Krajowa Rada Komornicza, wnioskiem z 21 sierpnia 2007 r. (uzupełnionym pismem z 19 października 2007 r.), zgodnie z uchwałą
nr 394/III z 5 lipca 2007 r., wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 1 pkt 2, 5, 24, 29, 37, 41 oraz 46 ustawy z dnia 24
maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769; dalej:
ustawa zmieniająca z 2007 r.) z powołanymi odpowiednio wzorcami konstytucyjnymi, w zakresie, w jakim kwestionowany przepis
wprowadził zmiany w brzmieniu wskazanych przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.
U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, ze zm.; dalej ustawa o komornikach).
1. Pierwszy zarzut dotyczy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., nadającego nowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach.
Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji w zakresie, w jakim usuwa słowa „tylko
ustawom” oraz dodaje słowa „prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa”.
1.1. Analiza aktualnego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach, zgodnie z którym: „Przy wykonywaniu czynności komornik
podlega orzeczeniom sądu i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa”, oznacza, zdaniem Krajowej Rady Komorniczej, że
stawia on na jednej płaszczyźnie nadzór sprawowany przez sąd oraz przez prezesa sądu rejonowego, przy którym działa komornik.
Poddaje on przy tym komornika nadzorowi prezesa sądu rejonowego również w zakresie wykonywanych przez niego czynności egzekucyjnych.
Tymczasem art. 3 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy o komornikach, w poprzednim stanie prawnym, stanowił, iż nadzór prezesa sądu rejonowego, przy którym działa komornik,
nie może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu. Po nowelizacji zastrzeżenie to zostało pominięte, co prowadzić musi
do konkluzji, że obecnie nadzór prezesa sądu rejonowego może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu.
1.2. W ocenie wnioskodawcy, w poprzednim stanie prawnym, gdy nadzór nad czynnościami komornika przysługiwał wyłącznie sądowi rejonowemu,
nie występowały wątpliwości, w jaki sposób nadzór ten ma być sprawowany. Poddanie nadzorowi prezesa sądu rejonowego czynności
egzekucyjnych komornika powoduje, że brak jest przepisów, które określałyby ramy tego nadzoru oraz środki nadzorcze (przepisy kodeksu postępowania cywilnego normują wyłącznie zasady sprawowania tego nadzoru przez sąd rejonowy). W efekcie
należy stwierdzić, że nie zostały wyznaczone ramy prawne, w których prezes sądu rejonowego mógłby sprawować nadzór nad czynnościami
komornika. To zaś niewątpliwie narusza art. 7 Konstytucji, który ustanawia zasadę, iż organy władzy publicznej działają na
podstawie i w granicach prawa.
1.3. Niewyznaczenie ram, w których prezes sądu rejonowego ma sprawować nadzór nad czynnościami komornika, oraz form tego nadzoru
powoduje, że wobec milczenia prawa, to prezes sądu rejonowego może kształtować zakres i formy nadzoru. Ukształtowanie właściwości sądu egzekucyjnego oraz prezesa sądu nie spełnia warunku pewności prawa, gdyż każdy z nich może podjąć czynności nadzorcze, jak też uznać, że czynności te powinny zostać podjęte przez drugi z organów.
To zaś pozostaje w sprzeczności z wymogiem przyzwoitej legislacji, stanowiącym komponent państwa prawa. Tym samym przepis
art. 3 ust. 1 w nowym brzmieniu narusza także art. 2 Konstytucji.
1.4. Wnioskodawcy zarzucili ponadto, że art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W tym zakresie odmówiono nadania wnioskowi dalszego biegu w toku wstępnej kontroli wniosku (zob. postanowienia TK z: 5 marca
2008 r., sygn. Tw 29/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 85, 9 lipca 2008 r., sygn. Tw 29/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 86).
2. Druga grupa zarzutów dotyczy art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2007 r.
2.1. Po pierwsze, zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis, nadający nowe brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach w zakresie, w jakim stwarza możliwość działania wielu komorników w jednym rewirze, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Efektem
tych zmian będzie sytuacja, w której na jednym obszarze właściwych będzie kilku komorników.
Zdaniem wnioskodawcy, wskutek nowelizacji, pojęcie właściwości miejscowej, w odniesieniu do komorników sądowych, stało się
pojęciem relatywnym. Skoro na jednym obszarze działania może działać kilku komorników, zaś każdy z nich jest komornikiem właściwym
dla prowadzenia sprawy egzekucyjnej, to powstaje sytuacja, w której dochodzi do krzyżowania się, a właściwie do nakładania
się kompetencji kilku komorników. Tymczasem właściwość miejscowa organów władzy publicznej ma istotne znaczenie z punktu widzenia
ładu w zakresie wewnętrznej organizacji aparatu państwa. Relatywizowanie właściwości miejscowej przez dopuszczenie do działania
na jednym obszarze kilku organów burzy ten ład.
2.1.1. W ocenie wnioskodawcy, dopuszczenie do działania na jednym obszarze, jakim jest obszar właściwości sądu rejonowego,
wielu komorników, godzi w przywołaną wyżej zasadę ustrojową, zgodnie z którą kompetencje organów państwa powinny zostać rozdzielone,
przez co zostaje naruszony porządek konstytucyjny, w szczególności zasada demokratycznego państwa prawa wyrażona w art. 2
Konstytucji. Efektem znowelizowanego przepisu będzie zwiększenie ilości sytuacji konfliktowych, dotyczących kompetencji organów
państwa, a to nie jest do pogodzenia z dyrektywą ładu i porządku w działaniu organów państwa.
2.1.2. Wnioskodawca podnosi poza tym, że wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada poprawnej legislacji obejmuje również podstawowy
z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej
normy prawnej. Stanowią one podstawę do oceny, czy sformułowane ostatecznie przepisy prawne w prawidłowy sposób wyrażają wysławianą
normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu.
Zakładanym celem nowelizacji przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach jest poprawa sprawności i skuteczności egzekucji
(zob. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy 1287/V kadencja, s. 13). W ocenie wnioskodawcy, regulacja, dopuszczająca
do działania w jednym rewirze wielu komorników, nie usprawni egzekucji, a wręcz przeciwnie – z uwagi na występowanie zbiegu
egzekucji – może prowadzić w indywidualnych sprawach do przewlekłości postępowań. Dlatego też jest nieadekwatna do celu, który
chciano osiągnąć. Co więcej, oddali ona osiągnięcie tego celu. Również z tej przyczyny, zdaniem wnioskodawcy, należy uznać
że art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej 2007 r., nadający nowe brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach, jest niezgodny z
art. 2 Konstytucji.
2.1.3. Poza tym unormowanie zawarte w art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach wprowadza możliwość swobodnego wyboru komornika przez
wierzyciela na terenie rewiru, a to – zgodnie z założeniami ustawodawcy – prowadzi do konkurencji między komornikami, i przy
przyjęciu pełnej konkurencji w ramach rewiru może spowodować skutek w postaci obciążenia jednego komornika większą liczbą
spraw, niż miał dotychczas. Rozwiązanie takie nie przyczyni się więc do poprawienia ani szybkości, ani też skuteczności prowadzenia
egzekucji.
Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, analiza obowiązujących w Polsce rozwiązań normatywnych wskazuje, że tylko wtedy podmioty publiczne
działają w oparciu o zasady konkurencji, gdy należą do tzw. sfery administracji świadczącej. Natomiast żaden organ państwa,
który stosuje przymus publiczny – a takim organem jest komornik – nie pozostaje w konkurencji z innym organem. Już samo założenie,
że komornik miałby prowadzić grę konkurencyjną, jest założeniem niezgodnym z zasadą demokratycznego państwa prawa, w którym
wszystkie organy powinny działać na podstawie przepisów prawa. Z tej przyczyny należy uznać, że art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach
jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji.
2.2. Po drugie, w ocenie wnioskodawcy, art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2007 r., nadający nowe brzmienie art. 8 ust. 5 ustawy
o komornikach, w zakresie, w jakim stwarza wierzycielowi możliwość wyboru komornika na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny
z art. 2 Konstytucji (w zakresie wzorców z art. 32 ust. 1 oraz art. 45 Konstytucji nie nadano wnioskowi biegu – zob. postanowienia
TK z: 5 marca 2008 r., sygn. Tw 29/07, 9 lipca 2008 r., sygn. Tw 29/07).
2.2.1. Wnioskodawca, uzasadniając niekonstytucyjność wskazanej regulacji, odwołuje się do argumentacji przytoczonej w odniesieniu
do art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach. Zwraca więc uwagę, że w świetle nowego uregulowania pojęcie właściwości miejscowej
w odniesieniu do komorników sądowych stało się pojęciem relatywnym; naruszona została dyrektywa ładu i porządku w działaniach
organów państwa; wprowadzona zmiana jest nieadekwatna do celu, który chciano osiągnąć za jej pomocą; nowe uregulowanie prowadzi
do konkurencji między komornikami, a więc organami stosującymi środki przymusu państwowego. Wnioskodawca, odwołując się do
doświadczeń państw członkowskich Unii Europejskiej, stwierdza, że w szeregu wypadków wprowadzenie wolnego wyboru komornika
prowadziło do powstania sytuacji patologicznych, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Wnioskodawca
zwrócił uwagę, że już w trakcie prac nad ustawą o komornikach (w roku 1997), kiedy to ustanawiano prawo wyboru komornika na
obszarze właściwości sądu apelacyjnego, podnoszono, że egzekucje prowadzone w zbytnim oddaleniu od siedziby komornika są mało
skuteczne. Potwierdzają to dane statystyczne. Egzekucje prowadzone poza rewirem komorniczym, a więc stosunkowo niewielkim
obszarem, absorbują więcej czasu niż egzekucje prowadzone w niewielkiej odległości od miejsca położenia kancelarii komorniczej.
W tym stanie, każda egzekucja, którą komornik będzie zobowiązany prowadzić poza rewirem, w którym ma swoją kancelarię, będzie
prowadziła do dezorganizacji jego pracy oraz opóźnień w innych sprawach.
