W skardze konstytucyjnej Juliusza Tarnowskiego, Marka Tarnowskiego i Aleksandra Tarnowskiego zakwestionowano:

1) zgodność z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP art. 2 ust. 1 lit. e) i ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: dekret);

2) zgodność z art. 2 Konstytucji RP przepisu 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: rozporządzenie).

Zakwestionowanym przepisom dekretu zarzucono, że dały podstawę dla niedopuszczalnego (bez słusznego odszkodowania i nie na cele publiczne) pozbawienia skarżących własności nieruchomości o nazwie Końskie Kolonie Fabryczne, położonej w Końskich. Skarżący podnieśli także zarzuty braku kompetencji Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego do wydania dekretu, jak również niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego ustanowienia.

Zarzuty odnoszące się do 5 rozporządzenia skoncentrowane zostały natomiast na problemie braku ustawowego upoważnienia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych do wydania przepisu takiej treści.

Na podstawie zakwestionowanych unormowań Wojewoda Kielecki i Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wydali decyzje administracyjne stwierdzające, że tylko część nieruchomości stanowiącej uprzednią własność poprzedników prawnych skarżących nie podpadała pod działanie przepisów dekretu. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2001 r.

Postanowieniem z 19 marca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie odnoszącym się do przepisu 5 rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w odniesieniu do tej części przedmiotu skargi nie została spełniona przesłanka wskazania konstytucyjnych praw lub wolności skarżących, których naruszenie nastąpiło wskutek zastosowania zakwestionowanej regulacji. Trybunał Konstytucyjny uznał w szczególności, że w sprawie nie sprecyzowano, jakie prawa skarżących – wyinterpretowane z treści art. 2 Konstytucji – stanowić mają wzorzec oceny konstytucyjności 5 rozporządzenia. Za bezzasadny uznał także Trybunał Konstytucyjny zarzut wyłączenia kwestionowanym przepisem drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw, w sytuacji merytorycznego rozpoznania sprawy skarżących przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zażalenie na powyższe postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skierował 29 marca 2002 r. pełnomocnik skarżących. W ocenie skarżących skarga winna podlegać merytorycznemu rozpoznaniu w odniesieniu do całego jej przedmiotu, a więc również zakwestionowanego 5 rozporządzenia. Uzasadniając powyższe stanowisko, skarżący ponownie podnieśli zarzut naruszenia zaskarżonym przepisem art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim 5 rozporządzenia wyłącza szeroko rozumianą drogę sądową (postępowania cywilnego) rozstrzygania sporów o własność. W konsekwencji – w ocenie skarżących – doszło do naruszenia innych szczegółowych przepisów Konstytucji, tzn. art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, wyrażających (tak w treści zażalenia) odpowiednio – prawo do sądu, prawo do co najmniej dwuinstancyjnego sądownictwa powszechnego oraz prawo do rozpoznania sprawy na drodze cywilnej. Ponadto skarżący zarzucili nieuwzględnienie w zaskarżonym postanowieniu okoliczności, że kwestionowany 5 rozporządzenia stanowił podstawę prawną wydanych w sprawie skarżących rozstrzygnięć. Niezależnie od powyższych argumentów podniesiono w zażaleniu, że z art. 2 Konstytucji nadal wywodzone mogą być liczne zasady działania organów władzy publicznej (przede wszystkim tzw. zasady przyzwoitej legislacji), które mogą służyć za wzorzec kontroli kwestionowanych przepisów. Nawiązując w dużym zakresie do uzasadnienia samej skargi konstytucyjnej, pełnomocnik ponowił także zarzuty dotyczące niewłaściwej – z punktu widzenia art. 2 Konstytucji – formy aktu prawnego (rozporządzenie), w jakim zawarta została zakwestionowana regulacja.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie.

Argumenty wyrażone w zażaleniu koncentrują się wokół przesłanki wskazania przez skarżących konstytucyjnych wolności lub praw, naruszonych zakwestionowaną regulacją rozporządzenia. To właśnie niedopełnienie obowiązku wyrażonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, stanowiły główny argument postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, problem ten został jednakże w zaskarżonym postanowieniu właściwie i prawidłowo zinterpretowany.

