1. Skargą konstytucyjną z 8 kwietnia 2009 r. spółka Przedsiębiorstwo Budowlane „PBR” SA z siedzibą w Wyrzysku (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 84 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.; dalej: ustawa systemowa) z art. 2 Konstytucji „w zakresie w jakim nie określa czasowego zakresu ponoszenia przez płatnika składek lub inny podmiot odpowiedzialności za przekazanie przez płatnika składek lub inny podmiot nieprawdziwych danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość”.

1.1. Skarżąca zarzuciła temu unormowaniu naruszenie jej konstytucyjnych wolności i praw oraz – na czym skoncentrowała istotną część swej argumentacji – wynikających z art. 2 Konstytucji zasad zaufania do państwa i stanowionego prawa, pewności prawa, której elementem jest stabilizacja stosunków prawnych i prawo do przedawnienia, zasadę ochrony praw nabytych oraz zakaz retroakcji.

1.2. Stan faktyczny i prawny leżący u podstaw wniesienia skargi konstytucyjnej był następujący.

Decyzją z 12 lutego 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązał skarżącą do zwrotu 775,57 zł tytułem nienależnie wypłaconych świadczeń wraz z odsetkami w związku z podaniem przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Rolniczego w Wyrzysku – poprzednika prawnego skarżącej (tj. płatnika składek) – nieprawdziwych danych, które miały wpływ na wysokość świadczeń z ubezpieczenia społecznego osoby zatrudnionej w Przedsiębiorstwie w okresie od 10 stycznia 1963 r. do 4 grudnia 1990 r. Jak ustalił organ rentowy, w świadectwie pracy sporządzonym w 1990 r. poprzednik prawny skarżącej nie zamieścił adnotacji o przebywaniu ubezpieczonego na urlopie bezpłatnym w okresie od 1 sierpnia do 31 grudnia 1989 r. oraz od 6 stycznia do 2 marca 1990 r. Miało to wpływ na pobieranie przez ubezpieczonego świadczeń w wysokości wyższej, niż należna. Skoro pobranie przez ubezpieczonego nienależnych świadczeń było spowodowane przekazaniem przez płatnika składek danych nieprawdziwych, to w świetle art. 84 ust. 6 ustawy systemowej obowiązek zwrotu tych świadczeń wraz z odsetkami obciąża płatnika – w tym wypadku następcę prawnego płatnika, czyli skarżącą. Na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy systemowej skarżącą zobowiązano do zwrotu świadczeń nienależnych za okres 3 lat przed wydaniem decyzji przez organ rentowy.

Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do sądu. Sąd pierwszej instancji zmienił zaskarżoną decyzję na korzyść skarżącej. Uznał bowiem, że organ rentowy nie wykazał, by poprzednik prawny skarżącej przekazał nieprawdziwe dane mające wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, w rozumieniu art. 84 ust. 6 ustawy systemowej. Nie można było zatem skarżącej przypisać odpowiedzialności prawnej i obciążyć ją obowiązkiem zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń. Na skutek apelacji wniesionej przez organ rentowy, sąd drugiej instancji zmienił zaskarżony wyrok, ostatecznie oddalając odwołanie skarżącej od decyzji organu rentowego.

1.3. Zdaniem skarżącej zakwestionowany art. 84 ust. 6 ustawy systemowej, przez pominięcie uregulowania przedawnienia roszczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, prowadzi do nieograniczonej w czasie odpowiedzialności płatników składek oraz ich następców prawnych za działania lub zaniechania związane z przekazywaniem organom rentowym informacji mających wpływ na wysokość świadczeń z ubezpieczenia społecznego uzyskiwanych następnie przez ubezpieczonych. Zakwestionowany przepis ma umożliwiać pociągnięcie do odpowiedzialności majątkowej za zdarzenia mające miejsce nawet kilkadziesiąt lat wcześniej. W sprawie leżącej u podstaw tej skargi przepis, na podstawie którego orzeczono o sytuacji prawnej skarżącej, stanowił podstawę przypisania jej odpowiedzialności prawnej za zdarzenie sprzed 18 lat.