2.3. Po trzecie, wnioskodawca zarzuca, że art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2007 r. nadający nowe brzmienie art. 8 ust. 7
ustawy o komornikach, w zakresie, w jakim pozbawia komornika prawa odmowy przyjęcia wniosku o wszczęcie egzekucji, dokonania
zabezpieczenia lub podjęcia innych czynności wchodzących w zakres jego ustawowych zadań, jeśli czynności te miałyby być wykonywane
poza jego rewirem komorniczym, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
2.3.1. Zdaniem wnioskodawcy, już samo rozwiązanie normatywne, przewidujące szeroki zakres prawa wyboru komornika, budzi poważne
zastrzeżenia co do zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Obecnie wierzyciel własnym działaniem może wpływać w sposób jednostronny na jakość innych postępowań egzekucyjnych prowadzonych
przez komornika. Przepis ten może zatem prowadzić do znacznej dezorganizacji funkcjonowania kancelarii komorniczych, czego
efektem będzie pogorszenie jakości i szybkości prowadzonych postępowań. Przewidziana w art. 8 ust. 8 ustawy o komornikach
możliwość odmowy przyjęcia sprawy, nie zmieni tego stanu, gdyż dotyczy sytuacji specyficznych; komornik może odmówić podjęcia
się sprawy, jeżeli w zakresie prowadzonych przez niego egzekucji zaległość przekracza sześć miesięcy (przepis określa sposób
obliczenia tej zaległości), a to w praktyce oznacza, że jest to już stan patologiczny, w którym można postawić komornikowi
zarzut przewlekłości postępowania.
Z tych przyczyn należy uznać, zdaniem wnioskodawcy, że art. 8 ust. 7 ustawy o komornikach, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca
2007 r. nie spełnia dyrektywy przyzwoitej legislacji, gdyż znowelizowany przepis nie pozwoli na osiągnięcie zakładanych celów
(art. 2 Konstytucji).
3. Kolejne dwa zarzuty dotyczą art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej z 2007 r.
3.1. Kwestionowany przepis wprowadza do art. 29 ustawy o komornikach ustęp 3, zgodnie z którym komornik ma obowiązek zatrudnić w okresie 3 lat co najmniej jednego aplikanta komorniczego. Przepis ten nakłada
na komornika sądowego określony obowiązek prawny, który powinien zostać przez niego wykonany. Możliwość wykonania tego obowiązku
jest jednak uzależniona od czynników, na które komornik nie ma wpływu.
Wnioskodawca wskazuje, że po pierwsze, możliwość wykonania obowiązku zatrudnienia będzie zależała od tego, czy w danym okresie
zostanie przyjęta na aplikację komorniczą odpowiednia liczba aplikantów. Po drugie, możliwość wykonania obowiązku unormowanego
w art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach uzależniona jest od tego, czy do kancelarii określonego komornika zostanie skierowany
aplikant w celu odbycia aplikacji.
3.1.1. W obowiązującym stanie prawnym komornik nie ma żadnego wpływu na to, czy zdoła wykonać nałożony na niego obowiązek,
czy też nie. W tej sytuacji, jeśli wskutek okoliczności, na które nie ma on żadnego wpływu, nie będzie w stanie wykonać nałożonego
na niego obowiązku, będzie mógł jedynie podjąć działania zmierzające do tego, by nie został mu postawiony zarzut naruszenia
art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach.
Pozwala to na sformułowanie wniosku, że na komornika sądowego został nałożony obowiązek prawny, którego wykonanie w żadnym
stopniu nie jest uzależnione od jego zachowania. Taki sposób ukształtowania obowiązku prawnego nałożonego na komornika godzi
w zasadę przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji).
3.1.2. Ponadto wnioskodawca podkreśla, że obowiązek zatrudnienia aplikanta komorniczego jest obowiązkiem prawnym, który dla
komornika sądowego może stanowić istotne obciążenie, w tym również natury finansowej. Tymczasem art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach
sądowych nakłada na komornika sądowego obowiązek zatrudnienia w okresie 3 lat „co najmniej” jednego aplikanta komorniczego.
Oznacza to, że ustawodawca unormował jedynie dolną granicę zakresu obowiązku spoczywającego na komorniku sądowym. Tym samym
zakres obowiązku prawnego spoczywającego na komorniku, nałożonego w drodze tego przepisu, jest niedookreślony, zwłaszcza że
art. 29 ust. 5 daje prezesowi sądu apelacyjnego albo radzie właściwej izby komorniczej uprawnienie do zobowiązania komornika
do zatrudnienia wskazanego aplikanta, kształtując to uprawnienie w oderwaniu od treści obowiązku spoczywającego na komorniku.
W istocie możliwe staje się wielokrotne zobowiązywanie komornika do zatrudnienia określonych osób w trzyletnim okresie. W
efekcie „górna granica” obowiązku prawnego, który może w praktyce spocząć na komorniku, jest niedookreślona.
Taki sposób ukształtowania obowiązku prawnego nałożonego na komornika, zdaniem wnioskodawcy, godzi w zasadę przyzwoitej legislacji.
Z tych przyczyn należy uznać, że art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie odnoszącym się do art. 29 ust. 3 ustawy
o komornikach jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
3.2. Poza tym wnioskodawca kwestionuje art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie
art. 29 ust. 5 ustawy o komornikach. Zgodnie z nową regulacją prezes sądu apelacyjnego może zobowiązać komornika do zatrudnienia
wskazanego aplikanta komorniczego. Uprawnienie takie przysługuje również radzie izby komorniczej.
3.2.1. Uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego pozostaje w ścisłym związku
z zasadami odbywania aplikacji komorniczych. Aplikacja komornicza prowadzona jest w formie zajęć seminaryjnych oraz praktyk.
Te ostatnie odbywają się w kancelarii komorniczej, w której jest zatrudniony aplikant. Stąd też, by zapewnić aplikantowi komorniczemu
możliwość odbywania praktyk, na komorników nałożono obowiązek ich zatrudniania. Natomiast kompetencja do zobowiązania komornika
do zatrudnienia konkretnego aplikanta ma zapewnić wymuszenie realizacji tego obowiązku.
Obowiązek zorganizowania i prowadzenia aplikacji ciąży na samorządzie komorniczym, co wynika wprost z art. 93 ust. 1 pkt 7
ustawy o komornikach. Zastrzeżenie dla samorządu komorniczego organizacji i prowadzenia aplikacji komorniczej pozostaje w
ścisłym związku z ciążącym na nim konstytucyjnym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika
sądowego. Zatem już na etapie doboru kancelarii komorniczych, w których będzie odbywało się kształcenie praktyczne aplikantów,
rada izby komorniczej powinna realizować wynikającą z art. 17 ust. 1 Konstytucji zasadę odpowiedniego sprawowania pieczy nad
należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego. Zasada ta powinna również stanowić jedno z kryteriów doboru komorników prowadzących
szkolenie praktyczne. Natomiast uchwały naruszające tę zasadę podlegają kontroli sądowej, unormowanej w art. 68 ustawy o komornikach.
3.2.2. Uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia konkretnego aplikanta, przyznano również prezesom sądów apelacyjnych.
Jednakże sposób skonstruowania tego uprawnienia narusza, zdaniem wnioskodawcy, zarówno art. 2, jak i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia konkretnego aplikanta pozwala prezesowi sądu apelacyjnego na skonkretyzowanie
obowiązku prawnego ciążącego na komorniku z mocy prawa. Jednak w wypadku gdy konkretyzacji tej dokonuje prezes sądu, nie wiążą
go dyrektywy, którymi związana jest rada izby komorniczej. W odróżnieniu od rady izby komorniczej, posiada on zatem dyskrecjonalne
prawo do wyboru komornika, na którego zostanie nałożony obowiązek zatrudnienia konkretnego aplikanta. Taki sposób skonstruowania
uprawnienia do władczego kształtowania sytuacji prawnej komornika sądowego, bez wskazania choćby ogólnych dyrektyw, którymi
powinien kierować się prezes sądu apelacyjnego, nie spełnia wymogu przyzwoitej legislacji. Zatem już ta okoliczność uzasadnia wniosek, że art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej z 2007 r., nadający nowe brzmienie art. 29
ust. 5 ustawy o komornikach w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienie do zobowiązania komornika
do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
3.2.3. Jednocześnie wybór dokonany przez prezesa sądu apelacyjnego może być wyborem, który będzie stał na przeszkodzie realizacji
przez samorząd komorniczy obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Żaden przepis ustawy o komornikach nie przewiduje
trybu korygowania rozstrzygnięć podejmowanych przez prezesa sądu apelacyjnego. Tym samym decyzje podejmowane przez niego odbierają
samorządowi komorniczemu wpływ na sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego, co pozostaje w
sprzeczności z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
4. Wnioskodawca kwestionuje art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 32
ust. 6 i 7 ustawy o komornikach.
4.1. Zgodnie z art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach, na komornika został nałożony obowiązek zatrudnienia w
okresie 2 lat co najmniej jednego asesora komorniczego.
Konstrukcja tego obowiązku jest bardzo zbliżona do konstrukcji obowiązku zatrudniania przez komornika aplikantów, unormowanego
w art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach. Toteż wobec przepisu art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze wnioskodawca wysuwa zarzuty identyczne
z tymi, które zostały wysunięte wobec art. 29 ust. 3 ustawy. Aktualność zachowują również argumenty uzasadniające zarzut niedookreśloności
obowiązku prawnego nałożonego na komornika sądowego, sformułowane w odniesieniu do obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 3
ustawy. Z tych względów, w ocenie wnioskodawcy, uzasadniony jest zarzut, że art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej z 2007 r. w
zakresie odnoszącym się do art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
4.2. Na mocy art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej z 2007 r. nowe brzmienie uzyskał również art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach.
Wskutek tej nowelizacji, prezesowi sądu apelacyjnego zostało przyznane uprawnienie do zobowiązania komornika sądowego do zatrudnienia
wskazanego asesora komorniczego.
Konstrukcja tego uprawnienia jest bardzo zbliżona do konstrukcji uprawnienia prezesa sądu apelacyjnego unormowanego w art.
