1. W skardze konstytucyjnej z 24 lipca 2006 r. Zdzisław Ziemiec (dalej: skarżący), wniósł o stwierdzenie, że art. 5 w związku z art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej: ustawa zmieniająca k.c.) w związku z art. 4241 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. W rezultacie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2006 r., w którym odmówiono nadania biegu skardze konstytucyjnej w zakresie dotyczącym art. 6 ustawy zmieniającej k.c., przedmiot kontroli został ograniczony do art. 5 ww. ustawy.

Zakwestionowanej regulacji skarżący zarzucił naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zamknięcie drogi sądowej dochodzenia wynagrodzenia za szkody związane z niezgodnym z prawem działaniem sądów (art. 77 ust. 2 Konstytucji) w zakresie, w jakim nie jest dopuszczalne wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w stosunku do orzeczeń wydanych w postępowaniu cywilnym, które stały się prawomocne przed 1 września 2004 r. Skarżący podniósł, że od dnia wejścia w życie Konstytucji ustawodawca zwykły był zobowiązany do stworzenia proceduralnych warunków do realizacji prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Tymczasem przepisy regulujące zasady dochodzenia odszkodowania za działania polegające na wydaniu niezgodnego z prawem orzeczenia sądu cywilnego zostały wprowadzone dopiero na mocy ustawy zmieniającej k.c. (weszła w życie 1 września 2004 r.) oraz ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98; dalej: ustawa zmieniająca k.p.c.; weszła w życie 6 lutego 2005 r.).

W nowym art. 4171 § 2 k.c. przyjęto, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia, można żądać jej naprawienia po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jego niezgodności z prawem. Kompletnemu uregulowaniu wskazanego w art. 4171 § 2 k.c. „właściwego postępowania” służyła nowelizacja k.p.c. z 22 grudnia 2004 r., na mocy której dokonano zmiany przepisów o skardze kasacyjnej i dodano w części pierwszej księgi pierwszej tytule VI k.p.c. nowy dział VIII (art. 4241-42412 k.p.c.) pt. „Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia” (dalej: skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem).

Na tle regulacji materialnoprawnej problem międzyczasowy rozwiązał jednoznacznie art. 5 ustawy zmieniającej k.c., zgodnie z którym „Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. Równie jednoznacznej regulacji nie zawiera nowela k.p.c., w której unormowano problem tzw. spraw w toku (zob. art. 3 ustawy zmieniającej k.p.c.), nie rozstrzygnięto natomiast o czasowym zakresie zastosowania nowej instytucji, jaką stanowi skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem. Problem rozstrzygnął Sąd Najwyższy, który – po pewnych wahaniach – uznał, że „Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 4241 k.p.c.) przysługuje od orzeczeń, które stały się prawomocne od 1 września 2004 r.” (uchwała składu 7 sędziów SN z 26 października 2005 r., sygn. akt III BZP 1/05; OSNC nr 5/2006, poz. 78). Za podstawę tego poglądu przyjęto wzajemną relację przepisów art. 4241 i n. k.p.c., art. 4171 § 2 k.c. i treść art. 5 ustawy zmieniającej k.c. Tym samym czasowy zakres stosowania instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem został ograniczony.

2. Skarga została sformułowana na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący, będący wieczystym użytkownikiem nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, wdał się w spór prawny ze Starostą Powiatu Dzierżoniowskiego, w związku z wypowiedzeniem przez tegoż warunków użytkowania wieczystego i ustaleniem nowej wysokości opłaty rocznej z tego tytułu. W toku postępowania, toczącego się najpierw przed samorządowym kolegium odwoławczym, a następnie przed Sądem Rejonowym w Dzierżoniowie, skarżący kwestionował prawidłowość dokonania aktualizacji ww. opłaty oraz kwalifikacje biegłych, którzy dokonywali kolejnych wycen tej nieruchomości. Wyrokiem z 15 września 2003 r. Sąd Rejonowy w Dzierżoniowie ustalił wysokość opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości na 1023,15 zł i zasądził od strony pozwanej Skarbu Państwa – Starosty Powiatu Dzierżoniowskiego na rzecz powodów Zdzisława Ziemca i Marii Ziemiec solidarnie kwotę 1263,79 zł tytułem kosztów procesu. Skarżący, w piśmie z 9 września 2003 r. (a więc z datą poprzedzającą ogłoszenie wyroku), wniósł o „wydanie wyroku na piśmie wraz z uzasadnieniem”, jednak Sąd Rejonowy postanowieniem z 10 października 2003 r. wniosek powyższy odrzucił, jako sprzeczny z art. 328 k.p.c. oraz stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale SN z 30 czerwca 1989 r., sygn. akt III CZP 67/89. Zażalenie na to postanowienie Sąd Okręgowy w Świdnicy oddalił postanowieniem z 4 listopada 2003 r. Tym samym skarżący utracił możliwość zaskarżenia wyroku Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie apelacją.

