1. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.; dalej: ustawa rekompensacyjna), prawo do świadczenia przewidzianego
w tej ustawie przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który
spełnia łącznie następujące wymogi:
– był 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił
je z przyczyn, o których mowa w art. 1 tej ustawy (m.in. w związku z repatriacją na mocy wymienionych w tym przepisie umów
międzynarodowych, zawartych w latach 1944-51 – pkt 1);
– posiada obywatelstwo polskie (pkt 2).
2. Anna Mazur (dalej: skarżąca) w skardze konstytucyjnej z 8 czerwca 2010 r. (data nadania: 9 czerwca 2010 r.) zwróciła się
do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zakresie, w jakim przyznaje prawo
do rekompensaty właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który 1 września
1939 r. zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, i nie przyznaje takiego prawa każdemu właścicielowi nieruchomości
pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939
r., spełniającemu wymóg obywatelstwa polskiego, z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32, art. 52 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2
Konstytucji. Braki formalne skargi konstytucyjnej zostały uzupełnione pismami z 19 i 20 sierpnia 2010 r.
2.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
Skarżąca jest córką Józefa Patryna, który był współwłaścicielem kamienicy położonej we Lwowie, utraconej w związku z wojną
rozpoczętą w 1939 r. (fakty bezsporne). W związku ze śmiertelną chorobą żony i koniecznością zapewnienia opieki małoletnim
dzieciom ojciec skarżącej przeprowadził się przed wojną (w bliżej nieokreślonym czasie, przed 5 stycznia 1938 r.) do Niechobrza,
wsi znajdującej się 3 km od Rzeszowa. Został tam zatrudniony na stanowisku kierownika szkoły i otrzymał mieszkanie służbowe.
Józef Patryna kamienicy we Lwowie jednak nie sprzedał, w dalszym ciągu mieszkał w niej w czasie wizyt w tym mieście i na ten
adres otrzymywał m.in. korespondencję urzędową. Według wiedzy skarżącej, zamierzał powrócić do Lwowa jesienią 1939 r. po śmierci
żony, ponieważ dzieci miały rozpocząć tam naukę. Plany pokrzyżował mu jednak wybuch wojny: w lecie 1939 r. Józef Patryna został
zmobilizowany i 1 września 1939 r. przebywał wraz ze swoim oddziałem na terenie byłego państwa polskiego, a następnie przedostał
się do Rumunii i został internowany w obozie jenieckim. Po zakończeniu wojny w związku ze zmianą granic powrócił do Niechobrza.
Skarżąca 28 sierpnia 2007 r. zwróciła się do Wojewody Podkarpackiego z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu
pozostawienia przez jej ojca nieruchomości poza obecnymi granicami Polski. Organ 4 października 2010 r. wydał decyzję odmowną,
nr G.IV.77250/173/07, ze względu na niespełnienie przez ojca skarżącej warunku zamieszkiwania na byłym terytorium Polski 1
września 1939 r. Jak bowiem wynikało ze złożonego do akt sprawy zaświadczenia Archiwum Państwowego w Rzeszowie z 8 lipca 2005
r., Józef Patryna bezpośrednio przed wojną mieszkał nie we Lwowie, ale w Niechobrzu. Skarżąca w odwołaniu wniesionym do Ministra
Skarbu Państwa podniosła, że pobyt jej ojca poza Lwowem miał charakter czasowy i „przymusowy” ze względu na jego sytuację
życiową, natomiast nie wiązał on z Niechobrzem swojej przyszłości i przy każdej okazji wracał do Lwowa, który był centrum
życiowym jego rodziny. Organ drugiej instancji decyzją z 27 lipca 2008 r., nr MSP/DERRiUA/7837/08/MP DERRUA-MP6540-206/08/MP,
utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając zawartą w niej argumentację.
Skarga Anny Mazur na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie wyrokiem z
19 grudnia 2008 r., sygn. akt I Sa/Wa 1402/08. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że w aktach sprawy nie było żadnego
dokumentu potwierdzającego lwowski meldunek Józefa Patryna. Skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem
Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 1 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 515/09. Zdaniem skarżącej, ten ostatni
wyrok został oparty na błędnym ustaleniu faktycznym (NSA przyjął, że Józef Patryna 1 września 1939 r. przebywał w Niechobrzu,
podczas gdy był on wówczas zmobilizowany i przebywał wraz ze swoim oddziałem na byłym terytorium Polski).
W postępowaniu przed WSA w Warszawie, a następnie przed NSA Anna Mazur bezskutecznie wnosiła o wystąpienie przez te sądy z
pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie konstytucyjności art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej.
2.2. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca podkreśliła, że wymóg posiadania obywatelstwa polskiego przez właściciela
nieruchomości pozostawionej poza granicami Polski i jego następcę prawnego ubiegającego się o rekompensatę uważa za uzasadniony.
W jej opinii, wszelkie inne ograniczenia podmiotowe tego prawa – takie jak warunek zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym
terytorium państwa polskiego – muszą natomiast zostać „stanowczo zakwestionowane”.
Skarżąca zwróciła uwagę, że ustawa rekompensacyjna nie zawiera definicji „zamieszkiwania”, a zgodnie z prawem polskim z okresu
międzywojennego – inaczej niż obecnie – możliwe było posiadanie kilku miejsc zamieszkania. Zauważyła również, że wymogu domicylu
nie przewidywały żadne przepisy regulujące uprawnienia zabużan po 1957 r. Pojawił się on dopiero w ustawie z dnia 12 grudnia
2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości
nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2722, ze zm.), obowiązującej
do wejścia w życie ustawy rekompensacyjnej (tj. do 7 października 2005 r.).
W kontekście art. 2 Konstytucji w skardze konstytucyjnej podkreślono, że art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej we wskazanym
zakresie narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, podważa zaufanie obywateli do państwa oraz stoi w sprzeczności z zasadami
sprawiedliwości społecznej. W piśmie uzupełniającym braki skargi konstytucyjnej z 20 sierpnia 2010 r. skarżąca dodatkowo połączyła
ten zarzut z brakiem definicji „zamieszkania” w ustawie rekompensacyjnej, które prowadzi do „dowolnych działań organów administracji
rozpoznających wnioski o rekompensatę i żądania od wnioskodawców np. przedstawienia dowodu «zameldowania» w dniu 1 września
1939 r. na byłym terytorium Polski”. Wskazała, że odmowa potwierdzenia jej prawa do rekompensaty powoduje, że czuje się ona
„obywatelem drugiej kategorii, dyskryminowanym przez państwo”.
Oceniając ten przepis pod względem zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji, skarżąca stwierdziła, że wprowadzone w nim ograniczenie
podmiotowe prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie nie znajduje uzasadnienia jako warunek konieczny w demokratycznym państwie
dla bezpieczeństwa, porządku publicznego albo wolności i praw innych osób. W opinii skarżącej, stawianie przez ustawodawcę
warunku zamieszkania na byłym terytorium państwa polskiego w konkretnym dniu wskazanym w przeszłości po 60 latach od wybuchu
II wojny światowej jest przypadkowe, abstrakcyjne, arbitralne i nie ma żadnego oparcia w zasadach wyrażonych w Konstytucji.
Podniosła, że ustawodawca nie wyjaśnił przekonująco powodów takiego ukształtowania zakresu podmiotowego ustawy, lecz jedynie
poinformował, że wynikało to z ograniczonych możliwości budżetowych państwa i odwołania się do niereprezentatywnych orzeczeń
Sądu Najwyższego (dalej: SN), zapadłych na tle innych przepisów rekompensacyjnych (tj. uchwały SN z 10 kwietnia 1991 r., sygn.
akt CZP 84/90, Lex nr 3641). Wprowadzone zróżnicowanie jest – w opinii skarżącej – niezrozumiałe, ponieważ obywatele opuszczający
tereny dawnego państwa polskiego nie mieli żadnego wpływu na fakty i zdarzenia, które miały miejsce po rozpoczęciu wojny,
w tym na zmianę granic państwa polskiego.
W związku z art. 32 Konstytucji Anna Mazur podkreśliła, że zakwestionowane rozwiązanie wprowadza nierówne traktowanie dwóch
grup potencjalnych uprawnionych: mających kilka miejsc zamieszkania oraz mających tylko jedno miejsce zamieszkania. Dodatkowo
zabużanie są dyskryminowani w stosunku do innych osób wywłaszczonych, które mogą dochodzić rekompensaty za utracone nieruchomości
(np. grunty warszawskie) na podstawie odrębnych przepisów.
W kontekście art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji skarżąca wskazała, że warunek domicylu przewidziany w art. 2 pkt
1 ustawy rekompensacyjnej narusza istotę wolności przemieszczania się i prawa własności. Jest on sprzeczny z „przysługującą
obywatelom zasadą swobodnego przemieszczania się, posiadania kilku nieruchomości i tym samym kilku miejsc zamieszkania”, a
także powoduje „zbyt daleko idące zróżnicowanie prawa majątkowego” potencjalnych uprawnionych do rekompensaty. W piśmie uzupełniającym
braki skargi konstytucyjnej z 20 sierpnia 2010 r. skarżąca dodatkowo podkreśliła, że art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej
we wskazanym zakresie należy uznać za „dyskryminacyjny”, ponieważ art. 64 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy różnicowania
ochrony własności w zależności od miejsca zamieszkania czy pobytu. Dodatkowo właściciele nieruchomości zabużańskich ani przed
wybuchem wojny, ani 1 września 1939 r. nie mogli przewidzieć, że tereny, na których znajdowały się ich nieruchomości, nie
będą po wojnie należały do Polski, a ewentualne prawo do rekompensaty za utraconą własność będzie zależało od ich miejsca
zamieszkania czy pobytu.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 14 czerwca 2012 r. przedstawił w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie,
że art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zakresie, w jakim ogranicza prawo do rekompensaty wyłącznie do osób, które zamieszkiwały
1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji,
oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Oceniając wskazane przez skarżącą wzorce kontroli, Marszałek Sejmu stwierdził, że zarzuty na tle art. 2 Konstytucji są ujęte
w sposób generalny i nieskonkretyzowany, sprowadzają się do podnoszenia wątpliwości interpretacyjnych i negatywnej oceny wykładni
zaskarżonego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Argumentacja dotycząca art. 31 ust. 3 Konstytucji nie została
połączona ze wskazaniem konkretnego prawa lub wolności, którego ograniczenie należałoby oceniać przez pryzmat tego wzorca
kontroli. Zarzuty na tle art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji nie zostały należycie uzasadnione. Wobec tego za jedyny
dopuszczalny wzorzec kontroli uznał on art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji (ten ostatni przepis został wprawdzie
przez skarżącą wskazany jako wzorzec samodzielny, lecz – w myśl zasad falsa demonstatio non nocet – można to skorygować).
W części merytorycznej stanowiska Marszałek Sejmu podkreślił, że umowy republikańskie jednoznacznie wiązały przyrzeczoną kompensację
z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia celem zamieszkania na terytorium państwa polskiego
w granicach powojennych. Wśród tzw. zabużan można wyróżnić dwie odrębne kategorie:
– osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na kresach wschodnich,
– osoby, które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo polskie miały w związku z repatriacją otrzymać ekwiwalent
za mienie pozostawione za granicą.
W jego opinii, z punktu widzenia celu ustawy oraz charakteru analizowanego świadczenia, cechą prawnie i faktycznie istotną
dla różnicowania pozycji prawnej osób należących do pierwszej z nich jest repatriacja (przemieszczenie, rozumiane jako zmiana
miejsca zamieszkania). Nieuprawnione jest natomiast ich porównywanie z osobami pozbawionymi mienia na skutek wewnątrzpaństwowych
aktów prawnych (np. powojennej nacjonalizacji) – inna jest bowiem sytuacja prawna i faktyczna tych podmiotów.
Marszałek Sejmu podkreślił, że zadośćuczynienie postulatom skarżącej zmieniałoby materię oraz zasadniczy cel ustawy rekompensacyjnej,
nadając jej stricte odszkodowawczy charakter. Tymczasem kwestia restytucji majątków pozostawionych poza obecnymi granicami Polski oraz problem
realizacji zobowiązań do pomocy osobom repatriowanym stanowią odrębne zagadnienia prawne. Sam fakt posiadania nieruchomości
zabużańskich nie może przesądzać o prawie do rekompensaty, gdyż zamiast świadczenia sui generis pomocowo-odszkodowawczego, które można określić mianem zobowiązania ex gratia, stałoby się ono instrumentem swoistej reprywatyzacji mienia przejętego przez obce państwo.
Marszałek Sejmu zwrócił również uwagę, że choć prawo do rekompensaty objęte jest konstytucyjną ochroną praw majątkowych na
podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, to jednak nie dotyczy jej najpełniejszy z możliwych standardów ochrony, przysługujący
własności sensu stricto. Prawo do rekompensaty nie jest bowiem tożsame z własnością, lecz stanowi wyraz realizacji publicznoprawnych, socjalnych zobowiązań
państwa polskiego.
Oceniając zarzuty skarżącej co do niejasności zakwestionowanego rozwiązania ze względu na brak definicji legalnej pojęcia
„zamieszkiwania”, Marszałek Sejmu wskazał, że organy orzekające nie miały trudności interpretacyjnych z określeniem kręgu
osób uprawnionych do rekompensaty za mienie zabużańskie. Pojęcie zamieszkiwania jest „jednoznacznie identyfikowalne” na gruncie
polskiego systemu prawa (por. art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej:
k.c.). Wskazana w tym przepisie data 1 września 1939 r. realizuje nakaz tworzenia jasnych i precyzyjnych przepisów (przyjmowania
wyraźnej cezury czasowej) i odnosi się do daty rozpoczęcia działań wojennych, po której obywatele polscy de facto utracili możliwość podejmowania swobodnej decyzji co do wyboru miejsca zamieszkania. Obydwa te elementy zaskarżonej regulacji
nie stanowią novum normatywnego i pozostają w racjonalnym związku z charakterem publicznoprawnych zobowiązań państwa polskiego. Nie są one źródłem
jakiejkolwiek dyskryminacji w zakresie ochrony własności i innych praw majątkowych. Na zakończenie Marszałek Sejmu stwierdził,
że poziom gwarantowanej ochrony rekompensaty jako „innego prawa majątkowego” w rozumieniu art. 64 Konstytucji został ukształtowany
zgodnie z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.
4. Prokurator Generalny w piśmie z 7 sierpnia 2012 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zakresie,
w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od spełnienia przez właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami
Rzeczypospolitej Polskiej warunku zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest zgodny
z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 52 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 31
ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny za podstawowy wzorzec kontroli zakwestionowanego przepisu uznał art. 64 ust. 2 Konstytucji, statuujący
prawo podmiotowe skarżącej. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zwłaszcza wyrok z 15 grudnia
2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117), stwierdził, że warunek zamieszkiwania na byłym terytorium Polski 1
września 1939 r. znajduje uzasadnienie w treści umów republikańskich, których realizacja była zasadniczym celem ustawy rekompensacyjnej.