W pierwszej kolejności powtórnie podkreślić należy, że wymogu wskazania przez skarżących konstytucyjnych praw lub wolności, naruszonych przez zaskarżone przepisy, nie spełnia samo jedynie odwołanie się do bardzo ogólnej i złożonej – z normatywnego punktu widzenia – formuły wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Nie kwestionując co do zasady argumentów zażalenia dotyczących dopuszczalności wyinterpretowania z treści tego przepisu bardziej szczegółowych zasad konstytucyjnych, zauważyć należy, iż te, wskazywane przez pełnomocnika, nie mogą służyć za wzorzec oceny przepisów kwestionowanych przed Trybunałem Konstytucyjnym w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną. Nawiązując do treści orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, skarżący odwołują się w tym zakresie do tzw. zasad przyzwoitej legislacji, związanych z wymogiem ochrony zaufania do państwa i prawa, ochroną praw nabytych, jak również postulatem określoności przepisów prawa. Należy w związku z tym zauważyć, że adresatem tych unormowań jest w pierwszym rzędzie sam prawodawca, zaś ich treść normatywna potraktowana być może (co uczyniono zresztą w treści samego zażalenia), jako sformułowanie „konstytucyjnych zasad działania organów władzy publicznej”. Uczynienie z powyższych zasad układu odniesienia kontroli przepisów kwestionowanych w trybie skargi konstytucyjnej uzależnione jest jednak od ich odniesienia do treści konkretnych podmiotowych praw skarżącego, znajdujących zakotwiczenie w innych przepisach rangi konstytucyjnej. Stanowisko powyższe nie wyklucza oczywiście w żadnym stopniu pełnej dopuszczalności weryfikowania w świetle tych zasad (już samoistnie uwzględnianych) konstytucyjności przepisów zaskarżanych w innych trybach postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (wnioski, pytania prawne). Pogląd powyższy znalazł jednoznaczny wyraz w dotychczasowym orzecznictwie w sprawie skargi konstytucyjnej, utrwalonym zwłaszcza w postanowieniu pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2002 r. (sygn. Ts 105/00, OTK ZU z 2002 r. Nr 1B, poz. 60).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powyższe argumenty przywołać można także formułując ocenę zarzutu skarżących, dotyczącego niedochowania przez prawodawcę właściwej formy regulacji. Także i ten zarzut ulec bowiem winien skonkretyzowaniu poprzez wskazanie przez skarżących treści konkretnego, przysługującego im prawa, którego naruszenie spowodowane zostało zastosowaniem unormowania zawartego w formie innego – niż konstytucyjnie wymagany – aktu prawnego. W tym zakresie, zarówno w uzasadnieniu skargi, jak i w zażaleniu na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, znalazło się odniesienie do szeroko rozumianego prawa do sądu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przyjęto, że zarzut ten oceniony być winien jako oczywiście bezzasadny. Tym samym, odwołanie się do treści prawa do sądu nie mogło w tym przypadku być uznane za wystarczające dookreślenie wzorca kontroli zaskarżonego przepisu. Sformułowaniu przez skarżących argumentu o złamaniu prawa do sądu towarzyszy bowiem nieprecyzyjne i odbiegające od treści stosownych przepisów Konstytucji „odtworzenie” jego treści. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że treść konstytucyjnego prawa do sądu nie może być utożsamiana z „prawem do sądu powszechnego”. Sądy powszechne nie stanowią jedynej kategorii sądów, która powołana jest do sprawowania w RP wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Także sprawy należące do ich właściwości – mimo, że objęte konstytucyjnym domniemaniem – nie wyczerpują zakresu kognicji innych kategorii sądów (art. 177 Konstytucji). W zaskarżonym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego słusznie zatem przyjęto, że trudno mówić o aktualnym i bezpośrednim naruszeniu prawa skarżących do sądu, w sytuacji, gdy uzyskali oni w swojej sprawie merytoryczne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym więc zakresie, zarzucane przez skarżących wyłączenie drogi sądowej stanowi konsekwencję wadliwej interpretacji 5 rozporządzenia, nie uwzględniającej treści innych obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu w pierwszej kolejności o dyspozycję art. 184 Konstytucji, jak i przepisy ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ustanawiające właściwość tego sądu w zakresie kontroli legalności indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych.

