku publicznego lub ważnego interesu publicznego za zgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał uznaje zarazem, iż wnioskodawca nie uprawdopodobnił związku art. 31 ust. 3 kwestionowanej ustawy z zasadą społecznej
gospodarki rynkowej wyrażoną w art. 20 Konstytucji. Przywołany wzorzec kontroli konstytucyjności jest w tym zakresie nieadekwatny.
8. Oględziny dla ustalenia stanu nieruchomości i innych składników majątkowych osób pełniących funkcje publiczne (art. 40
ustawy o CBA) a konstytucyjna oraz konwencyjna ochrona miru domowego i prywatności.
Zakwestionowany przez wnioskodawcę art. 40 ustawy o CBA stanowi podstawę prawną do dokonywania „oględzin” w celu „ustalenia
stanu nieruchomości lub innych składników majątkowych wskazanych w oświadczeniu o stanie majątkowym” osób pełniących funkcje
publiczne. Oględziny przeprowadza funkcjonariusz kontrolujący takie oświadczenia (ust. 1). Oględziny nieruchomości lub innych
składników majątkowych przeprowadza się w obecności osoby składającej oświadczenie lub osoby przez nią upoważnionej (ust.
2). Oględziny są czynnością o charakterze (potencjalnie) dowodowym, polegającą na ujawnieniu i utrwaleniu cech, stanu oraz
miejsca położenia przedmiotów w celu wyjaśnienia okoliczności, które są przedmiotem kontroli.
Przepisom zezwalającym na oględziny w takim zakresie wnioskodawca zarzuca w petitum wniosku (wraz z jego późniejszym uzupełnieniem) niezgodność z art. 2, art. 47 i art. 50 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji
o ochronie praw człowieka. W uzasadnieniu podnosi natomiast, że naruszenie wskazanych wzorców nastąpiło w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji.
Art. 50 Konstytucji zapewnia nienaruszalność mieszkania. Przeszukanie mieszkania, pomieszczenia lub pojazdu może nastąpić
jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony. W doktrynie przyjmuje się, że nienaruszalność mieszkania
(tzw. mir domowy) jest klasyczną wolnością jednostki o charakterze osobistym, służącą zwłaszcza jej psychicznej integralności
i posiadającą wyraźny związek z deklarowaną godnością jednostki. Wartość ta posiada oczywisty związek z prawem do prywatności
(art. 47 Konstytucji) i może być traktowana jako jeden z jego przejawów (por. P. Sarnecki, uwagi do art. 50, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 1).
Zgodnie z art. 40 ustawy o CBA, oględziny dotyczą jedynie osób pełniących funkcje publiczne. Trybunał Konstytucyjny nie może
nie zauważyć, że wymogi konwencyjne oraz towarzyszące im orzecznictwo w tym zakresie nie wyłączają spod ochrony prywatności
funkcjonariuszy publicznych (zob. wyrok ETPC z 25 czerwca 1997 r., sygn. 20605/92 w sprawie Halford przeciwko Wielkiej Brytanii).
W tym kontekście kwestie dopuszczalności oraz proporcjonalności ingerencji we wskazane wolności i prawa nabierają kluczowego
znaczenia. Powstaje pytanie, czy możliwość przeprowadzenia oględzin jedynie w celu ustalenia stanu nieruchomości lub innych
składników majątkowych wskazanych w oświadczeniu majątkowym funkcjonariusza publicznego mieści się w granicach dopuszczalnej
i proporcjonalnej do interesu publicznego ingerencji w mir domowy.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, „oceniając proporcjonalność zaskarżonej regulacji, trzeba wziąć pod uwagę
ogólne zasady decydujące o niekonstytucyjności regulacji ustawowej z uwagi na brak proporcjonalności w działaniu ustawodawcy”
(wyrok z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07). W wypowiedziach orzeczniczych dotyczących konsekwencji art. 31 ust. 3 Konstytucji
Trybunał podkreślił, że zarzut niezachowania proporcjonalności wymaga testu polegającego na udzieleniu odpowiedzi na trzy
pytania dotyczące kontrolowanej przez Trybunał normy: 1) czy jest ona w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę
skutków (kryterium przydatności normy); 2) czy jest ona niezbędna (konieczna) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest
powiązana (kryterium konieczności ); 3) czy jej efekty pozostają w proporcji do nałożonych przez nią na obywatela ciężarów
lub ograniczeń (kryterium proporcjonalności sensu stricto). Wskazane postulaty przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto składają się na treść wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji „konieczności”.
Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazywał, że „jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka,
nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza
poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję (por. w szczególności: wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98,
OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 i wyrok z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18)” (zob. wyrok TK o sygn.
K 8/07).
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny nie bada użyteczności regulacji, jej pragmatycznej sprawności w zakresie realizacji celu
założonego przez ustawodawcę. Przedmiotem kontroli Trybunału nie jest – w szczególności – to, czy jakiś problem dałoby się
uregulować „lepiej” albo „inaczej”. Trybunał bada natomiast, czy przyjęte konkretne regulacje prawne nie naruszają Konstytucji.
Takim naruszeniem może być – w istotnym tu zakresie – sprzeniewierzenie się zasadzie proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Zakres kontroli Trybunału Konstytucyjnego obejmuje badanie adekwatności dolegliwości regulacji („odczuwalnej” w zakresie chronionych
konstytucyjnie dóbr i wartości) i znajdującego konstytucyjną legitymizację celu regulacji (zob. wyrok TK o sygn. K 8/07).
Wprowadzenie oględzin w celu ustalenia stanu nieruchomości lub innych składników majątkowych wskazanych w oświadczeniu majątkowym
samo w sobie mogłoby być uznane za proporcjonalne, ale tylko przy spełnieniu wskazanych wcześniej warunków przydatności, konieczności
i proporcjonalności w znaczeniu ścisłym.
Instytucja oględzin musi zostać uznana za sprzyjającą założonej w ustawie o CBA ratio legis. Ten relatywnie drastyczny środek może pozytywnie wpłynąć na zwiększenie staranności przy sporządzaniu składanych przez funkcjonariuszy
publicznych oświadczeń majątkowych. To z kolei może służyć zwiększeniu przejrzystości stosunków majątkowych, ułatwiając kontrolę
i tworząc uwarunkowania niesprzyjające korupcji. Kwestionowana regulacja odpowiada zatem pierwszej z wskazanych uprzednio
przesłanek testu prawidłowego posłużenia się zasadą proporcjonalności, a mianowicie może być uznana za przydatną do osiągnięcia
ratio ocenianej normy.
Kolejnym kryterium, któremu musi odpowiadać regulacja proporcjonalna, jest nieodzowność wkroczenia przez ustawodawcę za pomocą
ocenianej normy w sytuacji, gdy osiągnięcie zamierzonego celu nie jest możliwe w inny sposób. W tym zakresie ocena konstytucyjności
art. 40 ustawy o CBA jest po części odmienna niż uprzednio.
W literaturze ukształtował się pogląd, że „im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie
władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura,
stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por. L. Garlicki, uwagi do art. 31 ust. 3 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003; K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 136 i n.; tenże, Zasada proporcjonalności, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 667 i n. W podobnym kierunku zmierza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, np.
wyroki z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2, 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK ZU nr 8/A/2005,
poz. 93, 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132, 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05, OTK ZU nr 1/A/2006,
poz. 4)” (sygn. K 8/07).
Porównanie instytucji oględzin w kształcie nadanym przez ustawę o CBA z instytucją przeszukania z kodeksu postępowania karnego
prowadzi do zaskakującego w pewnym zakresie rezultatu. Przy daleko posuniętej ingerencji w te same wolności i prawa, warunki
przeprowadzenia przeszukania, które zmierza do uzyskania dowodów rzeczowych, tj. przedmiotów pochodzących z przestępstwa lub
świadczących o jego popełnieniu przez podejrzanego, są znacznie bardziej rygorystyczne niż warunki przeprowadzenia oględzin,
które mają ustalić jedynie stan składników majątkowych wskazanych w oświadczeniu majątkowym osoby zobowiązanej do złożenia
tego typu oświadczenia.
W szczególności zaniepokojenie budzi brak jakichkolwiek regulacji gwarancyjnych w zakresie przechowywania i wykorzystania
danych uzyskanych w trakcie oględzin, które to regulacje zabezpieczałyby przysługujące każdemu konstytucyjne prawo do ochrony
życia prywatnego (gwarantowane w art. 47 Konstytucji) oraz zapewniały podmiotom, których dotyczą oględziny, status (co najmniej)
porównywalny ze statusem podmiotów, względem których dokonano przeszukania (art. 50 zdanie drugie Konstytucji).
