1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie postanowienia z 11 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2454/10) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim przewiduje, że koszty postępowania w przypadku oddalenia skargi ponosi obligatoryjnie uczestnik postępowania, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Postanowieniem z 12 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2478/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 199 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przewiduje, że koszty postępowania w przypadku oddalenia skargi ponosi obligatoryjnie organ, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Zarządzeniem z 1 września 2011 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne rozpoznanie spraw pod wspólną sygnaturą akt P 44/11 z uwagi na tożsamość przedmiotu obu pytań prawnych.

1.2. Pierwsze pytanie prawne zostało sformułowane na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z 18 maja 2007 r. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku syndyka masy upadłości przedsiębiorstwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Spadkobiercy właścicielki wywłaszczonej nieruchomości wnieśli skargi na decyzję Ministra Budownictwa. Minister Budownictwa wniósł o ich oddalenie. Syndyk masy upadłości, będący uczestnikiem postępowania, odnosząc się do jednej ze skarg, wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi spadkobierców. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej jednego ze spadkobierców Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Drugie pytanie prawne zostało sformułowane na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z 5 listopada 2010 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję wojewody potwierdzającą dwóm osobom fizycznym prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jedna z osób uprawnionych do rekompensaty wniosła skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

1.3. Uzasadnienia obydwu pytań prawnych są tożsame. Zostały one oparte na następujących argumentach:

Sądy pytające wskazały, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Szczególna regulacja, w odniesieniu do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, została przewidziana w art. 200 i art. 201 p.p.s.a. Z powyższych przepisów wynika, że jedynie strona skarżąca, wygrywając sprawę w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, uzyska od organu zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący nie może zostać natomiast obciążony obowiązkiem zwrotu kosztów poniesionych przez pozostałe strony postępowania w przypadku oddalenia skargi. W konsekwencji ani uczestnik postępowania, ani organ nie uzyskają od skarżącego zwrotu poniesionych kosztów i to pomimo wygrania sprawy, a więc uwzględnienia ich stanowiska co do bezzasadności skargi. Z powyższych względów, zdaniem sądów pytających, art. 199 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, a w odniesieniu do sytuacji procesowej uczestnika postępowania jest ponadto niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie sądów pytających, sytuacja, w której jedna ze stron postępowania, podejmująca czynności procesowe w celu wykazania zasadności prezentowanego stanowiska lub podważania czynności podejmowanych przez pozostałe strony, ma być zawsze obciążona wydatkowanymi kosztami, jest niezgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego przewidzianą w art. 2 Konstytucji.

Z zasady równości, przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika obowiązek równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. W ocenie sądów pytających za cechę relewantną, uzasadniającą takie czy inne rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania sądowego, należy przyjąć wynik sprawy. Zasadą powinno być zatem obciążenie kosztami postępowania sądowego tej strony, która w jego toku nie zdołała utrzymać swojego stanowiska. Brak możliwości obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów innym stronom postępowania jest nieuzasadniony.

Zarzut niezgodności art. 199 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji został sformułowany jedynie w odniesieniu do sytuacji procesowej uczestnika postępowania. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i nie wniosła skargi, ale wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Zdaniem sądów pytających, art. 199 p.p.s.a. narusza prawo dostępu do sądu, gdyż ryzyko poniesienia kosztów postępowania sądowego może powstrzymywać przed korzystaniem z prawa do sądu. Realizując prawo do sądu, strona powinna liczyć się z koniecznością poniesienia kosztów związanych z udziałem w postępowaniu jedynie w razie przegrania sprawy (nieuwzględnienia jej stanowiska przez sąd), natomiast w innych sytuacjach obciążanie jej takimi kosztami sprzeciwia się elementarnemu poczuciu sprawiedliwości.

Uzasadniając spełnienie przesłanki funkcjonalnej, sądy pytające wskazały, że ocena zgodności z Konstytucją art. 199 p.p.s.a. ma bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi spraw. Uczestnik postępowania (w pierwszej sprawie) i organ administracji (w drugiej sprawie) są reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, a zatem ponieśli koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a. W obecnym stanie prawnym, wnioski uczestnika postępowania i organu administracji, dotyczące zwrotu na ich rzecz kosztów postępowania, nie mogą zostać uwzględnione, nawet w przypadku oddalenia skargi.