W ocenie skarżącej podstawową cechą demokratycznego państwa prawnego jest instytucja przedawnienia, po upływie którego podmioty prywatne i publiczne nie mogą dochodzić swoich roszczeń. Celem przedawnienia ma być w szczególności zapewnienie stabilności stosunków społecznych oraz pewności obrotu. Brak przedawnienia w art. 84 ust. 6 ustawy systemowej przyczynia się do bezczynności organów rentowych, które nie są zainteresowane niezwłocznym podjęciem czynności wyjaśniających w celu ustalenia ewentualnych nieprawidłowości w wypełnianiu obowiązków przez płatników składek. W konsekwencji ewentualne nieprawidłowości w rozliczeniach mogą w każdym czasie stać się podstawą przypisania odpowiedzialności majątkowej.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia zakazu retroakcji. Jej zdaniem ustalenie odpowiedzialności następcy prawnego płatnika składek w art. 84 ust. 6 ustawy systemowej nastąpiło dopiero w 1998 r. Nie istniało natomiast w momencie wystawienia świadectwa pracy, tj. w 1990 r.

1.4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2009 r. skarżąca została wezwana m.in. do usunięcia braków formalnych przez wskazanie, jakie dokładnie konstytucyjne wolności lub prawa przysługujące skarżącej zostały naruszone wskutek wydania rozstrzygnięcia opartego na kwestionowanym przepisie oraz określenie sposobu, w jaki zaskarżony przepis narusza te wolności lub prawa. W piśmie z 1 czerwca 2009 r. skarżąca wyjaśniła, że art. 84 ust. 6 ustawy systemowej „narusza w związku z art. 2 Konstytucji ustrojowe zasady: zasadę pewności prawa, zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zakaz retroakcji prawa, prowadząc w konsekwencji do naruszenia art. 84 Konstytucji w zw. z art. 217 Konstytucji, co z kolei skutkuje naruszeniem art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, czyli naruszenia prawa własności skarżącego”.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji, z którego ma wynikać podmiotowe prawo do tego, aby odpowiedzialność w zakresie zwrotu świadczeń nienależnych była precyzyjnie unormowana w ustawie. Jej zdaniem zakwestionowany art. 84 ust. 6 ustawy systemowej nakłada swoisty ciężar publiczny w rozumieniu art. 84 Konstytucji, a zarazem sankcję administracyjną. Obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń przez płatnika składek ma stanowić równocześnie surogat naprawienia szkody poniesionej przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych spowodowanej wypłaceniem świadczenia nienależnego. Wymierzenie skarżącej tej należności – w związku ze zdarzeniem sprzed ponad 18 lat – ogranicza przysługującą skarżącej własność, a przez to uszczupla jej zasoby majątkowe. Jej zdaniem w tym wypadku ma zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia własności muszą być proporcjonalne.

2. W piśmie z 22 grudnia 2011 r. stanowisko w imieniu Sejmu przedstawił Marszałek Sejmu. Wniósł o stwierdzenie, że art. 84 ust. 6 ustawy systemowej jest zgodny z zasadą wyrażającą zakaz retroakcji wynikającą z art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz – w zakresie, w jakim przepis ten nie określa czasowego zakresu ponoszenia przez płatnika składek odpowiedzialności za przekazanie nieprawdziwych danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość – z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą pewności prawa i zasadą poprawnej legislacji wynikającymi z art. 2 w związku z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Rozstrzygnięcia leżące u podstaw skargi konstytucyjnej dotyczą wyłącznie płatnika składek, a nie innego podmiotu. W związku z tym przedmiot kontroli musi zostać zawężony do tej części art. 84 ust. 6 ustawy systemowej, w której odnosi się on do płatnika składek. W pozostałym zakresie postępowanie powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