Kwestionowana regulacja dotyka konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Jest to, w pierwszej kolejności, wolność nienaruszalności
mieszkania, ale także – prawo do prywatności. Powstają zwłaszcza wątpliwości, czy środek wprowadzony w ustawie o CBA jest
rzeczywiście jedynym środkiem prowadzącym do celu zamierzonego przez ustawodawcę.
Przepis art. 40 ustawy o CBA zakwestionowany przez wnioskodawcę nie precyzuje też sposobu przechowywania oraz dalszego wykorzystania
danych pozyskanych w trakcie oględzin. Nie wskazuje zabezpieczeń przed dostępem do tych danych osób trzecich lub też przed
przypadkowym ujawnieniem zgromadzonych danych, mieszczących – przykładowo – informacje o stanie majątkowym tak funkcjonariusza
publicznego jak i członków jego rodziny i innych jego „domowników”, poszczególnych składnikach ich majątku, ich „ulokowaniu”
w poddanej oględzinom nieruchomości, dostępie do nich dla osób postronnych, stopniu zabezpieczenia przed kradzieżą. Nie został
ponadto sprecyzowany czas i sposób przechowywania wspomnianych danych w jednostkach organizacyjnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego
oraz krąg funkcjonariuszy tego Biura mających – mniej lub bardziej swobodny – dostęp do danych pozyskanych w czasie oględzin.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że brak stosownych postanowień gwarancyjnych regulujących sposób i czas przechowywania
danych pozyskanych w trakcie oględzin prowadzi do nadmiernego osłabienia ochrony prawa do prywatności tak funkcjonariuszy
publicznych, których nieruchomości poddane zostały oględzinom w myśli art. 40 ustawy o CBA, jak i zwłaszcza osób trzecich,
pozostających poza podmiotowym zakresem oględzin. Dotyczy to zwłaszcza współzamieszkujących z „poddanymi oględzinom” członków
rodzin oraz innych domowników. Ponadto niedostatek przepisów gwarancyjnych odnosi się do samego sposobu przechowywania zgromadzonych
na podstawie art. 40 kwestionowanej ustawy danych, ich zabezpieczenia przed przypadkowym ujawnieniem i „wyciekiem” poza krąg
upoważnionych funkcjonariuszy CBA, przed dostępem do danych funkcjonariuszy nie prowadzących postępowania w zakresie oględzin
czy innego postępowania względem osób, których nieruchomości dotyczyły oględziny.
Trybunał Konstytucyjny uznaje, że występujące w ustawie o CBA w kontekście art. 40 tej ustawy pominięcie ustawodawcze prowadzi
w swych następstwach do naruszenia gwarantowanej konstytucyjnej ochrony prywatności wbrew dyspozycji art. 47 Konstytucji oraz
art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Art. 40 ustawy prowadzi też do nadmiernej ingerencji w
nienaruszalność mieszkania lub pomieszczenia, tak w sensie podmiotowym (w odniesieniu do osób współzamieszkujących z osobą,
której dotyczą oględziny, jak też do niedostatecznego zabezpieczenia danych pozyskanych w trakcie oględzin przed dostępem
osób trzecich oraz ich wykorzystaniem do celów innych niż wyznaczone ramami ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. W
tym zakresie brak stosownych zabezpieczeń narusza konstytucyjną ochronę życia prywatnego (art. 47 Konstytucji i art. 8 Konwencji).
Zakresowo ogranicza też konstytucyjną ochronę nienaruszalności mieszkania lub pomieszczenia, gwarantowaną – m.in. przez ustawowe
określenie przypadków przeszukania i ustawowe unormowanie jego trybu – w art. 50 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny uznaje w tych warunkach art. 40 ustawy o CBA, w zakresie, w jakim dopuszcza przeprowadzenie oględzin
nieruchomości lub innych składników majątkowych bez określenia sposobu wykorzystywania i przechowywania uzyskanych tą drogą
danych, w szczególności dotyczących osób trzecich, niezobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych, za nieodpowiadający
wymogom art. 47 i art. 50 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności. W zakresie dotyczącym niezgodności z art. 2 Konstytucji domniemanie konstytucyjności – w świetle argumentacji wnioskodawcy
– nie zostało podważone.
9. Pozbawienie uprawnień Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych a gwarancje właściwego poziomu ochrony prawa do prywatności
i prawa do ochrony danych osobowych.
