1. Pismem z 7 sierpnia 2007 r. firma „BRESCO” spółka z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) wystąpiła ze skargą konstytucyjną o zbadanie zgodności:

− art. 4 pkt 2 i art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684, ze zm.; dalej: ustawa restrukturyzacyjna) z art. 20 i art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz

− art. 12 ust. 2 i 3 tejże ustawy z art. 20 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Stan faktyczny, leżący u podstaw skargi konstytucyjnej, przedstawiał się następująco: Na mocy nakazów zapłaty, wydanych przez sąd w 2002 r., spółka rozpoczęła egzekucję od zakładu opieki zdrowotnej (dalej: ZOZ) swych należności w wysokości niemal 1,2 mln zł plus odsetki. Zobowiązania ZOZ wynikały z umowy z 1997 r., na mocy której skarżąca przejęła od ZOZ pracowników niższego personelu pomocniczego medycznego w trybie art. 231 kodeksu pracy. Po wejściu w życie ustawy restrukturyzacyjnej, ZOZ skorzystał z ustawowej możliwości zawarcia ugody restrukturyzacyjnej (dalej: ugoda), do czego doszło w listopadzie 2005 r. Mocą ugody, zawartej bez zgody spółki „BRESCO”, wszyscy wierzyciele wierzytelności cywilnoprawnych (dalej: wierzyciele cywilnoprawni) zostali zobowiązani do umorzenia odsetek w całości, a więc − w wypadku skarżącej – w kwocie przekraczającej 720 tys. zł. Skutkiem niewywiązania się przez ZOZ ze zobowiązań wobec skarżącej jest zachwianie jej istnieniem, w szczególności − powstanie po jej stronie zaległości publicznoprawnych wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) i wszczęcie przeciwko niej postępowania egzekucyjnego z naliczeniem przez organ egzekucyjny (urząd skarbowy) odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych (dalej: odsetki podatkowe; w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. − Ordynacja podatkowa, Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa). Ponieważ skarżąca, jako wierzyciel ZOZ, stała się dłużniczką danin wobec ZUS i Skarbu Państwa, urząd skarbowy rozpoczął egzekwowanie od niej należności poprzez zajęcie jej wierzytelności wobec ZOZ. Skarżąca złożyła wniosek o uchylenie ugody, uzasadniając, że wobec niej (i grupy podobnych wierzycieli, którym przysługują wierzytelności objęte postępowaniem egzekucyjnym wszczętym przed uchwaleniem ustawy restrukturyzacyjnej), winien zostać zastosowany art. 12 ust. 3 ustawy restrukturyzacyjnej. Skarżąca świadczyła na rzecz ZOZ specyficzną usługę, bez której nie mógłby on normalnie funkcjonować (byłby pozbawiony niższego personelu pomocniczego). Zaległości ZOZ w przekazywaniu wynagrodzenia za wykonywane usługi doprowadziły zaś do powstania po stronie skarżącej zaległości wobec ZUS i urzędu skarbowego, egzekwującego od „BRESCO” nie tylko kwotę należności głównej, ale również odsetki podatkowe (wyższe od tzw. odsetek ustawowych). Tym samym wynikające z ugody umorzenie należnych od ZOZ odsetek stanowi dla skarżącej podwójną dolegliwość, uszczuplając jej majątek i zmuszając ją do uiszczenia na rzecz ZUS wyższych odsetek, aniżeli sama by uzyskała, gdyby postępowanie egzekucyjne wobec ZOZ było skuteczne. Przed wejściem w życie ustawy restrukturyzacyjnej sąd wydał w sprawie wierzytelności spółki „BRESCO” prawomocne orzeczenia, zaopatrzone w klauzule wykonalności i skierowane do egzekucji. Te prawomocne orzeczenia, zgodnie z przepisami procedury cywilnej wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe oraz administracyjne. Mimo to sąd rejonowy oddalił wniosek skarżącej w sprawie o uchylenie ugody, nie uwzględniając zarzutu naruszenia praw majątkowych spółki. W apelacji skarżąca zarzuciła wyrokowi sądu pierwszej instancji błędną wykładnię art. 12 ust. 3 ustawy restrukturyzacyjnej i nieuwzględnienie jej szczególnej sytuacji, jako wierzyciela wierzytelności zajętej przez naczelnika urzędu skarbowego. Sąd okręgowy apelację oddalił.

W opinii skarżącej ustawodawca, wprowadzając ustawę restrukturyzacyjną z zachowaniem krótkiej vacationis legis, praktycznie pozbawił ją możliwości skutecznego realizowania prawomocnych orzeczeń sądu, nie zabezpieczając jej praw nabytych do wynagrodzenia, wraz z należnymi odsetkami ustawowymi, za wykonanie na rzecz restrukturyzowanego ZOZ usług lub dostawę towarów. Tym samym naraził zarząd spółki – wierzyciela długów ZOZ, umorzonych mocą ugód (zwłaszcza w wypadku braku akceptacji ugody przez daną spółkę) − na odpowiedzialność majątkową w trybie art. 299 kodeksu spółek handlowych. Zarazem ustawodawca naruszył zasadę lex retro non agit, bo ustawa restrukturyzacyjna, choć weszła w życie w 2005 r., jednak regulowała kwestie stosunków prawnych nawiązanych w latach 1999-2004. Z wejściem ustawy w życie, organ administracji państwowej uzyskał prawo zmiany skutków stosunków cywilnoprawnych oraz pozbawienia wierzycieli ZOZ praw nabytych do wynagrodzenia z tytułu wykonania zobowiązań na rzecz ZOZ. Sytuacja ta sprowadza się do stanu, w którym ZOZ nabył usługę w latach 1999-2004 r. i, nie spłacając wynagrodzenia (i odsetek ustawowych), doprowadził do „kredytowania” swej działalności przez wierzyciela, któremu – po wejściu w życie ustawy restrukturyzacyjnej − na podstawie ustawy restrukturyzacyjnej mógł następnie oświadczyć, że umowa sprzedaży (usługi) zostaje w praktyce zmieniona w swoistą umowę darowizny, co dzieje się wolą samego „obdarowanego” ZOZ oraz osób trzecich (innych wierzycieli, którzy zgodzili się na zawarcie ugody). Tym samym − na skutek błędnej wykładni prawa przez sądy pierwszej i drugiej instancji − doszło do naruszenia zasady wolności obrotu gospodarczego (art. 20 Konstytucji) oraz zasady ochrony własności i nabytych praw majątkowych (art. 32 i art. 64 Konstytucji).

W opinii skarżącej, art. 4 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej, dając organom administracji prawo zawarcia − nawet bez zgody wierzyciela − ugody, mocą której nastąpi umorzenie części lub całości wierzytelności cywilnoprawnej, w jaskrawy sposób narusza interesy i prawa majątkowe wierzycieli cywilnoprawnych, w szczególności tych posiadających tytuły wykonawcze i prowadzących już egzekucję wierzytelności umarzanych na podstawie ugody. Narusza to zasadę ochrony praw majątkowych, a także zasadę wolności działalności gospodarczej.