Chociaż nie wszystkie dotychczasowe regulacje dotyczące rozliczeń z zabużanami przewidywały wymóg domicylu, a orzecznictwo
Sądu Najwyższego przyjmowało często ich rozszerzającą interpretację, nie oznaczało to jednak, że prawo zaliczenia przysługiwało
każdemu właścicielowi pozostawionych nieruchomości zabużańskich (a ta teza – zdaniem Prokuratora Generalnego – stanowi podstawowe
założenie skargi konstytucyjnej). Wobec tego „nie można podzielić poglądu, że wprowadzenie kwestionowanej przesłanki stanowi
ingerencję w nabyte przez skarżącą prawo majątkowe do rekompensaty”.
Odnosząc się natomiast do zarzutów stawianych zakwestionowanej regulacji na tle art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał,
że brak w ustawie definicji „zamieszkiwania” nie oznacza niekonstytucyjności przesłanki domicylu. Pojęcie to nie budzi wątpliwości
w orzecznictwie sądowym i jest interpretowane (stosownie do art. 25 k.c.) jako miejscowość, w której dana osoba przebywa z
zamiarem stałego pobytu. Nie można także uznać, że data 1 września 1939 r. została wyznaczona przez ustawodawcę arbitralnie,
skoro jest to data wybuchu II wojny światowej, stanowiącej bezpośrednią przyczynę zmian polskich granic i migracji zabużan.
W kontekście art. 32 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził, że skarżąca nie dostrzega zasadniczych różnic między pozostawieniem
mienia zabużańskiego a wywłaszczeniem tzw. gruntów warszawskich, wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku
o sygn. K 2/04.
Konkludując, Prokurator Generalny uznał, że art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zaskarżonym zakresie nie można zarzucić
niezgodności z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, a w konsekwencji za nietrafny należy uznać także zarzut jego
sprzeczności z art. 32 Konstytucji. Równocześnie zauważył, że naruszenie tego ostatniego wzorca kontroli mogłoby być następstwem
jedynie pogwałcenia prawa do równej ochrony prawnej prawa majątkowego, co jednak w analizowanej sprawie nie ma miejsca.
Pozostałe wskazane przez skarżącą wzorce kontroli (art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji) nie pozostają – zdaniem Prokuratora
Generalnego – w normatywnym związku z zaskarżonym przepisem, który określa jedynie zakres podmiotowy prawa do rekompensaty
za mienie zabużańskie. Adekwatnym wzorcem kontroli nie jest także art. 31 ust. 3 Konstytucji.
5. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 30 kwietnia 2012 r. oświadczył, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w sprawie
tej skargi konstytucyjnej.
6. Minister Skarbu Państwa (dalej: Minister) w piśmie z 26 czerwca 2012 r. przedstawił stanowisko w sprawie zarzutów skargi
konstytucyjnej oraz podstawowe dane statystyczne na temat stosowania ustawy rekompensacyjnej. Dodatkowo, w piśmie z 27 lipca
2012 r., z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów udzielił informacji na temat skutków finansowych ewentualnego uwzględnienia
skargi dla budżetu państwa.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi konstytucyjnej na tle zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie
prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (por. art. 2 Konstytucji), Minister podkreślił (powoławszy się na orzecznictwo
sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego), że prawo do rekompensaty nie miało i nadal nie ma natury i cech „odszkodowania
cywilnego”, lecz jest sui generis publicznoprawną pomocą majątkową dla obywateli polskich, którzy zostali objęci przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego
w jego powojennych granicach. Świadczenie to jest – w jego opinii – wyraźnie powiązane z koniecznością fizycznego opuszczenia
przez właściciela mienia zabużańskiego i przeniesienia centrum życiowego z byłego terytorium Polski w jej obecne granice.
Ustawa rekompensacyjna nie miała natomiast wyrównywać wszystkich strat wynikających z wojny i nigdy nie była uzależniona wyłącznie
od posiadania tytułu własności do nieruchomości zabużańskich.
Jeżeli zaś chodzi o podnoszony przez skarżącą brak w ustawie definicji „zamieszkiwania”, Minister wskazał, że rozumienie tego
pojęcia w orzecznictwie jest jednolite i nawiązuje do kryteriów wymienionych w art. 25 k.c.:
– obiektywnego corpus (faktycznego, stałego i trwałego przebywania w danym miejscu, które jest ośrodkiem interesów osobistych i majątkowych, „obiektywnie
sprawdzalnej aktywności życiowej” danej osoby, dotyczącej życia rodzinnego, zawodowego i społecznego) oraz
– subiektywnego animus (zamiaru takiego pobytu, wystarczająco uzewnętrznionego w postaci określonych zachowań psychofizycznych oraz czynności prawnych
– administracyjnych, pracowniczych, cywilnoprawnych, rodzinnoprawnych).
Spełnienie tych kryteriów jest ustalane przez organy orzekające na podstawie dowodów załączonych przez stronę oraz zebranych
w ramach prowadzonego z urzędu postępowania wyjaśniającego. Minister podkreślił, że uwzględnia się przy tym zarówno fakty
dotyczące zamieszkiwania właściciela poprzedzające, jak i następujące po 1 września 1939 r., a nie tylko występujące dokładnie
w tym dniu – zebrany materiał dowodowy oceniany jest bowiem kompleksowo.
Z podobnych przyczyn Minister uznał, że także pozostałe zarzuty stawiane przez skarżącą nie są uzasadnione.
Przytaczając ogólne dane o realizacji ustawy, Minister wskazał, że do końca 2008 r. złożono 98,7 tys. wniosków o potwierdzenie
prawa do rekompensaty, z których 66,9 tys. oczekuje jeszcze na rozpatrzenie przez organy pierwszej instancji. Do końca czerwca
2012 r. z Funduszu Rekompensacyjnego wypłacono ogółem 45 719 rekompensat w kwocie 2,2 mld zł. Na podstawie aktualnie dostępnych
danych można przypuszczać, że łączna wartość świadczeń wypłaconych na podstawie zaskarżonej ustawy w całym okresie jej obowiązywania
będzie wynosiła około 4,5 mld zł (a więc 250% kwoty zakładanej w toku prac legislacyjnych nad projektem ustawy rekompensacyjnej).
W tym kontekście Minister zwrócił także uwagę na niekorzystną sytuację finansową Funduszu Rekompensacyjnego (np. w 2011 r.
jego dochody wynosiły 224,1 mln zł, a wydatki – 485,3 mln zł, plan finansowy na 2012 r. – będący częścią budżetu państwa –
zakłada, że kwoty te będą wynosiły – odpowiednio – 211,1 mln zł i 703 mln zł). Wynika ona m.in. z obniżenia przychodów tej
instytucji (wskutek znacznego zmniejszenia odpisów ze sprzedaży nieruchomości przez Agencję Nieruchomości Rolnych) oraz wzrostu
kwot wypłacanych rekompensat (w 2007 r. przeciętna wysokość tych świadczeń wynosiła ok. 34 tys. zł, a maksymalna – 1 mln zł,
zaś w 2011 r. kwoty te wynosiły – odpowiednio – 61,4 tys. zł i 15,4 mln zł).
Jeżeli zaś chodzi o praktykę stosowania zaskarżonego rozwiązania, Minister podał, że – jako organ odwoławczy – utrzymał w
mocy około dwieście decyzji wojewodów, odmawiających potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na niespełnienie warunku
zamieszkiwania na byłym terytorium Polski 1 września 1939 r., a w około 90 sprawach uchylił decyzje odmowne wojewodów oparte
na tym kryterium ze względu na naruszenie przez organy pierwszej instancji przepisów procedury administracyjnej i konieczność
przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Równocześnie oświadczył, że – jako organ drugiej instancji – nie
ma on informacji na temat liczby odmownych decyzji wojewodów, niezaskarżonych przez strony postępowania.
Zdaniem Ministra, w wypadku uwzględnienia skargi konstytucyjnej doszłoby do „zasadniczego poszerzenia dotychczasowego zakresu
odpowiedzialności państwa” z tytułu rekompensat za mienie zabużańskie, ponieważ prawo do rekompensaty przysługiwałoby także
wtedy, gdy właściciel mienia nie zamieszkiwał na kresach wschodnich (a tylko na tym obszarze przebywał). Nadal aktualna pozostałaby
przesłanka opuszczenia byłego terytorium państwa polskiego z przyczyn związanych z II wojną światową, z tym że nie byłoby
to już tożsame z trwałą zmianą miejsca zamieszkania. Osoby, którym odmówiono prawa do rekompensaty ze względu na niespełnienie
przesłanki domicylu, miałby prawo do złożenia wniosków o wznowienie postępowań zakończonych prawomocnie przed właściwym w
sprawie wojewodą lub Ministrem Skarbu Państwa. Doprowadziłoby to bezpośrednio do znacznego, trudnego do przewidzenia zwiększenia
obciążeń Funduszu Rekompensacyjnego, a w rezultacie – utraty jego płynności finansowej i wstrzymania realizacji programu wypłat.
Dalszą konsekwencją tego zjawiska mogłyby być postępowania sądowe o odszkodowanie z tytułu zaniechania realizacji świadczeń
lub ich opóźnienia, co także należy zaliczyć do skutków ewentualnego uwzględnienia skargi konstytucyjnej. Spowodowałoby to
dodatkowe nakłady finansowe, nieprzewidziane podczas tworzenia ustawy budżetowej.
7. Skarżąca w piśmie z 17 września 2012 r. ustosunkowała się do przedstawionej w sprawie opinii Ministra Skarbu Państwa. Jej
zdaniem, Minister zaprezentował „nieprawdziwe stanowisko co do procedury rozstrzygania spraw o rekompensatę za mienie zabużańskie”,
ponieważ miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o to świadczenie nie jest w praktyce ustalane przez organy administracji
na podstawie całokształtu okoliczności sprawy i z uwzględnieniem art. 25 k.c. (tak było m.in. w sprawie jej ojca). Dodatkowo
zwróciła uwagę, że w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych definicja miejsca zamieszkania ustalana jest przez odwołanie
się do przepisów międzywojennych (jako przykład wymieniła wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2032/10).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.1. Merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej uzależnione jest od spełnienia przez nią
szeregu wymogów formalnych, wynikających m.in. z art. 79 Konstytucji oraz art. 46-48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, badanie dopuszczalności wystąpienia ze skargą konstytucyjną dokonywane
jest – w pierwszej kolejności – na etapie wstępnej kontroli, o której mowa w art. 36 ustawy o TK. Nie oznacza to jednak, że
zakończenie wstępnego rozpoznania skargi wyklucza ocenę warunków jej wniesienia na dalszym etapie postępowania. Zgodnie z
utrwalonym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, badanie ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem
postępowania, jest konieczne na każdym etapie postępowania aż do wydania orzeczenia w sprawie (por. postanowienie z 3 sierpnia
2011 r., sygn. SK 13/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 68 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Co istotne, skład rozpoznający
sprawę merytorycznie nie jest związany ustaleniami zawartymi w zarządzeniu lub postanowieniu kończącym wstępne rozpoznanie
(por. postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2007 r., sygn. SK 40/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz.
36 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny, kontrolując dopuszczalność merytorycznego orzekania w
sprawie, może zatem dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydawanym na etapie
wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej (por. powołane postanowienie o sygn. SK 13/09).
1.2. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, przedmiot skargi konstytucyjnej został przez skarżącą wskazany w sposób być może
zbyt rozbudowany, lecz prawidłowy pod względem merytorycznym.
Skarżąca kwestionuje jedną z przesłanek przyznania rekompensaty za utracone mienie zabużańskie, przewidzianych w art. 2 pkt
1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.; dalej: ustawa rekompensacyjna). Jej wątpliwości budzi mianowicie
oczekiwanie od osoby ubiegającej się o to świadczenie, aby w ściśle określonym dniu w przeszłości (1 września 1939 r.) „zamieszkiwała”
na byłym terytorium Polski.
Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej oraz z dołączonych do niej decyzji i orzeczeń wyraźnie wynika, że niespełnienie tego
właśnie wymogu przez skarżącą (jako następcę prawnego byłego właściciela nieruchomości) było jedyną i bezpośrednią przyczyną
odmowy potwierdzenia jej prawa do rekompensaty.
Bezsporne jest także to, że nie kwestionuje ona żadnej innej przesłanki analizowanego świadczenia, a w szczególności nie ma
zastrzeżeń co do wymogu posiadania obywatelstwa polskiego przez właściciela nieruchomości zabużańskich 1 września 1939 r.
(por. art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej) oraz przez osoby ubiegające się o rekompensatę w chwili składania wniosku o potwierdzenie
prawa do jej otrzymania (por. art. 2 ust. 2 tej ustawy).
1.3. Wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego budzą natomiast powołane przez skarżącą wzorce kontroli (art. 2, art. 31 ust. 1
i 3, art. 32, art. 52 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji), z których trzy pierwsze zostały wskazane w tym charakterze
samoistnie.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istota zarzutów skarżącej wobec art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w określonym wyżej
zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że przewidziany w tym przepisie warunek zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości
zabużańskich 1 września 1939 r. na byłym terytorium państwa polskiego stanowi niekonstytucyjne ograniczenie prawa majątkowego
(prawa do rekompensaty za utracone mienie), które nie jest ani konieczne w demokratycznym państwie prawnym, ani nie służy
realizacji żadnych istotnych wartości konstytucyjnych, natomiast narusza zasadę równej ochrony własności i innych praw majątkowych.
Wobec tego należałoby przyjąć (w myśl zasady falsa demonstratio non nocet), że precyzyjnym wzorcem kontroli zakwestionowanej regulacji jest art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Taka rekonstrukcja wzorców kontroli wydaje się zasadna również dlatego, że ten ostatni przepis (inaczej niż przyjęto w skardze
konstytucyjnej) nie może być samodzielnym wzorcem kontroli, lecz z racji swojej istoty wymaga „dopełnienia” przez regulacje
formułujące prawa lub wolności podmiotowe. Art. 31 ust. 3 Konstytucji jest bowiem typowym wzorcem związkowym o subsydiarnym
zastosowaniu: Trybunał Konstytucyjny musi w pierwszej kolejności stwierdzić, że badane regulacje limitują konkretne prawo
lub wolność konstytucyjną, a dopiero wtedy aktualizuje się adekwatność art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli (por.
np. wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78).