2. Pismem z 19 grudnia 2011 r., Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że art. 199 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przewiduje, że koszty postępowania w wypadku oddalenia skargi ponosi obligatoryjnie:

1) uczestnik postępowania – jest zgodny z art. 32 ust. 1 oraz z art. 45 ust. 1 Konstytucji,

2) organ – jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W pozostałym, zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.1. Uzasadniając wniosek dotyczący umorzenia postępowania, Marszałek Sejmu wyraził wątpliwość co do spełnienia przesłanki funkcjonalnej. Sądy pytające, w uzasadnieniach obu pytań prawnych, odniosły się do kwestii konsekwencji rozstrzygnięcia o zgodności z Konstytucją zaskarżonej regulacji, jako sytuacji potencjalnej, która zaktualizuje się dopiero w przypadku oddalenia skargi. W żadnej ze spraw stanowiących tła obu pytań prawnych nie jest jeszcze znane merytoryczne rozstrzygnięcie sądu. Wątpliwości pojawiają się w odniesieniu do sytuacji, w której sądy pytające, wbrew założeniu przyjętemu w uzasadnieniach pytań prawnych, uwzględnią obie skargi. Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznego orzeczenia na skutek przedstawionych pytań prawnych prowadziłoby do dokonania niedopuszczalnej w tym trybie abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności norm.

2.2. Uzasadniając stanowisko merytoryczne, Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Analizując charakter postępowania sądowoadministracyjnego oraz cechy i role stron tego postępowania, Marszałek Sejmu doszedł do wniosku, że sądy pytające nieprawidłowo wskazały „wynik sprawy”, jako cechę relewantną, nakazującą jednakowe traktowanie stron postępowania. Wyznaczenie tej cechy nie wynika z okoliczności powiązanych z treścią norm prawnych, wobec których podnoszony jest zarzut naruszenia zasady równości, ale jest wyrazem przekonania sądów pytających o konieczności zrównania pozycji procesowej stron postępowania (w zakresie domagania się zwrotu kosztów postępowania od strony przegrywającej). Takie podejście jest zbliżone do postulatu de lege ferenda, a więc odnosi się do sfery, która sama w sobie nie może uzasadnić obalenia domniemania konstytucyjności zaskarżonego przepisu.

Marszałek Sejmu uznał, że nie można porównywać stron postępowania sądowoadministracyjnego sensu stricto i uczestników postępowania, gdyż są to dwie klasy podmiotów realizujące inne role procesowe i których sytuacja prawna – z perspektywy art. 32 ust. 1 Konstytucji – może i powinna być regulowana odmiennie.

Marszałek Sejmu wskazał, że postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kontradyktoryjny, a strony toczą w jego ramach spór o legalność działania bądź zaniechania administracji publicznej. Z analizy przepisów p.p.s.a. wynika, że zarówno skarżący, jak i organ dysponują, jako strony postępowania, analogicznymi uprawnieniami procesowymi, dzięki którym dowodzą swoich racji przed sądem administracyjnym. W odniesieniu do rozkładu ciężaru kosztów postępowania ustawodawca zdecydował jednak o zróżnicowaniu uprawnień tych podmiotów. Oceniając tę regulację w kontekście zasady równości, Marszałek Sejmu przyjął, że ustawodawca zróżnicował sytuację prawną stron postępowania, posługując się kryterium uwzględnienia skargi. Kwestionowane zróżnicowanie pozostaje jednak w relewantnym związku z celem postępowania sądowoadministracyjnego, jakim jest kontrola legalności działalności administracji publicznej, i służy jego realizacji. Respektuje ono również zasadę proporcjonalności.