Artykuł 12 i art. 13 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 4 ustawy restrukturyzacyjnej, naruszają art. 20 Konstytucji, godzą bowiem w wolność działalności gospodarczej i zasady społecznej gospodarki rynkowej, stanowiące podstawę polskiego ustroju gospodarczego, oraz dopuszczają do powstania nierównej ochrony prawnej praw majątkowych, ponieważ ustawodawca uprzywilejował wierzycieli wierzytelności do 2 tys. zł (dalej: drobnych wierzycieli) i wierzycieli wierzytelności publicznoprawnych. Zasady państwa prawnego zostały naruszone nie tylko ze względu na naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa, ale także na naruszenie zasady proporcjonalności. Skoro bowiem uwalnia się dłużnika od większości obciążeń publicznoprawnych, to umorzenie jego zobowiązań cywilnoprawnych, w dodatku zajętych przez urząd skarbowy w ramach egzekucji należności dla ZUS prowadzonej przeciwko wierzycielowi, nie stanowi słusznej proporcji pomiędzy dbałością o interes publicznoprawny a naruszeniem interesu cywilnoprawnego i praw majątkowych wierzyciela ZOZ.

Zdaniem skarżącej, oddłużenie ZOZ, wobec kryzysu w służbie zdrowia, jest uzasadnione i konieczne, nie może jednak być dokonywane z naruszeniem zasady bezpieczeństwa prawnego oraz praw majątkowych wierzycieli i wolności obrotu gospodarczego. Nawet ważny interes publiczny nie może przekreślać prawomocnych orzeczeń sądów ani anulować ich wykonalności. Ustawodawca, wprowadzając ustawę restrukturyzacyjną, działał zgodnie z Konstytucją w zakresie ustanowienia możliwości oddłużenia ZOZ za pomocą działań określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2-5, bo w razie ich podjęcia prawa wierzycieli są gwarantowane, choć ich realizacja jest przesunięta w czasie. Natomiast art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy restrukturyzacyjnej prowadzi do arbitralnego pozbawienia nabytych praw majątkowych wierzycieli, nawet wówczas gdy prawa te już zaczęto egzekwować zgodnie z prawomocnym tytułem egzekucyjnym, a jedynie brak majątku ZOZ uniemożliwił egzekucję w okresie przed wejściem w życie ustawy. Ustawodawca – dając ZOZ możliwość umorzenia zaległych, niespłaconych zobowiązań − przekroczył zakres pomocy i wsparcia, kosztem innych podmiotów. W opinii skarżącej, objęcie ustawą restrukturyzacyjną wszystkich zobowiązań cywilnoprawnych, bez odrębnej regulacji dotyczącej zobowiązań już będących w trakcie egzekucji, podważa bezpieczeństwo obrotu prawnego.

2. W piśmie z 22 grudnia 2009 r. Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że art. 4 pkt 2 ustawy restrukturyzacyjnej jest zgodny z art. 20 Konstytucji, a art. 12 ust. 2 i 3 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy są zgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, zwracając uwagę, że skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem inicjowania postępowania, a skarżący nie może poprzestać wyłącznie na określeniu przedmiotu postępowania, ale musi właściwie uzasadnić stawiane zarzuty. Tymczasem zarzuty niezgodności art. 4 pkt 2 ustawy restrukturyzacyjnej z art. 64 ust. 2 Konstytucji, a także niezgodności art. 12 ust. 2 i 3 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy restrukturyzacyjnej z art. 20 Konstytucji nie zostały umotywowane przez skarżącą, co oznacza, że wniosek w tym zakresie nie spełnia wymagania zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), to zaś powinno skutkować umorzeniem postępowania, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie może samodzielnie formułować argumentów przemawiających za niekonstytucyjnością poddanego kontroli aktu normatywnego.

Marszałek Sejmu stwierdził, że skutkami finansowymi wejścia w życie ustawy restrukturyzacyjnej ustawodawca w znacznym stopniu obciążył budżet państwa, niemniej umorzenie wyłącznie zobowiązań publicznoprawnych – w warunkach funkcjonowania ZOZ − nie zawsze prowadziłoby do rzeczywistego ich oddłużenia. Dlatego, mając na względzie interes publiczny − zapewnienie opieki zdrowotnej obywatelom − ustawodawca ustanowił regulację odnoszącą się do wierzycieli cywilnoprawnych. Celem postępowania restrukturyzacyjnego jest zawarcie przez ZOZ ugody z wierzycielami cywilnoprawnymi, którzy stają się stronami stosunku administracyjnego; tym samym ustawodawca faktycznie ingeruje w umowny stosunek cywilnoprawny łączący zadłużony ZOZ i jego wierzycieli cywilnoprawnych.

Zdaniem Marszałka Sejmu, warunki dopuszczalności ingerencji w wolność działalności gospodarczej określa art. 22 Konstytucji, który nie daje ustawodawcy pełnej swobody. W razie kolizji między własnością prywatną a własnością publiczną, przepisy Konstytucji dają priorytet tej pierwszej, ale wyjątkiem jest istnienie odpowiednio ważnego interesu publicznego, którym jest przede wszystkim konieczność umożliwienia państwu wypełniania konstytucyjnie nałożonych zadań, w omawianym wypadku wynikających z art. 68 ust. 2 Konstytucji. Ustawa ma określać warunki udzielania świadczeń ze środków publicznych, a zatem musi m.in. ustalać strukturę organizacyjną publicznej służby zdrowia, w której systemie ZOZ zajmują kluczową pozycję. Tym samym konstytucyjna odpowiedzialność za zapewnienie właściwych warunków ich funkcjonowania spoczywa na władzy publicznej, a od ich prawidłowego funkcjonowania zależy bezpieczeństwo zdrowotne obywateli. Wobec tego art. 68 Konstytucji upoważnia ustawodawcę do ingerencji w stosunki zobowiązaniowe publicznych ZOZ, gdy realizacja konstytucyjnego obowiązku ochrony zdrowia obywateli jest zagrożona.

Marszałek Sejmu podkreślił, że postępowanie restrukturyzacyjne toczy się w stosunku do ZOZ, który stał się niewypłacalny (nie wywiązuje się ze swych wymagalnych zobowiązań), a stan ten uzasadnia – w opinii ustawodawcy − ustanowienie regulacji szczególnych. Ustawodawca musi ingerować w stosunki cywilnoprawne łączące ów ZOZ z innymi podmiotami, należy doń również wprowadzenie szczególnej procedury dochodzenia roszczeń, zapewniającej zaspokojenie roszczeń wierzycieli w jak najwyższym stopniu, przy jednoczesnej ochronie publicznego ZOZ. W interesie państwa leży minimalizowanie niekorzystnych skutków mechanizmów wolnorynkowych w sferze istotnej ze względu na ochronę konstytucyjnych wartości.

Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że umorzenie w całości albo w części zobowiązań cywilnoprawnych ZOZ nie jest jedynym sposobem restrukturyzacji, bo spłata tych zobowiązań może zostać rozłożona na raty, jej termin może zostać odroczony, zobowiązania mogą zostać przejęte przez podmiot, który utworzył ZOZ, jak również zamienione na obligacje. Ocena sytuacji finansowej restrukturyzowanego ZOZ należy do stron ugody restrukturyzacyjnej, od których zależy także forma restrukturyzacji zobowiązań cywilnoprawnych. W tych okolicznościach uznał on, że ograniczenie praw wierzycieli wynika z celu zaskarżonej regulacji, a ustawodawca wprowadził rozwiązania chroniące dłużnika, mając na względzie konstytucyjną wartość − ochronę zdrowia obywateli.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych, Marszałek Sejmu wskazał, że zawierana przez ZOZ ugoda z wierzycielami cywilnoprawnymi obejmuje kwotę główną wraz z odsetkami naliczonymi do dnia zawarcia ugody, do której dochodzi, jeżeli opowie się za nią ponad połowa wierzycieli, których wierzytelności przekraczają 2/3 ogólnej sumy zobowiązań ZOZ. Ugoda jest szczególną umową pomiędzy stronami stosunku prawnego, bo do jej zawarcia ze skutkiem dla wszystkich umawiających się stron dochodzi nawet wówczas, gdy nie wszystkie strony akceptują jej warunki. Rozwiązanie to ma skutecznie chronić zadłużone ZOZ, bo w przeciwnym wypadku byłyby one zobowiązane do uiszczenia całości ich długów wobec wierzycieli, niewyrażających zgody na ugodę, a tym samym cała idea restrukturyzacji zostałaby podważona. Ustawową zasadą jest, że warunki restrukturyzacji zobowiązań są jednakowe dla wszystkich wierzycieli. Przewidziane są jednak dwa wyjątki: dotyczący drobnych wierzycieli oraz dotyczący możliwości zróżnicowania warunków ugody w stosunku do określonej grupy wierzycieli, co umożliwia odmienne potraktowanie poszczególnych wierzycieli choćby ze względu na wysokość przysługujących im należności albo termin wymagalności zobowiązania.

Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że w gospodarce rynkowej podmioty uczestniczące w obrocie gospodarczym ponoszą ekonomiczne ryzyko swoich decyzji, obejmujące w szczególności niewypłacalność kontrahentów. Wynikająca z art. 64 ust. 2 Konstytucji gwarancja równej ochrony praw majątkowych odnosi się wyłącznie do praw majątkowych należących do tej samej kategorii. Niedopuszczalne jest jedynie zróżnicowanie o charakterze podmiotowym, natomiast zróżnicowania o charakterze jednoznacznie przedmiotowym, związane z istotną odmiennością sytuacji faktycznych lub prawnych, nie są wykluczone. Nie budzi więc zastrzeżeń to, że wierzyciele cywilnoprawni ZOZ stanowią kategorię podmiotów mających te same prawa majątkowe. Skoro zaś należą oni do grupy podmiotów podobnych, to spełniona jest podstawowa przesłanka zastosowania zasady równości wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji. Znajduje to również odzwierciedlenie w art. 12 ust. 3 ustawy restrukturyzacyjnej. Zarazem jednak wyrażony w art. 64 ust. 2 Konstytucji nakaz równej ochrony praw majątkowych nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczany w wypadku pojawienia się potrzeby ochrony innych konstytucyjnych zasad i wartości, dlatego też ustawodawca pozwolił na różnicowanie warunków ugody restrukturyzacyjnej w stosunku do określonej grupy wierzycieli − za zgodą ich większości (kapitałowej i podmiotowej). Marszałek Sejmu wskazał, że konstytucyjna zasada sprawiedliwości w pewnych okolicznościach wręcz wymaga zróżnicowania sytuacji podmiotów podobnych, a w wypadku ugody restrukturyzacyjnej, której skutki dotykają podmiotów o różnej kondycji finansowej, jednakowe traktowanie ogółu wierzycieli mogłoby nie odpowiadać zasadzie sprawiedliwości.

Marszałek Sejmu podkreślił, że ustawodawca zapewnił możliwość ochrony wierzycieli związanych ugodą wbrew ich woli, bo mogą oni wystąpić do sądu z wnioskiem o uchylenie ugody. Uwzględniając taki wniosek, sąd może uchylić ugodę restrukturyzacyjną w całości lub w części. W świetle powyższego Marszałek Sejmu uznał art. 12 ust. 3 i 4 za zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W odniesieniu do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy restrukturyzacyjnej, Marszałek Sejmu stwierdził, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zobowiązań cywilnoprawnych w całości lub w części. Zarazem, choć wprost ustanowił tylko jeden wyjątek odnoszący się do drobnych wierzycieli, jednak nie wykluczył możliwości wyodrębnienia w ramach postępowania restrukturyzacyjnego np. wierzycieli, posiadających tytuł egzekucyjny. Tym samym – w opinii Marszałka Sejmu − kwestia wyodrębnienia wskazanej przez skarżącą spółkę kategorii wierzycieli należy do zakresu stosowania prawa i może zostać poddana kontroli sądowej, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W tych okolicznościach uznał on, że art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy restrukturyzacyjnej jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

3. W piśmie z 7 maja 2010 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 4 pkt 2 i art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy restrukturyzacyjnej są zgodne z art. 20 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, zaś art. 12 ust. 2 i 3 tej ustawy jest zgodny z art. 20 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Stwierdził on, że faktyczną cechą wspólną adresatów kwestionowanych przepisów był status wierzyciela w stosunku do dłużnika, a ustawa restrukturyzacyjna nakazuje równoprawne traktowanie każdego wierzyciela cywilnoprawnego, który dobrowolnie stanie się uczestnikiem postępowania restrukturyzacyjnego, przystępując do ugody restrukturyzacyjnej, albo w wyniku tej ugody zostanie objęty jej warunkami.

Oceniając zgodność kwestionowanych przepisów z art. 64 ust. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny podkreślił, że są one logiczną prawną konsekwencją zasady równości, a wzorzec kontroli kładzie nacisk właśnie na równość ochrony praw.

W opinii Prokuratora Generalnego, ustawodawca nie naruszył konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, ani też zasady równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych. Zawarcie ugody ma charakter gwarancyjny i oznacza zachowanie zasady równoprawnego traktowania wszystkich jej stron oraz podmiotów nią związanych. Celem restrukturyzacji ZOZ jest nie tylko redukcja zadłużenia podmiotów realizujących świadczenia zdrowotne (obliczona na zahamowanie narastania zobowiązań publiczno- i prywatnoprawnych ZOZ), ale też poprawa kondycji finansowej ich wierzycieli, przez stworzenie mechanizmu realnego uzyskania przez nich − przynajmniej w podstawowym zakresie − należności wynikających ze zobowiązań cywilnoprawnych (zwłaszcza z tytułu należności za zrealizowane dostawy i wykonane usługi). Realizacja tych celów pozostaje w interesie publicznym, bo służyć ma ochronie zdrowia obywateli, dzięki lepszej dostępności świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, a także dzięki ożywieniu gospodarczemu wśród podmiotów świadczących usługi na rzecz ZOZ.