29 ust. 5 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Dlatego wobec art. 32 ust. 7 ustawy wnioskodawca wysuwa zarzuty identyczne
z tymi, które zostały wysunięte wobec art. 29 ust. 5 ustawy. W pełni aktualne są zatem argumenty uzasadniające zarzut, że
kompetencja prezesa sądu apelacyjnego do nakładania na komornika obowiązku prawnego jest kompetencją niedookreśloną i w najmniejszym
stopniu nieograniczoną choćby ogólnymi dyrektywami, co pozwala na postawienie zarzutu, że przepis art. 29 ust. 5 nie spełnia
postulatu prawidłowej legislacji.
Aktualność zachowują również argumenty na uzasadnienie zarzutu, że przyznanie prezesowi sądu apelacyjnego spowodowało odebranie
samorządowi komorniczemu wpływu na sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego.
Z tych przyczyn, zdaniem wnioskodawcy, uzasadniony jest wniosek, że art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej 2007 r., odnoszący się
do art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach, w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienie do zobowiązania
komornika do zatrudnienia wskazanego asesora komorniczego, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji.
5. Zarzut niezgodności art. 1 pkt 37 ustawy zmieniającej z 2007 r. z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji odnosi
się do zmiany, jaką na mocy tego przepisu wprowadzono do art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach.
Zgodnie ze znowelizowanym art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach, w sprawach o egzekucję i o zabezpieczenie, niezwiązanych z
prowadzeniem działalności gospodarczej wszczętych na wniosek Skarbu Państwa, w tym na polecenie sądu lub prokuratora, komornik
obowiązany jest prowadzić postępowanie bez wzywania wierzyciela do uiszczenia zaliczki, o której mowa w ust. 1 art. 40.
Zdaniem wnioskodawcy, zwolnienie unormowane w art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach stwarza dla Skarbu Państwa, występującego
w roli wierzyciela, pierwszą z szeregu preferencji w zakresie ponoszenia kosztów egzekucyjnych. Przyjęcie tej preferencji
było celowe i zamierzone przez ustawodawcę. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 2007 r. wskazano, że przesłanką
przyjętego rozwiązania są powszechnie znane trudności budżetowe, które stanowią istotną przeszkodę w realizacji konkretnych
zadań nałożonych na jednostki Skarbu Państwa (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 1287/V kadencja). Wprowadzenie
tego rodzaju preferencji wymaga jednak – stwierdza wnioskodawca – szczegółowego uzasadnienia z punktu widzenia art. 2 i art.
32 ust. 1 Konstytucji.
5.1. Wnioskodawca podniósł, że uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach stwarza niebezpieczeństwo dla realizacji
założeń ustawy. Przyjęte w art. 40 ust. 2 zwolnienie Skarbu Państwa od ciężaru wnoszenia zaliczki na pokrycie wydatków oznacza,
że wydatki te będzie ponosić tymczasowo – do czasu wyegzekwowania ich od dłużnika, albo też definitywnie – komornik. W rezultacie
ryzyko prowadzenia egzekucji wymienionych należności Skarbu Państwa w zakresie wydatków egzekucyjnych spoczywać będzie na
komorniku sądowym, z pominięciem wierzyciela. Spowoduje to dużą ostrożność w podejmowaniu czynności egzekucyjnych powodujących
wydatki, a w skrajnych wypadkach, przy braku środków na pokrycie wydatków, do zaniechania czynności powodujących wydatki,
co będzie rzutować negatywnie na szybkość, skuteczność i efektywność egzekucji należności sądowych. Zatem przyjęte w art.
40 ust. 2 ustawy o komornikach rozwiązanie jest niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji), jako zagrażające
osiągnięciu celów ustawy.
5.2. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca podniósł, że sprawiedliwość wymaga, by zróżnicowanie
prawne poszczególnych podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów.
Analiza pojęcia „Skarb Państwa” doprowadziła wnioskodawcę do konkluzji, że Skarb Państwa nie charakteryzuje się żadną cechą
relewantną prawnie, która uzasadniałaby jego uprzywilejowanie w stosunkach cywilnoprawnych, w tym również na etapie egzekwowania
przez niego wierzytelności.
Zdaniem wnioskodawcy, uprzywilejowania tego nie usprawiedliwia również, inna wskazana w uzasadnieniu projektu ustawy przesłanka
– powszechnie znane trudności budżetowe. Odnosząc się do tego stwierdzenia, wnioskodawca podniósł, że w projekcie ustawy pomylono
dwie sfery działalności państwa: sferę publiczną i sferę prywatną. Kwestie budżetowe oraz kwestie zaspokajania potrzeb publicznych
przy wykorzystaniu publicznych zasobów pieniężnych, to sfera prawa publicznego (imperium), nie zaś prawa prywatnego (dominium). Zwolnienie zatem podmiotu prawa cywilnego, jakim jest Skarb Państwa, z powołaniem się na jego „problemy” w sferze publicznoprawnej,
stanowi nieporozumienie prawne. Skarb Państwa nie jest podmiotem prawa publicznego, który ma problemy budżetowe, lecz podmiotem
działającym w sferze prawa cywilnego, a więc mogącym mieć jedynie „problemy” ze sfery prywatnoprawnej czy właścicielskiej
(dominium).
Nawet gdyby jednak utożsamić sferę publiczną ze sferą prywatną państwa, to również nie można uznać, stwierdza wnioskodawca,
że problemy finansowe mogą być cechą, która mogłaby zostać uznana za cechę istotną, pozwalającą na traktowanie Skarbu Państwa
i wszystkich jego stationes fisci jako odrębnych kategorii podmiotów, które powinny być uprzywilejowane w stosunku do innych wierzycieli. Gdyby za dostateczny
powód zwolnienia od ponoszenia przez wierzyciela zaliczki na wydatki gotówkowe ponoszone na żądanie wierzycieli uznać ich
kondycję finansową, to konstytucyjna zasada równości wymagałaby objęcia nią z mocy samej ustawy innych podmiotów, będących
również w trudnej sytuacji ekonomicznej. Tymczasem przepis art. 40 ustawy o komornikach nie przyjmuje takiej zasady. Ustawa
przewiduje zwolnienie od ponoszenia przez wierzycieli zaliczek na wydatki gotówkowe, jednakże wyłącznie tych, którzy w trybie
indywidualnym zostali zwolnieni od kosztów sądowych, po wykazaniu, że nie są w stanie ich ponieść. Natomiast Skarb Państwa
z mocy samej ustawy został zwolniony z obowiązku wnoszenia zaliczek. W rezultacie art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach stawia
Skarb Państwa, bez dostatecznego uzasadnienia, w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych podmiotów. Z tej przyczyny
narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
5.3. Wnioskodawca wskazuje również na naruszenie zasady równości w związku z nałożeniem na komorników szczególnego ciężaru
publicznego. Ciężar ten, w swoim charakterze może być porównany z przymusową pożyczką publiczną – jeśli będzie wyłącznie ciężarem tymczasowym,
albo też z daniną publiczną – jeśli będzie definitywny. Taki charakter obowiązku nałożonego na komornika potwierdza fragment
uzasadnienia projektu ustawy, z którego wynika, że przyczyną wprowadzenia rozwiązania przewidzianego w art. 40 ust. 2 ustawy
o komornikach są „powszechnie znane trudności budżetowe”. Stąd też przerzucenie na komornika obowiązku sfinansowania wydatku,
który w innym wypadku ponosi wierzyciel, należy postrzegać jako ciężar publiczny, który obciąża majątek komornika. Jak wynika
z uzasadnienia projektu ustawy, dzięki odciążeniu Skarbu Państwa od obowiązku ponoszenia zaliczek na wydatki gotówkowe, państwo
może lepiej realizować swoje zadania publiczne. Oczywiście, samo nałożenie takiego ciężaru publicznego jest dopuszczalne,
o ile następuje w drodze ustawy, co w tym wypadku ma miejsce. Jednakże każdy ciężar publiczny może być oceniany z punktu widzenia
zasad konstytucyjnych, w tym również zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
5.3.1.W myśl art. 84 Konstytucji, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych
w ustawie. Świadczenia te wykorzystywane są do finansowania zadań publicznych. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wszyscy
są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta dotyczy również ponoszenia
ciężarów i świadczeń publicznych. Ciężary te powinny zostać zatem rozłożone równo między wszystkich obywateli, tzn. proporcjonalnie
do ich zdolności do ponoszenia tych ciężarów i świadczeń.
Analiza wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na temat zasady równości oraz analiza statusu prawnego komorników sądowych doprowadziła
wnioskodawcę do konkluzji, że sama tylko cecha, jaką jest wykonywanie funkcji komornika, nie jest cechą, która pozwalałaby
na uznanie, że tylko oni powinni ponosić ciężar zaliczek na wydatki gotówkowe, które powinien uiścić Skarb Państwa. W uzasadnieniu
projektu ustawy, w części dotyczącej zwolnienia Skarbu Państwa od ponoszenia zaliczek na wydatki, wskazano, że komornik jest
funkcjonariuszem publicznym (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 1287/V kadencja, s. 33), co sugeruje, że nałożenie
na komornika obowiązku poniesienia ciężaru finansowego zaliczek na wydatki gotówkowe wiąże się z jego statusem publicznoprawnym.
Należy jednak stwierdzić, że ta cecha nie uzasadnia obciążenia kogokolwiek dodatkową daniną publiczną. Ponadto obciążenia
komornika daniną publiczną ze względu na jego status publicznoprawny stanowi przejaw nieodróżniania pozycji prawnej komornika
jako organu państwa (organu egzekucji sądowej) od kwestii osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby,
tzw. piastuna organu. Co więcej, nałożenie daniny publicznej na osobę tylko z tego względu, że jest funkcjonariuszem publicznym,
stanowiłoby przejaw nieuzasadnionej dyskryminacji w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji.
5.3.2. W ocenie wnioskodawcy, niewątpliwie cechą relewantną w wypadku ponoszenia ciężarów publicznych o charakterze finansowym
jest zdolność świadczenia, a nie można uznać, by cała grupa, jaką stanowią komornicy, miała wyższą zdolność do ponoszenia
ciężarów finansowych, niż pozostała część społeczeństwa.