Powyższe ustalenie ma wpływ na ocenę zasadności i dopuszczalności kontroli art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej we wskazanym
zakresie z punktu widzenia art. 32 Konstytucji. Przede wszystkim należy przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
istnieje spór, czy przepis ten może być samoistnym wzorcem kontroli w postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną (dominuje
w tym zakresie stanowisko negatywne: por. m.in. postanowienie z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001,
poz. 225 oraz wyroki z: 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31; 9 stycznia 2007 r., sygn. P 5/05, OTK
ZU nr 1/A/2007, poz. 1 i 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 5/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 84, zdarzały się jednak także sprawy,
w których art. 32 Konstytucji był jedynym wzorcem merytorycznym – por. np. wyrok z 12 grudnia 2000 r., sygn. SK 9/00, OTK
ZU nr 8/2000, poz. 297). Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że w aktualnej sprawie ta wada sposobu zaskarżenia może zostać
„naprawiona” w myśl zasady falsa demonstratio non nocet poprzez dostrzeżenie związku art. 32 Konstytucji z innymi wymienionymi przez skarżącą wzorcami kontroli, przewidującymi konkretne
prawa lub wolności. Art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji nie zostały jednak powołane w sposób skuteczny (por. szczegółowo
niżej), wobec czego nie miałoby to wpływu na dopuszczalność orzekania. Łączenie art. 32 Konstytucji z art. 64 ust. 2 Konstytucji
wydaje się zaś zbędne ze względu na relacje treściowe między tymi przepisami i zbieżność przytaczanej w obu wypadkach argumentacji
(por. przeciwne stanowisko zostało zaprezentowane w niniejszej sprawie przez Marszałka Sejmu, który uznał, że właściwym wzorcem
kontroli powinien być art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji). Należy więc zastosować zasadę, że odwoływanie się do
wzorców formułujących zasady ogólne jest uzasadnione tylko wówczas, jeśli nie istnieją normy konstytucyjne o większym stopniu
szczegółowości, ściślej wiążące się z ocenianą regulacją (por. podsumowanie tej linii orzeczniczej np. na tle relacji między
art. 2 i art. 32 Konstytucji oraz art. 32 i art. 60 Konstytucji w wyrokach z: 21 września 2009 r., sygn. P 46/08, OTK ZU nr
8/A/2009, poz. 124 i 23 listopada 2009 r., sygn. P 61/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 150). Przedstawione na rozprawie przez
przedstawiciela skarżącej argumenty o dyskryminacyjnym działaniu zaskarżonej regulacji w sferze praw innych niż majątkowe
nie mogą zaś zostać uznane za skuteczne ze względu na ich zbyt późne powołanie (zakres zaskarżenia musi bowiem być wskazany
w skardze konstytucyjnej, a na rozprawie można go co najwyżej ograniczyć, a nie rozszerzyć) oraz – przede wszystkim – ze względu
na niewskazanie przez skarżącą odpowiednich wzorców kontroli formułujących prawa lub wolności podmiotowe, dla których art.
32 Konstytucji mógłby być akcesoryjnym wzorcem kontroli.
W opinii Trybunał Konstytucyjnego, pozostałe wymienione w skardze konstytucyjnej wzorce kontroli (art. 2, art. 31 ust. 1 i
art. 52 ust. 1 Konstytucji) nie mogą być uznane za dopuszczalne, ponieważ skarżąca nie wskazała, na czym polegało ich naruszenie
w stanie faktycznym, na tle którego doszło do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej w kontekście
art. 2 Konstytucji ogranicza się do wymienienia trzech zasad szczegółowych wywodzonych z tego przepisu (zasady ochrony praw
słusznie nabytych, zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej). Na tle
art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji skarżąca podniosła natomiast jedynie, że warunek domicylu przewidziany w zakwestionowanym
przepisie „stoi w sprzeczności z przysługującą obywatelom zasadą swobodnego przemieszczania się i (…) posiadania kilku miejsc
zamieszkania”. Tak ogólnikowej i abstrakcyjnej argumentacji nie można uznać za należyte wskazanie sposobu naruszenia wymienionych
wzorców kontroli. Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów w kontekście każdego wzorca kontroli nie powinna być traktowana
powierzchownie i instrumentalnie (por. np. wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78), ponieważ
przesądza ona o zakresie orzekania merytorycznego. Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu art. 2 Konstytucji, który
jest uznawany za dopuszczalny wzorzec kontroli w skargach konstytucyjnych tylko wyjątkowo (m.in. gdy zasady wyrażone w tym
przepisie nie znajdują swojego bardziej szczegółowego wyrazu w innych przepisach Konstytucji – por. np. wyrok z 10 lipca 2000
r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 14 – oraz tylko w razie wskazania przez skarżącego, jaka jego wolność lub prawo,
wynikające z innych przepisów, są uregulowane wbrew zasadom demokratycznego państwa prawnego – por. np. wyrok z 13 stycznia
2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2).
1.4. Reasumując, Trybunał może poddać kontroli merytorycznej zgodność art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zakresie, w jakim
uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z art.
64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Postępowanie dotyczące zgodności zakwestionowanej regulacji z pozostałymi
wzorcami kontroli podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność lub zbędność
wydania wyroku.
2. Rekompensata za mienie zabużańskie – uwagi ogólne.
2.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przed przystąpieniem do kontroli zakwestionowanej regulacji konieczne jest przedstawienie
jej kontekstu oraz genezy.
2.2. Uchwalenie ustawy rekompensacyjnej jest związane ze zmianą polskich granic po II wojnie światowej. Na podstawie porozumień
zawartych przez Wielką Brytanię, Stany Zjednoczone oraz Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (dalej: ZSRR) Polsce
przyznano obszar należący przed 1 września 1939 r. do Niemiec, położony na wschód od linii Odry i Nysy Łużyckiej, z wyłączeniem
części terytorium Prus Wschodnich, które stało się częścią ZSRR (obwód kaliningradzki). Utraciła ona natomiast terytoria położone
na wschód od tzw. linii Curzona (dalej: ziemie zabużańskie), stanowiące około jednej piątej terytorium w granicach przedwojennych.
Zmiany te doprowadziły do masowych migracji ludności, w tym około dwóch milionów Polaków mieszkających na kresach wschodnich
(tzw. zabużan). Część z nich opuściła tereny zajęte przez ZSRR już w czasie II wojny światowej, ale większość została repatriowana
w latach 1944-1952 na podstawie tzw. umów republikańskich, tj.:
– układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego (dalej: PKWN) a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej
Republiki Rad (dalej: umowa republikańska z Białorusią),
– układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad (dalej: umowa republikańska
z Ukrainą),
– układu z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy PKWN a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad (dalej: umowa republikańska
z Litwą),
uzupełnionych umową z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem
Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej,
mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej,
białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR (dalej: umowa repatriacyjna
z ZSRR z 1945 r.). W późniejszym okresie podstawą przesiedleń małych grup ludności były także m.in.:
– umowa pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich z 15 lutego 1951 r. o zamianie odcinków
terytoriów państwowych (Dz. U. Nr 11, poz. 63);
– umowa między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich z 25 marca
1957 r. w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. z 1957 r. Nr 47, poz. 222;
dalej: umowa repatriacyjna z ZSRR z 1957 r.).
Umowy republikańskie przewidywały przeprowadzenie formalnie dobrowolnej ewakuacji obywateli polskich narodowości polskiej
i żydowskiej z terytoriów republik sowieckich oraz Litwinów, Białorusinów, Rusinów oraz Ukraińców mieszkających na terytorium
Polski. Kwestie rozliczenia za pozostawiony przez repatriantów majątek nie zostały uregulowane w sposób jednolity. Podpisane
w tym samym dniu umowy republikańskie z Białorusią i Ukrainą przewidywały, iż „wartość pozostawionych po ewakuacji nieruchomości”
zwraca się ewakuowanym według „oceny ubezpieczeniowej” zgodnie z ustawami obowiązującymi w Polsce i tych republikach, a w
wypadku jej braku – „majątek ocenia się przez pełnomocników i przedstawicieli stron” (art. 3 ust. 6 tych umów). Natomiast
późniejsza umowa republikańska z Litwą wyraźnie zastrzegała, że zasady te nie odnoszą się do pozostawionej po ewakuacji „ziemi”,
a mają zastosowanie jedynie do ruchomości (por. art. 3 ust. 6 tej umowy). Wspólna dla wszystkich umów republikańskich była
deklaracja PKWN, że ewakuowani rolnicy „otrzymają ziemię w rozmiarach przewidzianych ustawą o reformie rolnej”, natomiast
„włościanie, którzy przesiedlają się na terytorium Polski, jeżeli nawet nie posiadają ziemi w chwili ewakuacji, otrzymają,
w razie życzenia, przydział ziemi na zasadach ogólnych” (art. 1 tych umów in fine). Nakazano ponadto, aby „domy w miastach i wiejskich osiedlach, opróżnione na skutek przesiedlenia [Niemców], były zostawione
w pierwszym rzędzie do dyspozycji przesiedlonych” (art. 3 ust. 6 in fine umów republikańskich).
2.3. W okresie powojennym rozliczenia za nieruchomości zabużańskie były przeprowadzane na dwa sposoby (z przerwą od 5 kwietnia
1958 r. do 24 kwietnia 1959 r., kiedy roszczenia repatriantów „niewprowadzonych” w posiadanie nieruchomości zastępczych na
podstawie dotychczasowych przepisów uznano za „wygasłe” i w ogóle ich nie realizowano).
Pierwotnie, do 6 października 2005 r. następowało to w formie zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za wschodnią
granicą Polski na poczet wartości nieruchomości otrzymywanych w Polsce (najczęściej ceny sprzedaży lub opłaty za użytkowanie
wieczyste). Różne warianty tego rozwiązania przewidywały m.in.:
– art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego
Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279, ze zm.);
– art. 9 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych
i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389, ze zm.);
– art. 14 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe
oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326);
– art. 12 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem
rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107, ze zm.) – na mocy tej ustawy zaliczenie następowało „bez rozrachunku i oszacowania”;
– art. 8 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz.
132, ze zm.);
– art. 17b ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, ze zm.), dodany
do tej ustawy 25 kwietnia 1969 r.;
– art. 88 (od 10 kwietnia 1991 r. oznaczony jako art. 81) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.);
– art. 16 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej
(Dz. U. Nr 79, poz. 363, ze zm.);
– art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.; dalej: u.g.n.);
– art. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym
w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781, ze zm.);
– ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości
Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. Nr 6, poz. 39, ze zm.;
dalej: ustawa o zaliczaniu z 2003 r.).
Ustawa rekompensacyjna, która weszła w życie 7 października 2005 r., jako alternatywę dla zaliczania wprowadziła możliwość
uzyskania za nieruchomości zabużańskie rekompensaty w formie pieniężnej. W rezultacie, zgodnie z art. 13 tej ustawy osoba
uprawniona – w zależności od swojego wyboru (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) – mogła otrzymać:
– albo zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet: ceny
sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego
Skarbowi Państwa, opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa i ceny
sprzedaży położonych na nich budynków oraz innych urządzeń lub lokali, opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego
w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa,
– albo świadczenie pieniężne ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, który jest państwowym funduszem celowym zarządzanym przez
ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, utrzymywanym przede wszystkim z wpływów ze sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa (por. art. 16 ustawy rekompensacyjnej).
W obydwu wypadkach uprawniony może oczekiwać zaliczenia lub świadczenia pieniężnego w wysokości 20% wartości pozostawionych
nieruchomości (por. art. 13 ust. 2 ustawy rekompensacyjnej).
2.4. Zakres podmiotowy osób uprawnionych do skorzystania z rekompensat za mienie zabużańskie był zasadniczo kształtowany na
podstawie następujących przesłanek:
– pozostawienie nieruchomości (albo określonych kategorii nieruchomości – np. gospodarstw rolnych – por. art. 23 ust. 1 dekretu
z 6 września 1946 r.) na byłym terytorium państwa polskiego;
– związek między pozostawieniem tych nieruchomości i wojną rozpoczętą w 1939 r. (przesłanka ta występowała we wszystkich wskazanych
wyżej aktach prawnych, regulujących uprawnienia zabużan);
– stałe zamieszkiwanie na utraconych terenach przed 1 września 1939 r. (por. art. 23 dekretu z 6 września 1946 r., art. 9
dekretu z 6 grudnia 1946 r. i art. 14 dekretu z 1952 r.); wymóg ten nie występował expressis verbis w powołanych wyżej przepisach wydawanych w latach 1955-2002, pojawił się natomiast w wersji zmodyfikowanej (obowiązku zamieszkiwania
na obszarach byłego państwa polskiego nie „przed” 1 września 1939 r., ale dokładnie w tym dniu) w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy
o zaliczaniu z 2003 r. i w analogicznej formie został recypowany do art. 2 pkt 1 zaskarżonej ustawy;
– przesiedlenie w obecne granice Polski, połączone ze zmianą miejsca zamieszkania (w sposób dorozumiany przesłankę tę – bez
jakichkolwiek cezur czasowych – przewidywały wszystkie akty dotyczące zabużan jako repatriantów i obywateli polskich; wyraźnie
została ona sformułowana jedynie w art. 2 ust. 2 ustawy o zaliczeniu, która wymagała od uprawnionych zamieszkiwania na stałe
w Polsce co najmniej od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od 30 stycznia 2004 r. – wymóg ten został jednak uznany za niekonstytucyjny
w powołanym wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117);
– posiadanie obywatelstwa polskiego przez byłego właściciela nieruchomości i jego następcę prawnego, ubiegającego się o prawo
zaliczenia lub rekompensatę – ten warunek pojawił się w sposób wyraźny w kontekście realizacji roszczeń zabużańskich dopiero
w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o zaliczaniu z 2003 r., a następnie – w identycznej redakcji – w art. 2 pkt 1 zaskarżonej
ustawy; przesłanka ta nie występowała wprost m.in. w dekrecie z 6 grudnia 1946 r. i 10 grudnia 1952 r. oraz ustawach z: 28
maja 1957 r., 29 kwietnia 1985 r., 21 sierpnia 1997 r. i 4 września 1997 r., w których jako uprawnionych wskazywano „osoby
fizyczne” (w tej ostatniej ustawie – „użytkowników wieczystych”); należy jednak przyjąć, że obowiązywała przez cały badany
okres, wynikając pośrednio z innych przepisów wskazanych ustaw (np. art. 14 dekretu z 1946 r., art. 6 ust. 1 dekretu z 18
kwietnia 1955 r. i art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z 14 lipca 1961 r.), regulacji ograniczających możliwość nabywania nieruchomości
przez cudzoziemców (por. ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Dz. U. Nr 31, poz. 178,
ze zm., obowiązująca do 11 maja 1996 r.) oraz utrwalonej praktyki organów władzy rozpatrujących wnioski o prawo zaliczenia.