Analizując skargę konstytucyjną, Prokurator Generalny doszedł do wniosku, że zawarcie ugody byłoby − zdaniem skarżącej − zabiegiem o tyle tylko dopuszczalnym, o ile ugoda ta zawierałaby postanowienia dla niej korzystne (pozwalające na wyegzekwowanie odsetek). Zwrócił jednak uwagę, że choć postępowanie egzekucyjne służy ochronie praw majątkowych wierzycieli, to jednak w wyniku jego przeprowadzenia nie zawsze dochodzi do pełnego zaspokojenia praw wszystkich spośród nich (np. gdy wielkość majątku dłużnika nie wystarczy na zaspokojenie wszystkich wierzycieli). Skoro zaś w postępowaniu egzekucyjnym nie ma pełnej gwarancji „wyegzekwowania własnej należności” i podobnie jest też w wypadku podziału funduszu masy upadłości (także opartego na zasadach pierwszeństwa i proporcjonalności), to uzasadnione jest założenie, że zawarcie ugody restrukturyzacyjnej (umożliwiającej wszak choćby częściowe zaspokojenie wierzycieli) jest korzystniejsze dla skarżącej spółki w zakresie realnych możliwości zaspokojenia jej roszczeń.

W opinii Prokuratora Generalnego, bezzasadny jest zarzut pogwałcenia przez ustawodawcę konstytucyjnej zasady równości, uzasadniany przez skarżącą nakazem równoprawnego traktowania wierzycieli związanych ugodą. Jego zdaniem ograniczenia wolności działalności gospodarczej – wobec ich powiązań z interesami innych podmiotów oraz z interesem publicznym − mogą być dotkliwsze od ograniczeń wolności i praw o charakterze osobistym. Ustawa o restrukturyzacji ZOZ stawia tych konkretnych dłużników w uprzywilejowanej sytuacji, ale pod warunkiem wywiązania się z wielu obowiązków. Pozwala zarazem wierzycielom na poprawę ich sytuacji finansowej dzięki zaspokojeniu przynajmniej części ich roszczeń. Regulacja ta została wprowadzona ze względu na zagrożenie realizacji konstytucyjnego obowiązku ochrony zdrowia obywateli i z uwzględnieniem konstytucyjnej wartości − ochrony zdrowia obywateli (art. 68 Konstytucji). Postępowanie restrukturyzacyjne ma charakter jednorazowy, a jego celem jest przywrócenie równowagi finansowej ZOZ, jako podmiotów o szczególnym znaczeniu dla ochrony zdrowia obywateli, a także dla stabilności rynku pracy, zwłaszcza w małych ośrodkach miejskich, gdzie częstokroć zakłady te są największym pracodawcą i kooperantem wielu okolicznych przedsiębiorców.

Prokurator Generalny podkreślił, że kwestionowane przepisy nie uniemożliwiły dochodzenia wierzytelności przez skarżącą spółkę, gdyż zawarta na ich podstawie ugoda restrukturyzacyjna tylko ograniczyła możliwość pełnego zaspokojenia. Z treści skargi wynika, że skarżąca w istocie nie podważa samej możliwości, a nawet potrzeby zawarcia ugody, ale jedynie kwestionuje niemożność pełnego zaspokojenia jej indywidualnych roszczeń. Przyjąwszy, że prawa majątkowe skarżącej nie mają charakteru ius infinitum, oraz dokonawszy weryfikacji ich ograniczenia − pozytywnej z punktu widzenia respektowania standardów konstytucyjnych – Prokurator Generalny wyraził przekonanie o zgodności kwestionowanych norm ze wskazanymi w skardze wzorcami kontroli konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zakres zaskarżenia i wzorce kontroli.

1.1. Skarżąca − firma „BRESCO” spółka z o.o. (dalej: spółka) − wystąpiła ze skargą konstytucyjną o zbadanie licznych przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684, ze zm.; dalej: ustawa restrukturyzacyjna). W toku wstępnego rozpoznania zakres zaskarżenia został ograniczony i obejmuje niezgodność:

− art. 4 pkt 2 i art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy restrukturyzacyjnej z art. 20 (naruszenie wolności działalności gospodarczej i związanej z nią zasady społecznej gospodarki rynkowej stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej) i art. 64 ust. 2 (dopuszczenie do powstania nierównej dla wszystkich ochrony prawnej praw majątkowych) Konstytucji oraz

− art. 12 ust. 2 i 3 tejże ustawy z art. 20 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 (dopuszczenie do nierównego traktowania osób wobec prawa) Konstytucji.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy restrukturyzacyjnej, „Restrukturyzacja finansowa zakładów obejmuje znane na dzień 31 grudnia 2004 r.: (…) zobowiązania cywilnoprawne (…) powstałe w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2004 r.”. Artykuł 12 tej ustawy dotyczy ugody restrukturyzacyjnej (dalej: ugoda), która – zgodnie z ust. 2 – „wiąże wszystkich wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych wymienionych w spisie (…)” i której warunki – w myśl ust. 3 – „mogą być zróżnicowane w zakresie określonym w (…) ugodzie w stosunku do danej grupy wierzycieli, z zachowaniem zasady równoprawnego traktowania uczestników (…) ugody”. Na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 „Przedmiotem ugody restrukturyzacyjnej może być restrukturyzacja zobowiązań cywilnoprawnych polegająca na (…) umorzeniu tych zobowiązań w całości albo w części”. Dla porządku wspomnieć trzeba, że w art. 12 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej, odsyłającym do art. 21 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, chodzi o spis wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych (dalej: wierzyciele cywilnoprawni) „z podaniem wysokości wierzytelności każdego z nich w podziale na kwotę wierzytelności głównej i odsetki, według stanu bieżącego oraz na dzień 31 grudnia 2004 r., a także listę zabezpieczeń tych wierzytelności”.

1.2. Artykuł 20 Konstytucji − jedna z najogólniejszych klauzul konstytucyjnych − stanowi, że „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. Statuuje on pewien porządek ekonomiczny, określa podstawowe jego cechy i przesądza, że porządek ten ma być podstawą polskiego ustroju gospodarczego. Podstawą wymienionego wyżej porządku jest wolność gospodarcza, tożsama z wolnością działalności gospodarczej, oznaczająca swobodę podejmowania i prowadzenia działalności nastawionej na osiągnięcie zysku. Wolność ta sprowadza się do samodzielności podejmowania decyzji gospodarczych, przede wszystkim co do wyboru przedmiotu działalności i prawnych form jego realizacji. Idąc za poglądami doktryny, należy przyjąć, że podstawowym motorem rozwoju społecznej gospodarki rynkowej są mechanizmy rynkowe, których państwo nie może zastępować, choć może i powinno na nie oddziaływać dla złagodzenia społecznych skutków funkcjonowania wolnego rynku. W zastosowanym przez ustrojodawcę sformułowaniu „społeczna gospodarka rynkowa” zawiera się dopuszczalność korygowania przez państwo praw rynku tam, gdzie jest to konieczne dla zaspokojenia określonych potrzeb społecznych, które nie mogłyby zostać zaspokojone przy całkowicie swobodnym funkcjonowaniu praw rynkowych. Jest to zarazem zobowiązanie państwa do działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania praw rynku, ale podejmowanych przy poszanowaniu tych praw (tak np. wyrok z 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4). Nie ulega wątpliwości, że to unormowanie musi być interpretowane w kontekście art. 1 i art. 2 Konstytucji, skąd można wyprowadzić – przynajmniej w pewnych okolicznościach − wyższość dobra ogólnego nad dobrem indywidualnym oraz partykularnym interesem grupowym. Artykuł 20 Konstytucji pozostaje w ścisłym związku z jej art. 22, w myśl którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (tak np. wyrok z 26 marca 2007 r., sygn. K 29/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 30). Należy podkreślić, że elementem wolności działalności gospodarczej jest swoboda umów, obejmująca swobodę decyzji co do faktu zawarcia umowy, wyboru kontrahenta oraz kształtowania treści umowy. Ograniczenia wolności działalności gospodarczej są dopuszczalne w drodze ustawy i „tylko ze względu na ważny interes publiczny”, co nie oznacza pozostawienia ustawodawcy swobody określania rodzaju chronionego interesu, bo przy jego ustaleniu muszą być uwzględniane regulacje konstytucyjne i hierarchia wartości wynikająca z koncepcji demokratycznego państwa prawnego. Niemniej do kategorii „interesu publicznego” z pewnością należą wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok z 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103).