Wnioskodawca rozważył, czy taką szczególną cechą, która pozwala obciążyć komorników ponoszeniem ciężaru finansowania zaliczek
na wydatki gotówkowe, nie jest fakt, iż uzyskują oni opłaty z tytułu prowadzonej działalności, a niekiedy opłaty te stanowią
kwotę wyższą niż jego wydatki. Wskazał jednak, że argument taki nie jest możliwy do obrony w obowiązującym stanie prawnym,
gdyż art. 49 ust. 1 ustawy o komornikach, normujący opłaty egzekucyjne, dopasowuje wysokość opłaty do wysokości nakładów rzeczowych
i nakładów w sprawach danego typu. Jak wskazuje się w uzasadnieniu do projektu ustawy, proponowana zmiana przepisów art. 49
ma na celu powiązanie wysokości pobieranej przez komornika opłaty z rzeczywistym nakładem jego pracy w danym postępowaniu
egzekucyjnym (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 1287/V kadencja, s. 35 uzasadnienia). Wyraźnie wynika stąd,
że w obecnej konstrukcji opłaty nie uwzględnia się możliwości pokrywania kosztów jednej egzekucji wpływami z innych egzekucji.
Zatem w świetle nowych uregulowań, z pobranej przez komornika opłaty w danej sprawie, po pokryciu przez niego kosztów działalności
egzekucyjnej, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy, pozostaje jedynie kwota stanowiąca jego wynagrodzenie. Zatem znowelizowane
przepisy ustawy, normujące wysokość opłat, zostały skonstruowane w taki sposób, że wyłączają możliwość kumulowania przez komorników
kwot, które nie stanowiłyby ekwiwalentu za wykonaną przez nich pracę, a którymi dysponowanie przez nich mogłoby uzasadniać
tezę, iż znajdują się w odmiennej sytuacji, niż inne podmioty i to takiej, która pozwalałaby na obciążenie wyłącznie ich specyficznymi
ciężarami publicznymi na rzecz Skarbu Państwa.
Wobec powyższych argumentów, wnioskodawca zajął stanowisko, że art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach jest niezgodny z art. 32
ust. 1 Konstytucji.
5.4. Wnioskodawca wskazał ponadto, że skutkiem zwolnienia Skarbu Państwa od obowiązku uiszczania zaliczek na wydatki gotówkowe,
jest transfer określonej wartości majątku z majątku prywatnego komornika do majątku Skarbu Państwa jako podmiotu prawa prywatnego.
Przepis ten powoduje zatem nieuzasadnione żadnymi względami wzbogacenie Skarbu Państwa kosztem prywatnego majątku komornika.
Tym samym komornik zostaje pozbawiony czasowo lub definitywnie i to bez żadnego szczególnego uzasadnienia ekonomicznego części
swego majątku i to bez żadnej kompensaty ekonomicznej. Jednocześnie żaden przepis nie ustanawia instrumentów, które pozwoliłyby
komornikowi na obronę jego interesów majątkowych, jak choćby możliwość zakwestionowania niezbędności takiej czynności dla
skuteczności postępowania egzekucyjnego. Przepisy ustawy nie przewidują również żadnych mechanizmów, które pozwalałyby na
uzyskanie przez komornika środków finansowych na pokrycie wydatków gotówkowych w sytuacji, gdy zabraknie mu jego własnych
zasobów finansowych. Tymczasem ta ostatnia sytuacja nie jest wyłącznie sytuacją czysto hipotetyczną. Skarb Państwa to w istocie
wszystkie państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zatem poniesienie ciężaru wydatków gotówkowych
za wszystkie te podmioty przez 652 komorników sądowych może okazać się niemożliwe.
Wobec tego, że przepisy ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie stwarzają w praktyce żadnych mechanizmów ochrony majątku
komornika w sytuacji, gdy prowadzi on egzekucję na rzecz Skarbu Państwa, należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez
art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach art. 64 ust. 2 Konstytucji.
6. Krajowa Rada Komornicza dopatruje się również niezgodności art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2007 r. z art. 2, art. 32 ust.
1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten nadaje nowe brzmienie art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach.
Art. 45 ust. 1 ustawy o komornikach stanowi, że za dokonanie zabezpieczenia roszczenia pieniężnego komornikowi przysługuje
opłata w wysokości 2% wartości roszczenia, które podlega zabezpieczeniu, nie mniejsza jednak niż 3% przeciętnego wynagrodzenia
miesięcznego i nie wyższa niż pięciokrotność tego wynagrodzenia. Opłatę tę uiszcza wierzyciel, składając wniosek o dokonanie
zabezpieczenia, a jeżeli nie uiści jej wraz w wnioskiem, komornik wzywa wierzyciela do jej uiszczenia w terminie 7 dni. Do
czasu uiszczenia opłaty komornik nie dokonuje zabezpieczenia.
Natomiast kwestionowany ustęp 2 tego artykułu przewiduje, że „w sprawach o zabezpieczenie roszczeń, niezwiązanych z prowadzeniem
działalności gospodarczej wszczętych na wniosek Skarbu Państwa, w tym na polecenie sądu lub prokuratora, wierzyciele nie mają
obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 1”.
Ratio legis unormowania zawartego w art. 45 ustawy jest taka, że postępowanie w sprawie zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych dokonywane
jest w interesie wierzyciela i stąd obciążają go koszty postępowania. Na etapie tego postępowania nie jest natomiast możliwa
do realizacji zasada, w myśl której ewentualny przyszły dłużnik miałby ponosić odpowiedzialność za te koszty. Stąd też podmiot
żądający działania komornika sądowego zobowiązany jest ponieść kwotę opłaty, stanowiącą wynagrodzenie komornika, za wykonane
czynności. Następnie wierzyciel i tylko wierzyciel będzie mógł odzyskać kwotę wskazanej opłaty po uzyskaniu w trybie art.
745 § 1 orzeczenia sądu rozstrzygającego o kosztach tego postępowania.
6.1. Z analizy przepisów kodeksu postępowania cywilnego wynika, że koszty postępowania zabezpieczającego, jako element kosztów
postępowania cywilnego, mogą być dochodzone wyłącznie przez stronę, na rzecz której koszty te zostały zasądzone. Tym samym,
w obowiązującym stanie prawnym, komornik nieotrzymujący opłaty z tytułu dokonania zabezpieczenia od podmiotu, na rzecz którego
zabezpieczenie jest dokonywane, nie ma żadnej prawnej możliwości ich uzyskania.
Przepisy ustawy o komornikach nie przewidują również żadnych regulacji, na podstawie których komornik mógłby uzyskać opłatę
z tytułu dokonania zabezpieczenia majątkowego na poczet grzywien i kar pieniężnych. Zatem również tego rodzaju zabezpieczenia
będą dokonywane bez wynagrodzenia i na koszt komornika.
Uregulowanie pozbawiające komornika wynagrodzenia z tytułu zabezpieczenia dokonanego na rzecz Skarbu Państwa jest, zdaniem
wnioskodawcy, niewątpliwie niezgodne z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji.
6.2. Krajowa Rada Komornicza zarzuciła również, że art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach zwolnił od ponoszenia opłaty wyłącznie
Skarb Państwa, natomiast opłata ta nadal ciąży na innych podmiotach prawa cywilnego. Tym samym ustawodawca zróżnicował sytuację dwóch grup podmiotów stosunków cywilnoprawnych. Toteż wobec przepisu art. 45 ust.
2 ustawy o komornikach można wysunąć zarzuty identyczne z tymi, które zostały wysunięte wobec art. 40 ust. 2 ustawy. To zaś
uzasadnia wniosek, że art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach, w nowym brzmieniu, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.3. Wnioskodawca podniósł ponadto, że uregulowanie zawarte w art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach stwarza niebezpieczeństwo
dla realizacji założeń ustawy. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że celem wprowadzonych zmian jest usprawnienie egzekucji
(zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 1287/V kadencja, s. 4). Tymczasem proponowane w art. 45 ust. 2 ustawy zwolnienie
Skarbu Państwa od obowiązku uiszczania opłat z tytułu zabezpieczenia roszczeń pieniężnych oznacza, że ciężar finansowych postępowań
zabezpieczających poniesie komornik. Może to doprowadzić w skrajnych wypadkach, przy braku środków na pokrycie kosztów tych
postępowań, do powstrzymywania się od prowadzenia tych postępowań, co będzie rzutować negatywnie na szybkość, skuteczność
i efektywność postępowań zabezpieczających należności Skarbu Państwa.
W konsekwencji przyjęte w art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach rozwiązanie jest niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji,
jako zagrażające osiągnięciu celów ustawy.
7. Ostatni zarzut dotyczy niezgodności art. 1 pkt 46 ustawy zmieniającej z 2007 r., w zakresie, w jakim wprowadza zmiany w art.
49a ustawy o komornikach, a konkretnie zarzut dotyczy art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach w brzmieniu następującym: „W sprawach
o egzekucję świadczeń niepieniężnych i o dokonanie zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych, niezwiązanych z prowadzeniem działalności
gospodarczej, wszczętych na wniosek Skarbu Państwa, w tym na polecenie sądu lub prokuratora, wierzyciele nie mają obowiązku
uiszczania opłaty, o której mowa w ust. 1 i 2”.
W poprzednim stanie prawnym wszyscy wierzyciele mieli obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu zabezpieczenia świadczeń niepieniężnych
oraz z tytułu egzekucji tych roszczeń, w momencie wniesienia.
7.1. Wnioskodawca, uzasadniając niekonstytucyjność art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach, zwrócił uwagę, że ratio legis kwestionowanego przepisu jest taka sama jak w wypadku art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach. Na poparcie swoich twierdzeń Krajowa
Rada Komornicza odwołała się do tych samych argumentów, które przytaczała wcześniej w kontekście art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach.
Podobnie jak w tamtym wypadku, jeśli Skarb Państwa – zwolniony na mocy art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach od obowiązku uiszczenia
opłaty – nie uiści jej, komornik również nie będzie miał żadnych prawnych możliwości dochodzenia jej czy to od Skarbu Państwa,
czy też od innego podmiotu. To znaczy, że we wszystkich sprawach cywilnych, w których dokonywane będzie zabezpieczenie roszczeń
niepieniężnych na rzecz Skarbu Państwa, komornik nie otrzyma żadnego wynagrodzenia za dokonane czynności, lecz również nie
uzyska zwrotu wydatków poniesionych w związku dokonywanym zabezpieczeniem. Podobnie sytuacja przedstawia się w wypadku opłat
z tytułu egzekucji świadczeń niepieniężnych.