W dniu 5 października 2005 r. skarżący wniósł do Sądu Najwyższego skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie. Skarga została odrzucona postanowieniem Sądu Najwyższego z 31 stycznia 2006 r., przy czym w uzasadnieniu jako powód odrzucenia wskazano, że zaskarżony wyrok stał się prawomocny przed 1 września 2004 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji i doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do oceny dopuszczalności skargi konstytucyjnej w każdym stadium postępowania (por. postanowienia TK z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74, 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35 i cytowane tam orzecznictwo).

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji, „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Przyjęty w Polsce model skargi konstytucyjnej został oparty na dwóch podstawowych założeniach. Pierwszym z nich jest zasada subsydiarności, zgodnie z którą uruchomienie tego środka jest dopuszczalne dopiero wówczas, kiedy skarżący nie dysponuje już żadnym proceduralnym środkiem prawnym, który umożliwiałby naprawę ostatecznego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Wymóg ten obejmuje m.in. konieczność wyczerpania – o ile jest możliwe – wszystkich przysługujących skarżącemu środków ochrony prawnej i wyczerpania normalnego toku instancyjnego. Drugim jest konieczność istnienia osobistego (subiektywnego) i aktualnego interesu prawnego skarżącego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi. Skarga konstytucyjna w naszym systemie prawnym nie stanowi bowiem swoistej actio popularis. Rozstrzygnięcie Trybunału, zainicjowane skargą konstytucyjną, choć wywiera skutki erga omnes, to w szczególności dotyczy podmiotu, który postępowanie zainicjował. Oznacza to, że w jego sprawie musi dojść, w przypadku zasadnego i skutecznego podważenia kwestionowanego przepisu, do faktycznej ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. postanowienie TK z 21 września 2006 r., sygn. SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117). W związku z tym, oceniając dopuszczalność skargi konstytucyjnej, należy ustalić m.in.: 1) czy skarżącemu przysługiwały wolność lub prawo konstytucyjne, na których naruszenie powołuje się w skardze, 2) czy na podstawie zakwestionowanego przepisu sąd albo organ administracji publicznej wydały orzeczenie albo decyzję, których adresatem jest skarżący, 3) czy wskazane orzeczenie albo decyzja korzysta z przymiotu ostateczności, a 4) skarżący wyczerpał przysługujące mu środki proceduralne, zmierzające do zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia.

2. Jak wskazano na wstępie, skarżący przedmiotem swej skargi konstytucyjnej uczynił art. 5 ustawy zmieniającej k.c., wyłączający stosowanie art. 4241 i n. k.p.c. w odniesieniu do prawomocnych orzeczeń, które uprawomocniły się przed 1 września 2004 r. W rozpatrywanej sprawie kluczowe jest pytanie, czy skarżącemu, na tle konkretnego postępowania, zakończonego wyrokiem Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie, sygn. akt I C 176/01, przysługiwało prawo do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Warunkiem dopuszczalności rozpoznania skargi konstytucyjnej, skierowanej przeciwko regulacji przejściowej, jest założenie, że skarżący spełnił przesłanki z art. 4241 i n. k.p.c., a jedynie art. 5 ustawy zmieniającej k.c. realizację jego praw udaremnił z naruszeniem art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. W razie udzielenia na powyższe pytanie odpowiedzi negatywnej, rozpatrywanie szczegółowych zarzutów, dotyczących czasowego zakresu stosowania tej instytucji, należy uznać za niedopuszczalne wobec braku podstawowej przesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej, czyli naruszenia przez wskazane orzeczenie chronionych konstytucyjnie wolności lub praw, przysługujących skarżącemu.

3. Zgodnie z art. 4241 § 1 k.p.c., skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia może zostać złożona na prawomocne orzeczenie sądu drugiej instancji kończące postępowanie w sprawie, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie tego orzeczenia w drodze przysługujących stronie środków prawnych nie były i nie są możliwe. Jeżeli strona nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych, art. 4241 § 2 k.p.c. zezwala na wniesienie skargi od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie wydanego przez sąd pierwszej lub drugiej instancji tylko w wyjątkowych przypadkach – gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, chyba że są możliwe zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych. Znaczenie tych przesłanek, poddawanych zresztą ścisłej, restryktywnej interpretacji, jest wyjaśniane w doktrynie i orzecznictwie SN (zob. postanowienie SN – Izby Cywilnej z 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II CNP 2/2006, OSNC 6/2006, poz. 112, oraz postanowienie SN – Izby Cywilnej z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I CNP 4/2006, OSNC 6/2006, poz. 113 – „Za wypadek wyjątkowy, o którym mowa w art. 4241 § 2 k.p.c., można uznać – przykładowo – nieskorzystanie przez stronę z przysługującego jej środka zaskarżenia z powodu ciężkiej choroby, katastrofy, klęski żywiołowej lub błędnej informacji udzielonej przez pracownika sądu”). Jest to związane z ogólniejszym założeniem, że jeżeli strona dysponuje właściwymi instrumentami proceduralnymi, które umożliwiają wzruszenie (obalenie, zaczepienie) orzeczenia – jej zdaniem – niezgodnego prawem, należy uznać priorytet tej drogi postępowania. Nie można bowiem akceptować tezy, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ma przysługiwać od wszelkich orzeczeń – także tych, które uprawomocniły się wskutek niewniesienia w przepisanym terminie zwyczajnego środka zaskarżenia. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem nie może stanowić środka alternatywnego wobec instrumentarium procesowego przysługującego stronie w postępowaniu zasadniczym, a jej uprawnienia do kwestionowania zgodności orzeczenia z prawem nie mogą być oceniane w oderwaniu od zachowania w tym postępowaniu.