Marszałek Sejmu stwierdził, że przyjęcie zasady ograniczonej odpowiedzialności za wynik postępowania sądowoadministracyjnego mieści się w granicach politycznego uznania ustawodawcy, a w rezultacie art. 199 p.p.s.a., w zakresie wskazanym w petitum pytań prawnych, jest zgodny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2.3. Analizując kwestionowaną regulację w kontekście prawa do sądu, Marszałek Sejmu podkreślił, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym prawo to realizuje się przede wszystkim przez możliwość żądania rozstrzygnięcia konfliktu, powstałego w związku z działaniami administracji publicznej. Dlatego przysługuje ono skarżącemu, kwestionującemu działanie (zaniechanie) organu. Odrębność pozycji procesowych skarżącego i uczestnika postępowania oznacza, że wobec tego ostatniego trudno jest mówić o naruszeniu dostępu do sądu. Podmiotem uruchamiającym procedurę sądową jest skarżący, nie zaś uczestnik postępowania. Decyzja o aktywnym udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy do uczestnika postępowania, a nieskorzystanie z tej możliwości nie wpływa na przebieg postępowania.

Marszałek Sejmu podkreślił, że umożliwienie uczestnikowi postępowania dochodzenia od skarżącego zwrotu kosztów mogłoby zachwiać realizacją prawa do sądu samego skarżącego. Ryzyko poniesienia realnej dolegliwości i majątkowego ciężaru procesowego wpływałoby na podjęcie przez potencjalnego skarżącego decyzji o zaniechaniu występowania na drogę sądową, co byłoby niekorzystne dla ochrony obiektywnego porządku prawnego. Przyznanie uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego praw i obowiązków stron postępowania – z wyjątkami wynikającymi z pozycji procesowej stron sensu stricto – gwarantuje im realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej, mającej swoje źródło w art. 45 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji uprawnione jest także stwierdzenie, że art. 199 p.p.s.a., w zakresie wskazanym w petitum pytania prawnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

3. W piśmie z 18 października 2011 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, wnosząc o stwierdzenie, że:

1) art. 199 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przewiduje, że koszty postępowania w wypadku oddalenia skargi ponosi obligatoryjnie uczestnik postępowania, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji,

2) art. 199 p.p.s.a. zakresie, w jakim przewiduje, że koszty postępowania w wypadku oddalenia skargi ponosi obligatoryjnie organ, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

3.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości, Prokurator Generalny nie podzielił poglądu sądów pytających, że cechą relewantną, uzasadniającą rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, jest wynik sprawy. Wskazanie tej cechy powinno wynikać z norm prawnych, wobec których podnoszony jest zarzut naruszenia zasady równości. Cecha ta nie może być natomiast formą postulatu de lege ferenda, na podstawie której ustawodawca powinien określić sytuację prawną określonych podmiotów.

Prokurator Generalny stwierdził, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. wszystkie strony postępowania potraktowane zostały jednakowo. O zróżnicowaniu można mówić jedynie w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącego i organu, określonej w art. 200 p.p.s.a. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawodawca zróżnicował sytuację prawną stron w oparciu o kryterium uwzględnienia skargi. Jedynie w tym przypadku organ zobowiązany jest do zwrotu skarżącemu kosztów postępowania. W odniesieniu zaś do uczestnika postępowania ustawodawca nie dokonał zróżnicowania, przyjmując, że ponosi on koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.

W ocenie Prokuratora Generalnego, odstępstwo od nakazu równego traktowania, spowodowane wprowadzeniem zasady ograniczonej odpowiedzialności za wynik postępowania, jest uzasadnione. Po pierwsze, regulacja taka pozostaje w bezpośrednim (relewantnym) związku z celem i treścią p.p.s.a., ponieważ skarga do sądu administracyjnego na decyzję organu administracji publicznej ma na celu nie tylko ochronę jednostkowych praw i interesów skarżącego, lecz służy także zapewnieniu praworządnego działania administracji publicznej. Uprzywilejowanie pozycji skarżącego uzasadnione jest tym, że kontrola sądowa dotyczy władczego działania (bądź zaniechania) organu administracji publicznej, a zatem spraw, w których nie ma równorzędności pomiędzy stroną postępowania administracyjnego a organem. Po drugie, zróżnicowanie takie jest zgodne z zasadą proporcjonalności, gdyż dotyczy tylko postępowania przed WSA, zwrot kosztów na rzecz skarżącego obejmuje tylko koszty niezbędne „do celowego dochodzenia praw”, a ową niezbędność oraz celowość każdorazowo ocenia sąd. Po trzecie, ryzyko konieczności dokonania zwrotu organowi poniesionych przezeń kosztów, wpływałoby negatywnie na korzystanie z konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń (art. 78 Konstytucji). W konsekwencji Prokurator Generalny uznał, że art. 199 p.p.s.a. jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji.