Sporadycznie pojawiały się także w poszczególnych aktach prawnych pewne modyfikacje zasad przyznawania świadczeń. Przykładowo
przesłanką alternatywną (por. art. 23 ust. 1 dekretu z 6 września 1946 r., art. 9 dekretu z 6 grudnia 1946 r. i art. 6 ustawy
z 4 września 1997 r.) lub dodatkową (por. art. 8 ustawy z 28 maja 1957 r., art. 17 b ustawy z 14 lipca 1961 r., art. 88 ustawy
z 29 kwietnia 1985 r. i art. 212 u.g.n.) było posiadanie uprawnienia do otrzymania rekompensaty za pozostawione mienie, wynikające
z „umów międzynarodowych” (zwłaszcza – wspomnianych umów republikańskich).
2.5. Skala i skuteczność omówionych mechanizmów zaspokajania roszczeń za mienie zabużańskie nie są dokładnie zbadane. Można
zakładać, że większość z osób repatriowanych na obecne terytoria Polski korzystała z prawa zaliczenia wkrótce po uzyskaniu
nowego miejsca zamieszkania, a więc przede wszystkim na pod koniec lat czterdziestych (w latach 1945-1949 z byłych republik
radzieckich ewakuowało się ponad 1,5 miliona osób, dla porównania – na mocy umowy repatriacyjnej z ZSRR z 1957 r. do Polski
przyjechało tylko 250 tys. osób; por. K. Michniewicz-Wanik, Mienie zabużańskie. Prawne podstawy realizacji roszczeń, Wrocław 2008, s. 81). Choć brak na ten temat dokładnych danych, w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że dotychczas
jakąś formę rekompensaty otrzymało około 90% zabużan i ich następców prawnych, a niezrealizowane są przede wszystkim roszczenia
osób repatriowanych w latach pięćdziesiątych XX w. i później (por. K. Michniewicz-Wanik, op. cit., s. 88 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 21 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 323/02, Lex nr 106561). Z przedstawionych na potrzeby
niniejszej sprawy danych Ministra Skarbu Państwa wynika, że do końca 2008 r. złożono 98,7 tys. wniosków o potwierdzenie prawa
do rekompensaty, z których 66,9 tys. oczekuje jeszcze na rozpatrzenie przez organy pierwszej instancji. Do końca czerwca 2012
r. z Funduszu Rekompensacyjnego wypłacono ogółem 45 719 rekompensat w kwocie 2,2 mld zł.
2.6. Zasady przyznawana świadczeń za mienie zabużańskie były przedmiotem obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych (omówionego
niżej już bezpośrednio w kontekście zaskarżonego przepisu), a także orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: Trybunał w Strasburgu). Zawarte w nich rozważania mają znaczenie dla określenia kontekstu
niniejszej sprawy oraz genezy zaskarżonej ustawy i z tego względu powinny zostać krótko przypomniane.
2.6.1. W dotychczasowym dorobku Trybunału Konstytucyjnego dwa razy przedmiotem orzekania merytorycznego były przepisy dotyczące
zasad realizacji prawa zaliczania. W wyroku z 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02 (OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97), dotyczącym
m.in. art. 212 ust. 1 i art. 213 u.g.n., Trybunał Konstytucyjny zakwestionował brak możliwości skorzystania z tej formy rekompensaty
przy okazji nabywania nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, wchodzących w skład Zasobu Agencji Własności
Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast we wspomnianym już wyroku z 15 grudnia 2004 r. o sygn. K 2/04, Trybunał Konstytucyjny dokonał
oceny kilku rozwiązań przewidzianych w ustawie o zaliczaniu z 2003 r. Za zgodne z Konstytucją uznał uzależnienie prawa do
rekompensaty od posiadania obywatelstwa polskiego przez byłych właścicieli nieruchomości, natomiast negatywnie ocenił m.in.
przesłankę zamieszkiwania przez te osoby oraz ich następców prawnych na stałe w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia
wejścia w życie tej ustawy (tj. od 30 stycznia 2004 r.). Nie zyskały jego aprobaty także rozwiązania polegające na wyłączeniu
możliwości żądania „uzupełniającego” prawa zaliczenia przez osoby, które częściowo (w niższej wysokości, niż wynikałoby to
z ustawy o zaliczaniu z 2003 r.) zrealizowały je na podstawie wcześniejszych przepisów, oraz ograniczenie kwoty podlegającej
zaliczeniu do 15% wartości utraconych nieruchomości, nie więcej niż 50 tys. zł – bez względu na zróżnicowaną sytuację osób
uprawnionych.
W kontekście niniejszej sprawy istotne są zwłaszcza ustalenia ogólne na temat konstytucyjnych determinantów sytuacji prawnej
zabużan, zawarte w powyższych wyrokach.
Konsekwentnie w obu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny przyjmował, że umowy republikańskie nie ustanowiły bezpośredniej podstawy
do dochodzenia roszczeń przez zabużan, lecz tylko były źródłem „uzasadnionych oczekiwań” po stronie zainteresowanych, że problem
ten w przyszłości zostanie przez państwo polskie rozwiązany. W rezultacie Trybunał stwierdzał, że ustawodawca dysponuje dosyć
szeroką możliwością wyboru rozwiązań składających się na mechanizm kompensacyjny.
Równocześnie można w wyrokach o sygn. K 33/02 i K 2/04 odnaleźć kilka szczegółowych kryteriów oceny, czy granice tej swobody
nie zostały przez ustawodawcę przekroczone. Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że niedopuszczalne jest przyjmowanie
regulacji „wydrążonych z treści” czy „pozornych” (por. wyrok o sygn. K 33/02). Zasadne jest równocześnie „nawiązywanie” podczas
określania zasad przyznawania rekompensat do wymogów przewidzianych w umowach republikańskich (posiadania obywatelstwa polskiego
oraz faktu przemieszczenia się celem zamieszkania na terytorium Polski w jej powojennych granicach – por. wyrok o sygn. K
2/04). Konieczne jest „kompleksowe i rzetelne oszacowanie możliwości realnego, całościowego i możliwie ostatecznego zaspokojenia
roszczeń związanych z prawem zaliczenia oraz ustanowienia poprawnych konstytucyjnie regulacji ustawowych eliminujących przeszkody,
a także nieprawidłowości w postępowaniu organów i instytucji państwowych, nie wyłączając instytucji organizujących i przeprowadzających
przetargi na nieruchomości stanowiące mienie Skarbu Państwa” (wyrok o sygn. K 2/04).
Prawo zaliczenia w obu powołanych wyrokach zostało potraktowane jako prawo majątkowe, podlegające ochronie na podstawie art.
64 ust. 1 i 2 Konstytucji (a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego
w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Konwencja Europejska – por. wyrok o sygn.
K 33/02). Uznano bowiem, że stanowi ono „swoisty surogat” utraconego przez zabużan prawa własności. Jak doprecyzował Trybunał
Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 2/04, nie jest to jednak „prawo równorzędne prawu własności” ze względu na wyraźny element
socjalny. Wobec tego „przyrzeczona [w umowach republikańskich] kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia «pomocowego»
o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej
Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego” (tamże). „Nie miała
[ona] i nadal nie ma natury i cech [czystego] odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej), ale charakter sui generis (…) pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego
powojennych granicach” (tamże).
Prawo zaliczenia ma charakter publicznoprawny, co – jak wyjaśniono w wyroku o sygn. K 2/04 – powoduje, że „rodzi ono roszczenia
jedynie w relacjach z odpowiednimi organami władzy państwowej i instytucjami państwa”, nie może być natomiast przedmiotem
obrotu w stosunkach między podmiotami prawa zaliczenia a osobami fizycznymi bądź prawnymi.
Konsekwencją ustalonego wyżej charakteru prawa zaliczenia było uznanie przez Trybunał Konstytucyjny w obu powołanych orzeczeniach,
że (podobnie jak inne prawa majątkowe o charakterze publicznoprawnym) może ono być limitowane na zasadach przewidzianych w
art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności, za dopuszczalną uznano „możliwość ustawowego ograniczenia publicznych praw majątkowych
obywateli m. in. ze względu na interes publiczny i (…) barierę zdolności realizacyjnych państwa, będącego «dobrem wspólnym»
(art. 1 Konstytucji), oraz z uwagi na (…) wzgląd na zdolność państwa do wywiązania się z jego podstawowych powinności” (wyrok
o sygn. K 2/04). Trybunał dostrzegł też „potrzebę dynamicznego ujmowania powinności kompensacyjnych w miarę upływu czasu (w
związku z dominacją w nich elementu «pomocy dla obywateli przesiedlonych»), jak również dużej ostrożności w stosowaniu aktualnych
instrumentów ochrony praw (majątkowych) do sytuacji cechujących się odmiennymi uwarunkowaniami historycznymi i wrażliwością
na przestrzeganie praw osób fizycznych” (tamże).
2.6.2. Jeżeli zaś chodzi o orzecznictwo Trybunału w Strasburgu, to niewątpliwie najważniejszym orzeczeniem w tym zakresie
był wyrok pilotażowy z 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (skarga nr 31443/96, http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-70326;
polskie tłumaczenie jest dostępne na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości: http://bip.ms.gov.pl/pl/prawa-czlowieka/europejski-trybunal-praw-czlowieka/orzecznictwo-europejskiego-trybunalu-praw-czlowieka/orzeczenia-w-sprawach-dotyczacych-polski/rok-2004/).
Sprawa ta została zainicjowana przez wnuka właścicielki kamienicy we Lwowie, utraconej na skutek II wojny światowej, za którą
jego matka uzyskała w 1981 r. prawo użytkowania wieczystego działki w Wieliczce, warte tylko ok. 2% wartości utraconej nieruchomości.
Jerzy Broniowski od 1992 r. bezskutecznie starał się o wypłacenie dodatkowego odszkodowania, zarzucając państwu polskiemu
brak właściwego uregulowania rekompensat za mienie zabużańskie.
Trybunał w Strasburgu podzielił te zastrzeżenia i uznał, że doszło do naruszenia przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji
Europejskiej, przyjmując tym samym, że „prawo zaliczenia” stanowi „mienie” w rozumieniu Konwencji. W sentencji tego wyroku
podkreślono, że jest to rezultatem „systemowego problemu związanego z nieprawidłowym funkcjonowaniem polskiego ustawodawstwa
i praktyki, spowodowanego zaniechaniem ustanowienia skutecznego mechanizmu realizacji «prawa zaliczania» osób uprawnionych
do ekwiwalentu za mienie zabużańskie”. Wobec tego państwo polskie „winno, poprzez stosowne środki prawne oraz praktyki administracyjne,
zapewnić realizację wymienionego wyżej prawa majątkowego w stosunku do pozostałych osób uprawnionych do ekwiwalentu za mienie
zabużańskie, albo przyznać im w zamian równorzędne zadośćuczynienie, zgodnie z zasadami ochrony praw własnościowych wynikającymi
z art. 1 Protokołu nr 1”.
Na mocy zawartej w 2005 r. ugody Jerzy Broniowski otrzymał równowartość 20% ustalonej teoretycznie wartości nieruchomości
zabużańskiej jego babki (niezależnie od otrzymanej wcześniej przez jego matkę rekompensaty, stanowiącej równowartość ok. 2%
wartości tej nieruchomości) oraz 12 000 euro odszkodowania za szkody materialne i niematerialne „wynikłe z niepewności i frustracji
spowodowanych długotrwałym uniemożliwianiem przez polskie władze realizacji przez skarżącego prawa zaliczenia”.
2.6.3. Przy okazji analizy orzecznictwa należy uzupełniająco wspomnieć jeszcze o dwóch orzeczeniach dotyczących innych świadczeń
niż rekompensaty za mienie zabużańskie, których przedmiotem była przesłanka domicylu: wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26
lipca 2012 r., sygn. P 8/11 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 84) oraz wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 22 maja 2008 r. w sprawie
C-499/06 Nerkowska.
W wyroku o sygn. P 8/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne
orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34,
poz. 149, ze zm.) w zakresie, w jakim nakazuje sądowi rozpoznającemu wniosek ocenić istnienie aktualnej więzi wnioskodawcy
z Państwem Polskim przez spełnienie przesłanki zamieszkiwania wnioskodawcy obecnie w Polsce, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 i art. 52 ust. 2 Konstytucji, pomimo
że zarówno Sejm, jak i Prokurator Generalny wnosili o stwierdzenie niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji.
Przedmiotem wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-499/06 było natomiast uzależnienie prawa do renty inwalidzkiej z
tytułu uszczerbku na zdrowiu, doznanego na skutek sześcioletniej deportacji skarżącej Haliny Nerkowskiej do ZSRR w latach
pięćdziesiątych XX wieku, od posiadania w Polsce miejsca zamieszkania w czasie pobierania świadczenia (wymóg ten wynikał z
art. 5 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, Dz. U. z 2002 r. Nr
9, poz. 87, ze zm., uchylonego 1 stycznia 2010 r.). Uznając ten wymóg za nieproporcjonalny, Trybunał Sprawiedliwości podkreślił
m.in., że państwa członkowskie Unii Europejskiej mają dosyć szeroką swobodę regulacji przesłanek zadośćuczynienia dla cywilnych ofiar wojny lub represji, są jednak zobowiązane do przestrzegania prawa wspólnotowego. Tymczasem kwestionowana regulacja
powoduje pogorszenie sytuacji tych obywateli Polski, którzy skorzystali ze swobody przemieszczania się i pobytu w innym państwie
członkowskim, co stanowi nieproporcjonalne ograniczenie swobód gwarantowanych każdemu obywatelowi Unii. Po pierwsze, skarżąca
ma obywatelstwo polskie i mieszkała w Polsce przez ponad dwadzieścia lat, co wystarcza dla zapewnienia więzi między państwem
wypłacającym świadczenie i jego beneficjentem. Po drugie, ewentualne sprawdzenie, czy w dalszym ciągu spełnia ona wymogi przyznania
renty inwalidzkiej, może być osiągnięty innymi, mniej dolegliwymi środkami.