2.1. Zdaniem Sejmu, mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych, skarżąca nie wskazała argumentacji uzasadniającej naruszenie art. 217 Konstytucji, będącego wszakże przepisem ustrojowym, a tym samym niewyrażającym wolności ani praw podmiotowych. Nie uzasadniła również naruszenia zasady praw nabytych wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Niedopuszczalne jest ponadto orzekanie w sprawie zgodności przepisu z art. 84 Konstytucji, gdyż nie wyraża on praw podmiotowych, a określa obowiązek ciążący na jednostkach. Odwołując się do jednego z orzeczeń TK, Sejm zajął stanowisko, zgodnie z którym nie ma podstaw do kontroli zgodności zaskarżonego unormowania z art. 84 w związku z zasadą przyzwoitej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ponadto w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zbadania zgodności art. 84 ust. 6 ustawy systemowej z art. 64 ust. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim wyraża prawo do równej ochrony własności i innych praw majątkowych. Skarżąca nie przedstawiła bowiem argumentów przemawiających za naruszeniem tego prawa. Mając powyższe na uwadze, w zakresie badania zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2, art. 64 ust. 2 w części wyrażającej prawo do równej ochrony praw majątkowych oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji postępowanie powinno podlegać umorzeniu.

2.2. Odnosząc się do meritum skargi, w ocenie Sejmu, podstawowy problem konstytucyjny ma dotyczyć tego, czy istnieje konstytucyjne prawo do przedawnienia roszczeń i czy zaniechanie jego uregulowania w ustawie może stanowić naruszenie własności.

Zdaniem Sejmu nie istnieje konstytucyjne prawo do przedawnienia roszczeń ani ekspektatywa takiego prawa. Ustanowienie przedawnienia należy do wyłącznej swobody ustawodawcy.

Wyrażony w art. 84 ust. 6 ustawy systemowej zwrot świadczeń nienależnych od płatnika składek stanowi rodzaj świadczenia publicznoprawnego. Jego celem jest wyrównanie szkody, jaką poniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z wypłaceniem ubezpieczonemu świadczenia w nienależnej wysokości spowodowanej przekazaniem przez pracodawcę (płatnika składek) nieprawdziwych danych. Skoro jest to świadczenie publiczne w rozumieniu art. 84 Konstytucji, to – zdaniem Sejmu – jednostkom nie przysługuje konstytucyjnie chronione prawo do przedawnienia. Nie można wobec tego mówić również o nieproporcjonalnej ingerencji we własność.

Nawet jeśli by uznać roszczenie organu rentowego do płatnika składek za roszczenie cywilnoprawne, nie będzie podstaw do uznania prawa do przedawnienia. Po pierwsze, w świetle dotychczasowego orzecznictwa TK ustawodawca dysponuje szerokim marginesem swobody w decydowaniu o tym, czy do przedawnienia dojdzie. Po drugie, celem rezygnacji z przedawnienia jest ograniczenie rozmiarów szkody, jakiej doznał – na skutek działania lub zaniechania płatnika – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Po trzecie, nie ma uzasadnionych podstaw, aby w relacji płatnik składek – ZUS obowiązywała zasada pewności obrotu podobna do znanej prawu cywilnemu, gdyż relacja ta nie nosi cech cywilnoprawnych, ale ma charakter publicznoprawny. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca przewidział mechanizmy łagodzące dolegliwość dla płatnika składek, do których można zaliczyć zawężenie okresu zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń do trzech lat wstecz (art. 84 ust. 3) i ustanawianie terminu przedawnienia egzekucji roszczeń (art. 84 ust. 7 ustawy systemowej).

Zdaniem Sejmu nieuprawnione jest stanowisko skarżącej o przerzuceniu odpowiedzialności za bierność organów państwa przez kilkanaście lat na płatnika składek. Odpowiedzialność ta wynikała z zachowania samego płatnika, który nie przekazał – mimo ciążącego na nim obowiązku – zgodnych ze stanem faktycznym informacji dotyczących ubezpieczonego.