3.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa do sądu, Prokurator Generalny stwierdził, że sądy pytające kwestionują w istocie naruszenie prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej. Należy podkreślić, że to skarżący, obok organu, jest obligatoryjnym podmiotem procedury sądowoadministracyjnej. Korzystając z przysługującego mu prawa do sądu, powoduje uruchomienie właściwej dla rozpatrzenia sprawy procedury. Uczestnik postępowania przed sądem administracyjnym, choć bierze w nim udział na prawach strony, to jednak pełni odrębną rolę procesową, której nie można utożsamiać z rolą skarżącego. A zatem, to przede wszystkim skarżący, który uruchamia procedurę przed sądem, powinien mieć zagwarantowane prawa z tym związane.

Prokurator Generalny wskazał, że ustanowienie przepisu, który pozwalałby na zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów w przypadku oddalenia skargi, należałoby raczej postrzegać w kategoriach niesprawiedliwej procedury w odniesieniu do praw skarżącego, niż do praw uczestnika postępowania. Stosowanie postulowanej przez sądy pytające zasady w sprawach, w których występowałaby liczniejsza grupa uczestników, mogłoby tworzyć barierę ekonomiczną, istotnie ograniczającą prawo adresata decyzji administracyjnej do sądu. Skarżący nie mógłby w żadnej mierze przewidzieć, w chwili występowania do sądu, jakie koszty postępowania poniesie, gdy skarga zostanie przez sąd oddalona.

Z powyższych względów, art. 199 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przewiduje, że koszty postępowania w wypadku oddalenia skargi ponosi obligatoryjnie uczestnik postępowania, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiotem pytań prawnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA lub sądy pytające) jest art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, że koszty postępowania w przypadku oddalenia skargi ponosi obligatoryjnie uczestnik postępowania lub organ. Zdaniem sądów pytających, kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, zaś w odniesieniu do uczestnika postępowania, jest ponadto niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy niezbędne było ustalenie, czy pytanie prawne spełnia wymagania jego dopuszczalności, określone w art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Na podstawie art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Ustawa o TK, rozwijając regulację konstytucyjną, określa warunki formalne, którym powinno odpowiadać pytanie prawne.

Należy zauważyć, że kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny nie ma jednolitego charakteru we wszystkich przypadkach. Odmienne są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe kontroli, w zależności od tego, czy chodzi o kontrolę abstrakcyjną, na skutek wniosku któregoś z organów lub podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, czy też kontrolę konkretną, w wyniku skargi konstytucyjnej albo pytania prawnego. W przypadku pytania prawnego kontrola Trybunału jest związana z rozstrzyganiem sprawy przez sąd, mający konstytucyjne wątpliwości w odniesieniu do normy, którą zamierza zastosować, wydając orzeczenie. Przedstawione zróżnicowanie powoduje ograniczenie kognicji Trybunału Konstytucyjnego w przypadku kontroli konkretnej, w porównaniu z kontrolą abstrakcyjną. Niespełnienie przesłanek kontroli jest przeszkodą formalną w przeprowadzeniu pełnego, merytorycznego badania konstytucyjności zaskarżonych norm i musi spowodować umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (por. postanowienia TK z: 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168; 9 maja 2012 r., sygn. P 2/11, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 56).

2. Aby pytanie prawne zostało uznane za dopuszczalne, musi spełniać następujące przesłanki: 1) podmiotową, 2) przedmiotową oraz 3) funkcjonalną.

