1. W skardze konstytucyjnej z 30 grudnia 2008 r., uzupełnionej pismem z 23 lutego 2009 r., Marta Pasternak (dalej: skarżąca) wniosła o orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 50 w związku z art. 51 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, ze zm.; dalej: prawo o notariacie) w zakresie, w jakim upoważnia organ samorządu notarialnego – sąd dyscyplinarny do wymierzenia notariuszowi kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii na czas nieokreślony oraz nie wskazuje dostatecznie określonych przesłanek orzeczenia tej kary i okresu, na jaki można ją wymierzyć, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 oraz art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Stan faktyczny leżący u podstaw skargi konstytucyjnej

Wyrokiem Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Krakowie z 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt SD VII/2007), skarżąca została uznana winną popełnienia przewinienia zawodowego polegającego na nieuiszczeniu w terminie pobranych opłat sądowych. Na podstawie art. 50 w związku z art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie sąd dyscyplinarny wymierzył karę pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii. Złożone przez skarżącą odwołanie nie zostało uwzględnione, a zaskarżone orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny przy Krajowej Radzie Notarialnej w Warszawie (wyrok z 2 czerwca 2008 r., sygn. akt WSD 2/2008). Skarżąca wniosła kasację, którą Sąd Najwyższy uznał za oczywiście bezzasadną (postanowienie z 30 września 2008 r., sygn. akt SDI 25/08).

1.2. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej

Zdaniem skarżącej, art. 50 w związku z art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji z trzech powodów. Po pierwsze, konstytucyjne pojęcie „sprawowania pieczy” nie obejmuje prawa do wymierzania przez organy samorządu kary dyscyplinarnej nieokreślonego w czasie pozbawienia notariusza prawa do wykonywania zawodu. Skarżąca twierdzi, że „cel, jakim jest ochrona interesu publicznego, a także sama istota samorządu zawodowego, wymaga aby kary dyscyplinarne służyły literalnie dyscyplinowaniu osób wykonujących zawód notariusza (…). Dyscyplinowanie i przywracanie należytej jakości wykonywania zawodu nie może polegać na trwałej eliminacji obwinionego z korporacji”. Po drugie, samorządowi notariuszy przyznane zostały kompetencje wymierzania kar tożsamych rodzajowo z środkami wymierzanymi przez sądy powszechne. Po trzecie, skoro z mocy norm konstytucyjnych samorządy zawodowe nie mają pełnej i nieograniczonej kompetencji w zakresie przyjmowania nowych członków, to analogicznie nie mogą one mieć również nieograniczonej kompetencji w zakresie pozbawienia przyjętych już członków prawa do wykonywania zawodu. Uzasadniając powołanie art. 17 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli w niniejszej sprawie, w piśmie uzupełniającym skargę konstytucyjną wskazano, że z przepisu tego wynika „prawo do dobrowolnej przynależności do samorządu zawodowego notariatu”.

Zdaniem skarżącej, art. 50 w związku z art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji przez to, że narusza zasadę nulla poena sine lege certa oraz stanowi nieproporcjonalną ingerencję w istotę konstytucyjnej wolności wykonywania zawodu. W skardze konstytucyjnej wskazano, że zaskarżone przepisy nie określają: a) przesłanek wymierzenia kary dyscyplinarnej, b) zasad miarkowania odpowiedzialności; c) jakie przewinienia zagrożone są jakimi karami dyscyplinarnymi. Skarżąca ponadto twierdzi, że o ile kara finansowa lub nagana nie stanowią nadmiernego obciążenia, o tyle trwałe i dożywotnie pozbawienie prawa prowadzenia kancelarii stanowi środek represyjny ingerujący w istotę konstytucyjnej wolności wykonywania zawodu. Zaskarżone przepisy nie określają bowiem „żadnych granic czasowych, co oznacza, że kara (….) jest orzekana na czas nieokreślony, czyli dożywotnio”.

Zdaniem skarżącej, art. 50 w związku z art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji przez to, że różnicuje sytuację prawną notariuszy i innych zawodów zaufania publicznego w zakresie zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej. W piśmie z 23 lutego 2009 r. uzupełniającym skargę konstytucyjną wskazano, że tylko w odniesieniu do notariuszy sąd dyscyplinarny może wymierzyć na czas nieokreślony karę pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii, podczas gdy w pozostałych zawodach zaufania publicznego ich przedstawiciele nie są pozbawieni prawa powrotu do wykonywania zawodu.