Znaczenie powyższych wyroków dla niniejszej sprawy jest ograniczone przez to, że dotyczą one świadczeń o innym charakterze
niż rekompensaty za mienie zabużańskie (czysto socjalnych, por. niżej). Badana w nich przesłanka domicylu ma też odmienny
charakter (dotyczy zamieszkiwania w momencie ubiegania się o świadczenie, a więc okoliczności, na którą osoba uprawniona ma
stosunkowo duży wpływ) i występuje w innym kontekście normatywnym (znacząca różnica występuje tutaj zwłaszcza między świadczeniami
dla osób represjonowanych badanymi w sprawie o sygn. P 8/11, które przysługują także osobom nieposiadającym polskiego obywatelstwa). Istotną wspólną myślą obu orzeczeń jest
– jak się wydaje – teza o dopuszczalności kształtowania dostępu do świadczeń socjalnych z zastosowaniem przesłanki domicylu
tylko wtedy, gdy ma to służyć wykazaniu dostatecznej więzi między osobą uprawnioną i państwem. W obydwu wyrokach wskazano
przy tym dosyć wyraźnie, że dla stwierdzenia tej więzi wystarczające jest spełnienie przez uprawnionego przesłanki obywatelstwa.
3. Zamieszkiwanie na byłym terytorium Polski 1 września 1939 r. jako warunek otrzymania rekompensaty za mienie zabużańskie
– geneza i stosowanie.
3.1. Ze względu na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia uzależnienia prawa do rekompensaty za mienie
zabużańskie od przesłanki zamieszkiwania na byłym terytorium Polski dokładnie 1 września 1939 r., konieczne jest bardziej
szczegółowe zbadanie jej genezy i wykładni w praktyce administracyjnej i sądowej.
3.2. Treść art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej została ukształtowana przez rządowy projekt tej ustawy (druk nr 3793/IV kadencja
Sejmu), który proponował powtórzenie w tym przepisie rozwiązań zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaliczaniu z 2003
r. Ostateczna wersja tej regulacji zawierała jedynie zmiany redakcyjne, wprowadzone podczas prac w podkomisji nadzwyczajnej
z powodów czysto legislacyjnych (zmianę kolejności przesłanek, polegającą na wymienieniu na pierwszym miejscu przesłanki obywatelstwa,
oraz zastąpienie przesłanki opuszczenia terenów zabużańskich w związku z wojną odesłaniem do przyczyn wymienionych w art.
1 ustawy).
Uzasadnienie zakresu podmiotowego ustawy ograniczono do wskazania, że „uprawnienie zabużan miało zawsze charakter świadczenia
«pomocowego» (pomocy przesiedleńczej), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po ewakuacji
z terenów niewchodzących w skład państwa polskiego oraz po pozostawieniu tam posiadanego mienia nieruchomego. Uprawnienie
przewidziane było, zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, wyłącznie dla tych obywateli Rzeczypospolitej Polskiej,
którzy zdecydowani się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej powojennych granicach” (druk sejmowy
nr 3793/IV kadencja Sejmu, s. 1 uzasadnienia projektu ustawy).
Podkreślono, że zaproponowane przepisy „w dużej mierze kontynuują rozwiązania obecnie obowiązujące”, ponieważ warunki, które
muszą spełniać osoby uprawnione, zostały ukształtowane z „zachowaniem postanowień” uchwały Sądu Najwyższego (dalej: SN) z
10 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 84/90 (Lex nr 3641; druk sejmowy nr 3793/IV kadencja Sejmu, s. 9 uzasadnienia projektu
ustawy). Uchwała ta została wydana na tle art. 88 ust. 1 ustawy z 1985 r. („Na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub
ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży
nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły
majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych
przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego
za granicą”) w związku z wątpliwościami, czy prawo zaliczenia powinno przysługiwać także osobom, które „na skutek uchylenia
się od ewakuacji lub zmiany miejsca zamieszkania” nie były poddane procedurze ewakuacyjnej na podstawie umów republikańskich
lub umowy repatriacyjnej z ZSRR z 1957 r. Sąd Najwyższy udzielił na to pytanie odpowiedzi pozytywnej, wskazując, że „prawo
do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje
obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną
rozpoczętą w 1939 r. [nie tylko na podstawie umów repatriacyjnych] i zamieszkują w Polsce”. Sąd Najwyższy podkreślił w tej
uchwale m.in., że wykładnia analizowanego w niej art. 88 ust. 1 ustawy z 1985 r. „w żadnym wypadku nie powinna prowadzić do
niezrozumiałego zróżnicowania obywateli, którzy opuszczając tereny wschodnie Rzeczypospolitej nie mieli prawie żadnego wpływu
na fakty i zdarzenia, które przyszło im przeżywać po dniu 1 września 1939 r.”. Równocześnie wskazał, że „prawo do rekompensaty
[w tym także jego zakres podmiotowy] uzależnione zostało od treści wiążących Państwo umów międzynarodowych”.
Dodatkowo wskazano, że podczas konstruowania projektu ustawy uwzględnione zostały wspomniane wyżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego
o sygn. K 2/04 i Trybunału w Strasburgu w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (por. druk sejmowy nr 3793/IV kadencja Sejmu,
s. 6-7 i 25 uzasadnienia projektu ustawy).
W toku prac legislacyjnych przesłanka uzależnienia prawa do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium
Polski nie była szczegółowo dyskutowana. W szczególności, jak przyznał podczas rozprawy przedstawiciel Sejmu, nie poprzedzono
ich analizą międzywojennych przepisów dotyczących możliwości posiadania kilku miejsc zamieszkania i nie rozważono, czy i jak
różnice między ówczesnym i obecnym stanem prawnym zostaną uwzględnione w planowanych regulacjach. Być może uznano to za zbędne,
ponieważ – jak wspomniano – przesłanka domicylu została przeniesiona do zaskarżonej ustawy z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o
zaliczaniu z 2003 r. Dokumentacja prac legislacyjnych nad tym „pierwowzorem” zaskarżonej regulacji także nie dostarcza jednak
odpowiedzi na pytanie o jej ratio legis – zawiera ona wyłącznie odwołanie do przytoczonej wyżej uchwały SN o sygn. akt III CZP 84/90 (por. druk sejmowy nr 1778/IV
kadencja Sejmu, s. 5-6 i 13 uzasadnienia projektu ustawy o zaliczaniu z 2003 r.).
3.3. Przesłanka domicylu wynikająca z art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej była wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi judykatury,
przede wszystkim Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego (dalej: WSA) w Warszawie. Tylko sporadycznie uznawano, że „przepis ten
jest jednoznaczny w swojej treści i nie wymaga żadnej interpretacji” (wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2008 r., sygn. akt I
SA/Wa 1698/07) i nie budzi wątpliwości sądu, powodujących konieczność wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego
(por. wyroki NSA z: 1 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 515/09 – dotyczący skarżącej – i 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 257/11).
Najważniejsze dla niniejszej sprawy tezy orzecznictwa sadów administracyjnych można streścić następująco:
Art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej zawiera odwołanie do czynności „zamieszkiwania”, która nie stanowi novum legislacyjnego, lecz jest bezpośrednio związana z prawnym pojęciem „miejsce zamieszkania” osoby fizycznej (por. wyroki WSA
w Warszawie z: 29 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 273/11 oraz 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt 1880/10).
Ustawa rekompensacyjna nie zawiera definicji „miejsca zamieszkania”, wobec czego konieczne jest zastosowanie definicji zawartej
w przepisach prawa cywilnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominował przy tym pogląd, że adekwatna jest tutaj współczesna
definicja, zawarta w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.).
Stanowisko to zostało wyrażone expressis verbis w wyrokach WSA w Warszawie z: 1 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 762/11; 29 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 273/11;
11 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 478/11; 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA Wa 1880/10; 9 marca 2011 r., sygn. akt
I SA/Wa 1695/10; 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 968/10; 19 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1402/08 – orzeczenie
dotyczące skarżącej oraz w wyroku NSA z 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1294/09). Podkreślano w nich, że konieczność interpretacji
art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej przez pryzmat art. 25 k.c. „nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych”
(powołany wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 273/11). Należy jednak odnotować, że w kilku wyrokach
sądów administracyjnych zaprezentowano odmienne stanowisko. Sporadycznie pojawiał się bowiem pogląd o konieczności stosowania
definicji międzywojennych, zawartych w art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych
wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580, ze zm.; dalej: prawo prywatne międzydzielnicowe, obowiązujące do 1 stycznia 1965 r.)
i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. (…) o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz.
489, ze zm.; dalej: rozporządzenie meldunkowe, obowiązujące do 1 stycznia 1962 r.; por. – nieprawomocne – wyroki WSA w Warszawie
z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2032/10 i I SA/Wa 2312/10), a nawet art. 24 ówczesnego Kodeksu postępowania cywilnego
(Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934, ze zm.; dalej: k.p.c. z 1932 r. – por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2010 r., sygn.
akt I SA/Wa 1825/09).
Kwestia ta jest o tyle istotna, że definicje miejsca zamieszkania w tych przepisach nie były całkowicie jednolite. Ich elementem
wspólnym było ujmowanie miejsca zamieszkania jako miejscowości, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (por.
niżej; jedynie rozporządzenie meldunkowe posługiwało się w § 3 ust. 2 formułą: „zamieszkanie w gminie rozumie się fakt zajmowania
w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych”). Podstawowa
różnica polegała natomiast na tym, że przepisy międzywojenne – w przeciwieństwie do obecnego art. 25 k.c. – dopuszczały posiadanie
kilku miejsc zamieszkania – jednego głównego („w którem skupia się główny i przeważający zakres jego [obywatela] działalności”
– art. 3 prawa prywatnego miedzydzielnicowego; w którym „osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa
główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo – o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych – gdzie
znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania” – § 9 rozporządzenia meldunkowego) oraz dowolnej liczby dodatkowych. Rozwiązanie
to nawiązywało do § 7 niemieckiego kodeksu cywilnego (Bürgerliches Gesetzbuch) z 1896 r., stosowanego w Polsce międzywojennej
jako Kodeks cywilny obowiązujący na Ziemiach Zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej (Zbiór Ustaw Ziem Zachodnich, t. X; przepis
ten został formalnie uchylony dopiero 1 stycznia 1946 r.). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na potrzeby niniejszej sprawy
można przyjąć, że główne miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych (obowiązujących do 1965 r.) odpowiadało
miejscu zamieszkania w znaczeniu przyjmowanym obecnie w związku z art. 25 k.c.
W orzeczeniach sądów administracyjnych uznawano, że miejsce zamieszkania w rozumieniu ustawy rekompensacyjnej jest prawną
kwalifikacją określonego stosunku osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej
miejscowości (corpus) oraz wola (zamiar) stałego pobytu (animus), które muszą występować łącznie (por. art. 25 k.c.: „miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba
ta przebywa z zamiarem stałego pobytu” oraz zastosowanie tej definicji w kontekście ustawy rekompensacyjnej w wyrokach WSA
w Warszawie z: 1 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 762/11; 29 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 273/11; 11 października
2011 r., sygn. akt I SA/Wa 478/11; 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1880/10; 9 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/10
i 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 968/10). W wypadku ubiegania się o rekompensatę za mienie zabużańskie przesłanki
te nie mogą być zastąpione przez utrzymywanie więzi sentymentalnych lub faktycznych z miejscowością na terenie byłego państwa
polskiego. W szczególności, nie wystarczy posiadanie formalnego tytułu do położonej tam nieruchomości (prawa własności), pozostawienie
na tej terenie rzeczy osobistych, ponoszenie kosztów jej utrzymania, traktowanie jej adresu jako adresu do doręczeń (por.
zwłaszcza wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 968/10), czy sporadyczne jej odwiedzanie (np. w czasie
wakacji – por. wyroki WSA w Warszawie z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 762/11 i 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa
1880/10). Sądy administracyjne przesłanki te najczęściej badały na tle wyjazdu z kresów wschodnich na terytorium obecnej Polski
w związku ze zmianą pracy, zwykle stwierdzając, że doszło do przeniesienia centrum życiowego danej osoby i jej rodziny, a
w rezultacie – także miejsca zamieszkania (por. wyroki WSA w Warszawie z: 11 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 478/11;
14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2032/10; 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2312/10; 26 stycznia 2011 r., sygn.
akt I SA/Wa 968/10 i 15 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 819/10). Odmienne stanowisko zajmowały dosyć rzadko – powodem
uznania, że miejsce pracy i pobytu całej rodziny nie stało się miejscem zamieszkania były na przykład inwestycje w poszerzenie
areału ziemi gospodarstwa na kresach wschodnich, w zamiarze powrotu tam po zakończeniu delegacji do pracy na terenie obecnego
państwa polskiego (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/10). Co do zasady, za centrum życiowe
osoby, która na swoim utrzymaniu posiada rodzinę, w kontekście ustawy rekompensacyjnej uznawano miejscowość, w której przebywa
ta rodzina, niezależnie od miejsca pracy tej osoby (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa
478/11).
Sądy administracyjne podkreślały również, że nie należy automatycznie utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania
(por. wyroki WSA w Warszawie z: 11 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 478/11 i 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa
225/11). Nie można jednak bez konkretnych dowodów twierdzić, że w okresie międzywojennym zasadą było rozdzielenie tych dwóch
miejsc, ponieważ obowiązek meldunkowy nie był w praktyce przestrzegany (por. zwłaszcza wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia
2011 r., sygn. akt I SA/Wa 225/11).
Przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych były także ewentualne ograniczenia dowodowe, obowiązujące w toku postępowania
o przyznanie rekompensaty. Przykładowo w wyroku z 29 listopada 2011 r. WSA w Warszawie podkreślił, że ustawodawca nie zastrzegł,
że fakt zamieszkiwana na byłym terytorium Polski 1 września 1939 r. ma być wykazywany wyłącznie za pomocą dowodów z dokumentów.
Zastosowanie ma tu art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.
Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zgodnie z którym „jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,
a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny”.
4. Ocena zgodności zakwestionowanej regulacji z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.1. Zdaniem skarżącej, przesłanka domicylu przewidziana w art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej, narusza prawo do równej ochrony
własności i innych praw majątkowych, ponieważ wprowadza niekonstytucyjne ograniczenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie.
Ograniczenie to:
– nie jest konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa, porządku publicznego albo wolności i praw innych osób,
– prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania dwóch grup potencjalnych uprawnionych do rekompensaty (mających kilka miejsc
zamieszkania oraz mających tylko jedno miejsce zamieszkania), a dodatkowo także do dyskryminacji zabużan w stosunku do innych
osób wywłaszczonych, które mogą otrzymać odszkodowanie za utraconą własność niezależnie od miejsca zamieszkania;
– ma charakter arbitralny i nieprzewidywalny, ponieważ po upływie 60 lat od zakończenia wojny ogranicza prawo do rekompensaty,
wprowadzając warunek zamieszkania na terytorium państwa polskiego w ściśle określonym dniu w przeszłości (1 września 1939
r.), podczas gdy obywatele opuszczający tereny dawnego państwa polskiego nie byli świadomi, że może to determinować ich uprawnienia
majątkowe, a często nie mieli także żadnego wpływu na swoje losy w czasie II wojny światowej i po jej zakończeniu.