Art. 32 ust. 1 Konstytucji nie statuuje samodzielnie żadnych praw podmiotowych. Wynikająca zeń zasada równości oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu określoną cechą relewantną, mają być traktowane równo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. O naruszeniu zasady równości można mówić dopiero, gdy prawo odmiennie traktuje sytuacje podobne, niemniej mogą istnieć okoliczności usprawiedliwiające taką odmienność traktowania. Argumenty uzasadniające odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów (sytuacji) podobnych muszą być: racjonalnie uzasadnione (muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów oraz służyć realizacji tego celu i treści), proporcjonalne (interes, któremu służy różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do interesów naruszanych w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych), muszą też pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 5/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 84). W kontekście rozpatrywanej sprawy należy zwrócić uwagę – jak to uczynił Sąd Najwyższy − że zasada jednakowego traktowania wszystkich wierzycieli uwzględnia nie tylko równość „formalną” (np. w jednakowym procencie umorzenia wierzytelności wszystkich wierzycieli) i nie godzi w nią uwzględnienie warunków podmiotowych wierzyciela, ponieważ takie same ustępstwa wierzycieli wobec dłużnika, nie zawsze są − jeśli idzie o ich rozmiary − ustępstwami tymi samymi (np. z uwagi na znaczenie umorzonej wierzytelności dla działalności gospodarczej wierzyciela; zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 24 stycznia 1995 r., sygn. akt II CRN 152/94, OSNC nr 5/1995, poz. 85).

Artykuł 64 ust. 2 Konstytucji stanowi, że „Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”, i norma ta uzupełnia regulację zawartą w art. 21 ust. 1 oraz w art. 64 ust. 1 Konstytucji, nawiązując zarazem do zasady równości statuowanej art. 32 ust. 1 Konstytucji. „Inne prawa majątkowe” należy traktować jako jeden z rodzajów praw podmiotowych (w cywilistycznym rozumieniu tego pojęcia), „wydzielony według kryterium bezpośredniego uwarunkowania interesem ekonomicznym podmiotu uprawnionego” (wyrok z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 42/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 85). Należą więc do nich również prawa majątkowe wynikające z zawartych umów cywilnoprawnych (por. wyrok z 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). Na gruncie art. 64 ust. 2, konstytucyjna ochrona praw majątkowych służy każdemu, komu samo tego rodzaju prawo przysługuje (bez względu na posiadane cechy osobowe czy inne przymioty); ochrona ta musi być dla wszystkich podmiotów równa. Ustawodawca, mając szeroką swobodę kreowania treści praw majątkowych, musi powyższe respektować, a więc ciąży na nim obowiązek stanowienia przepisów i procedur chroniących prawa majątkowe oraz zakaz przyjmowania regulacji pozbawiających te prawa ochrony prawnej, albo tę ochronę ograniczających (tak np. wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40). Art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wyklucza zróżnicowań o charakterze przedmiotowym, związanych z odmiennością sytuacji faktycznych lub prawnych podmiotów − w odniesieniu do ochrony praw majątkowych tego samego typu, ale różnej wartości, dopuszczalnym kryterium zróżnicowania może być sama wartość prawa majątkowego (np. wyrok z 6 października 2004 r., sygn. SK 23/02, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 89).

2. Mechanizm restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Ustawa restrukturyzacyjna jest owocem prac nad trzema projektami, wniesionymi do laski marszałkowskiej przez Prezydenta Rzeczypospolitej i dwie grupy posłów. W uzasadnieniu jednego z nich stwierdzono, że sytuacja finansowa publicznych zakładów opieki zdrowotnej (dalej: ZOZ), których zobowiązania wymagalne na koniec września 2004 r. sięgały niemal 6 mld zł, „wymaga podjęcia pilnych działań zmierzających do poprawy gospodarki finansowej i wprowadzenia mechanizmów uniemożliwiających dalsze niekontrolowane narastanie zobowiązań w przyszłości”. Uchwalając ustawę, ustawodawca miał na względzie zaspokojenie wierzycieli ZOZ tak, by ugoda była dla nich jak najkorzystniejsza, ale zarazem jak najsprawiedliwsza.

Uchwalona ustawa restrukturyzacyjna ma charakter epizodyczny. Wnioski o wszczęcie postępowań restrukturyzacyjnych mogły być składane w terminie trzech miesięcy od jej wejścia w życie (art. 20 ust. 1), a zdecydowana większość tych postępowań – z uwagi na terminy określone w art. 20 ust. 3 i 6, art. 25 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 1 − zakończyła się (zgodnie z informacją-podsumowaniem Rady Ministrów z przebiegu realizacji ustawy restrukturyzacyjnej, druk sejmowy nr 2618 z 16 grudnia 2009 r., wydano 557 decyzji o umorzeniu albo zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego, 7 postępowań jeszcze trwa).

W myśl ustawy jednorazową restrukturyzacją finansową (dalej: restrukturyzacja) mogły być objęte samodzielne publiczne ZOZ i niektóre jednostki badawczo-rozwojowe, zatrudniające w dniu 1 stycznia 2001 r. powyżej 50 osób (art. 2 ust. 1 i 2). Restrukturyzacją miały zostać objęte zobowiązania publicznoprawne, cywilnoprawne oraz indywidualne roszczenia pracownicze wynikające z ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.; dalej: „ustawa 203”), powstałe w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2004 r. Sama restrukturyzacja polegała na:

1) umorzeniu ex lege licznych zobowiązań publicznoprawnych wraz z odsetkami, np.: z tytułu podatków (wobec budżetu państwa), składek na ubezpieczenia społeczne (w części finansowanej przez płatnika, ale z wyjątkiem składek na ubezpieczenie emerytalne), należności wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, opłat za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa (w części stanowiącej dochód budżetu państwa), a także odsetek za zwłokę, opłaty prolongacyjnej, opłaty dodatkowej, kosztów upomnienia oraz kosztów egzekucyjnych (art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1); w tym zakresie umarzane były – również ex lege − postępowania restrukturyzacyjne prowadzone na podstawie innych przepisów (art. 5 ust. 3),

2) rozłożeniu na raty (płatne w ciągu maksymalnie 2 lat od wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji) spłaty zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, składek na ubezpieczenia społeczne (w części finansowanej przez ubezpieczonego) oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę (art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 1),

3) zawarciu ugody z wierzycielami cywilnoprawnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3),

4) ewentualnym zawarciu przez ZOZ ugód z pracownikami w zakresie roszczeń wynikających z „ustawy 203” (art. 5 ust. 2).