2. W imieniu Sejmu zajął stanowisko w sprawie Marszałek Sejmu w piśmie z 14 września 2009 r. Wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W niniejszej sprawie u podstaw naruszenia konstytucyjnych praw i wolności leży nie treść kwestionowanych przepisów prawa o notariacie, ale praktyka ich stosowania.

Zdaniem Marszałka Sejmu, nie znajduje podstaw prawnych twierdzenie skarżącej jakoby kara pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii była orzekana bezterminowo. Po pierwsze, art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie wymaga interpretacji w związku z art. 65 § 3 prawa o notariacie, który stanowi, że „Po upływie 3 lat od uprawomocnienia się orzeczenia orzekającego karę upomnienia, nagany albo kary pieniężnej, a po upływie 5 lat od uprawomocnienia się orzeczenia o pozbawieniu prawa prowadzenia kancelarii, Minister Sprawiedliwości, na wniosek ukaranego, zarządza usunięcie odpisu orzeczenia z akt osobowych, jeżeli w tym okresie nie wydano przeciwko ukaranemu innego orzeczenia o nałożeniu kary dyscyplinarnej”. Przepis ten przewiduje zatem instytucję zatarcia, która służy uznaniu skazania za niebyłe. Po drugie, art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie należy interpretować w związku z art. 43 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.), który stanowi o maksymalnym okresie, na jaki może zostać orzeczony środek karny w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Zważywszy, że ten środek karny ma charakter zbliżony do dyscyplinarnej kary pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii, dopuszczalne jest w tym wypadku stosowanie przepisów części ogólnej k.k. w drodze analogii legis. W braku szczególnego unormowania w przepisach prawa o notariacie, należy zatem przyjąć, że kara dyscyplinarna pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii może zostać orzeczona maksymalnie na 10 lat, przy czym skutki takiego skazania mogą zostać uchylone już po 5 latach w trybie art. 65 § 3 prawa o notariacie. Należy ponadto zauważyć, że po upływie okresu, na jaki została orzeczona kara dyscyplinarna pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii, Minister Sprawiedliwości może na nowo powołać odwołaną osobę na stanowisko notariusza i wyznaczyć jej siedzibę kancelarii.

W ocenie Marszałka Sejmu, praktyka orzekania przedmiotowo istotnej kary dyscyplinarnej bez wskazania terminu przez sąd dyscyplinarny nie ma charakteru stałego oraz powszechnego, w ten sposób, iż uzasadniałoby to kontrolę konstytucyjności. Oprócz dopuszczalności stosowania analogii legis przemawia przeciwko temu ugruntowane stanowisko doktryny prawa, w świetle którego kara pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii nie może być orzeczona dożywotnio.

3. W piśmie z 26 lutego 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W ocenie Prokuratora Generalnego, wskazany jako wzorzec kontroli art. 17 ust. 1 Konstytucji ma charakter normy ustrojowej i nie stanowi podstawy konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego ochrony skarżąca mogłaby domagać się w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W pozostałym zakresie skarga konstytucyjna została złożona na praktykę stosowania prawa przez sąd dyscyplinarny. Zdaniem Prokuratora Generalnego, do sfery stosowania prawa należy bowiem „stopniowanie kar dyscyplinarnych z uwzględnieniem charakteru i wagi przewinienia oraz jego szkodliwości społecznej” (por. rozważania TK w postanowieniach: z 5 lutego 2007 r., sygn. Ts 21/06, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 52 oraz z 2 kwietnia 2008 r., sygn. Ts 21/06, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 54).

4. W piśmie z 16 czerwca 2010 r., Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu i wniósł o stwierdzenie, że art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie w zakresie, w jakim pozbawia bezterminowo notariusza prawa prowadzenia kancelarii, jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W piśmie z 9 maja 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich odstąpił jednak od udziału w postępowaniu zainicjowanym niniejszą skargą konstytucyjną, argumentując, że wątpliwości konstytucyjne uzasadniające przystąpienie do postępowania zostały rozstrzygnięte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2010 r. (sygn. K 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 76). Na marginesie RPO podzielił pogląd Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego, że w pozostałym zakresie źródłem naruszenia praw skarżącej jest praktyka stosowania przepisów prawa o notariacie, która nie podlega kontroli konstytucyjności przed Trybunałem Konstytucyjnym.

5. Pismem z 29 września 2010 r. przewodniczący składu orzekającego, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o TK, zwrócił się do Prezesa Krajowej Rady Notarialnej z prośbą o udzielenie informacji na temat praktyki stosowania zaskarżonych w niniejszej sprawie przepisów.

W odpowiedzi, w piśmie z 18 października 2010 r., Prezes Krajowej Rady Notarialnej wskazał, że w latach 2005-2010 dziewięciokrotnie orzeczono karę dyscyplinarną pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii w związku z naruszeniami art. 7, art. 19 oraz art. 23 prawa o notariacie. Prezes Krajowej Rady Notarialnej jednocześnie stwierdził, że za pośrednictwem Wyższego Sądu Dyscyplinarnego i Krajowej Rady Notarialnej w ciągu ostatnich pięciu lat nie złożono żadnego wniosku o usunięcie odpisu orzeczenia sądu dyscyplinarnego z akt osobowych.

6. W piśmie z 29 września 2010 r., przewodniczący składu orzekającego, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o TK, zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o udzielenie informacji na temat: a) praktyki stosowania art. 65 § 3 prawa o notariacie w stosunku do notariuszy, wobec których sądy dyscyplinarne orzekły karę pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii oraz b) możliwości ponownego ubiegania się o prawo prowadzenia kancelarii notarialnej przez notariuszy ukaranych karą określoną w art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie.

W odpowiedzi, w piśmie z 7 października 2010 r., Minister Sprawiedliwości wskazał, że w latach 2005-2010 nie wpłynął żaden wniosek notariusza ukaranego przez sąd dyscyplinarny karą pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii o usunięcie odpisu orzeczenia z akt osobowych. Minister Sprawiedliwości stwierdził ponadto, że osoba, wobec której orzeczono karę na podstawie art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie, może ponownie ubiegać się o powołanie na stanowisko notariusza, gdyż przepisy prawa tego nie zabraniają. W latach 2005-2010 nie wpłynął jednak żaden tego rodzaju wniosek.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarga konstytucyjna została wstępnie rozpoznana pod kątem spełnienia formalnych wymagań warunkujących nadanie jej biegu (art. 49 w związku z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Przeprowadzona kontrola nie przesądza definitywnie o dopuszczalności rozstrzygnięcia postawionych zarzutów. Trybunał Konstytucyjny władny jest na każdym etapie postępowania badać, czy nie istnieje przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. np. wyrok z 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo).

W świetle okoliczności sprawy oraz argumentacji uczestników postępowania, Trybunał Konstytucyjny stanął przed koniecznością rozważenia, czy wskazane przez skarżącą normy konstytucyjne mogą stanowić wzorzec kontroli w niniejszej sprawie oraz czy skarga została skierowana na przepis, czy praktykę jego stosowania.

2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że przepis ten formułuje zasadę ustrojową, która jest adresowana do organów władzy publicznej i nie wyraża wprost praw podmiotowych. Zasady ustrojowe pełnią funkcję ochronną jednostki w znaczeniu przedmiotowym, wskazanie ich jako wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej wymaga jednoczesnego wykazania, że mogą one stanowić źródło konstytucyjnego prawa podmiotowego, które przysługuje skarżącemu.

Trybunał stwierdza, że nie odpowiada powyższym wymogom, sformułowane bez uzasadnienia i w oderwaniu od orzecznictwa konstytucyjnego, twierdzenie skarżącej, jakoby art. 17 ust. 1 Konstytucji stanowił podstawę do rekonstrukcji konstytucyjnego „prawa [do] dobrowolnej przynależności do samorządu zawodowego notariatu” (pismo skarżącej z 23 lutego 2009 r.).

W warunkach niniejszej sprawy wydanie orzeczenia merytorycznego w zakresie kontroli zaskarżonych przepisów z art. 17 ust. 1 Konstytucji jest niedopuszczalne. Postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 65 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom skarżącej, art. 50 w związku z art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie nie stanowią podstawy prawnej do dożywotniego orzeczenia przez sąd dyscyplinarny kary pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii i nie zamykają w sposób trwały dostępu do wykonywania zawodu notariusza.