Tymczasem wyrok Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie, którego niezgodności z prawem próbował dowodzić skarżący w postępowaniu przed SN, jest orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Skarżący nie wykazał przy tym zaistnienia przesłanek z art. 4241 § 2 k.p.c., a w skardze konstytucyjnej nie kwestionuje samego ograniczenia w ten sposób dopuszczalności wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W tych okolicznościach trudno mówić o istnieniu po jego stronie konstytucyjnie chronionego prawa lub wolności, a także osobistego (a nie obiektywnego) i aktualnego (a nie potencjalnego) interesu prawnego.

4. Zaprezentowany tok rozumowania wzmacnia art. 4244 zdanie drugie k.p.c., zgodnie z którym podstawą skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów (zob. postanowienie SN – Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 7 czerwca 2005 r., sygn. akt III BP 2/05, OSNP 3-4/2006, poz. 53). Tymczasem podstawą negatywnej oceny przez skarżącego wyroku Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie są zastrzeżenia dotyczące przeprowadzonego postępowania dowodowego. Skarga oparta wyłącznie na tego typu zarzutach powinna być uznana za oczywiście bezzasadną, co skutkuje pozostawieniem jej bez rozpoznania (art. 4249 k.p.c.). Ponieważ skarżący w konkretnej sprawie nie spełnił przesłanek warunkujących dopuszczalność i przyjęcie do rozpoznania skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, bezprzedmiotowe jest w jego sytuacji kwestionowanie konstytucyjności regulacji przejściowej zawartej w art. 5 k.p.c.

5. W analizowanym przypadku skarżący nie wyczerpał także drogi sądowej i toku instancji w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Wprawdzie w doktrynie podkreśla się, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wszczyna odrębną, samodzielną sprawę w znaczeniu techniczno-procesowym, z drugiej wszakże strony akcentuje się także, iż jest ona ulokowana wśród nadzwyczajnych środków zaskarżania i że stanowi w istocie dalszy ciąg sprawy rozpoznawanej przez sądy powszechne (zob. J. Gudowski [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Część druga. Postępowanie zabezpieczające, t. II, Warszawa 2006, s. 303-304 oraz uchwały 7 sędziów SN z 26 października 2005 r., sygn. akt III BZP 1/05, OSNC 5/2006, poz. 78). Wyraźnie w tym drugim kierunku wypowiedział się SN w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów SN – Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 23 listopada 2005 r., sygn. akt III BZP 2/05, OSNC 3/2006, poz. 41. Świadczy o tym chociażby fakt, iż postępowanie w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności toczy się pomiędzy tymi samymi stronami, co postępowanie zasadnicze, a nie (już) przeciwko Skarbowi Państwa (zob. W. Sanetra, Uwagi o skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia – ze szczególnym uwzględnieniem spraw z zakresu prawa pracy, „Przegląd Sądowy” nr 9/2005, s. 11). Przyjąwszy na tej podstawie szerokie rozumienie „toku instancji”, należałoby konsekwentnie stwierdzić, że nie występując z wnioskiem o doręczenie wyroku sądu rejonowego wraz z uzasadnieniem w przepisanym terminie i nie wnosząc apelacji, skarżący sam zamknął sobie drogę do uzyskania satysfakcjonującego go orzeczenia sądu drugiej instancji, a jednocześnie utracił możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oraz skutecznego wniesienia skargi konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał w swym orzecznictwie, że instytucja skargi konstytucyjnej ma charakter środka ochrony podstawowych praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji. Dlatego też przy rozpatrywaniu skarg konstytucyjnych szczególnie istotne wydaje się zwrócenie uwagi na zabezpieczenie interesów prawnych skarżących. Możliwe jest to jednak dopiero po wykazaniu przez nich minimalnej choćby staranności w trosce o zabezpieczenie tychże interesów. Poziom tej staranności został wyznaczony przez określenie wymogów dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że „skarga ta nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie” (postanowienia z 16 października 2002 r., sygn. SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77 oraz 17 marca 1998 r., sygn. Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20). Skarga konstytucyjna, stanowiąca w istocie zarzut przeciw prawu, jest ultima ratio – ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w skardze przepisu. Skarga konstytucyjna nie może jednak zastępować zwykłych środków odwoławczych czy środków zaskarżenia (zob. postanowienie TK w sprawie o sygn. SK 10/06). Poza oceną Trybunału Konstytucyjnego muszą zatem z konieczności pozostawać również te sytuacje, w których utrata prawa do rozpoznania skargi konstytucyjnej następuje w rezultacie uchybień popełnionych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.