Sejm nie podzielił też zarzutu naruszenia zakazu retroakcji. Przed wejściem w życie ustawy systemowej w 1999 r., a w chwili wystawienia przez pracodawcę (poprzednika prawnego skarżącej) świadectwa pracy ubezpieczonemu, obowiązywał art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137, ze zm.), który ustanawiał odpowiedzialność zakładu pracy za podanie nieprawdziwych informacji mających wpływ na wysokość świadczenia.

3. W piśmie z 1 marca 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł on o stwierdzenie, że art. 84 ust. 6 ustawy systemowej w zakresie, w jakim nie określa czasowych ram ponoszenia przez płatnika składek lub inny podmiot odpowiedzialności za przekazanie nieprawdziwych danych, mających wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W zakresie badania zgodności tego przepisu z art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji postępowanie powinno zostać umorzone z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Przepisy te nie wyrażają bowiem żadnego prawa podmiotowego. Ponadto art. 84 Konstytucji nie może mieć zastosowania w sprawie z innego jeszcze powodu, a mianowicie – jest on nieadekwatnym wzorcem kontroli. Dotyczy bowiem świadczeń publicznych, a takiego charakteru nie ma roszczenie odszkodowawcze o zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia.

Zdaniem Prokuratora Generalnego koniecznym warunkiem odpowiedzialności płatnika składek na podstawie zakwestionowanego przepisu jest wydanie przez organ rentowy konstytutywnej decyzji stwierdzającej niedopełnienie przez płatnika składek lub inny podmiot ustawowych obowiązków w zakresie przekazywania danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. W postępowaniu tym płatnik ma wszelkie prawa i gwarancje wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego nieprawdziwa jest teza skarżącej, jakoby płatnik ponosił nieograniczoną czasowo odpowiedzialność majątkową na podstawie zaskarżonego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 3 ustawy systemowej, okres, za który może być nałożony obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń, wynosi maksymalnie 3 lata. Zakwestionowana regulacja nie może być także uznana za nieproporcjonalną ingerencję we własność płatnika składek. Służy ona bowiem legitymowanemu celowi, jakim jest ochrona interesów FUS i ubezpieczonych.

W ocenie Prokuratora Generalnego rozumowanie skarżącej opiera się też na błędnie zidentyfikowanej hierarchii wartości. W prawie ubezpieczeń społecznych, gdzie istnieje interes szerszej grupy podmiotów korzystających ze świadczeń z FUS, nie ma podstaw, aby przyznawać pierwszeństwo ochronie interesu płatnika składek. Ponadto, skoro w myśl art. 67 ust. 1 Konstytucji ustawodawca ma określić zakres i formy zabezpieczenia społecznego, to dysponuje on szerokim marginesem swobody ustalenia procedury weryfikacji zasadności przyznawania świadczeń i zwrotu świadczeń nienależnych.

Przewidziany w zakwestionowanym przepisie mechanizm należy również uznać za usprawiedliwiony, ponieważ sprzyja on ochronie nie tylko środków publicznych, ale i interesu ubezpieczonych, którzy – w razie braku mechanizmu określonego w art. 84 ust. 6 ustawy systemowej – musieliby zwracać nienależnie pobrane przez nich świadczenia za cały okres ich wypłacania.

Zdaniem Prokuratora Generalnego niezasadny jest również zarzut naruszenia zakazu retroakcji. W systemie prawnym od 1987 r. obowiązuje bowiem przepis, który w swej istocie był odpowiednikiem zakwestionowanego unormowania.