4.2. Wzorcem kontroli dla art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia prawo do rekompensaty
za mienie zabużańskie od przesłanki domicylu, jest art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego, rekonstrukcja treści tego wzorca na potrzeby niniejszej sprawy powinna uwzględniać ustalenia Trybunału zawarte
w poprzednich sprawach dotyczących rekompensat za mienie zabużańskie, a w szczególności w sprawie o sygn. K 2/04. Najważniejsze
są ich następujące tezy:
Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji, „własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich
ochronie prawnej”. Przepis ten zawiera konstytucyjną „wytyczną” dla ustawodawcy, obowiązującą podczas regulowania zasad ochrony
wskazanych w nim praw: nakazuje bowiem, aby była ona „równa dla wszystkich”. Jak słusznie wskazał Trybunał Konstytucyjny w
orzeczeniach dotyczących rekompensat za mienie zabużańskie, wyrażona w tym przepisie zasada „nie rzutuje natomiast bezpośrednio
na samą treść chronionych praw, której określenie należy każdorazowo do kompetencji ustawodawcy” (wyrok o sygn. K 2/04).
Obowiązki ustawodawcy, wynikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji, mają dwojaki charakter. W wymiarze pozytywnym, powinien on
ustanowić przepisy i procedury udzielające równej ochrony prawnej prawom majątkowym, a w wymiarze negatywnym – jest on zobligowany
powstrzymać się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać
(por. wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, którego tezy w kontekście roszczeń zabużan Trybunał
Konstytucyjny podtrzymał w wyroku o sygn. K 2/04).
Ochrona praw majątkowych nie oznacza zupełnej niemożliwości ingerencji państwa w ich treść, ich absolutnej nienaruszalności
(por. wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, powołany w wyroku o sygn. K 2/04). Ingerencja
taka może być uznana za dopuszczalną, a nawet – celową. Konieczne jest jednakże zachowanie ram konstytucyjnych, wyznaczających
granice dopuszczalnych ograniczeń ochrony prawa majątkowego (por. wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000,
poz. 3, powołany w wyroku o sygn. K 2/04). Są one określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który taksatywnie wymienia przesłanki
dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Należą do nich:
– ustawowa forma ograniczeń,
– istnienie konieczności ograniczeń, przy braku innych środków skutecznie służących temu celowi,
– funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych enumeratywnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji (bezpieczeństwo
państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób),
– zakaz naruszania istoty danej wolności lub prawa.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że „granice ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności wyznacza zasada proporcjonalności
oraz istota poszczególnych praw i wolności” (wyrok z 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124, powołany
w sprawie K 2/04).
4.3. Ocena, czy art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej we wskazanym zakresie jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji, musi być przeprowadzona w trzech etapach. Po pierwsze, należy określić, czy prawo do rekompensaty podlega
ochronie na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji i ustalić jego charakter. Po drugie, trzeba zbadać, czy zakwestionowana przez
skarżącą przesłanka domicylu stanowi ograniczenie prawa wskazanego w tym przepisie. Po trzecie, należy ocenić dopuszczalność
tego ewentualnego ograniczenia w kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.3.1. Pierwsza z powyższych kwestii została w istocie przesądzona w powołanych wyżej wyrokach o sygn. K 33/02 i K 2/04, dotyczących
wcześniejszych form rozliczeń za mienie zabużańskie, w których prawo zaliczenia zostało uznane za publicznoprawne prawo majątkowe
o charakterze przede wszystkim socjalnym (a nie czysto odszkodowawczym), podlegające ochronie na podstawie art. 64 Konstytucji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, konstatacja ta znajduje odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że na podstawie
zaskarżonej ustawy osoby uprawnione mogą otrzymać rekompensatę nie tylko w formie prawa zaliczenia, ale także (alternatywnie)
w formie pieniężnej ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.
Równocześnie wyraźnie trzeba podkreślić, że rekompensata za utracone mienie zabużańskie wypłacana na podstawie zaskarżonej
ustawy nie jest odszkodowaniem za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Pozbawienie obywateli polskich mieszkających
na kresach wschodnich własności w związku z ich przesiedleniem w obecne granice państwa nie zostało bowiem dokonane z inicjatywy
i na rzecz państwa polskiego, lecz było wynikiem „narzuconych” okoliczności geopolitycznych. Prawo do tego świadczenia jest
prawem „pochodnym” względem utraconego prawa własności nieruchomości zabużańskich jedynie w tym sensie, że posiadanie takiego
tytułu prawnego do pozostawionego mienia jest jednym z warunków otrzymania rekompensaty (por. powołany wyrok o sygn. K 2/04).
Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, że w konstrukcji rekompensat za mienie zabużańskie w ogóle nie występuje element
odszkodowawczy o innym charakterze niż w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podtrzymuje
pogląd, wyrażony w wyroku o sygn. K 2/04, że świadczenie przyznawane na podstawie ustawy rekompensacyjnej ma charakter mieszany:
zdecydowanie dominuje w nim element socjalny (udzielenie „pomocy na zagospodarowanie” osobom, które przesiedlały się do państwa
w obecnych granicach), a mniejsze znaczenie ma element odszkodowawczy, przy czym funkcje te należy oceniać uwzględniając upływ
czasu, jaki upłynął od pozbawienia zabużan własności (por. powołane już fragmenty tego orzeczenia).
Ze względu na to, że pierwszy z nich został wyczerpująco omówiony w wyroku o sygn. K 2/04, w tym miejscu warto wymienić kilka
argumentów na rzecz drugiego (zwłaszcza, że teza o utrwalonym, wyłącznie socjalnym charakterze rekompensat była jednym z założeń
przyświecających ustawodawcy podczas uchwalania kwestionowanej ustawy – por. cytowany już druk sejmowy nr 3793/IV kadencja
Sejmu, s. 1 uzasadnienia projektu ustawy).
Pierwszego argumentu w dyskusji na temat charakteru analizowanych świadczeń dostarcza też wykładnia językowa ich nazwy – nie
są to „zasiłki” dla osób pozbawionych nieruchomości zabużańskich, lecz „rekompensaty” za mienie pozostawione za wschodnią
granicą Polski. „Rekompensata” w języku potocznym oznacza wyrównanie (naprawienie, złagodzenie) poniesionych strat, niedoborów
lub negatywnych zjawisk (por. definicja w internetowym Słowniku Języka Polskiego, http://sjp.pwn.pl/haslo.php?id=2573789). W kategoriach prawnych, w zależności od tego, co ma rekompensować, nawiązuje więc
do cywilnoprawnych konstrukcji odszkodowania (za straty materialne – por. zwłaszcza art. 415-4171 k.c.) lub zadośćuczynienia (za straty niematerialne, krzywdę – por. art. 445 k.c.).
Analiza zasad rozliczeń z zabużanami obowiązujących w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat prowadzi do wniosku, że są one pozbawione
istotnej cechy charakterystycznej dla klasycznych świadczeń socjalnych. Charakterystyczna jest dla nich pewna selektywność,
polegająca na przyznawaniu ich w pierwszej kolejności osobom najbardziej potrzebującym, a tym w szczególności osobom osiągającym
niskie dochody (por. np. art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm., rozporządzenie
Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 października 2005 r. w sprawie progu interwencji socjalnej, Dz. U. Nr 211, poz.
1762, ze zm.). Zaskarżona ustawa (a także jej poprzedniczki) oparta jest na zupełnie odmiennej logice: nie przyznaje żadnej
„pomocy na zagospodarowanie” repatriowanym, którzy nie posiadali nieruchomości na kresach wschodnich, a mieszkali tam całe
życie w wynajmowanych lub użyczanych mieszkaniach i prawdopodobnie byli zawsze w gorszej sytuacji materialnej niż osoby uprawnione
do rekompensat (można bowiem zakładać, że jeżeli ktoś był właścicielem nieruchomości, dysponował także stosunkowo większym
majątkiem ruchomym). Rekompensaty (a wcześniej prawo zaliczenia) zawsze były przyznawane wszystkim zabużanom na jednakowych
zasadach, niezależnie od tego, jaką część ich ogólnego majątku stanowiło mienie zabużańskie. Abstrahowanie od ogólnej sytuacji
finansowej osób pozbawionych własności na skutek II wojny światowej jest także widoczne na tle aktualnie obowiązującej ustawy
rekompensacyjnej: każdy, kto spełnia wskazane w niej wymogi, otrzymuje rekompensatę w wysokości 20% utraconego mienia, nawet
wtedy, kiedy większość majątku jego rodziny znajdowała się na obecnym terytorium Polski i nie doznała uszczerbku na skutek
wojny.
Istotnym argumentem na rzecz odszkodowawczego charakteru rekompensat zabużańskich jest nieprzypadkowe obliczanie ich wysokości
w nawiązaniu do wartości utraconego mienia. Typowe socjalne „świadczenie na zagospodarowanie” (przyznawane np. wychowankom
domów dziecka) są natomiast oparte na założeniu o przybliżonej równości potrzeb wszystkich uprawnionych, a w rezultacie mają
najczęściej charakter ryczałtu (por. § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 sierpnia 2012 r.
w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie, Dz. U. poz. 954).
Również dopuszczenie przez zaskarżoną ustawę możliwości otrzymania rekompensaty w gotówce należy ocenić raczej jako wyraz
wzmocnienia roli odszkodowawczej tych świadczeń, a nie ich roli socjalnej. Umożliwia to bowiem swobodniejsze dysponowanie
otrzymanymi kwotami przez osoby uprawnione i wydatkowanie ich także na cele inne niż „zagospodarowanie”. Skorzystanie z prawa
zaliczenia „wymuszało” natomiast przeznaczenie rekompensat – przynajmniej tymczasowe – na dobra pierwszej potrzeby, a mianowicie
na uzyskanie prawa do nieruchomości (własności lub użytkowania wieczystego).
Zdecydowanie za odszkodowawczym charakterem analizowanych świadczeń przemawia także to, że roszczenie o potwierdzenie prawa
do rekompensaty za mienie zabużańskie jest wprawdzie niezbywalne (tzn. nie można go przenieść na osoby trzecie na mocy umów
cywilnoprawnych – por. art. 4 ustawy rekompensacyjnej oraz wyroki WSA w Warszawie z 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1683/11
i 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt SA/Wa 68/09 oraz NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt OSK 606/11), lecz podlega dziedziczeniu.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy rekompensacyjnej, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości zabużańskiej, prawo do rekompensaty
przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg
określony w art. 2 pkt 2 tej ustawy (tj. posiadają obywatelstwo polskie), przy czym wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty
powinno nastąpić w szczególnej formie (przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem
administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej). Tymczasem prawo do typowych świadczeń
socjalnych (z pomocy społecznej) jest zaś prawem niezbywalnym i niepodlegającym dziedziczeniu.
Argument o wyłącznie socjalnej roli rekompensat jako „pomocy na zagospodarowanie” w sposób naturalny stracił także w końcu
trochę na znaczeniu z powodu czasu, który upłynął od utraty miejsca zamieszkania przez osoby uprawnione (nawet w wypadku osób
repatriowanych dopiero w latach 50-tych, jest to już ponad pół wieku). Z punktu widzenia osób, które obecnie ubiegają się
o ich przyznanie, są one raczej odszkodowaniem za trudne warunki finansowe ich rodzin w przeszłości – nie nawiązują bowiem
w żaden sposób do aktualnego poziomu dochodów czy sytuacji życiowej osób uprawnionych.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z powyższych powodów należy przyjąć, że rekompensaty za mienie zabużańskie zawierają –
obok elementu socjalnego – także element odszkodowania za utracone nieruchomości (choć nie w znaczeniu art. 21 ust. 2 Konstytucji)
oraz zadośćuczynienia za krzywdę wyrządzoną nie tylko przez zmiany granic po II wojnie światowej, ale także przez okoliczności
zawinione bezpośrednio przez państwo polskie – wieloletnią zwłokę z właściwym uregulowaniem tej kwestii przez państwo (ten
ostatni aspekt został szczególnie podkreślony w powołanym już wyroku Trybunału w Strasburgu w sprawie Broniowski przeciwko
Polsce).
4.3.2. Rozstrzygnięcie znaczenia kwestionowanego rozwiązania dla mechanizmu rekompensat za mienie zabużańskie też wydaje się
proste. Nie ulega wątpliwości, że przesłanka zamieszkiwania przez właścicieli nieruchomości zabużańskich na byłym terytorium
państwa polskiego 1 września 1939 r. stanowi wyznacznik zakresu podmiotowego prawa do rekompensaty, przysługującego na podstawie
zaskarżonej ustawy.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza (inaczej niż przyjmuje Marszałek Sejmu w przedstawionym w niniejszej sprawie stanowisku),
że kryterium to nie występowało wprost w umowach republikańskich, w których mowa była ogólnie o repatriacji osób „mieszkających”
na kresach wschodnich, lecz bez podania daty. W realiach powojennych było to tożsame z osobami „przebywającymi” na tych terytoriach,
odpowiadało więc raczej dzisiejszym kategoriom posiadania „miejsca pobytu” na byłym terytorium państwa polskiego (niż „miejsca
zamieszkania”). Nawet zresztą gdyby przyjąć odmienną interpretację umów republikańskich (tj. uznać, że przewidywały one przesłankę
domicylu), nie miałoby to przesądzającego znaczenia – zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy rekompensacyjnej prawo do świadczenia
na podstawie tej ustawy mają nie tylko osoby repatriowane na podstawie umów międzynarodowych, ale także osoby, „które na skutek
innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”.