W niniejszej sprawie nie budziły wątpliwości dwie pierwsze przesłanki, pytanie prawne przedstawił bowiem sąd i dotyczy ono zgodności art. 199 p.p.s.a. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Analizy wymagała natomiast kwestia spełnienia przesłanki funkcjonalnej. Przesłanką funkcjonalną pytania prawnego jest jego relewancja, czyli wystąpienie zależności między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Zależność ta jest oparta na bezpośredniej i ścisłej relacji między treścią kwestionowanego przepisu a stanem faktycznym sprawy rozpoznawanej przez sąd. Przedmiotem pytania prawnego może być tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w związku z którą przedstawiono pytanie prawne. Kierując pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, sąd powinien wykazać tę zależność (por. postanowienia TK z: 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08 oraz 10 grudnia 2008 r., sygn. P 39/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 187 i inne powołane tam wcześniejsze orzeczenia Trybunału).

3. Sądy pytające, uzasadniając wpływ wyroku Trybunału Konstytucyjnego na rozstrzygnięcie spraw, wyjaśniły, że ocena zgodności art. 199 p.p.s.a. w zakresie ujętym w pytaniach prawnych ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania w zawisłych przed nimi sprawach. Orzeczenie o niekonstytucyjności art. 199 p.p.s.a., w zakresie wskazanym w petitum pytań prawnych, pozwoli, w razie oddalenia skargi, na obciążenie skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu lub uczestnika postępowania. W obu sprawach, zarówno uczestnik postępowania, jak i organ administracji są reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników i złożyli wnioski o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że to na sądzie składającym pytanie prawne ciąży powinność stosownego do charakteru sprawy wykazania, w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją. Analiza uzasadnień obu pytań prawnych w odniesieniu do spełnienia przesłanki funkcjonalnej prowadzi do konkluzji, że sądy pytające odniosły się jedynie do sytuacji, w której obie skargi zostaną oddalone. Należy podkreślić, że sądy pytające wystąpiły z pytaniami prawnymi w fazie postępowania, w której nie mogą jednoznacznie stwierdzić, jakie będzie ostatecznie rozstrzygnięcie zawisłych przed nimi spraw. A zatem konkluzja sądów pytających co do zastosowania rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego jest jedynie hipotetyczna. Natomiast w sytuacji, w której obie skargi zostałyby uwzględnione, merytoryczne orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny na skutek przedstawionych pytań prawnych nie znalazłoby zastosowania w postępowaniach toczących się przed sądami pytającymi. Oznaczałoby to dokonanie przez Trybunał abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności kwestionowanych norm, a to jest niedopuszczalne w postępowaniu zainicjowanym pytaniem prawnym. Należy zatem stwierdzić, że określając jedynie warunkowy wpływ orzeczenia Trybunału na rozstrzygnięcie spraw zawisłych przed sądami pytającymi, sądy te nie wykazały spełnienia przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego.

Z powyższych względów, podzielając stanowisko Sejmu, Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

5. Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że sądy pytające niewłaściwie określiły jako przedmiot pytania prawnego normę zawartą w art. 199 p.p.s.a. Z kwestionowanego przepisu nie wynika bowiem treść normatywna podana w petitum obu pytań prawnych po wyrażeniu „w zakresie”. Kwestia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na rzecz uczestnika tego postępowania lub organu administracji jest unormowana nie w art. 199 p.p.s.a., lecz w dalszych przepisach działu V, rozdziału I p.p.s.a. Również Prokurator Generalny dostrzegł, że zaskarżony art. 199 p.p.s.a. nie różnicuje podmiotów postępowania w odniesieniu do zwrotu kosztów, gdyż stanowi ogólną regułę, zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.

Sądy pytające kwestionują przyjęty przez ustawodawcę model prawny dotyczący rozkładu kosztów postępowania, zawarty w dalszych przepisach działu V, rozdziału 1 p.p.s.a., wyrażając pogląd, że rozwiązania te powinny być odmienne, tzn. powinny w inny sposób normować rozłożenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego między strony i uczestników postępowania. Zarzuty te dotyczą w istocie braku regulacji, które zdaniem sądów pytających, byłyby bardziej odpowiednie. Sądy pytające zarzucają zatem zaniechanie ustawodawcze. Kontrola takiego zaniechania nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienia TK z: 16 lutego 2009 r., sygn. P 104/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 17; 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.