4. W piśmie z 1 września 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w niniejszej sprawie.

5. W piśmie z 17 lipca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie, czy w momencie potencjalnego naruszenia wolności lub praw skarżącej Skarb Państwa posiadał – pośrednio lub bezpośrednio – większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa lub kontrolował większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez spółkę lub mógł mianować więcej niż połowę członków organu zarządzającego lub nadzorczego bądź posiadał inne uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych, dzięki którym mógł wpływać na faktyczne funkcjonowanie skarżącej, a także czy w momencie potencjalnego naruszenia wolności lub praw skarżącej, korzystała ona z majątku należącego do Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych, a jeśli tak – jaka była forma korzystania z tego majątku.

W odpowiedzi w piśmie z 5 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że spółka Przedsiębiorstwo Budowlane „PBR” SA jest podmiotem prywatnym, a Skarb Państwa nie posiadał w dacie wydania decyzji ZUS z 12 lutego 2007 r. udziałów w kapitale spółki, ani nie miał kompetencji do powoływania i odwoływania członków jej organów. Jednocześnie, do naruszenia jej wolności i praw dojść miało 11 grudnia 2008 r., gdy Sąd Apelacyjny w Poznaniu prawomocnie zmienił wyrok Sądu Okręgowego i oddalił odwołanie skarżącej od decyzji ZUS. W tej bowiem dacie powstało dopiero wymagalne zobowiązanie spółki.

6. W pismach z 23 stycznia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do pełnomocnika skarżącej oraz do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w Pile o udzielenie dodatkowych wyjaśnień.

6.1. Pełnomocnik skarżącej udzielił odpowiedzi w piśmie z 6 lutego 2014 r. Przesłał kserokopię dokumentacji pracowniczej znajdującej się w aktach osobowych, a także wyjaśnił, że nie można potwierdzić, czy za okres pozostawania pracownika na urlopie bezpłatnym, w związku z jego zatrudnieniem zagranicą, były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu zatrudnienia w tym zakładzie.

6.2. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w Pile udzielił odpowiedzi w piśmie z 11 lutego 2014 r. (znak: 270000/2014/611/507242). Wyjaśnił, że podstawą wymiaru renty inwalidzkiej dla pracownika skarżącej spółki, przyznanej decyzją z 12 grudnia 1990 r., były 3 kolejne lata kalendarzowe wybrane przez wnioskującego o przyznanie renty z ostatnich 12 lat zatrudnienia (lata 1979, 1980 i 1981). Rentę inwalidzką przyznano na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze zm.). Jako udowodnione uznano 35 lat pracy. Emeryturę przyznano natomiast już na podstawie przepisów nowej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.), przyjmując za podstawę jej wyliczenia wysokość renty, po uwzględnieniu waloryzacji. Przebywanie na urlopie bezpłatnym w 1989 r. i 1990 r. miało wpływ na faktyczną liczbę okresów składkowych i nieskładkowych w ramach ubezpieczenia, a co za tym idzie przekładało się na wysokość świadczenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że fakt zatrudnienia pracownika w NRD nie był zgłoszony do ZUS. Co więcej, sam pracownik nie udowodnił swego zatrudnienia w NRD, a zatem nie było podstaw do uwzględnienia okresu rzekomego zatrudnienia do wymiaru świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot i zakres zaskarżenia.

1.1. Przedmiotem zaskarżenia jest art. 84 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, ze zm.; dalej: ustawa systemowa). Ma on następującą treść:

„Jeżeli pobranie nienależnych świadczeń zostało spowodowane przekazaniem przez płatnika składek lub inny podmiot nieprawdziwych danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, obowiązek zwrotu tych świadczeń wraz z odsetkami, o których mowa w ust. 1, obciąża odpowiednio płatnika składek lub inny podmiot”.