W ocenie wnioskodawcy, uregulowanie, które pozbawia komornika wynagrodzenia z tytułu zabezpieczenia świadczenia niepieniężnego
oraz egzekucji tego rodzaju świadczenia na rzecz Skarbu Państwa, jest niewątpliwie niezgodne z zasadą ochrony własności wyrażoną
w art. 64 ust. 2 Konstytucji.
7.2. Art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji zwolnił od ponoszenia opłaty wyłącznie Skarb Państwa, natomiast
opłata ta nadal ciąży na innych podmiotach prawa cywilnego. Tym samym ustawodawca zróżnicował sytuację dwóch grup podmiotów
stosunków cywilnoprawnych. Dlatego wobec art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach można wysunąć, zdaniem wnioskodawcy, zarzuty
identyczne z tymi, które zostały wysunięte wobec art. 40 ust. 2 oraz art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach. To zaś uzasadnia
wniosek, że art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach, w nowym brzmieniu, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
7.3. Zdaniem wnioskodawcy, przyjęte w art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach rozwiązanie, podobnie jak rozwiązania przyjęte
w art. 40 ust. 2 oraz w art. 45 ust. 2 ustawy, jest niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji, jako zagrażające osiągnięciu
celu ustawy, jakim jest usprawnienie egzekucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot zaskarżenia i kontroli konstytucyjności – ustawa nowelizująca czy znowelizowana.
1.1. W petitum wniosku z 21 sierpnia 2007 r. Krajowa Rada Komornicza zakwestionowała fragment nowelizacji: art. 1 pkt 2, 5, 24, 29, 37, 41
i 46 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
Nr 112, poz. 769; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.), w zakresie odnoszącym się do zmian w brzmieniu wskazanych przepisów
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, ze zm.; dalej ustawa
o komornikach).
Wniosek został sporządzony na podstawie uchwały Krajowej Rady Komorniczej nr 394/III z 5 lipca 2007 r. Formalnie, jako przedmiot
wniosku, wskazano przepis ustawy nowelizującej z 2007 r., tj. art. 1 tej ustawy, dodający nowe przepisy lub nadający nowe
brzmienie przepisom ustawy o komornikach. Kwestionowana regulacja weszła w życie 28 grudnia 2007 r., a zatem już po złożeniu
wniosku w Trybunale Konstytucyjnym. W istocie jednak zarzuty sformułowane w uzasadnieniu, dotyczą bezpośrednio przepisów ustawy
o komornikach, zmienionych lub dodanych na podstawie ustawy zmieniającej z 2007 r. Wobec tego należy ustalić, czy ocenie Trybunału
podlegają przepisy ustawy zmieniającej z 2007 r. (zakwestionowane w petitum wniosku), czy przepisy ustawy o komornikach, które na skutek nowelizacji zostały zmienione. Istotne znaczenie ma tu charakter
postawionych zarzutów: czy mają one charakter merytoryczny czy formalny.
To, czy przepisy zmieniające czy zmieniane stanowią przedmiot kontroli, ma istotne znaczenie z punktu widzenia skutków ewentualnego
stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją (por. A. Mączyński, Kontrola konstytucyjności przepisów uchylających i zmieniających, [w]: Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 157 i wyrok TK z 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133, pkt 1.1 i 1.2 w części
III uzasadnienia).
1.2. Sposób sformułowania zarzutów we wniosku Krajowej Rady Komorniczej oraz ich merytoryczny charakter wskazują, że w istocie
została zakwestionowana treść przepisów (norm) zmienionych (dodanych) w wyniku uchwalenia przepisów zmieniających. Krajowa
Rada Komornicza nie kwestionuje ani trybu uchwalenia tych przepisów, ani sposobu wprowadzenia ich w życie. Tylko w takim wypadku
kontrolę Trybunału należałoby odnosić do przepisów (norm) zmieniających (zob. wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK
ZU nr 3/A/2007, poz. 26). W tej sytuacji przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie należało uczynić przepisy ustawy o
komornikach (ustawa zmieniana), co do których skierowano zarzuty w uzasadnieniu wniosku, a więc przepisy ustawy zmienionej
w brzmieniu nadanym im przez ustawę zmieniającą z 2007 r.
1.3. Kierując się treścią wniosku i sposobem przyjętej w nim argumentacji oraz faktem, że kwestionowany art. 1 pkt 2, 5, 24,
29, 37, 41, 46 ustawy zmieniającej z 2007 r. wszedł już w życie, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu
są przepisy ustawy o komornikach, tj.: art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 2, 5 i 7, art. 29 ust. 3 i 5, art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze
i 7, art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 oraz art. 49a ust. 3, w brzmieniu nadanym poszczególnym przepisom przez art. 1 ustawy
zmieniającej z 2007 r. Powyższe ustalenie znalazło przede wszystkim wyraz w sposobie sformułowania sentencji wyroku, która
odnosi się do zmienionych przepisów ustawy o komornikach.
2. Legitymacja procesowa Krajowej Rady Komorniczej.
2.1. Przesłanka uchwały ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej przesądzającej o treści wniosku. Postępowanie zainicjowała
Krajowa Rada Komornicza, która na mocy przepisów ustawy o komornikach jest organem samorządu komorniczego, powołanym do reprezentacji
komorników (art. 83 ustawy). Wnioskodawca ma zatem cechy, które pozwalają uznać go za ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej
w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała ogólnokrajowej
władzy organizacji zawodowej w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 i art. 191 ust. 2 Konstytucji). Uchwała ta powinna
wyrażać wolę wyeliminowania z porządku prawnego przepisu, który – zdaniem tego podmiotu – jest niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną
umową międzynarodową lub ustawą (zob. np. postanowienie TK z 27 czerwca 2005 r., sygn. Tw 19/05, OTK ZU nr 4/B/2005, poz.
158). Uchwała Krajowej Rady Komorniczej nr 394/III z 5 lipca 2007 r., stanowiąca podstawę rozpatrywanego wniosku, spełnia
te warunki i jest zbieżna z treścią wniosku (jej zakres przedmiotowy jest szerszy niż zakres przedmiotowy wniosku).
2.2. Przesłanka istnienia legitymacji szczególnej (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Samo stwierdzenie, że Krajowa Rada Komornicza,
jako organ samorządu komorniczego, ma zdolność wnioskową, i że w związku z treścią podjętej uchwały jest legitymowana do złożenia
konkretnego wniosku, nie wystarcza. Dopuszczalny zakres kontroli – w wypadku, gdy jest ona wszczynana przez podmiot wyposażony
na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji w tzw. legitymację szczególną – jest jednak ograniczony wymaganiem, aby zaskarżony
akt normatywny dotyczył spraw objętych zakresem działania tego podmiotu. Ocena legitymacji wnioskodawcy musi przebiegać z
uwzględnieniem również tej okoliczności.
Art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przyznaje ogólnokrajowym organom związków zawodowych oraz ogólnokrajowym władzom organizacji
pracodawców i organizacji zawodowych kompetencję złożenia wniosku o abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności aktu normatywnego
dotyczącego spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Artykuł 32 ust. 2 ustawy o TK wymaga, aby
wniosek pochodzący od tych organów zawierał „także powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa
lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”.
Krajowa Rada Komornicza wskazała, że jako reprezentant komorników (art. 83 ustawy o komornikach) ma umocowanie do działania
w sprawach dotyczących interesów komorników sądowych, wymienionych przykładowo w art. 85 ustawy o komornikach. Kwestionowane
przepisy odnoszą się do sytuacji prawnej komorników sądowych. Dotyczą ich uprawnień i obowiązków, a także innej sfery objętej
zakresem działania wnioskodawcy, jaką jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika – w granicach interesu
publicznego i w celu jego ochrony, stąd wzorcem badania niektórych kwestionowanych przepisów uczyniono art. 17 ust. 1 Konstytucji.
We wcześniejszych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że zawód komornika jest zawodem zaufania publicznego w rozumieniu
art. 17 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 3 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 98 oraz z 11 maja 2007
r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48). Zawodowi temu można bowiem przypisać atrybuty, które Trybunał Konstytucyjny
uważa za konstytutywne dla takiego zawodu (zob. wyrok TK z 2 lipca 2007 r., sygn. K 41/05, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 72, odnoszący
się do zawodu radcy prawnego).
W postanowieniu z 12 sierpnia 2005 r., Trybunał Konstytucyjny, badając legitymację wnioskową Krajowej Rady Notarialnej, stwierdził:
„Legitymacja ogólnokrajowych władz organizacji zawodowych, w tym samorządów zawodowych zrzeszających osoby wykonujące zawód
zaufania publicznego, koncentruje się wokół spraw dotyczących wykonywania określonego zawodu przez członków korporacji, zwłaszcza
w aspekcie nałożonych obowiązków i przyznanych uprawnień. […] Intencją ustrojodawcy, na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku
z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej, było przyznanie ochrony tylko takim interesom wskazanych w nim podmiotów, które odznaczają
się pewnymi wspólnymi cechami. Są to […] interesy związane z wykonywaniem zawodu. […] W konsekwencji, organizacja zawodowa,
występując o ochronę interesów związanych z zawodem wykonywanym przez jej członków, nie może abstrahować od zakresu swojego
działania. Uzasadnieniem legitymacji będzie bowiem wykazanie, że wnioskodawca jest zarówno adresatem kwestionowanego aktu
normatywnego (konkretnych przepisów), jak i wzorców kontroli (w tym konstytucyjnych), jeśli stawia zarzut ich naruszenia w
kontekście ochrony interesów korporacyjnych” (sygn. Tw 23/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 2; wyrok TK z 22 maja 2007 r., sygn.
K 42/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 49).