Warunkiem umorzenia zobowiązań publicznoprawnych był po pierwsze brak – w dniu wydania decyzji restrukturyzacyjnej – zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenia społeczne (w części finansowanej przez ubezpieczonego) i zdrowotne, po wtóre brak zaległości z tytułu zobowiązań publicznoprawnych, powstałych przed 1 stycznia 1999 r. oraz po 31 grudnia 2004 r. (warunek uznawano za spełniony, jeżeli zobowiązania wraz z odsetkami zostały − przed wydaniem decyzji − rozłożone na raty albo odroczono terminy ich płatności), po trzecie realizacja ugody z wierzycielami cywilnoprawnymi i po czwarte zaspokojenie roszczeń pracowników wynikających z „ustawy 203” (art. 6 ust. 2 i 3). Restrukturyzacji finansowej nie podlegały zobowiązania publicznoprawne określone w wyniku postępowania kontrolnego w związku z dokonywaniem przez ZOZ czynności prawnych mających na celu obejście przepisów podatkowych, celnych czy ubezpieczeniowych (art. 8 ust. 2).

Restrukturyzacja zobowiązań cywilnoprawnych – przede wszystkim z tytułu zakupu leków i materiałów medycznych, sprzętu i aparatury medycznej, zużycia energii, gazu lub wody oraz zakupu usług, np. remontowych czy transportowych − obejmująca kwotę główną oraz odsetki, polegała na zawarciu przez ZOZ (za zgodą podmiotu, który go utworzył, art. 25 ust. 2) ugody z wierzycielami cywilnoprawnymi (wymienionymi w szczegółowym spisie; art. 10 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 5), co musiało nastąpić w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego (art. 25 ust. 1 pkt 2) przez właściwy organ restrukturyzacyjny (wojewodę albo ministra właściwego do spraw zdrowia, art. 19 ust. 2; dalej: organ). Ugoda ta była zawierana, jeżeli opowiedziała się za nią ponad połowa wierzycieli cywilnoprawnych, mających łącznie ponad 2/3 ogólnej sumy wierzytelności (art. 12 ust. 1) i miała moc wiążącą w odniesieniu do wszystkich wierzycieli cywilnoprawnych wymienionych w spisie (art. 12 ust. 1 i 2). Niemniej ustawodawca postanowił, że warunki ugody mogą być zróżnicowane (w zakresie określonym w ugodzie) w stosunku do pewnej grupy wierzycieli, ale z zachowaniem równoprawnego traktowania stron ugody (art. 12 ust. 3). Dodatkowo zdecydował, że spłacie w całości podlegają wierzytelności cywilnoprawne, których suma na koniec 2004 r. nie przekraczała kwoty 2 tys. zł (art. 13 ust. 2).

Mocą ugody, zobowiązania cywilnoprawne mogły być umorzone w całości albo w części, terminy ich spłaty mogły zostać odroczone lub spłata rozłożona na raty, zobowiązania mogły też zostać zamienione na emitowane przez ZOZ obligacje, ponadto zaś część albo całość zobowiązań mogła zostać przejęta przez podmiot, który utworzył zakład, a w niektórych wypadkach przez ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 13 ust. 1). Ugoda musiała być zawarta w formie pisemnej ad solemnitatem (art. 14 ust. 1) i w czasie postępowania restrukturyzacyjnego mogła zostać wypowiedziana (przez ponad połowę wierzycieli cywilnoprawnych, mających łącznie ponad połowę ogólnej sumy wierzytelności objętych ugodą), ale tylko z ważnych powodów leżących po stronie ZOZ (np. w razie naruszenia przezeń przepisów ustawy lub postanowień ugody, art. 14 ust. 2). Skutkiem wypowiedzenia ugody było umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego (art. 14 ust. 3), z czym wiązała się wymagalność zobowiązań publicznoprawnych, wykonalność wstrzymanych decyzji, wygaśnięcie ugody (ściśle: zgodnie z ustawą ugoda „przestawała wiązać” zakład oraz wierzycieli) i możność dochodzenia − przez wierzycieli cywilnoprawnych − roszczeń w ich pierwotnej wysokości, ponadto zaś wystąpienie przez organ z wnioskiem o likwidację zakładu (art. 29 i art. 30).

Jeśli ugoda została zawarta z naruszeniem postanowień ustawy restrukturyzacyjnej (np. nierówno traktowała strony) albo jej postanowienia były „oczywiście krzywdzące” dla któregoś z wierzycieli, mógł on wnioskować do sądu gospodarczego (za pośrednictwem właściwego organu) o uchylenie ugody w całości lub w części (art. 15). Postępowanie toczyło się, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego, w trybie nieprocesowym, a od postanowienia sądu drugiej instancji nie przysługiwała kasacja (art. 15). W razie uchylenia ugody w całości ZOZ miał obowiązek niezwłocznie zawrzeć ugodę ponownie, a w razie jej uchylenia częściowego − zmodyfikować ją z uwzględnieniem postanowienia sądu (art. 16).

Warunkiem zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego było przedłożenie przez ZOZ oświadczenia o zrealizowaniu ugody (art. 28 ust. 1 pkt 2).

3. Analiza zarzutów skargi.

3.1. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że niniejsza sprawa jest kolejną rozpatrywaną przezeń sprawą dotyczącą szeroko pojętej „restrukturyzacji”, tudzież „oddłużania”. Między innymi problematyki tej dotyczyły orzeczenia: z 20 czerwca 1995 r., sygn. U 1/95 (OTK w 1995 r., cz. I, poz. 15) i z 27 czerwca 1995 r., sygn. K 4/94 (OTK w 1995 r., cz. I, poz. 16), wyroki: z 18 grudnia 2002 r., sygn. K 43/01 (OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 96) i z 30 maja 2005 r., sygn. P 7/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53) oraz postanowienie z 5 listopada 2008 r., sygn. SK 41/06 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 162).