1.2. Skarżąca sformułowała zarzut pominięcia legislacyjnego. Art. 84 ust. 6 ustawy systemowej (ani żadna inna regulacja) nie określa maksymalnego terminu ponoszenia przez płatnika składek bądź inny podmiot odpowiedzialności za przekazanie nieprawdziwych danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Na podstawie zakwestionowanego unormowania organ rentowy może doprowadzić do pociągnięcia płatnika składek lub innego podmiotu do odpowiedzialności prawnej za zdarzenia mające miejsce w nieograniczonym czasie w przeszłości, nawet przed kilkudziesięcioma laty. W przypadku skarżącej zdarzenie relewantne prawnie, tzn. wystawienie świadectwa pracy niezawierającego wszystkich informacji mających znaczenie dla określenia wysokości świadczenia z ubezpieczeń społecznych, miało miejsce osiemnaście lat przed wydaniem decyzji na podstawie art. 84 ust. 6 ustawy systemowej przez organ rentowy.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi zastrzeżeń objęcie kognicją Trybunału kontroli pominięcia prawodawczego czyli sytuacji, w której prawodawca zbyt wąsko określił zakres normowania danego przepisu, prowadząc do naruszenia wolności lub praw jednostki (zob. wyrok TK z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119, cz. III, pkt 1.1). W żadnym jednak wypadku kontrola konstytucyjności pominięcia prawodawczego nie może prowadzić do uzupełniania stanu prawnego o rozwiązania pożądane z perspektywy interesów inicjatora postępowania, ponieważ wykraczałoby to poza konstytucyjną pozycję Trybunału, jako „negatywnego ustawodawcy”, naruszając równocześnie zasadę podziału władzy (zob. wyrok TK z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251, cz. III, pkt 3).

W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała pominięcie unormowania w ustawie systemowej terminu przedawnienia prawa do wydania przez organ rentowy decyzji administracyjnej zobowiązującej płatnika składek lub inny podmiot do zwrotu kwoty nienależnie wypłaconych świadczeń z ubezpieczenia społecznego wynikających z podania przez te podmioty nieprawdziwych danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość po stronie pracownika. Brak przedawnienia ma naruszać podmiotowe prawo skarżącej do ochrony własności, bo jako płatnik (następca prawny płatnika), jest zobligowana do zwrotu Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych kwoty stanowiącej równowartość nienależnie pobranych przez byłego pracownika świadczeń. Innymi słowy, skarżąca została zobowiązana do wyrównania – kosztem swego majątku – szkody poniesionej przez FUS.

Trybunał Konstytucyjny podziela stanowiska Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego co do możliwości kontrolowania art. 84 ust. 6 ustawy systemowej – w zakresie wyznaczonym w skardze konstytucyjnej – jako pominięcia prawodawczego. Konstatacja ta nie przesądza jeszcze o dopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie.

1.3. Jak wynika z uzasadnienia skargi konstytucyjnej i pisma procesowego uzupełniającego braki formalne skargi, podstawowym problemem konstytucyjnym podnoszonym przez skarżącą jest brak przedawnienia odpowiedzialności prawnej, o której mowa w art. 84 ust. 6 ustawy systemowej. Jak można zasadnie przyjmować – uwzględniwszy stan faktyczny sprawy leżącej u podstaw rozpoznawanej skargi konstytucyjnej – okres przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej w okolicznościach przewidzianych w zaskarżonym przepisie powinien być krótszy niż osiemnaście lat. Brak przedawnienia oznacza w rezultacie brak stabilizacji sytuacji prawnej podmiotu zobowiązanego do zwrotu kwoty świadczeń nienależnych. Ma to naruszać prawo do ochrony własności (tj. art. 64 w związku z art. 2 Konstytucji). Ustalony decyzją organu rentowego obowiązek zapłaty określonej kwoty prowadzi do niezgodnego z Konstytucją uszczuplenia majątku skarżącej. Art. 84 ust. 6 ustawy systemowej jest także skonstruowany w sposób niejasny. Niejasność spowodowana ma być nie tyle niezrozumiałością, czy ściślej mówiąc – nieprecyzyjnością, co raczej niewskazaniem definitywnego terminu na wydanie decyzji zobowiązującej płatnika składek lub inny podmiot do zwrotu kwoty nienależnie wypłaconych świadczeń, a przez to wygaśnięcia odpowiedzialności majątkowej płatnika składek. Zdaniem skarżącej doszło tym samym do naruszenia konstytucyjnego prawa do precyzyjnego unormowania w ustawie obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych, które ma wynikać z art. 84 w związku z art. 2 Konstytucji. Traktuje ona przy tym obowiązek z art. 84 ust. 6 ustawy systemowej jako sankcję administracyjną o charakterze odszkodowawczym, a równocześnie jako ciężar publiczny w rozumieniu art. 84 Konstytucji. Zarzuca dodatkowo zaskarżonemu przepisowi dodatkowo naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), ponieważ w momencie wystawienia świadectwa pracy (w 1990 r.) nie obowiązywał – jej zdaniem – żaden przepis, na podstawie którego można było orzekać w sposób nieograniczony w czasie o obowiązku zwrotu kwoty nienależnego świadczenia.

2. Wymagania formalne skargi konstytucyjnej.

2.1. Przesłanki wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej są uregulowane przede wszystkim w art. 79 ust. 1 Konstytucji i uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Niespełnienie któregokolwiek z wymagań określonych w tych przepisach – również po ich stwierdzeniu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi – obliguje Trybunał do umorzenia postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, że Trybunał na każdym etapie postępowania jest zobowiązany sprawdzać, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych. Składu rozpoznającego sprawę nie wiąże w tym zakresie stanowisko zajęte w zarządzeniu lub postanowieniu Trybunału wydanym w ramach wstępnego rozpoznania (zob. np. postanowienia TK z: 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35, cz. II; 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51, cz. II, pkt 1; 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98, cz. II, pkt 1, 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94, cz. II, pkt 2).

2.2. W skardze konstytucyjnej wskazano jako wzorzec kontroli tylko art. 2 Konstytucji. W niej samej ani w odpowiedzi na wezwanie Trybunału do uzupełnienia braków formalnych skarżąca nie wyjaśniła, jakie wolności lub prawa – wynikające ze wskazanego przez nią jako wzorzec kontroli art. 2 Konstytucji – zostały naruszone. Poprzestała jedynie na konkluzji, że z art. 2 Konstytucji wynikają zasady ustrojowe: pewności prawa, nieretroakcji, a także zaufania do państwa i stanowionego prawa.

2.2.1. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść „[k]ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Przesłanką dopuszczalności wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej nie jest zatem każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie jej norm określających wolności lub prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że zasady wywodzone z art. 2 Konstytucji nie mogą, co do zasady, stanowić samodzielnej podstawy wystąpienia ze skargą konstytucyjną, o ile nie wskazano, w zakresie jakich konkretnych wolności lub praw konstytucyjnych nie zostały one dochowane (zob. np. wyrok TK z 18 października 2011 r., sygn. SK 24/09, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 82, cz. III, pkt 1.3.2.3.). Trybunał Konstytucyjny stwierdza wobec powyższego, że skarżąca nie uprawdopodobniła, aby z zasady pewności prawa, zasady nieretroakcji oraz zaufania do państwa i stanowionego prawa wynikały jej konstytucyjne wolności lub prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Nie wskazała ponadto w skardze konstytucyjnej, w zakresie jakich przysługujących jej wolności lub praw miało dojść do naruszenia tych zasad.

2.2.2. Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów w kontekście każdego wzorca kontroli nie może być traktowana powierzchownie i instrumentalnie przez wnoszących skargę konstytucyjną (por. np. wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Przesądza bowiem o zakresie orzekania merytorycznego. Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do art. 2 Konstytucji, który jest uznawany za dopuszczalny wzorzec kontroli w skargach konstytucyjnych tylko wyjątkowo (m.in. gdy zasady wyrażone w tym przepisie nie znajdują swojego bardziej szczegółowego wyrazu w innych przepisach Konstytucji – por. np. wyrok z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143 – oraz tylko w razie wskazania przez skarżącego, jaka jego wolność lub prawo, wynikające z innych przepisów, są uregulowane wbrew zasadom demokratycznego państwa prawnego – por. np. wyrok z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2).