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zatem poglądu Prokuratora Generalnego, który zgłaszał wątpliwości co do dopuszczalności
kwalifikowania zawodu komornika jako zawodu zaufania publicznego i możliwości korzystania przez samorząd komorniczy ze statusu
wskazanego w art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.3. Ocena realizacji przesłanki wymaganej przez art. 191 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, przystępując do rozpatrzenia wniosku Krajowej Rady Komorniczej, stwierdza, że o ile należy uznać,
iż kwestionowane przepisy dotyczą praw i obowiązków komorników, to nie wszystkie sformułowane we wniosku zarzuty zostały postawione
w kontekście ochrony interesów korporacyjnych, przez co nie została spełniona przesłanka wyrażona w art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Dotyczy to zarzutu niezgodności art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach z art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 45 ust. 2 ustawy o
komornikach z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zarzut ten
został powiązany z zarzutem naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Wymienione przepisy ustawy
o komornikach regulują zasady ponoszenia kosztów postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek Skarbu Państwa (w sprawach
niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej). Przewidziane w tych przepisach zwolnienie Skarbu Państwa z obowiązku
wnoszenia opłat (bądź zaliczki), zdaniem wnioskodawcy, budzi zastrzeżenia z punktu widzenia art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art.
64 ust. 2 Konstytucji, przy czym w kontekście art. 32 ust. 1 Konstytucji wnioskodawca zarzuca, że ustawodawca zwolnił od ponoszenia
opłaty (zaliczki) wyłącznie Skarb Państwa, natomiast opłata ta nadal obciąża inne podmioty prawa cywilnego. Tym samym, wywodzi dalej wnioskodawca, ustawodawca zróżnicował sytuację dwóch grup podmiotów stosunków cywilnoprawnych. Wprowadzenie
tego typu preferencji wymaga szczegółowego uzasadnienia z punktu widzenia zarówno art. 2, jak i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, tak sformułowany zarzut Krajowej Rady Komorniczej służy ochronie innych wierzycieli (wszczynających
postępowanie egzekucyjne), a nie ochronie interesów korporacyjnych i z tego względu postępowanie w zakresie badania art. 40
ust. 2, art. 45 ust. 2 oraz art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach z art. 2 (zasada sprawiedliwości społecznej) oraz z 32 ust.
1 Konstytucji, w kontekście ochrony praw innych wierzycieli, jest w ramach niniejszego wniosku niedopuszczalne. Podobna motywacja
pojawiła się w postanowieniu podjętym w ramach kontroli wstępnej w postanowieniu z 5 marca 2008 r. sygn. Tw 29/07 – pkt 5;
TK nie nadał biegu wnioskowi w zakresie badania art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach z art. 32 Konstytucji, gdyż wnioskodawca
miał na celu obronę interesu dłużników i wierzycieli, a nie korporacji.
Z tej przyczyny, w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, postępowanie umorzono.
Oprócz tego jednak, w ramach argumentacji dotyczącej art. 32 ust. 1 Konstytucji, Krajowa Rada Komornicza wskazuje na naruszenie
zasady równości w związku z nałożeniem na komorników szczególnego ciężaru publicznego i ten zakres zaskarżenia może podlegać
rozpatrzeniu (zob. pkt 11.1 w części IV uzasadnienia).
3. Zarzuty i problemy konstytucyjne podnoszone we wniosku.
3.1. Powiązanie zarzutów z wzorcami konstytucyjnymi. Krajowa Rada Komornicza, formułując zarzuty pod wobec poszczególnych
regulacji ustawy o komornikach, wprowadzonych na mocy ustawy zmieniającej z 2007 r., wskazuje na naruszenie art. 2, art. 7,
art. 17 ust. 1, 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Usystematyzowanie zarzutów co do poszczególnych przepisów w konfrontacji
z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi pozwala sprecyzować zakres podnoszonych problemów konstytucyjnych w odniesieniu do pewnych
grup przepisów.
3.2. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Zarzut niezgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)
został sformułowany, po pierwsze, w aspekcie naruszenia zasady pewności prawa – wobec art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach,
który dotyczy nadzoru nad czynnościami komornika; dodatkowo zarzut ten został wsparty zarzutem naruszenia zasady legalizmu
– art. 7 Konstytucji (zob. pkt 5 w części IV uzasadnienia). Po drugie, z zasady demokratycznego państwa prawnego wnioskodawca wywodzi obowiązek stanowienia przepisów zgodnie z zasadą poprawnej legislacji, która obejmuje również podstawowy
z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej
normy prawnej. Stanowią one podstawę do oceny, czy sformułowane ostatecznie przepisy prawne w prawidłowy sposób wyrażają wysławianą
normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu. Zdaniem wnioskodawcy, warunku tego nie spełnia: art. 8 ust. 2, 5
i 7 ustawy o komornikach, który przewiduje wielość komorników w jednym rewirze, prawo wyboru komornika przez wierzyciela oraz
niemożność odmowy przyjęcia wniosku o wszczęcie egzekucji. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, wskazane przepisy, w świetle zasady
demokratycznego państwa prawnego, naruszają dyrektywę ładu i porządku w działaniach organów państwa (zob. pkt 6 w części IV
uzasadnienia). Po trzecie, art. 2 Konstytucji (naruszenie zasad przyzwoitej legislacji) został przywołany również jako wzorzec
badania art. 29 ust. 3 i 5 oraz art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze i ust. 7 ustawy o komornikach, dotyczących obowiązku zatrudniania
aplikantów i asesorów komorniczych (zob. pkt 7 i 8 w części IV uzasadnienia).
3.3. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji. Ponadto zaskarżonym przepisom (art. 29 ust. 5 oraz art. 32 ust. 7 ustawy
o komornikach) wnioskodawca zarzuca sprzeczność z art. 17 ust. 1 Konstytucji, dowodząc, że stoją one na przeszkodzie realizacji
przez samorząd komorniczy obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego (zob. pkt 7 w
części IV uzasadnienia).
3.4. Zarzut dyskryminacji komorników wobec innych podmiotów i naruszenia ich sfery majątkowej. Ostatnia grupa zarzutów odnosi
się do przepisów regulujących zasady uiszczania opłat oraz pokrywania wydatków w toku egzekucji (art. 40 ust. 2, art. 45 ust.
2, art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach). Z powodu wprowadzenia w tym zakresie określonych preferencji wobec Skarbu Państwa,
wnioskodawca wskazuje na naruszenie nie tylko zasady demokratycznego państwa prawnego (niemożność osiągnięcia celów ustawy
– zob. pkt 10 w części IV uzasadnienia), ale także art. 32 ust. 1 Konstytucji (dyskryminacja komorników wobec innych podmiotów
– zob. pkt 11 w części IV uzasadnienia) oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji (przepisy ustawy o komornikach nie stwarzają w praktyce
żadnych mechanizmów ochrony majątku komornika w sytuacji, gdy prowadzi on egzekucję na rzecz Skarbu Państwa – zob. pkt 12
w części IV uzasadnienia).
4. Status prawny komornika.
4.1. Wnioskodawca, uzasadniając szereg zarzutów sformułowanych we wniosku (w szczególności dotyczących przepisów o nadzorze nad czynnościami komornika, konkurencji
między komornikami, obowiązku zatrudnienia aplikantów i asesorów), odwołuje się do statusu komornika. Dlatego też należy przypomnieć
obowiązujące w tym zakresie regulacje ustawowe, a także poglądy wyrażane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i piśmiennictwie
prawniczym.
W świetle art. 1 ustawy o komornikach, komornik jest funkcjonariuszem publicznym, działającym przy sądzie rejonowym. To oznacza
szczególną prawnokarną ochronę (art. 222 § 1 i nast. k.k.), ale jednocześnie szczególną odpowiedzialność komornika (art. 231
k.k.). Warto wspomnieć, że projekt ustawy o komornikach (zob. druk sejmowy z 9 stycznia 1997 r., nr 2196/II kadencja) przewidywał,
że: „Art. 1. 1. Komornik jest osobą zaufania publicznego wyznaczoną i umocowaną przez Państwo do przymusowego wykonywania
tytułów wykonawczych oraz zadań zastrzeżonych dla komorników sądowych lub im zleconych przez ustawę niniejszą i inne ustawy.
2. W działalności urzędowej komornik ma status funkcjonariusza publicznego i korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom
państwowym”. Ostatecznie ustawodawca odwołał się w art. 1 ustawy o komornikach do pojęcia funkcjonariusza publicznego, co
legitymizuje stosowanie przez komornika środków przymusu państwowego w toku podejmowanych czynności egzekucyjnych.
Przyjęta regulacja nie przesądza jednak, że zawodu komornika nie należy traktować jako zawodu zaufania publicznego (por. K.
Lubiński, Status publicznoprawny komornika sądowego, [w:] Analiza i ocena ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Sopot 2000, s. 17). Na tle niniejszej sprawy kwestia ta ma istotne znaczenie, gdyż wnioskodawca, jako wzorzec badania niektórych
zakwestionowanych przepisów, wskazuje art. 17 ust. 1 Konstytucji. W swoim wcześniejszym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny
wyrażał pogląd, że zawód komornika należy zaliczyć do kategorii zawodów zaufania publicznego (zob. wyrok z 3 grudnia 2003
r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 98 i wyrok z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48).
4.2. Status komorników w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wskazywał w swoim orzecznictwie na istotne aspekty
statusu komornika w wielu wyrokach (zob. wyroki z: 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13, 3 grudnia
2003 r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 98, 20 stycznia 2004 r., sygn. SK 26/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 3, 17 maja
2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50, 8 maja 2006 r., sygn. P 18/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 53, 9 stycznia
2007 r., sygn. P 5/05, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 1, 27 lutego 2007 r., sygn. P 22/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 12, 24 lutego
2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10).
Najobszerniej Trybunał wypowiedział się w tej kwestii, analizując charakter działań komornika, w sprawach o sygn. K 5/02 i
SK 26/03. Poczynione wówczas ustalenia zachowują aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym:
– komornik jest monokratycznym organem, wyposażonym przez państwo w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób (art.