Za bezpodstawną uznać należy również tezę skarżących o naruszeniu przez kwestionowany przepis rozporządzenia art. 176 ust. 1 Konstytucji. Wykazując naruszenie swoich praw, skarżący podnieśli w zażaleniu, że właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach decyzji wydawanych na podstawie kwestionowanego przepisu nie gwarantuje dwuinstancyjności postępowania sądowego. Należy w związku z tym zauważyć, że dla formułowania zarzutu tej treści adekwatny byłby raczej art. 78 Konstytucji, wyrażający prawo każdej ze stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Nie ta jednak okoliczność przesądza o bezpodstawności powyższego zarzutu. Skarżący całkowicie pominęli bowiem przy tej okazji regulację art. 236 ust. 2 Konstytucji, ustanawiającą – w odniesieniu do postępowania przed sądami administracyjnymi – ograniczony czasowo wyjątek od zasady wyrażonej w art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należało nie uwzględnić zażalenia wniesionego na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania niniejszej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W skardze konstytucyjnej z 6 listopada 2001 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym) pełnomocnik skarżących – Juliusza Tarnowskiego, Marka Tarnowskiego i Aleksandra Tarnowskiego zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 2 ust. 1 lit. e) i ust. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: dekret) oraz 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: rozporządzenie). Art. 2 ust. 1 lit. e) i ust. 2 dekretu zarzucono niezgodność z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji, natomiast przepisowi 5 rozporządzenia – niezgodność z art. 2 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna sformułowana została w oparciu o następujący stan faktyczny. Skarżący wystąpili do Wojewody Kieleckiego z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość o nazwie Końskie Kolonie Fabryczne, położona w Końskich nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Decyzją z 30 czerwca 1997 r. (znak: GG.VII-R-72241/II/10/96) Wojewoda Kielecki orzekł, że część przedmiotowej nieruchomości nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, natomiast pozostała część działek stanowiących tę nieruchomość podpada pod działanie tego przepisu. Decyzją z 19 listopada 1998 r. (Nr.rn.051/625-420/97) Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody w części dotyczącej uznania, że część nieruchomości Końskie Kolonie Fabryczne podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Skarga skarżących na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2001 r. (sygn. akt IV SA 2724/98), doręczonym skarżącym w 7 września 2001 r.

Uzasadniając zarzuty sformułowane wobec art. 2 ust. 1 lit. e) i ust. 2 dekretu, skarżący podnieśli przede wszystkim, że dawał on podstawę do naruszenia prawa własności poprzez jego pozbawienie bez słusznego odszkodowania i nie na cele publiczne. Przewidziana w kwestionowanym przepisie nacjonalizacja „bez żadnego wynagrodzenia” godzi zdaniem skarżących w wymóg proporcjonalności ingerencji w prawo własności, skutkuje bowiem naruszeniem istoty tego prawa. W ocenie skarżących kwestionowany przepis dekretu łamie także konstytucyjną zasadę równej ochrony prawa własności, innych praw majątkowych i prawa dziedziczenia. Skarżący zakwestionowali także kompetencję PKWN do wydania dekretu, jak również dochowanie wymaganego przepisami trybu jego ustanowienia. Zarzuty odnoszące się do 5 rozporządzenia koncentrują się natomiast na problemie braku ustawowego upoważnienia do wydania tego przepisu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skardze konstytucyjnej, w zakresie dotyczącym 5 rozporządzenia, nie może być nadany dalszy bieg, nie spełnia ona bowiem przesłanek dopuszczalności występowania z tym środkiem prawnym.

Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw przed ich naruszeniem poprzez ostateczne orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydane na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów ustawy bądź innego aktu normatywnego. Środek ten zmierza przy tym do wyeliminowania z systemu prawnego unormowań pozostających w sprzeczności z postanowieniami konstytucyjnymi statuującymi konkretne prawa bądź wolności skarżącego. Konkretyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest występowanie ze skargą konstytucyjną ustawodawca nałożył na skarżącego obowiązek wskazania, jakie konstytucyjnie chronione prawa, wolności lub obowiązki i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez zaskarżone przepisy. Jak to już podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, dopiero wykonanie powyższego obowiązku uaktualnia legitymację skarżącego do wszczęcia procedury kontrolnej przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ustawowym obowiązkiem skarżącego jest w związku z tym sprecyzowanie zarówno przedmiotu skargi, jak i wzorca dla kontroli zaskarżonych przepisów. Wzorzec ów wyznaczają przepisy konstytucyjne dające normatywną podstawę dla konkretnych podmiotowych praw przysługujących skarżącemu.

Formułując zarzuty wobec 5 rozporządzenia, skarżący wskazują na art. 2 Konstytucji, jako na przepis mający stanowić konstytucyjny wzorzec dla kontroli kwestionowanego unormowania. W uzasadnieniu skargi sprecyzowano powyższe zarzuty poprzez wskazanie braku należytego upoważnienia ustawowego do wydania 5 rozporządzenia, ponadto zaś zakwestionowano zawarte w treści tego przepisu wyłączenie drogi sądowej rozstrzygania sporów o własność. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego takie określenie konstytucyjnych praw skarżących, doznających naruszenia kwestionowaną regulacją rozporządzenia, nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek skargi konstytucyjnej.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentowano już szczególne wymagania warunkujące dopuszczalność czynienia z art. 2 Konstytucji wzorca dla kontroli przepisów kwestionowanych w drodze skargi konstytucyjnej. W postanowieniu pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2002 r. (sygn. Ts 105/00) podkreślono w związku z tym, że powołanie się przez skarżącego na treść art. 2 Konstytucji możliwe jest w sytuacji, gdy skarżący podnosi zarzut naruszenia dokładnie sprecyzowanych, normatywnych praw podmiotowych, które nie są odpowiednio wyrażone w treści innych przepisów konstytucyjnych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uzasadnienie niniejszej skargi konstytucyjnej powyższych założeń nie spełnia. Postawienie samoistnie zarzutu przekroczenia przez organ wydający kwestionowane rozporządzenie granic upoważnienia nie może być uznane za prawidłowe określenie wzorca dla kontroli prowadzonej w trybie skargi konstytucyjnej. Należy pamiętać, że kontrola przepisów prowadzona w tym trybie ogranicza się do badania zgodności kwestionowanych przepisów z tymi unormowaniami rangi konstytucyjnej, które statuują podmiotowe prawa skarżącego. Zarzut naruszenia wymogów towarzyszących stanowieniu aktów podustawowych nie mieści się natomiast w tak określonym zakresie kontroli prowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny. Za nieadekwatną w niniejszej sprawie musi być także uznana teza skarżących o naruszeniu konstytucyjnego prawa do sądu i zakazu zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Niezależnie od tego, że prawa te wyrażone zostały expressis verbis w innych niż art. 2 przepisach Konstytucji (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2), stwierdzić należy, że w sprawie skarżących nie mogą one być uznane za wzorzec dla kontroli 5 rozporządzenia. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji nie ulega bowiem wątpliwości, że dla określenia wzorca dla kontroli kwestionowanych w skardze przepisów konieczne jest wskazanie tych praw lub wolności konstytucyjnych, których naruszenie zarzuca skarżący. Naruszenie to winno mieć przy tym charakter aktualny i bezpośredni. Biorąc pod uwagę przebieg postępowania, które doprowadziło skarżących do wystąpienia ze skargą konstytucyjną stwierdzić należy, że do tego rodzaju naruszenia nie doszło. Trudno przede wszystkim przyjąć, że kwestionowany 5 rozporządzenia doprowadził do zamknięcia skarżącym drogi sądowej i pozbawienia możliwości uzyskania orzeczenia sądu, w sytuacji, gdy wydane zostało w ich sprawie merytoryczne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalające skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), orzeka się jak w sentencji. W pozostałym zakresie przedmiotu skargi konstytucyjnej podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu.