1. Po rozpoznaniu, z udziałem Prokuratora Generalnego, na rozprawie 23 października 2007 r., pytania prawnego Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. P 28/07; Dz. U. z 30 października 2007 r. Nr 200, poz. 1446), Trybunał Konstytucyjny
orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992
i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w
wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności
jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala
się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej. Na tle tego wyroku (jego konsekwencji oraz okoliczności ujawnionych w trakcie rozpatrywania sprawy) nasuwają się dwie kwestie
wymagające zasygnalizowania Sejmowi. Pierwsza dotyczy konieczności zmiany treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych,
a druga nieprawidłowości prawnej podstawy § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005
r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.).
2. Zakres stwierdzenia niekonstytucyjności w sprawie o sygn. P 28/07 był zdeterminowany zakresem pytania przedstawionego przez
Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnoszącego się tylko do pewnej grupy sytuacji w ramach hipotetycznego zakresu stosowania
art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym
w sentencji powoduje konieczność interwencji ustawodawczej. Niepodobna bowiem nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których
znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego
powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości
unormowania, czego wymaga integralność podmiotowa państwa.
3. W polskim systemie prawnym uprawnienie do uzyskania różnego rodzaju świadczeń i zasiłków uzyskuje się w trakcie dwóch postępowań.
Pierwsze zmierza do stwierdzenia w wiążący sposób istnienia przesłanki uzyskania świadczenia (zasiłku), np. niezdolności do
pracy lub określonego upośledzenia czy choroby. W tym stadium następuje wskazanie daty pojawienia się niezdolności, upośledzenia
czy choroby. Stadium drugie obejmuje postępowanie „wymiarowe” – o przyznanie zasiłku, renty czy świadczenia w określonej wysokości.
Obowiązujące przepisy przewidują, że w tym stadium następuje też określenie daty, od której przyznaje się rentę, zasiłek lub
świadczenie. Nie jest to data wystąpienia okoliczności uprawniającej do świadczenia, zasiłku czy renty (co ustala się w pierwszym
stadium, w odrębnym postępowaniu), lecz data nawiązująca do daty złożenia kompletu dokumentów niezbędnych w postępowaniu wymiarowym.
W sprawie o sygn. P 28/07 jest to data wyznaczona przez art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach
rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) jako początek miesiąca, w którym wpłynął wniosek (kompletny i prawidłowo
wypełniony). Wystąpienie okoliczności, od której zależy prawo do świadczenia, zasiłku czy renty, i to okoliczności stwierdzonej
w urzędowy sposób w pierwszym stadium postępowania, powoduje, że osoba, której takie stwierdzenie dotyczy, uzyskuje w urzędowy
sposób, na podstawie ustawy zwykłej potwierdzenie istnienia po jej stronie prawa do świadczenia (zasiłku, renty) chronionego
konstytucyjnie (art. 69 Konstytucji). Dlatego nie jest konstytucyjnie dopuszczalne, aby wobec osób w tego rodzaju sytuacji
ustawa zwykła (w sprawie o sygn. P 28/07 ustawa o świadczeniach rodzinnych), normując sekwencję dwóch postępowań (stwierdzającego
przesłanki i wymierzającego świadczenie) przesuwała w czasie początek wymiaru świadczenia, pozostawiając lukę nieobjętą świadczeniem,
między datą stwierdzenia uprawnień i datą wymiaru.
4. Przepis, który uznano za niekonstytucyjny, tj. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma jednak szerszy zakres
zastosowania. Przepis ten bowiem samodzielnie reguluje termin przyznania zasiłku, określając jego początek na miesiąc, w którym
wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przez pojęcie „prawidłowo wypełnionych dokumentów” rozumie się także
dostarczenie jako załączników dokumentów, do których wydania są zobowiązane organy administracji, stwierdzające poprzez wydanie
decyzji, w specjalnym postępowaniu, stopień niepełnosprawności, którego istnienie pozwala na ubieganie się o uzyskanie zasiłku
pielęgnacyjnego. W postępowaniu stwierdzającym niepełnosprawność obligatoryjnie określa się datę jej wystąpienia. Okoliczność
ta nie ma jednak żadnego wpływu na datę, od której przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny. W tej ostatniej kwestii jest bowiem
miarodajny art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Artykuł 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy wszelkich
świadczeń rodzinnych, w tym także opiekuńczych, do których m.in. należy zasiłek pielęgnacyjny. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego,
który orzekając, jest związany ramami pytania prawnego (wniosku lub skargi), stwierdzające niekonstytucyjność art. 24 ust.