Poza omówionymi już przepisami ustawy o CBA wnioskodawca zakwestionował również art. 43 ust. 2 u.o.d.o. w brzmieniu nadanym
przez art. 178 ustawy o CBA. Przepisowi temu wnioskodawca zarzuca niezgodność z art. 2 oraz art. 47 i art. 51 w związku z
art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym
przetwarzaniem danych osobowych.
Zakwestionowany przepis stanowi, że: „W odniesieniu do zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz zbiorów, o których
mowa w ust. 1 pkt 1 a, przetwarzanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego,
Służbę Wywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne, Generalnemu Inspektorowi nie przysługują uprawnienia określone
w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1, 3-5 oraz w art. 15-18”. Zmiana dokonana w tym przepisie przez art. 178 ustawy o CBA sprowadzała
się do dodania do już wymienionych w nim służb specjalnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Zbiory, o których mówi ten
przepis, to zbiory danych „objętych tajemnicą państwową ze względu na obronność lub bezpieczeństwo państwa, ochronę życia
i zdrowia ludzi, mienia lub bezpieczeństwa i porządku publicznego” (ust. 1 pkt 1) i „dotyczących osób należących do kościoła
lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego”
(ust. 1 pkt 3) oraz zbiory danych, „które zostały uzyskane w wyniku czynności operacyjno-rozpoznawczych przez funkcjonariuszy
organów uprawnionych do tych czynności” (ust. 1 pkt 1a).
Do uprawnień, które na mocy tego przepisu nie przysługują już Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO),
należą:
– wydawanie przez GIODO decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych;
– prawo wstępu, w godzinach od 6.00 do 22.00, inspektorów GIODO za okazaniem imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej,
do pomieszczenia, w którym zlokalizowany jest zbiór danych, oraz pomieszczenia, w którym przetwarzane są dane poza zbiorem
danych, i przeprowadzenia niezbędnych badań lub innych czynności kontrolnych w celu oceny zgodności przetwarzania danych z
ustawą;
– prawo wglądu do wszelkich dokumentów i wszelkich danych mających bezpośredni związek z przedmiotem kontroli oraz sporządzania
ich kopii;
– prawo przeprowadzania oględzin urządzeń, nośników oraz systemów informatycznych służących do przetwarzania danych;
– prawo zlecania sporządzania ekspertyz i opinii.
Ponadto, w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, Generalny Inspektor nie może w drodze decyzji administracyjnej
nakazać CBA przywrócenia stanu zgodnego z prawem (art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych).
Zdaniem wnioskodawcy powyższy stan w odniesieniu do CBA narusza gwarancje prawa do prywatności zawarte w art. 47 i art. 51
w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponadto art. 2 Konstytucji oraz:
– art. 6 Konwencji nr 108 o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych – przez to, że nie zapewnia
odpowiedniej ochrony w procedurze przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe, poglądy polityczne, przekonania religijne
lub inne, jak również dane osobowe dotyczące stanu zdrowia lub życia seksualnego;
– preambułę Konwencji nr 108 o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych – w zakresie, w jakim
nie prowadzi do „rozszerzenia zakresu ochrony praw i podstawowych wolności każdej osoby, a w szczególności prawa do poszanowania
prywatności”, a skutkuje osłabieniem czy de facto wyłączeniem rzeczywistej kontroli nad gromadzeniem i przetwarzaniem danych osobowych przez CBA.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutów wnioskodawcy. Po pierwsze, wnioskodawca zaskarżył kwestionowany przepis w całości,
a nie wykazał, że wprowadzone ograniczenia uprawnień Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie mają uzasadnienia
w pełnym zakresie, tj. wobec wszystkich wymienionych tu służb specjalnych. Wnioskodawca tymczasem ograniczył swe zarzuty do
działań CBA.
Ściśle określone ustawowo zastosowanie w demokratycznym państwie prawnym innych niż powszechnie obowiązujące, szczególnych
reguł postępowania ze zbiorami danych przetwarzanych przez służby specjalne nie budzi – co do zasady – istotnych wątpliwości
konstytucyjnych. Wnioskodawca nie wykazał zarazem, dlaczego zawężenie uprawnień Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych
tylko w odniesieniu do CBA narusza wskazane wzorce konstytucyjne, zwłaszcza w związku z zasadą proporcjonalności, oraz koliduje
z wskazanymi przepisami Konwencji nr 108 o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych. Zakwestionowany
przepis nie wyłącza wszystkich uprawnień Generalnego Inspektora przyznanym mu w ustawie o ochronie danych. Nadal, także w
stosunku do zbiorów danych przetwarzanych przez CBA, do zadań Generalnego Inspektora należy m.in. kontrola zgodności przetwarzania
danych z przepisami o ochronie danych osobowych, opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących ochrony danych osobowych,
inicjowanie i podejmowanie przedsięwzięć w zakresie doskonalenia ochrony danych osobowych (art. 12 pkt 1, 4 i 5 ustawy o ochronie
danych osobowych). Generalnemu Inspektorowi, jego zastępcy lub upoważnionym pracownikom Biura pozostawiono prawo żądania złożenia
pisemnych lub ustnych wyjaśnień oraz przesłuchiwania osoby w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego (art. 14 pkt
2 ustawy o ochronie danych osobowych). Nie można więc twierdzić, że GIODO został „całkowicie odsunięty od możliwości kontrolowania
działań służb”.