761 i art. 764 k.p.c.), jak i wobec innych instytucji publicznych (art. 761 i art. 765 k.p.c.),
– komornik został upoważniony do nakładania kar, co jest atrybutem władzy publicznej,
– zarówno art. 758 k.p.c., jak i art. 1 ustawy o komornikach podkreślają organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika
z władzą sądowniczą, a więc z konstytucyjnie wyodrębnioną postacią władzy publicznej (komornicy działają przy sądach rejonowych,
nie wchodząc jednak w ich strukturę; nie są też organem władzy sądowniczej),
– komornicy są strukturą wyodrębnioną, wyposażoną we władztwo, o własnych kompetencjach,
– komorników powołuje organ państwowy, tj. Minister Sprawiedliwości (art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach); ponadto symbolicznym
wyrazem publicznoprawnego statusu komornika jest prawo do używania pieczęci urzędowej z godłem państwa (art. 4 ustawy o komornikach),
– komornika i strony postępowania egzekucyjnego (wierzyciela i dłużnika) nie łączy stosunek o charakterze prywatnoprawnym,
lecz stosunek publicznoprawny,
– od pozycji prawnej komornika jako organu państwa (organu egzekucji sądowej), oddzielić należy kwestie osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw.
piastuna organu,
– komornik prowadzi swoją działalność zawodową na własny rachunek (art. 3a ustawy o komornikach).
4.3. Status komornika w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Na temat statusu komornika wypowiadał się również Sąd Najwyższy. W
uchwale z 22 października 2002 r., sygn. III CZP 65/02, stwierdził, że stosownie do art. 758 i nast. k.p.c. oraz art. 2 ust.
1 i 3 ustawy o komornikach, komornik jest organem postępowania egzekucyjnego, do którego należą sprawy egzekucyjne, w ich
ramach dokonuje czynności egzekucyjnych. Komornik jest funkcjonariuszem publicznym (art. 1 ustawy). Decydujące o statusie
komornika jest to, że ustawa powierza mu – jako funkcjonariuszowi publicznemu – realizację określonych zadań państwa, m.in.
w zakresie wykonywania orzeczeń sądowych. Forma i sposób realizacji tych zadań uregulowane są w normach o charakterze publicznoprawnym.
Realizując na podstawie tych przepisów zadania powierzone mu przez ustawę, komornik działa jako organ pozostający wobec stron
postępowania w stosunku nadrzędności, a nie równorzędności. Funkcje i zadania komornika oraz jego pozycja jako organu egzekucyjnego
nie uległy zmianie w wyniku nowelizacji ustawy. Na status prawny komornika jako funkcjonariusza publicznego realizującego
określone zadania państwa nie wpływa to, że obecnie wykonuje on czynności na rachunek własny, nie będąc pracownikiem sądu
(art. 3a ustawy o komornikach). Takie zdefiniowanie statusu komornika, w ocenie Sądu Najwyższego, ma oczywiście istotne znaczenie
dla określenia charakteru stosunku prawnego, który powstaje pomiędzy komornikiem jako organem egzekucyjnym a wierzycielem
jako uczestnikiem postępowania egzekucyjnego. Stosunek ten jest w całości regulowany normami o charakterze publicznoprawnym.
Obejmuje on relacje pomiędzy organem postępowania a jego stroną, które nie są relacjami podmiotów równorzędnych. Komornik,
działając jako organ egzekucyjny realizujący konkretne funkcje państwa, nie wchodzi z uczestnikami tego postępowania w stosunki
zobowiązaniowe (cywilnoprawne). W podsumowaniu Sąd Najwyższy podkreślił, że stosunek zachodzący w postępowaniu egzekucyjnym
(zmierzającym do wykonania zabezpieczenia) pomiędzy wierzycielem, na którego wniosek wszczęto to postępowanie, a komornikiem,
który je prowadzi jako organ egzekucyjny, jest stosunkiem o charakterze publicznoprawnym (OSNC z. 7-8/2003, poz. 100).
4.4. Samodzielność ustrojowo-organizacyjna jako cecha statusu komornika. Tej samodzielności nie podważają regulacje, wedle których komornik działa przy sądzie rejonowym, jego czynności egzekucyjne
podlegają nadzorowi judykacyjnemu sądu, a działalność nadzorowi administracyjnemu prezesa sądu rejonowego (zob. A. Marciniak,
Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 24).
Samodzielność komornika akcentuje dodany do ustawy (na podstawie ustawy z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach
sądowych i egzekucji oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 130, poz. 1452; dalej: ustawa nowelizująca z 2001 r.)
– art. 3a. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, stwierdził, że takie rozwiązanie miało umożliwić
tworzenie nowych kancelarii komorniczych z uwzględnieniem potrzeb obrotu prawnego, bez względu na możliwości finansowe resortu
sprawiedliwości. Miało też doprowadzić do zwiększenia konkurencyjności, a tym samym i efektywności egzekucji sądowej. Z dyskusji
nad projektem ustawy wynikało, że intencją proponowanych zmian było zwiększenie zainteresowania komorników skutecznością i
efektywnością egzekucji przez uzależnienie wysokości uzyskiwanych dochodów od wartości realnie wyegzekwowanych świadczeń,
co można było osiągnąć jedynie przez usamodzielnienie organizacyjne tego podmiotu.
Należy też zwrócić uwagę, że w ustawie o komornikach w jej pierwotnej wersji komornik miał status pracowniczy. Odejście od
tego statusu, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zbliżyło komornika do statusu przedstawicieli innych wolnych zawodów, z jednoczesnym
zachowaniem statusu funkcjonariusza publicznego (zob. wyrok o sygn. K 28/02). Formuła „wykonywanie czynności, o których mowa
w art. 2 ustawy, na własny rachunek”, winna być rozumiana zgodnie z duchem reformy wprowadzonej przez ustawę nowelizującą
z 2001 r. jako wyraz „prywatyzacji” zawodu komornika. „Prywatyzacja” ta dotyczy finansowania działalności komornika i, co
za tym idzie, jego wynagradzania (zob. wyrok w sprawie o sygn. K 5/02 i SK 26/03).
We współczesnym państwie przyjmuje się założenie, iż stosowanie środków przymusu jest monopolem państwa. Egzekucja wyroków
sądowych odbywa się więc w ramach kompetencji przyznanych egzekutorowi przez ustawę, nie zaś na zlecenie wierzyciela. Komornik
działa w interesie wierzyciela, jednakże dlatego tylko, że tej osobie sąd w egzekwowanym orzeczeniu zapewnił ochronę publicznoprawną.
Komornik jest więc powołany do wykonywania orzeczeń sądowych w drodze przymusowej egzekucji świadczeń pieniężnych i niepieniężnych,
a także wykonywania innych czynności określonych w ustawach. Posiada – w ramach wykonywanych zadań i pełnionej funkcji – władcze
kompetencje wobec innych podmiotów stosunków prawnych. W celu wykonywania swych zadań komornik dysponuje zespołem środków
osobowych i rzeczowych w postaci kancelarii komorniczej (zob. wyrok o sygn. SK 26/03).
Wynikające z ustawy, a także z orzecznictwa (Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego) właściwości organu egzekucyjnego,
jakim jest komornik, mają istotne znaczenie dla oceny zakwestionowanych regulacji z punktu widzenia wskazanych wzorców konstytucyjnych.
5. Zarzut niezgodności art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji.
5.1. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.: „Przy
wykonywaniu czynności komornik podlega orzeczeniom sądu i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa”.
Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach w poprzednim brzmieniu stanowił, że „przy wykonywaniu czynności komornik podlega
tylko ustawom oraz orzeczeniom sądu”. Wskazywał zatem jednoznacznie sferę działalności komornika, która podlegała nadzorowi
judykacyjnemu. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy przewidywał, że „prezes sądu rejonowego, przy którym działa komornik, nadzoruje
formalną poprawność jego działalności”, określając jednocześnie zakres tych czynności. Takie sformułowanie podkreślało (wedle
oceny piśmiennictwa) potrzebę praworządnego wykonywania przez komornika spoczywających na nim zadań, ale przede wszystkim
było wyrazem niezależności i samodzielności komornika w stosunku do uczestników postępowania egzekucyjnego i osób trzecich,
ograniczonej wyłącznie do podległości ustawom i orzeczeniom sądu. Unormowanie o takiej treści podkreślało samodzielność ustrojowo-organizacyjną
komornika sądowego oraz jego niezawisłość przy wykonywaniu spoczywających na nim obowiązków ustawowych (zob. A. Marciniak,
op.cit., s. 49).
Brak dowodów, aby dokonana nowelizacja miała na celu odstąpienie od przyjętych wcześniej założeń. Jak wynika z uzasadnienia
projektu ustawy zmieniającej z 2007 r., jednym z podstawowych celów nowelizacji z 2007 r. było zwiększenie efektywności nadzoru
nad komornikami. Kontrola Najwyższej Izby Kontroli wykazała, że nadzór ten nie jest zadowalający. Podejmowane w jego ramach
działania nie doprowadziły do istotnej poprawy efektywności egzekucji komorniczej. Minister Sprawiedliwości oraz prezesi sądów
powszechnych nie dysponowali pełnymi informacjami niezbędnymi do sprawowania skutecznego nadzoru oraz nie w pełni wykorzystywali
przysługujące im w stosunku do komorników uprawnienie nadzorcze. To było przyczyną zmiany przepisów regulujących sprawowanie
nadzoru nad komornikami. Zdaniem projektodawców, „zachodzi potrzeba wzmocnienia pozycji podstawowego organu nadzorczego, jakim
jest prezes sądu rejonowego, przy którym działa komornik”. To doprowadziło do nadania nowego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy
o komornikach. Zmiana przewidująca, że przy wykonywaniu czynności komornik podlega orzeczeniom sądu i prezesowi sądu, przy
którym działa, powinna „podnieść rangę nadzoru sprawowanego przez prezesów sądów rejonowych i skuteczność podejmowanych przez
nich czynności nadzorczych” (zob. druk sejmowy nr 1287/V kadencja).
5.2. Zdaniem wnioskodawcy, art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach w nowym brzmieniu jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji
w zakresie, w jakim usuwa słowa „tylko ustawom” oraz dodaje słowa „prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa”.