2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wykreowało zatem nierówność traktowania osób, wobec których stwierdzenie niekonstytucyjności
będzie prowadziło do polepszenia ich sytuacji prawnej. Konieczna jest jednak dalsza interwencja ustawodawcza, odnosząca się
do art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
5. Druga kwestia wymagająca sygnalizacji dotyczy prawnych podstaw, na jakich wydano rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej
z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze
zm.). Akt ten został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych
w brzmieniu: „Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb postępowania
w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania
dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i wzory:
1) wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych,
2) zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1,
3) oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku
dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz innych oświadczeń i dowodów niezbędnych do ustalenia
prawa do świadczeń rodzinnych,
4) wywiadu, o którym mowa w ust. 4a,
5) oświadczenia o dochodach członków rodziny uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym, kierując się koniecznością zapewnienia
stosownej dokumentacji niezbędnej do sprawnej realizacji świadczeń rodzinnych”.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie
i w celu jej wykonania. Upoważnienie ustawowe powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych
do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie ustawowe będące podstawą wydania rozporządzenia z 2 czerwca
2005 r. dotyczącego świadczeń rodzinnych określa organ właściwy do jego wydania i zakres spraw przekazanych do uregulowania.
Nie zawiera zaś żadnych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Art. 23 ust. 5 zawierający upoważnienie ustawowe zamieszczony
jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych w jej rozdziale 6 „Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych”.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone
w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w innych przepisach ustawy. Przepisy te
muszą jednak umożliwiać precyzyjne zrekonstruowanie wytycznych. Z art. 23-32, zamieszczonych w rozdziale 6 ustawy o świadczeniach
rodzinnych, można rekonstruować treść wytycznych dla rozporządzenia dotyczącego świadczeń rodzinnych. W ustawie o świadczeniach
rodzinnych brak jest jednak zarówno podstawy, jak i wytycznych do odmiennego niż w art. 24 ust. 2 tej ustawy określenia terminu
prawa do świadczeń. W tym zakresie obowiązuje ustawowa zasada, że świadczenie to przysługuje począwszy od miesiąca, w którym
wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tymczasem w rozporządzeniu znajduje się unormowanie przewidujące, że
w wypadku gdy przyczyną braku orzeczenia o niepełnosprawności jest niewydanie go przez właściwy zespół do spraw orzekania
o niepełnosprawności w ustawowo określonym terminie i wnioskodawca może to udokumentować, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje
od miesiąca, w którym taki wniosek został złożony (§ 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. dotyczącego świadczeń
rodzinnych). To unormowanie łagodzi rygoryzm art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przynajmniej w tym zakresie,
w jakim chodzi o opieszałość działania, niezgodną z zasadami postępowania administracyjnego w ramach postępowania o stwierdzenie
niepełnosprawności. Rozwiązanie to jest zarazem rozsądne i zgodne z ogólnymi zasadami rzetelnego postępowania administracyjnego.
Problemem jest jednak to, że wychodzi ono poza ramy upoważnienia ustawowego. Artykuł 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych
regulujący początkową datę, od której przyznaje się świadczenie, jest ujęty w sposób kategoryczny. Co więcej, rozporządzenie
(§ 12 ust. 3 i 4) dotyczy kwestii w ogóle niewskazanej w macierzystej ustawie jako mającej być doprecyzowaną w przepisach
wykonawczych. Tymczasem w rzeczywistości treść regulacji ustawowej – zawartej w art. 24 ust. 2 – została doprecyzowana przez
przepis rozporządzenia (§ 12 ust. 3 i 4) w sensie materialnym. W tym bowiem zakresie rozporządzenie stworzyło wyjątek od zasady
przewidzianej w kwestionowanym w sprawie o sygn. P 28/07 art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjątek ten uznać
można za racjonalny i idący w dobrym kierunku, jednak niepodobna nie dostrzegać, że z punktu widzenia wymagań stawianych upoważnieniu
do wydania rozporządzenia, istniejąca sytuacja nie jest prawidłowa i upoważnienie powinno być odpowiednio zmienione, do czego
dobrą okazję może stwarzać nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych.
6. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne wystąpienie z niniejszą sygnalizacją.