Funkcjonowało ono natomiast w łagodniejszej formie (wymogu zamieszkiwania na kresach wschodnich „przed” 1 września 1939 r.,
a nie dokładnie w tym dniu) w pierwszych aktach prawnych państwa polskiego dotyczących rekompensat za mienie zabużańskie (dekrecie
z 1946 r. i z 1952 r.), a następnie na ponad pięćdziesiąt lat zanikło i zostało przywrócone w formie zaostrzonej (odnoszącej
się wyłącznie do 1 września 1939 r.) w ustawie o zaliczaniu z 2003 r., a w końcu – w bardzo zbliżonej postaci – zostało recypowane
do art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że przesłanka domicylu stanowi ograniczenie prawa byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich
do rekompensaty za utracone mienie – zarówno w ujęciu samej ustawy rekompensacyjnej, jak i na tle regulacji obowiązujących
w latach 1955-2003. Jest oczywiste, że gdyby ustawa jej nie przewidywała, rekompensaty byłyby wypłacane częściej. Jak wynika
z danych przedstawionych na potrzeby niniejszej sprawy danych przez Ministra Skarbu Państwa, niespełnienie warunku zamieszkiwania
na byłym terytorium Polski 1 września 1939 r. było podstawą około dwustu decyzji odmownych utrzymanych w toku instancji przez
ten organ oraz bliżej nieokreślonej liczby decyzji wojewodów, które nie zostały zaskarżone.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt art. 64 ust. 2 Konstytucji, należy stwierdzić, że kwestionowana przez skarżącą przesłanka
domicylu prowadzi do podziału byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich, spełniających pozostałe warunki przyznania rekompensaty
ustalone przez zaskarżoną ustawę, na dwie grupy, w zależności od ich miejsca zamieszkania. Nakazuje ona jednakowe potraktowanie
osób, które miały 1 września 1939 r. miejsce zamieszkania na byłym terytorium państwa polskiego (potwierdzenie ich prawa do
rekompensaty), oraz odmienne (lecz też jednolite) potraktowanie osób, które nie miały w tym dniu miejsca zamieszkania na kresach
wschodnich (odmowę potwierdzenia ich prawa do rekompensaty). Do tej ostatniej grupy zaliczane są m.in. następujące kategorie
podmiotów:
– osoby, które miały miejsce zamieszkania wyłącznie na terytorium obecnego państwa polskiego lub wyłącznie poza jego granicami
(obecnymi i przedwojennymi);
– osoby, które miały kilka miejsc zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych (por. wyżej), lecz ich „główne” miejsce
zamieszkania (i jedyne uwzględniane przez ustawę rekompensacyjną) znajdowało się na terytorium obecnego państwa polskiego
lub poza jego granicami (obecnymi i przedwojennymi).
Skarżąca jest przedstawicielką drugiej z tych grup: jej ojciec przeprowadził się bowiem z powodów rodzinnych przed 5 stycznia
1938 r. ze Lwowa pod Rzeszów, przy czym – według autorki skargi konstytucyjnej – miało to mieć w założeniu charakter tymczasowy.
Równocześnie Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że na tle art. 64 ust. 2 Konstytucji zakwestionowane
przez nią przepisy prowadzą także do nieuzasadnionego zróżnicowania ochrony własności zabużan w stosunku do innych osób wywłaszczonych.
Choć obydwie grupy osób łączy utrata własności nieruchomości, zupełnie inny jest tego powód i tryb, a więc także zakres swobody
ustawodawcy, jeżeli chodzi o ustalanie zasad rekompensaty. Państwo polskie nie miało wpływu na zmianę granic po II wojnie
światowej, a nieruchomości pozostawione przez mieszkańców kresów wschodnich nie przeszły na jego rzecz. Z tego powodu zakres
jego zobowiązań wobec obywateli polskich, którzy zostali w ten sposób poszkodowani, jest znacznie mniejszy niż wobec osób,
które zostały wywłaszczone na mocy aktów prawnych wydanych przez państwo polskie po II wojnie światowej (por. także wyrok
o sygn. K 2/04). Porównywanie tych grup osób w kontekście oceny zasadności przesłanki domicylu nie jest więc uprawnione, gdyż
nie są one do siebie dostatecznie podobne.
Dodatkowo można zauważyć, że tak sformułowane zarzuty nie mogłyby być uznane za dopuszczalne także z powodów formalnych –
zmierzają one bowiem do uzyskania oceny „poziomej” przepisów regulujących uprawnienia osób pozbawionych własności nieruchomości
z powodu zmiany granic oraz wywłaszczonych przez państwo polskie, których uprawnienia regulują inne ustawy. Tymczasem Trybunał
Konstytucyjny już w okresie przed przyjęciem Konstytucji z 1997 r. wielokrotnie podkreślał, że jego rolą jest orzekanie wyłącznie
o hierarchicznej zgodności norm prawnych, a nie rozstrzyganie konfliktów poziomych pomiędzy normami o tej samej randze (tak
m.in. orzeczenia TK z: 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7; 16 lutego 1993 r., sygn. K 13/92, OTK
w 1993 r., cz. I, poz. 4; wyroki z: 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26 i 18 grudnia 2008 r., sygn.
P 16/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 183).
4.3.3. Istotą problemu konstytucyjnego występującego w niniejszej sprawie jest natomiast ocena proporcjonalności zakwestionowanego
rozwiązania, zawartego w art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej. Proporcjonalność jest przez Trybunał Konstytucyjny rozumiana
jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zasady proporcjonalności sensu stricto, tzn. zakazu nadmiernej ingerencji (por. wyrok z 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; takie ujęcie
zasady proporcjonalności zostało następnie powtórzone w kolejnych wyrokach TK).
Punktem wyjścia powinna być przy tym konstatacja zawarta w powołanych już orzeczeniach o sygn. K 33/02 i K 4/02, że prawo
do rekompensaty nie jest „równorzędne” w stosunku do prawa własności. Poziom jego ochrony nie musi więc odpowiadać najwyższemu
możliwemu standardowi (zarezerwowanemu dla własności – por. np. wspomniany art. 21 ust. 2 Konstytucji), a może być niższy.
4.3.3.1. Analizę art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zakwestionowanym zakresie z punktu widzenia zasady przydatności należy
rozpocząć od wskazania, że przesłanka domicylu (jak każda przesłanka ograniczająca zakres podmiotowy prawa do rekompensaty)
służy dopasowaniu zakresu i poziomu realizacji roszczeń zabużan do możliwości budżetowych państwa, co – w świetle wskazanej
wyżej genezy tych zobowiązań – jest konstytucyjnie dopuszczalne. Na poziomie ogólnym spełnia ona więc wymóg racjonalności
instrumentalnej – jest oczywiste, że jej skutkiem (tak jak chciał ustawodawca) jest zawężenie (a nie rozszerzenie czy pozostawienie
bez zmian) kręgu osób uprawnionych do rekompensat, co zapobiega nadmiernemu przeciążeniu państwa z tego tytułu i równocześnie
umożliwia sprawną wypłatę rekompensat dla pozostałych zabużan. Taki cel działania ustawodawcy bezpośrednio nawiązuje do przesłanki
porządku i bezpieczeństwa w demokratycznym państwie, zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc może stanowić usprawiedliwienie
dla ograniczenia praw zabużan (por. wyrok o sygn. K 2/04).
Równocześnie należy zauważyć, że wymóg zamieszkiwania przez zabużan na byłym terytorium państwa polskiego 1 września 1939
r. pozostaje w sprzeczności z przeważająco socjalnym charakterem rekompensat, ustalonym w wyroku o sygn. K 2/04, który wyznacza
bardziej szczegółowy cel zakwestionowanej ustawy. Wprowadzenie przesłanki domicylu – w takim ujęciu, jak w ustawie rekompensacyjnej
– bynajmniej nie oznacza „miarkowania” rekompensaty w zależności od liczby posiadanych nieruchomości, ani też nie powoduje,
że rekompensatę otrzymują osoby, dla których utracona nieruchomość była centrum życiowym (wymagane jest bowiem zamieszkiwanie
na byłym terytorium państwa polskiego, a nie w miejscowości, w której znajdowała się nieruchomość będąca podstawą rekompensaty,
czy wręcz dokładnie w tej nieruchomości, ze względu na którą rekompensata ma być wypłacona). W rezultacie, dokonane za jej
pomocą zawężenie kręgu osób uprawnionych do analizowanych świadczeń nie jest przydatne dla realizacji celów rekompensaty jako
świadczenia publicznoprawnego o charakterze socjalnym, a więc wadliwe z punktu widzenia zasady proporcjonalności.
Można przypuszczać, że wymóg zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium państwa polskiego miał operacjonalizować
założenie ustawodawcy, że rekompensaty mają uzyskać wyłącznie osoby, które w wyniku zmiany granic przesiedliły się na obecne
terytorium Polski (a nie wszyscy byli właściciele nieruchomości zabużańskich, w tym na przykład osoby, które z kresów wschodnich
wyjechały do innych państw i tam mieszkają). Abstrahując już od tego, czy takie „narzędzie” umożliwiałoby osiągnięcie tego
celu i mogłoby stanowić wystarczające usprawiedliwienie dla wszystkich wad zakwestionowanego rozwiązania, należy zwrócić uwagę,
że w świetle obecnej ustawy wskazane założenie nie jest aktualne.
Po pierwsze, prawo do rekompensaty mają nie tylko osoby repatriowanie (mieszkające przed II wojną światową na kresach wschodnich,
a następnie przesiedlone na podstawie umów międzypaństwowych skutek zmiany granic na obecne terytorium Polski – nie tylko
tych zawartych bezpośrednio po II wojnie światowej – por. art. 1 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej, ale także późniejszych –
por. art. 1 ust. 1a, dodany z dniem 11 listopada 2006 r.), ale także osoby „wypędzone” z tych obszarów (art. 1 pkt 1 ustawy
rekompensacyjnej) oraz osoby, które na skutek „innych okoliczności” niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie, „były zmuszone
opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 1 ust. 3 ustawy rekompensacyjnej). Cechą wspólną wszystkich tych
kategorii osób jest to, że zostały one zmuszone okolicznościami faktycznymi i prawnymi do pozostawienia swojej nieruchomości.
Po drugie, jeżeli ustawodawca chciałby być konsekwentny, to powinien uwzględnić fakt, że repatriacja („powrót do ojczyzny”)
oznacza nie tylko opuszczenie dotychczasowego miejsca zamieszkania odebranego państwu polskiemu, ale także osiedlenie się
w nowym miejscu. Jeżeli już wprowadzane mają być cezury czasowe, to powinno to następować symetrycznie w obu wymiarach. Innymi
słowy, ustawodawca powinien określić nie tylko datę (lub okres), w której osoba ubiegająca się o rekompensatę mieszkała na
terytorium zabużańskim, ale także przedział czasowy, w którym musiała ona mieć miejsce zamieszkania na obecnym terytorium
Polski. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że taką inicjatywę podjęto w art. 2 ust. 2 ustawy o zaliczaniu z 2003 r., próbując
uzależnić prawo do rekompensaty od zamieszkiwania na stałe na obecnym terytorium Polski co najmniej do dnia wejścia w życie
tej ustawy (tj. od 30 stycznia 2004 r.). W powołanym już wyroku o sygn. K 2/04 została ona stanowczo skrytykowana jako niezgodna
z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny miał przy tym świadomość, że
w cytowanej już uchwale o sygn. akt III CZP 84/90 Sąd Najwyższy wyraźnie podkreślił, iż ograniczenie prawa do rekompensaty
do osób zamieszkałych w Polsce jest uzasadnione jako „podyktowane (…) troską Państwa o warunki bytowe jego obywateli zamieszkujących
w kraju, w celu umożliwienia im odzyskania standardu życiowego zbliżonego do uprzednio posiadanego”.
4.3.3.2. Jeszcze większe wątpliwości budzi ocena art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej z punktu widzenia drugiej zasady składowej
wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji – zasady konieczności.
Analiza regulacji dotyczących praw zabużan wskazuje bowiem, że wymóg zamieszkiwania przez osoby ubiegające się o rekompensatę
dokładnie 1 września 1939 r. na terytorium państwa polskiego przed 2003 r. (a więc także w ciągu kilkunastu lat po transformacji
ustrojowej) nie był uważany przez ustawodawcę za niezbędne kryterium przyznawania rekompensaty. W szczególności, nie było
tak w okresie tuż po II wojnie światowej, gdy od zabużan ubiegających się o rekompensatę oczekiwano zamieszkiwania na kresach
wschodnich w bliżej nieokreślonym czasie przed 1 września 1939 r. (a niekoniecznie dokładnie w tym dniu), co było wymogiem
znacznie bardziej liberalnym niż domicyl w ujęciu zaskarżonej ustawy. Niespełnienie przesłanki domicylu nie było także wskazane
w przygotowanej przez Ministerstwo Infrastruktury analizie wniosków zrealizowanych i decyzji odmawiających potwierdzenie uprawnienia
do rekompensaty według stanu na grudzień 2004 r., załączonej do uzasadnienia projektu ustawy rekompensacyjnej (druk nr 3793/IV
kadencja Sejmu, s. 25-27, załącznik nr 3; być może takie przypadki zostały zaliczone do kategorii „inne” przyczyny odmowy).
Nie można także zasadnie twierdzić, że kontrolowany warunek został wprowadzony w związku z możliwością otrzymania przez zabużan
na mocy zaskarżonej ustawy rekompensaty w formie pieniężnej – pojawienie się tych rozwiązań nie było bowiem skorelowane w
czasie (wymóg domicylu wystąpił bowiem już w ustawie o zaliczaniu z 2003 r. i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2004 r., a
Fundusz Rekompensacyjny został powołany dopiero ustawą rekompensacyjną z 2005 r., która weszła w życie 7 października 2005
r.). Tego typu argument nie byłby zresztą przekonujący, gdyż skutek odszkodowań w formie prawa zaliczenia i w formie pieniężnej
dla budżetu państwa jest per saldo identyczny (w obu wypadkach obowiązuje ta sama zasada rekompensaty w wysokości 20% wartości utraconego majątku – por. art.
13 ust. 2 ustawy rekompensacyjnej).
Argumentów podważających spełnienie przez zakwestionowane rozwiązanie zasady konieczności dostarcza także przebieg prac legislacyjnych
nad zakwestionowaną ustawą. Z dostępnej dokumentacji wynika, że wymóg domicylu był wprowadzony m.in. na skutek błędnego ustalenia
charakteru prawa do rekompensaty (wyłącznie socjalnego – por. wyżej) oraz wyrwanego kontekstu sformułowania zawartego w omówionej
już uchwale SN o sygn. akt III CZP 84/90, której przedmiotem nie była zresztą przesłanka domicylu (nota bene orzeczenie to podkreślało konieczność racjonalnego i sprawiedliwego traktowania zabużan). W dokumentacji procesu legislacyjnego
brak jest natomiast jakichkolwiek wyliczeń co do skutków finansowych różnych wariantów ukształtowania zasad dostępu do rekompensat
(ocena skutków regulacji została dokonana ogólnikowo na niecałych trzech stronach – por. druk nr 3793/IV kadencja Sejmu, s.
25-27), a więc tym bardziej uzasadnienia, że wybrano rozwiązania nieprzypadkowe i możliwie najbardziej sprawiedliwe.
4.3.3.3. Zakwestionowane rozwiązanie budzi w końcu również poważne zastrzeżenia w kontekście zasady proporcjonalności sensu stricto, nakazującej dokonanie „rachunku aksjologicznego” jego wad i zalet.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w analizowanym zakresie jest bardzo restrykcyjny.