10. Ocena zgodności § 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 27 września 2006 r. w sprawie zakresu, warunków
i trybu przekazywania Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu informacji przez organy, służby i instytucje państwowe z Konstytucją,
Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i Konwencją nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym
przetwarzaniem danych osobowych.
Wnioskodawca wniósł także o stwierdzenie, że § 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006
r. w sprawie zakresu, warunków i trybu przekazywania Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu informacji przez organy, służby i
instytucje państwowe (Dz. U. z 2006 r. Nr 177, poz. 1310; dalej: rozporządzenie z 27 września 2006 r.) są niezgodne z: 1)
art. 22 ust. 9 ustawy o CBA, a tym samym z: 2) art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31
ust. 3 i art. 51 ust. 5 Konstytucji; 3) art. 8 w związku z art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka; 4) preambułą, art.
5 pkt b i c, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych
osobowych.
Kwestionowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 22 ust. 9 ustawy o CBA. Zgodnie z tym przepisem, „Prezes Rady
Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zakres, warunki i tryb przekazywania CBA informacji przez organy, służby i instytucje
państwowe, o których mowa w ust. 2 i 4, z uwzględnieniem sposobu dokumentowania tych informacji oraz podmiotów upoważnionych
do ich przekazywania”.
Przepis art. 22 ust. 2, o którym mowa w upoważnieniu, stanowi, że „CBA w celu zapobieżenia lub wykrycia przestępstw, określonych
w art. 2 ust. 1 pkt 1, oraz identyfikacji osób może przetwarzać informacje, w tym również dane osobowe ze zbiorów prowadzonych
na podstawie odrębnych przepisów przez inne organy władzy publicznej i państwowe jednostki organizacyjne, a w szczególności
z Ewidencji Działalności Gospodarczej, Krajowej Ewidencji Podatników, Krajowego Rejestru Karnego, Krajowego Rejestru Sądowego,
Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, Rejestru Podmiotów Gospodarki Narodowej, Centralnego Rejestru Ubezpieczonych
i Centralnego Rejestru Płatników Składek, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych.
Administratorzy danych gromadzonych w tych rejestrach są obowiązani do nieodpłatnego ich udostępniania”.
Z kolei art. 22 ust. 4 przewiduje, że „w zakresie swojej właściwości CBA może zbierać także wszystkie niezbędne dane osobowe,
w tym również, jeżeli jest to uzasadnione charakterem realizowanych zadań, dane wskazane w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 i Nr 153, poz. 1271 oraz z 2004 r. Nr 25,
poz. 219 i Nr 33, poz. 285), a także korzystać z danych osobowych i innych informacji uzyskanych w wyniku wykonywania czynności
operacyjno-rozpoznawczych przez uprawnione do tego organy, służby i instytucje państwowe oraz przetwarzać je, w rozumieniu
ustawy o ochronie danych osobowych, bez wiedzy i zgody osoby, której te dane dotyczą”.
Procedura przekazywania CBA danych przez podmioty, o których mowa w art. 22 ust. 4 ustawy o CBA, została ona określona w §
4 kwestionowanego rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 „kierownik jednostki organizacyjnej CBA uprawnionej do wykonywania
czynności operacyjno-rozpoznawczych lub ewidencyjnych lub archiwalnych albo osoba przez niego upoważniona występuje do kierownika
właściwej jednostki lub komórki organizacyjnej podmiotów, o których mowa w art. 22 ust. 4 ustawy, o przekazanie danych, z
wnioskiem pisemnym lub przesłanym przez urządzenia i systemy informatyczne”. Według § 4 ust. 2 „dane przekazuje CBA kierownik jednostki lub komórki organizacyjnej podmiotu lub osoba przez niego upoważniona na podstawie
imiennego upoważnienia, o którym mowa w art. 22 ust. 5 ustawy”. Natomiast § 5 rozporządzenia stanowi, że „we wniosku o przekazanie
informacji zamieszcza się dane o osobach, zdarzeniach lub zagadnieniach, umożliwiające wyszukanie informacji w aktach spraw
operacyjno-rozpoznawczych, zbiorach ewidencyjnych lub archiwalnych, a także określa się zakres potrzebnych informacji”.