3.2. Zgodnie z normą wynikającą z art. 4 pkt 2 ustawy restrukturyzacyjnej, restrukturyzacją finansową były objęte wierzytelności cywilnoprawne z pewnego okresu, a w myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przedmiotem ugody mogła być restrukturyzacja zobowiązań cywilnoprawnych polegająca – wśród kilku innych możliwości − na ich umorzeniu w całości albo w części. Innymi słowy ustawodawca – podzielając poglądy wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy (zob. druk sejmowy nr 3756, IV kadencja Sejmu) – określił, które długi ZOZ mogą zostać objęte restrukturyzacją (a które objęte nią być nie mogą) i na czym może ona polegać. Postanowił, że restrukturyzowane mogą być tylko wierzytelności cywilnoprawne powstałe w sześcioleciu poprzedzającym wejście w życie ustawy i że ich restrukturyzacja może polegać na umorzeniu zobowiązań w całości albo w części, a także na innych działaniach, określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2-5 ustawy restrukturyzacyjnej. Nie ulega więc wątpliwości, że ustawodawca niczego nie narzucał ani ZOZ, ani ich cywilnoprawnym wierzycielom, którzy swe wzajemne stosunki mogli swobodnie ukształtować za pomocą ugody restrukturyzacyjnej.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z ustawą – a niezależnie od faktycznej sytuacji skarżącej spółki − do umorzenia zobowiązań cywilnoprawnych może, jednak wcale nie musi, dojść, ustawodawca zaś nie ogranicza stronom ugody „pola manewru”. Treść porozumienia, do którego dojdą one w wyniku negocjacji, nie jest przez ustawodawcę przesądzona. Zarazem ugody zawarte na podstawie ustawy restrukturyzacyjnej, z reguły prowadziły do przynajmniej częściowego zaspokojenia wierzycieli, co z różnych powodów było faktycznie nierealne w toku postępowania egzekucyjnego. Podkreślić więc trzeba, że to nie kwestionowana ustawa, ale konkretna ugoda może ograniczać prawa majątkowe wierzycieli cywilnoprawnych. W większości wypadków – dzieje się to jednak za ich zgodą (o czym niżej) i – poniekąd − w ich interesie.

Stwierdzenie niekonstytucyjności obu kwestionowanych regulacji (niezależnie od wzorca kontroli) oznaczałoby w praktyce, że konstytucyjnie niedopuszczalne było w ogóle objęcie restrukturyzacją wierzytelności cywilnoprawnych i – zarazem – że przedmiotem ugody nie mogło być umorzenie (całkowite ani częściowe) tego rodzaju zobowiązań. Takiego zarzutu skarżąca spółka wprost nie postawiła, ani tym bardziej nie uzasadniła. Podniosła jedynie, że w wyniku zawarcia ugody restrukturyzacyjnej nie została zaspokojona jej wierzytelność odsetkowa. Należy podkreślić, że kwestionowane przepisy per se nie godzą w konstytucyjne uregulowania dotyczące wolności gospodarczej ani ochrony własności. Na ich podstawie z pewnością mogłaby zostać zawarta ugoda – co może trudno sobie wyobrazić – która przewidywałaby spłatę wszystkich wierzytelności w pełnej wysokości (obejmującej kwoty główne i odsetki) albo jedynie symboliczną redukcję zobowiązań ZOZ.

3.3. W myśl art. 12 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej, ugoda wiąże wszystkich wierzycieli cywilnoprawnych wymienionych w spisie wierzycieli, a więc również − wobec treści ustępu 1 − tych spośród nich, którzy nie brali udziału w głosowaniu i tych, którzy głosowali przeciwko ugodzie. Warunkiem takiej mocy wiążącej ugody erga omnes creditores jest, by za ugodą opowiedziała się ponad połowa wierzycieli (kryterium podmiotowe), którym przysługiwało łącznie ponad 2/3 ogólnej sumy wierzytelności (kryterium kapitałowe).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że analogiczne rozwiązania stanowią część polskiego porządku prawnego od ponad siedemdziesięciu lat i zawarte były w wielu aktach prawnych dotyczących upadłości, przekształceń i restrukturyzacji. Już art. 185 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. Nr 93, poz. 834) stanowił, że „Układ jest przyjęty, jeżeli za nim wypowie się większość głosujących wierzycieli, mających łącznie nie mniej, niż dwie trzecie ogólnej sumy wierzytelności według ustalonej przez sędziego listy”, a procedura zarzutów i zatwierdzania układu przez sąd była zbliżona do ukształtowanej ustawą restrukturyzacyjną. Również obecnie art. 285 ust. 1 i art. 290 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361, ze zm.) przewidują, że „Układ zostaje przyjęty, jeżeli wypowie się za nim większość uprawnionych do głosowania wierzycieli, mających łącznie co najmniej dwie trzecie ogólnej sumy wierzytelności uprawniających do głosowania” i „Układ wiąże wszystkich wierzycieli, których wierzytelności według ustawy objęte są układem, choćby nie zostały umieszczone na liście”.

Trzeba dobitnie podkreślić, że ugoda restrukturyzacyjna – mająca na celu „uzdrowienie” ZOZ − jest środkiem mającym zapobiec jego likwidacji, która z pewnością nie ułatwiłaby wyegzekwowania wierzytelności. Ma też ona chronić ZOZ przed całkowitą utratą wiarygodności, co wiązałoby się z niemożnością wykonywania zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia (np. ze względu na to, że nie mógłby on nabyć towarów i usług niezbędnych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej). Zarazem – na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator Generalny – podtrzymanie funkcjonowania ZOZ ma niebagatelne znaczenie nie tylko dla stabilności rynku pracy (zwłaszcza w małych miastach), lecz także dla kooperantów ZOZ, dla których istnienia utrata zlikwidowanego kontrahenta mogłaby stanowić istotne zagrożenie.

Należy przypomnieć ustalenia dokonane przez Trybunał Konstytucyjny na kanwie bankowego postępowania ugodowego (toczącego się na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 18, poz. 82), zachowujące w sprawie niniejszej aktualność (zob. powołane orzeczenie w sprawie o sygn. K 4/94). Zgodnie z nimi do zawarcia ugody, ze skutkiem dla wszystkich rokujących stron, dochodzi nawet gdy nie wszystkie strony zaakceptują warunki ugody i podpiszą ją; w wypadku gdy niektórzy wierzyciele nie zaakceptują ugody, do jej zawarcia może dojść z mocy ustawy. Ugoda ma na celu uzdrowienie przedsiębiorstwa i w tym celu winna przewidywać odpowiednie ustępstwa, których charakter i wielkość zależy od wielu czynników. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że istotą każdej ugody − nie tylko restrukturyzacyjnej − jest przynajmniej częściowe ustąpienie przez strony z ich pozycji, bez czego zawarcie ugody jest niemożliwe. Ocena, czy redukcja wzajemnych obowiązków jest odpowiednia, proporcjonalna, sprawiedliwa lub efektywna, należy zaś do sądów. Ugoda powinna uwzględniać interesy wierzycieli na warunkach niekrzywdzących, przy czym może przewidywać korzystniejsze warunki dla wierzycieli mających drobne wierzytelności (analogicznie do postępowania układowego), o ile nie pokrzywdzi to pozostałych wierzycieli. Kryterium warunków niekrzywdzących ma zdecydowanie pierwszeństwo i w pełni wyraża zasadę sprawiedliwości społecznej.