Wymaga on od zabużan zamieszkiwania na byłym terytorium państwa polskiego w ściśle określonym, bardzo krótkim czasie w odległej
przeszłości (tylko jeden dzień – 1 września 1939 r.). Kryterium to jest „ostre” – nie mają znaczenia ani okoliczności zmiany
miejsca zamieszkania, ani horyzont czasowy takiej decyzji. W rezultacie jest ono łatwe do zastosowania, ale także bezwzględne:
nakazuje odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty osobom, które przeniosły się na obecne terytorium Polski kilka dni przed
wybuchem wojny – nawet wtedy, kiedy zmiana miejsca zamieszkania miała być tymczasowa i nie wiązała się z zamiarem trwałego
wyjazdu z kresów wschodnich, a równocześnie wprowadza nieuzasadnioną preferencję dla osób, które osiadły na wskazanym terytorium
na krótko, ale miały szczęście i „załapały się” na wskazaną w przepisie datę graniczną.
Na tym tle należy przypomnieć, że określanie dostępu do rekompensat za mienie zabużańskie za pomocą sztywnych cezur czasowych
było krytykowane zarówno w orzecznictwie sądów powszechnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo, w powoływanej już
wielokrotnie uchwale SN o sygn. akt CZP 84/90, krytycznie oceniono przyznawanie prawa zaliczenia tylko osobom, które repatriowały
się do Polski po 1944 r. na podstawie umów międzynarodowych, a pomijano osoby, które uciekły z terytoriów zajętych przez ZSRR
w czasie II wojny światowej. Natomiast w wyroku o sygn. K 4/02 Trybunał Konstytucyjny negatywnie ocenił uzależnienie prawa
zaliczenia od zamieszkiwania w Polsce co najmniej od dnia wejścia w życie ustawy o zaliczaniu z 2003 r. (tj. od 30 stycznia
2004 r.). Jak wspomniano wyżej, kryterium domicylu jako przesłanka świadczeń o charakterze publicznoprawnym było akceptowane
w orzecznictwie polskim i unijnym wyłącznie po restrykcyjnym zbadaniu jego proporcjonalności i pod warunkiem, że służyło ono
weryfikacji dostatecznej więzi osoby uprawnionej z państwem (tj. w przypadku nieposiadania przez osobę ubiegającą się o świadczenie
obywatelstwa polskiego – por. omówione wyżej wyroki w sprawach o sygn. P 8/11 i C-499/06).
Restrykcyjność badanej przesłanki musi być uznana za nadmierną również dlatego, że żadna osoba opuszczająca terytoria zabużańskie
na skutek wojny rozpoczętej w 1939 r. nie mogła racjonalnie przewidywać, że rekompensaty za utracone nieruchomości (jeżeli
w ogóle kiedykolwiek zostaną wypłacone) będą uzależnione od miejsca zamieszkania ich właściciela dokładnie 1 września 1939
r. Dotyczy to także osób przesiedlanych na podstawie umów republikańskich i umów repatriacyjnych z ZSRR, które (w przeciwieństwie
do osób wcześniej wyjeżdżających z kresów wschodnich) z tych aktów mogły wywodzić bezpośrednio obietnicę uzyskania zadośćuczynienia
za pozostawione mienie od państwa polskiego (por. powołane wyroki o sygn. K 33/02 i K 2/04). Jeszcze raz trzeba podkreślić,
że postanowienia tych umów nie przewidywały expressis verbis takiego warunku w odniesieniu do rozliczeń za pozostawione mienie. Wskazano tam wprawdzie, że repatriacji mają podlegać osoby
„zamieszkałe” na byłym terytorium państwa polskiego, lecz słowu temu nadawano znaczenie potoczne, a nie prawne. Przyjmowano,
że warunek ten spełniają także osoby, które znalazły się na tych obszarach przypadkowo, na skutek okoliczności od siebie niezależnych
(często przymusowo) i nigdy nie miały zamiaru przebywać tam na stałe (kresy wschodnie były więc dla nich tylko miejscem pobytu,
a nie miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c.; świadczy o tym chociażby wymóg, aby w spisach ewakuacji zaznaczać „obecne
miejsce faktycznego zamieszkania” – por. art. 13 umowy republikańskiej z Litwą). Okoliczność tę oceniano według stanu z okresu
obowiązywania wskazanych umów (od dnia wejścia ich w życie do dnia zakończenia ewakuacji), a nie na 1 września 1939 r. Data
ta zresztą w ogóle we wskazanych umowach się nie pojawiała – na przykład posiadanie obywatelstwa polskiego miało być badane
na dzień 17 września 1939 r. (por. art. 1 umów republikańskich).
O ile więc na podstawie wskazanych umów zabużanie mogli oczekiwać, że w celu uzyskania rekompensaty za posiadane mienie będą
musieli wykazać się obywatelstwem polskim i faktem przymusowego pozostawienia własności na byłym terytorium Polski w związku
ze zmianą granic, nie mieli podstaw, aby spodziewać się, że będzie się od nich oczekiwać spełnienia wymogu zamieszkiwana (w
znaczeniu art. 25 k.c.) na byłym terytorium Polski dokładnie 1 września 1939 r.
Po pierwsze, w Polsce międzywojennej zakres ochrony własności nieruchomości nie był bowiem w żaden sposób uzależniony od miejsca
zamieszkania. Przykładowo, zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
Nr 44, poz. 267, ze zm.; dalej: konstytucja marcowa), formalnie obowiązującym do 22 lipca 1952 r., „Rzeczpospolita Polska
uznaje wszelką własność, czy to osobistą poszczególnych obywateli, czy to zbiorową związków obywateli, instytucji, ciał samorządowych
i wreszcie samego Państwa, jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego, oraz poręcza wszystkim
mieszkańcom, instytucjom i społecznościom ochronę ich mienia, a dopuszcza tylko w wypadkach, ustawą przewidzianych, zniesienie
lub ograniczenie własności, czy to osobistej, czy to zbiorowej, ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem. Tylko
ustawa może postanowić, jakie dobra i w jakim zakresie, ze względu na pożytek ogółu, mają stanowić wyłącznie własność Państwa,
oraz o ile prawa obywateli i ich prawnie uznanych związków do swobodnego użytkowania ziemi, wód, minerałów i innych skarbów
przyrody – mogą, ze względów publicznych, doznać ograniczenia. Ziemia, jako jeden z najważniejszych czynników bytu narodu
i Państwa, nie może być przedmiotem nieograniczonego obrotu. Ustawy określą przysługujące Państwu prawo przymusowego wykupu
ziemi, oraz regulowania obrotu ziemią, przy uwzględnieniu zasady, że ustrój rolny Rzeczypospolitej Polskiej ma się opierać
na gospodarstwach rolnych, zdolnych do prawidłowej wytwórczości i stanowiących osobistą własność”. W szczególności, nie istniał
żaden systemowy mechanizm „wywłaszczania” nieruchomości, w których nie zamieszkiwali ich właściciele, ani też nakazywania
wszystkim osobom będącym właścicielami nieruchomości, aby to właśnie w nich zamieszkiwali. Korzystanie ze swobody poruszania
się i wyboru miejsca pobytu nie było więc ani doktrynalnie, ani praktycznie konkurencyjne wobec prawa własności. Przeciwnie
– art. 101 konstytucji marcowej („Każdy obywatel ma wolność obrania sobie na obszarze Państwa miejsca zamieszkania i pobytu,
przesiedlenia się i wychodźstwa, niemniej wolność wyboru zajęcia i zarobkowania oraz przenoszenia swej własności. Ograniczenie
tych praw może wprowadzić tylko ustawa”) podkreślał jego samoistny charakter.
Po drugie, jak wspomniano, przepisy międzywojenne (obowiązujące do lat sześćdziesiątych XX wieku) dopuszczały posiadanie przez
obywateli kilku miejsc zamieszkania (por. powołany już art. 3 prawa prywatnego międzydzielnicowego oraz § 9 rozporządzenia
meldunkowego). Sam fakt pozytywnego unormowania tego typu sytuacji mógł więc budzić u mieszkańców kresów wschodnich przekonanie,
że są one prawnie akceptowalne i nie łączą się z żadnymi negatywnymi konsekwencjami (a zwłaszcza w sferze praw majątkowych).
Powyższą analizę prawną potwierdza także praktyka. W realiach międzywojennych pracownicy często dostosowywali miejsce zamieszkania
do potrzeb pracodawców: standardem były na przykład delegacje do pracy w związku z otwieraniem filii czy oddziałów macierzystego
przedsiębiorstwa, co łączyło się często z przeprowadzką całej rodziny na kilka lat do innej miejscowości (por. wspomniane
wyroki WSA w Warszawie, analizujące tego typu stany faktyczne na potrzeby ustawy rekompensacyjnej, z: 11 października 2011
r., sygn. akt I SA/Wa 478/11; 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2032/10; 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2312/10;
9 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/10; 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 968/10 i 15 listopada 2010 r., sygn. akt
I SA/Wa 819/10). Zjawisko to było także generowane przez państwo – w celu zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań publicznych
w dziedzinie edukacji, ochrony zdrowia, wymiaru sprawiedliwości czy administracji powszechne było relokowanie specjalistów
do tych miejscowości, w których występował ich niedobór. Migracje pracowników były też związane z dużymi inwestycjami państwowymi
prowadzonymi w okresie międzywojennym, takimi jak budowa Centralnego Okręgu Przemysłowego czy portu morskiego w Gdyni. W tego
typu sytuacjach, w których to państwo polskie zachęcało lub wymuszało zmianę miejsca zamieszkania, uzależnianie prawa do rekompensaty
od przesłanki domicylu wydaje się szczególnie rażąco niesprawiedliwe.
Dodatkowo, oceniając art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zaskarżonym zakresie, należy uwzględnić także wymogi racjonalności
i doświadczenia życiowego. Nakazują one uznać, że w większości wypadków zmiana miejsca zamieszkania niepołączona ze sprzedażą
nieruchomości w dotychczasowym miejscu zamieszkania była wyrazem przekonania, że dana osoba (lub jej rodzina) mają zamiar
powrotu na kresy wschodnie – na przykład po upływie terminu kontraktu, zarobieniu określonej sumy pieniędzy lub – tak jak
mogło być w wypadku skarżącej – po zamknięciu spraw rodzinnych i wejściu dzieci w wiek szkolny. W przeciwnym bowiem wypadku
najczęściej najbardziej racjonalną gospodarczo decyzją byłaby sprzedaż opuszczonej nieruchomości i zainwestowanie uzyskanych
w ten sposób środków w zagospodarowanie się w nowym, stałym miejscu zamieszkania. Brak możliwości bezpośredniego nadzoru właściciela
nad nieruchomością i reagowania na problemy związane z jej eksploatacją często bowiem prowadzi do utraty przez nią wartości.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wskazane wady zakwestionowanego rozwiązania w istotny sposób wpływają na ocenę jego dopuszczalności
w kontekście zakazu nadmiernej ingerencji. Mogą one być rozpatrywane w kategoriach naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej
oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, wywodzonych z art. 2 Konstytucji (te wzorce kontroli nie zostały
jednak przez skarżącą skutecznie powołane, por. wyżej).
4.4. W świetle powyższych okoliczności Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zakresie,
w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
5. Konkluzja i skutki orzeczenia.
5.1. Trybunał podkreśla, że bardzo szeroka swoboda regulacyjna ustawodawcy w sferze określania zasad i form rekompensat za
mienie zabużańskie (por. wyroki o sygn. K 33/02 i K 2/04), nie może pociągać za sobą automatycznej aprobaty dla każdego kryterium
dostępu do tych świadczeń, które pozwala na ograniczenie kręgu uprawnionych do rozmiarów możliwych do sfinansowania z budżetu
państwa. Jeżeli ustawodawca decyduje się na wprowadzenie świadczeń, które nie są bezwzględnie wymagane przez Konstytucję,
to musi bardzo rozważnie ustalać wszystkie warunki przesądzające o ich inkluzywności albo ekskluzywności. W szczególności
nie jest dopuszczalny wybór takich kryteriów dostępu do świadczeń, które mają charakter arbitralny i oderwany od celu danej
regulacji, ale za to są łatwe do zastosowania i weryfikacji (por. powołany wyrok o sygn. K 49/07, dotyczący świadczeń z tytułu
deportacji do pracy przymusowej oraz powołane w nim orzeczenia).
Z powodów wskazanych wyżej, art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zaskarżonym zakresie nie może zostać uznany za dopuszczalne
odstępstwo od zasady równej ochrony własności i innych praw majątkowych, a więc przepis zgodny z art. 64 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności nie wystarczy dla jego akceptacji argument, że środki publiczne na pomoc osobom
poszkodowanym na skutek II wojny światowej są i zawsze będą ograniczone. Nawet niewielkie kwoty mogą bowiem i powinny być
dzielone na podstawie kryteriów sprawiedliwych i powiązanych z celem ustawy rekompensacyjnej. Tymczasem zaskarżona regulacja
wypacza socjalno-odszkodowawczy charakter tych rekompensat i jest dysfunkcjonalna wobec celów zaskarżonej ustawy. Zasługuje
ona na szczególną krytykę także dlatego, że oddziałuje na określoną, stale malejącą grupę osób, które z uwagi na wiek i stan
zdrowia mogą napotykać na liczne trudności w dochodzeniu swoich praw (świadczy o tym choćby negatywna ocena kolejnych ustaw
regulujących prawa zabużan przez Trybunał Konstytucyjny i Trybunał w Strasburgu).
Równocześnie należy wyraźnie zastrzec, że Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje możliwości takiego ukształtowania zakresu
do rekompensat za mienie zabużańskie, aby przysługiwały one w pierwszej kolejności albo w najszerszym wymiarze osobom najbardziej
poszkodowanym. Ustawodawca może rozważyć zasadność szczególnego potraktowania tych repatriantów, którzy całe swoje życie przed
wybuchem II wojny światowej związali z kresami wschodnimi (a nie tylko mniej lub bardziej przypadkowo mieli na tym obszarze
miejsce zamieszkania 1 września 1939 r.), a więc dla których przesiedlenie w obecne granice Polski było najbardziej dotkliwe.
Może również uwzględnić specyfikę sytuacji tych osób, dla których utracone mieszkania czy domy były jedynymi posiadanymi nieruchomościami,
zwłaszcza jeżeli służyły one do zaspokajania osobistych potrzeb mieszkaniowych zabużan.
5.2. Aby dać ustawodawcy możliwość korekty w zasadach przyznawania świadczeń na podstawie zaskarżonej ustawy, Trybunał Konstytucyjny
na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, zdecydował o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez zaskarżoną regulację o osiemnaście
miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszego orzeczenia w Dzienniku Ustaw. Decyzja ta była podyktowana zarówno informacjami na
temat możliwych skutków finansowych niniejszego orzeczenia dla sytuacji Funduszu Rekompensacyjnego (i pośrednio – budżetu
państwa), przedstawionych przez Ministra Skarbu Państwa, jak i dużym stopniem skomplikowania analizowanej materii.
Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.