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że szczegółowe uzasadnienie zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis konstytucyjnych wolności lub praw było w stanie faktycznym niniejszej sprawy tym bardziej konieczne, gdyż organy państwa niewątpliwie działały sprawnie. Wydały decyzję nakładającą na płatnika obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń w terminie niespełna jednego miesiąca od powzięcia informacji o przebywaniu ubezpieczonego na urlopie bezpłatnym, a co za tym idzie o nieprawdziwości dotychczasowych danych mających wpływ na wysokość świadczeń. Odpowiedzialność majątkowa skarżącej, jako płatnika składek, nie obejmowała ponadto – wbrew sugestiom wynikającym z uzasadnienia skargi konstytucyjnej – okresu od wydania świadectwa pracy, niezawierającego wzmianki o urlopie bezpłatnym, ale zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy systemowej była ograniczona do 3 lat poprzedzających wydanie decyzji.

2.3. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna powinna być wniesiona w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia lub innego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Termin ten ma charakter materialno-prawny. Nie podlega przywróceniu. Po jego upływie wniesienie skargi konstytucyjnej jest bezskuteczne.

2.3.1. W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału, rozszerzenie zakresu skargi konstytucyjnej o nowe zarzuty, wychodzące poza granice określone we wniesionej już do Trybunału Konstytucyjnego skardze, nie jest możliwe po upływie terminu określonego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Na tym etapie postępowania modyfikacje skargi, przez wskazanie nowych wzorców kontroli konstytucyjnej, należy uznać za niedopuszczalne (zob. wyrok TK z 7 marca 2006 r., sygn. SK 11/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 27; postanowienia TK z: 12 listopada 2001 r., sygn. Ts 139/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 106; 14 maja 2003 r., sygn. Ts 29/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 28; 17 listopada 1999 r., sygn. SK 17/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 168). Akceptacja poglądu o możliwości uzupełnienia treści skargi konstytucyjnej o nowe zarzuty lub wzorce kontroli po upływie ustawowego terminu jej wniesienia ustanowionego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK stanowiłaby de facto wyrażenie zgody na obejście prawa.

2.3.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca w piśmie procesowym z 1 czerwca 2009 r. uzupełniła, w niedopuszczalny sposób, skargę konstytucyjną o nowe wzorce kontroli, to jest art. 64 oraz art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji. Nie wskazała zarazem żadnej wolności lub prawa wynikającego z art. 2 Konstytucji, które miałyby zostać naruszone przez zaskarżony art. 84 ust. 6 ustawy systemowej. Z tych powodów merytorycznie rozpoznanie skargi konstytucyjnej należy uznać za niedopuszczalne, a postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

2.4. Niezależnie od powyższych argumentów, samoistnie przesądzających o niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na jeszcze jedną okoliczność, wskazującą na konieczność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Trybunał podziela zastrzeżenia Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego, że skarżąca nie uzasadniła sformułowanych w piśmie stanowiącym uzupełnienie braków formalnych zarzutów naruszenia art. 217 Konstytucji. Należało zatem umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności art. 84 ust. 6 ustawy systemowej z art. 217 Konstytucji z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK.

Z tych samych powodów należy umorzyć postępowanie również co do badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten dopuszcza ograniczenia własności jedynie w drodze ustawy i wyłącznie w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Poza powołaniem treści art. 64 ust. 3 Konstytucji skarżąca w ogóle nie sformułowała zarzutu, a tym bardziej nie uzasadniła naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji. Postępowanie w tym zakresie podlega zatem umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.