3.4. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy restrukturyzacyjnej, warunki ugody mogą być zróżnicowane, w zakresie określonym ugodą, w stosunku do danej grupy wierzycieli, z zachowaniem zasady równoprawnego traktowania uczestników tej ugody. Ustawa wprost przewiduje więc możliwość zróżnicowania warunków ugody, nie wskazuje jednak przesłanek wyodrębnienia grupy wierzycieli, pozostawiając tę kwestię swobodnej ocenie sądu badającego zasadność wniosku o uchylenie ugody. Ustawodawca przesądził więc, że warunki mogą – ale nie muszą – być różnicowane, o zakresie różnicowania decydują samodzielnie strony ugody, zróżnicowanie musi dotyczyć pewnej „grupy” wierzycieli i nie może prowadzić do „nierównoprawnego” traktowania uczestników ugody; wątpliwości rozstrzyga sąd.

Ze skargi i załączonych do niej orzeczeń sądów powszechnych wynika, że skarżąca spółka nie została uznana – ani przez strony ugody, ani przez sądy dwóch instancji − za „grupę wierzycieli”, zasługującą na wyodrębnienie z uwagi na posiadanie prawomocnych tytułów egzekucyjnych. Nie sposób jednak uznać, że ustawa wykluczała tego rodzaju rozwiązanie. Zarazem trudno wyobrazić sobie, by ustawodawca, pozostawiając ustalenie warunków ugody woli jej stron, narzucał konkretne kryterium nakazujące szczególne – odrębne – traktowanie określonych wierzycieli.

3.5. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, skarga konstytucyjna, w kształcie nadanym przez art. 79 Konstytucji, jest instrumentem tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności aktów normatywnych i służy osobom fizycznym, a także prawnym, do ochrony przysługujących im konstytucyjnych praw i wolności, w razie ich naruszenia aktami prawnymi organów państwowych lub przez bezczynność tych organów, po uprzednim wyczerpaniu wszelkich dostępnych środków ochrony prawnej. Zarazem Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do oceny dopuszczalności skargi konstytucyjnej w każdym stadium postępowania (zob. np. postanowienia: z 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; z 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74, z 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35).

Dopuszczalność i skuteczność skargi konstytucyjnej uwarunkowana jest spełnieniem wielu wymagań wynikających zarówno z Konstytucji jak i z ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.: dalej: ustawa o TK). Jednym z nich, wynikającym z art. 47 ust. 1, jest wskazanie przez skarżącego, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone. W związku z tym to na skarżącym spoczywa obowiązek przedstawienia dostatecznych dowodów przemawiających za uznaniem zaskarżonej normy prawnej za niezgodną z konstytucyjnymi standardami.

Stan faktyczny i argumenty podniesione przez skarżącą wskazują, że w niniejszej sprawie nie zostały w istocie spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi konstytucyjnej, wynikające z art. 79 Konstytucji. Kwestionowane przepisy nie uniemożliwiają dochodzenia wierzytelności i nie pozbawiają skarżącej prawa własności. Odnoszą się one ogólnie do objęcia restrukturyzacją wierzytelności cywilnoprawnych. Dopiero zawarta na ich podstawie ugoda ogranicza możliwość pełnego zaspokojenia wierzycieli, co zresztą pozostaje pod kontrolą sądu. Z treści skargi wynika, że skarżąca kwestionuje w zasadzie jedynie niemożność pełnego zaspokojenia jej roszczeń w wyniku zawarcia ugody oraz to, iż sądy powszechne nie podzieliły argumentów przemawiających – w jej przekonaniu – za potraktowaniem jej w sposób odmienny od pozostałych wierzycieli, z uwagi na dysponowanie tytułami egzekucyjnymi. Jak wyraźnie widać z ogółu przedstawionych materiałów, skarżąca nie kwestionuje ani objęcia wierzytelności cywilnoprawnych restrukturyzacją w ogóle, ani też – generalnie – możliwości umorzenia cywilnoprawnych zobowiązań w całości albo w części. Jej zastrzeżenia wzbudza raczej fakt, że strony ugody nie uwzględniły jej postulatów, a sądy dwóch instancji – wnikliwie badając sprawę − nie przychyliły się do przedstawionej przez nią argumentacji i nie znalazły podstaw uchylenia ugody, czego konsekwencją stała się niemożność pełnego zaspokojenia roszczeń skarżącej co do odsetek. Skarżąca dwukrotnie (s. 3 i 4 skargi) stwierdza zresztą otwarcie, że do naruszenia Konstytucji doszło na skutek „błędnej wykładni prawa przez Sądy I i II instancji”, a „brak zróżnicowania warunków ugody (…) i nie wyodrębnienie grupy [wierzycieli] stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię” art. 12 ust. 3 ustawy restrukturyzacyjnej.

W myśl art. 79 Konstytucji, skuteczna skarga konstytucyjna wymaga istnienia związku między przedmiotem zaskarżenia, czyli przepisem − prawną podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia, którego konstytucyjność jest podważana − a naruszeniem prawa podmiotowego skarżącej, w które godzi owo ostateczne rozstrzygnięcie. Tymczasem postępowanie sądowe, w ramach którego wydano ostateczne orzeczenie w sprawie, dotyczyło uchylenia ugody restrukturyzacyjnej, przewidującej całkowite umorzenie należności odsetkowych, niejako „w zamian” za niezwłoczne uregulowanie przez ZOZ wierzytelności głównej.

Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ogół przedstawionych przez skarżącą zarzutów dotyczy sfery stosowania prawa przez sądy, które nie podzieliły poglądów skarżącej i nie uchyliły ugody restrukturyzacyjnej, nie zaś konstytucyjności prawa, na podstawie którego ugoda została zawarta. Nie ulega wątpliwości, że problematyka stosowania prawa nie mieści się w zakresie kognicji Trybunału Konstytucyjnego, który nie jest w żadnej mierze „trzecią instancją”, mogącą korygować rozstrzygnięcia sądów powszechnych. Z tego powodu postępowanie musi ulec umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

3.6. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w jego orzecznictwie uznaje się, iż z uzyskaniem wyroku i złożeniem wniosku egzekucyjnego nie można wiązać nabycia bezwzględnego prawa do całkowitej lub choćby częściowej realizacji tytułu wykonawczego. Skuteczność egzekucji zależna jest od wielu innych okoliczności faktycznych i prawnych i dlatego nie sposób konstruować jakiegoś szczególnego „prawa do bycia zaspokojonym”. Nie istnieją bowiem ani możliwości, ani podstawy gwarantowania wierzycielom skuteczności egzekucji oraz uzyskania w jej wyniku pewnych kwot (tak: wyrok z 4 kwietnia 2006 r., sygn. K 11/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 40).

Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że sama skarżąca napisała, iż „brak majątku ZOZ uniemożliwił egzekucję w okresie przed wejściem w życie ustawy restrukturyzacyjnej” (s. 8 skargi). Wynika stąd, że prawa majątkowe skarżącej spółki, których ochrony domaga się przed Trybunałem Konstytucyjnym (obejmujące wierzytelności główną i odsetkową), były w istocie iluzoryczne, a posiadanie prawomocnych tytułów egzekucyjnych niewiele w tym względzie zmieniało. Dopiero w wyniku postępowania restrukturyzacyjnego ZOZ pozyskał środki pozwalające na niezwłoczne zaspokojenie wierzycieli cywilnoprawnych, przynajmniej co do kwot głównych, z czego skorzystała również skarżąca.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.