Po pierwsze, zważywszy, że nic innego nie wynika z przepisów regulujących dostęp do zawodu notariusza oraz odnoszących się do kar dyscyplinarnych, osoba, wobec której orzeczono karę określoną w art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie, może ponownie ubiegać się o powołanie na stanowisko notariusza. Ewentualny zakaz ponownego powołania takiej osoby na stanowisko notariusza, jako ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, wymagałby wskazania podstawy prawnej. Milczenie prawodawcy na gruncie wskazanych w skardze konstytucyjnej przepisów odnośnie do wymiaru kary nie może wszakże stanowić podstawy do wnioskowania o dożywotnim jej charakterze i zakazie ponownego ubiegania się o powołanie na stanowisko notariusza. Przyjęte przez skarżącą rozumowanie z przeciwieństwa nosi znamiona nieuprawnionego redukcjonizmu interpretacyjnego i nie znajduje uzasadnienia w świetle dyrektyw rządzących interpretacją norm ograniczających konstytucyjne prawa i wolności. W braku określenia przez prawodawcę skutków proceduralnych zastosowania art. 51 § 1 pkt 4 prawa o notariacie (np. zakazu ponownego ubiegania się o powołanie) należy uznać, że po zatarciu skazania jednostka nie doznaje ograniczenia konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu – art. 65 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. też stanowisko pełnego składu TK w wyroku z 18 października 2010 r., sygn. K 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 76, pkt 2.6 uzasadnienia).

Po drugie, w świetle art. 65 § 3 prawa o notariacie, po upływie 5 lat od uprawomocnienia się orzeczenia o pozbawieniu prawa prowadzenia kancelarii, Minister Sprawiedliwości, na wniosek ukaranego, zarządza usunięcie odpisu orzeczenia z akt osobowych, jeżeli w tym okresie nie wydano przeciwko ukaranemu innego orzeczenia o nałożeniu kary dyscyplinarnej. Jak trafnie wskazuje Marszałek Sejmu, wprowadzenie przez prawodawcę instytucji zatarcia, która służy uznaniu skazania za niebyłe, wyklucza możliwość nieograniczonego w czasie wymierzenia kary przez sąd dyscyplinarny.

Po trzecie, w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że w postępowaniu dyscyplinarnym dopuszczalne jest stosowanie w drodze analogii legis przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.). W tym kontekście istotne jest zaś, że zgodnie z art. 43 § 1 k.k. maksymalny okres, na jaki może zostać orzeczony środek karny w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej, wynosi 10 lat.

W świetle powyższego, należało podzielić stanowisko Marszałka Sejmu oraz Prokuratora Generalnego. Niniejsza skarga konstytucyjna została skierowana nie przeciwko normie naruszającej konstytucyjne prawa i wolności, ale przeciwko praktyce stosowania przepisów prawa o notariacie przez sąd dyscyplinarny. Trybunał nie jest zaś kompetentny do kontroli aktów stosowania prawa, nawet jeżeli in concerto niekiedy prowadzą one do niekonstytucyjnych skutków (por. np. postanowienie z 13 października 2008 r., sygn. SK 20/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 146; wyrok z 1 lipca 2008 r., sygn. SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101).

W warunkach niniejszej sprawy wydanie orzeczenia merytorycznego w zakresie kontroli zaskarżonych przepisów z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji jest niedopuszczalne. Postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niedopuszczalne jest rozszerzenie zakresu skargi konstytucyjnej po upływie ustawowego terminu jej wniesienia. Określony w art. 46 ust. 1 ustawy o TK trzymiesięczny termin złożenia skargi konstytucyjnej ma charakter terminu zawitego do sformułowania wszystkich tych elementów skargi konstytucyjnej, które w myśl art. 47 ust. 1 ustawy o TK stanowią jej niezbędną treść. Trybunał, będąc zgodnie z art. 66 ustawy o TK związany granicami skargi konstytucyjnej, nie może rozpatrywać merytorycznie zarzutów sformułowanych po upływie trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 oraz postanowienia TK z 22 stycznia 2002 r., sygn. Ts 139/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 107 i 15 stycznia 2009 r., sygn. Ts 99/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 130). Wskazanie nowego wzorca kontroli należy uznać za dopuszczalne albo w wypadku uzupełnienia skargi konstytucyjnej przed upływem terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, albo w wypadku późniejszego doprecyzowania zarzutów podnoszonych w skardze.

Zarzut naruszenia zasady równości skarżąca zgłosiła w piśmie z 23 lutego 2009 r. uzupełniającym skargę konstytucyjną po upływie trzymiesięcznego terminu od daty wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zważywszy, że w skardze konstytucyjnej skarżąca nie odnosi się do zasady równości, a w piśmie z 23 lutego 2009 r. powołuje się w tym zakresie na późniejsze względem skargi stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, należało uznać, że wskazanie art. 32 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli nie stanowi doprecyzowania podniesionych w skardze zarzutów.

W warunkach niniejszej sprawy, wydanie orzeczenia merytorycznego w zakresie kontroli zaskarżonych przepisów z art. 32 ust. 1 Konstytucji jest niedopuszczalne. Postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.