Inaczej przedstawia się regulacja odnosząca się do przekazywania danych przez podmioty wskazane w art. 22 ust. 2 ustawy o
CBA. I tak, § 3 rozporządzenia z 27 września 2006 r. stanowi, że podmioty te „udostępniają za pomocą systemu teleinformatycznego
zbiory, dane lub informacje jednostkom organizacyjnym CBA uprawnionym do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych lub
ewidencyjnych lub archiwalnych w sposób określony w zawartych z CBA odrębnych porozumieniach”. Z kolei § 6 ust. 1 dopuszcza,
że podmioty te „mogą, w drodze decyzji lub na mocy odrębnych porozumień, wyrazić zgodę na udostępnianie jednostkom organizacyjnym
CBA zgromadzonych zbiorów, danych lub informacji za pomocą urządzeń i systemów informatycznych, bez konieczności każdorazowego
składania pisemnych wniosków”.
To zróżnicowane procedur, polegające na obwarowaniu przekazywania CBA danych przez podmioty wskazane w art. 22 ust. 2 ustawy
o CBA „znaczniej mniej restryktywnymi wymaganiami” niż przez podmioty, o których mowa w art. 22 ust. 4, kwestionuje wnioskodawca.
Jego zdaniem, sposób korzystania z danych gromadzonych przez podmioty określone w art. 22 ust. 2 został pozostawiony wewnętrznym
ustaleniom między CBA i tymi podmiotami. Przede wszystkim zaś kwestionowane przepisy rozporządzenia otwierają możliwość odstąpienia
od obowiązku każdorazowego wnioskowania o udostępnienie danych. Ponadto nie wymagają identyfikacji osób przekazujących CBA
odpowiednie dane, jak również osób, które otrzymują tak pozyskiwane dane.
Trybunał Konstytucyjny podziela negatywną ocenę realizacji przez kwestionowane przepisy upoważnienia zawartego w art. 22 ust.
9 ustawy o CBA przedstawioną przez wnioskodawcę. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ani art. 22 ust. 9 ani inne
przepisy ustawy o CBA nie dają podstaw do różnicowania sposobu przekazywania danych zgromadzonych przez podmioty wskazane
w art. 22 ust. 2 i 4. Tym samym przy formułowaniu kwestionowanych unormowań rozporządzenia zostały naruszone konstytucyjne
wymogi dotyczące upoważnień ustawowych.
Zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy rozporządzenia, pozostawiając określenie metody pozyskiwania danych do uregulowania
w drodze wewnętrznych porozumień między CBA a podmiotami wskazanymi w art. 22 ust. 2, mogą prowadzić do odstępowania od wnioskowego
trybu udostępniania danych na rzecz bezpośredniego i nieograniczonego do nich dostępu (bez konieczności każdorazowego składania
pisemnych wniosków ze strony CBA). W konsekwencji przepisy te, ułatwiając funkcjonowanie Biura, nie gwarantują jednostce dostatecznej
ochrony jej prawa do prywatności i prawa do ochrony danych osobowych na poziomie odpowiadającym standardom konstytucyjnym,
a zwłaszcza wymogowi ustawowej regulacji zasad i trybu gromadzenia informacji wynikającemu z art. 51 ust. 5 Konstytucji a
także standardom międzynarodowym (określonym w art. 8 w związku z art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka; w preambule
i w art. 5 pkt b i c, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 RE). Przepisy te naruszają nadto treść art. 22 ust. 9 w związku z art.
22 ust. 2 ustawy o CBA.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny musi uznać § 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z 27 września 2006 r. za niezgodne z wymienionymi
wyżej wzorcami konstytucyjnymi, a zwłaszcza – konwencyjnymi. W pozostałym zakresie, wobec orzeczenia o niezgodności tych przepisów
z art. 51 ust. 5 Konstytucji i art. 22 ust. 9 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o CBA, Trybunał uznał za właściwe umorzyć
postępowanie ze względu na zbędność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.