5.2.1. Zmiana treści art. 3 ust. 1 ustawy i usunięcie zwrotu „komornik podlega ustawom” nie zwalnia oczywiście komornika z
obowiązku przestrzegania obowiązującego prawa. Będąc funkcjonariuszem publicznym, komornik działa na podstawie i w granicach
prawa na podstawie art. 7 Konstytucji. Treść przepisu w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowiła superfluum, gdyż w wypadku każdego organu państwowego zasada podlegania przepisom prawa obowiązuje każdy z tych organów ex lege na podstawie przepisów ustawy zasadniczej (zob. komentarz do art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach, [w:]
M. Bieżuński, P. Bieżuński, Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, Warszawa, 2008). Ponadto art. 16 ust. 1 ustawy o komornikach wprost przewiduje, że komornik jest obowiązany postępować zgodnie
z przepisami prawa, złożonym ślubowaniem i zasadami etyki zawodowej oraz podnosić kwalifikacje zawodowe. Dlatego też, kwestionowaną
zmianę brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach w zakresie, w jakim usuwa słowa „tylko ustawom”, należy wręcz uznać za
wskazaną z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji.
5.2.2. Bliższego wyjaśnienia wymaga natomiast, czy użyty w art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach zwrot: „Przy wykonywaniu czynności
komornik podlega (…) prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa”, oznacza, że prezes sądu rejonowego sprawuje nie tylko
nadzór administracyjny, ale również nadzór judykacyjny nad czynnościami komornika. Z argumentacji przedstawionej we wniosku
wynika, że tak właśnie interpretuje ten przepis, opierając się zresztą wyłącznie na jego wykładni gramatycznej, Krajowa Rada
Komornicza. Uznając, że analizowany przepis ma właśnie taką treść, jaka wynika z tej interpretacji, wnioskodawca stawia przyjętej
regulacji dwa zarzuty:
1) kwestionowany przepis nie wyznacza ram prawnych, w których prezes sądu rejonowego mógłby sprawować nadzór nad czynnościami
komornika, przez co miałby być naruszony art. 7 Konstytucji; niewyznaczenie ram i form tego nadzoru ma powodować, że wobec
milczenia prawa, to prezes sądu rejonowego (a nie sąd) może kształtować zakres i formy nadzoru, także z uszczerbkiem dla wyłączności
nadzoru judykacyjnego zastrzeżonego dla sądu),
2) sposób ukształtowania właściwości sądu egzekucyjnego oraz prezesa sądu nie spełnia warunku pewności prawa, gdyż każdy z nich może podjąć czynności nadzorcze (dublowanie działań), jak też uznać, że czynności te powinny zostać podjęte
przez drugi z organów (szkodliwe wyczekiwanie na działanie drugiego). To zaś stoi w sprzeczności z wymogiem przyzwoitej legislacji,
stanowiącym komponent państwa prawa. Tym samym art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach w nowym brzmieniu ma naruszać art. 2 Konstytucji.
5.2.3. Nowelizacja art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach spotkała się również z krytyczną oceną w piśmiennictwie prawniczym.
Zarzucano, że art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach, w aktualnym brzmieniu, stwarza niebezpieczeństwo bezpośredniej ingerencji
prezesa sądu rejonowego, jako organu administracji sądowej, w czynności egzekucyjne komornika, czyli w sferę uprawnień nadzorczych
zastrzeżonych dotychczas wyłącznie do kompetencji niezawisłego sądu. Wskazuje się także na daleko idącą zależność komornika
od decyzji prezesa sądu w zakresie czynności egzekucyjnych i możliwość występowania sporów pomiędzy komornikiem, jako pomocniczym
organem wymiaru sprawiedliwości, a prezesem sądu, jako organem administracji sądowej (zob. K. Lubiński, Opinia prawna o niektórych rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych
i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 415), „Przegląd Prawa Egzekucyjnego”, nr 4/2007, s. 6 i n.).
Wnioskodawcy podnoszą, że możliwa jest niejednolita wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach w nowym brzmieniu. Piśmiennictwo
przyznaje, że na podstawie niejasnych przepisów art. 3 zarówno można twierdzić, iż prezes sądu rejonowego uzyskał prawo nadzoru
judykacyjnego, jak można znaleźć argumenty za ograniczeniem nadzoru prezesa sądu do nadzoru administracyjnego (zob. Z. Knypl,
Z. Marchel, Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, Sopot 2008, s. 34). W piśmiennictwie wskazywano także (a wniosek to powtarza), że art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach w brzmieniu
nadanym ustawą zmieniającą z 2007 r. wprowadza podległość komornika prezesowi sądu rejonowego. Jest to powrót do statusu komornika,
obowiązującego do wejścia w życie ustawy o komornikach z dnia 29 sierpnia 1997 r., w którym podległość komornika wynikała
z art. 128 nieobowiązującej już ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1994 r. Nr
7, poz. 25, ze zm.; dalej: p.u.s.p. z 1985 r.), i że trudno uznać takie działanie ustawodawcy za racjonalne (zob. komentarz
do art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach, [w:] M. Bieżuński, P. Bieżuński, op.cit.).
5.3. Brak podstaw do akceptacji w interpretacji art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach czysto językowej wykładni prowadzącej do
niekonstytucyjnego znaczenia zaskarżonego przepisu. Należy zaznaczyć, że w powołanym wyżej art. 128 p.u.s.p. z 1985 r., oprócz
reguły, że bezpośredni nadzór nad działalnością komorników sprawuje prezes sądu rejonowego, znalazło się wyrażone expressis verbis zastrzeżenie, że nadzór nad komornikami nie może wkraczać w dziedzinę podlegającą nadzorowi sądu według przepisów postępowania
sądowego (art. 128 § 3 p.u.s.p.). Ten ostatni przepis wprost zabraniał utożsamiania nadzoru bezprzymiotnikowego z nadzorem
judykacyjnym. Nakaz ten, w swoim działaniu – zgodnie z zasadą legalizmu – musiały uwzględniać organy, do których był adresowany
przepis. Omawiany przepis pokazuje konieczność rozróżnienia nadzoru judykacyjnego sądu jako nadzoru nad czynnościami komornika
(organu egzekucyjnego) oraz nadzoru prezesa sądu, który to nadzór ma charakter administracyjny.
Rozróżnienie to musi być punktem wyjścia także przy interpretacji kwestionowanego przez wnioskodawcę art. 3 ust. 1 ustawy
o komornikach. Twierdzenie, że treść badanego przepisu upoważnia prezesa sądu rejonowego do sprawowania nadzoru judykacyjnego
nad czynnościami komornika jest uproszczeniem opartym o argument zaczerpnięty z dokonania tylko czysto językowej wykładni
prawa, której efektem jest nadanie interpretowanemu przepisowi niekonstytucyjnego znaczenia. Interpretacja art. 3 ust. 1 ustawy
o komornikach nie może jednak być dokonywana w oderwaniu od innych przepisów ustawy. Wręcz konieczne jest tu dokonanie także
wykładni systemowej. Zasady prawidłowego dokonywania interpretacji tekstów prawniczych zakazują ograniczenia się do wykładni
tylko językowej (preferowana jest weryfikacja procesu wykładni poprzez wykorzystanie różnych dyrektyw interpretacyjnych oraz
wymaga się kontynuacji procesu interpretacyjnego w sytuacji, gdy efekt zastosowania którejś z dyrektyw wykładni prowadzi do
wniosków alogicznych czy asystemowych). Tu ma swe źródło nakaz prowadzenia interpretacji eliminującej pozorną sprzeczność
z Konstytucją. Dlatego czysto językowy argument powołany we wniosku nie ma wsparcia w interpretacji systemowej, której zaniechanie
w tym wypadku jest niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o komornikach: prezes sądu rejonowego, przy którym działa komornik, sprawuje nadzór nad jego
działalnością, a w szczególności:
1) ocenia szybkość, sprawność i rzetelność postępowania poprzez badanie, czy w konkretnych sprawach nie zachodzi nieuzasadniona
przewlekłość w podejmowaniu czynności;
2) kontroluje prawidłowość prowadzenia biurowości i rachunkowości kancelarii komorniczej;
3) bada kulturę pracy, w tym przestrzeganie wyznaczonych terminów czynności i przyjmowania interesantów oraz utrzymywanie
kancelarii komorniczej na poziomie odpowiednim do godności urzędu i posiadanych środków;
4) zawiadamia sąd o potrzebie wydania komornikowi zarządzeń w trybie art. 759 § 2 k.p.c.
W zakresie nadzoru, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o komornikach, prezes sądu rejonowego działa w szczególności poprzez
kontrolę kancelarii komornika, przeprowadzaną nie rzadziej niż raz w roku, sprawowaną osobiście lub przez wyznaczonego sędziego
i przy pomocy księgowego, a w zakresie kontroli finansowej przez upoważnioną osobę, oraz w ramach rozpatrywania skarg i zażaleń
niestanowiących przedmiotu rozpoznania sądu w trybie art. 767 k.p.c. Prezes sądu rejonowego uprawniony jest do żądania od
komornika wyjaśnień oraz do wydawania zarządzeń, których nieprzestrzeganie może stanowić podstawę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego
lub odwołania komornika z zajmowanego stanowiska (art. 3 ust. 3 ustawy o komornikach).
Także art. 3 ust. 4 ustawy o komornikach potwierdza ograniczony zakres nadzoru prezesa sądu rejonowego, przewidując, że jest
on uprawniony tylko do rozpoznawania skarg i zażaleń niestanowiących przedmiotu rozpoznania sądu w trybie skargi na czynności
komornika z art. 767 k.p.c. Dowodzi to, że nadzór prezesa sądu rejonowego nad działalnością komornika, także z uwagi na treść
tego nadzoru, określoną w art. 2 ust. 3 ustawy o komornikach nie może wkraczać w działania komornika podlegające nadzorowi
sądu, czyli w czynności egzekucyjne. W konsekwencji brak jest w ustawie o komornikach przepisów, które określałyby ramy nadzoru
judykacyjnego prezesa sądu rejonowego, gdyż nadzór taki ze strony organu administracji sądowej w ogóle nie jest przewidziany,
jako niedopuszczalny.
Przedmiotowy zakres nadzoru prezesa sądu rejonowego, wynikający z powiązań ustrojowo-organizacyjnych ograniczony został, jak
wynika z przytoczonych unormowań, do oceny szybkości, sprawności i rzetelności postępowania, kontroli prawidłowości prowadzenia
biurowości i rachunkowości kancelarii komorniczej i kultury pracy komornika. Natomiast nadzór judykacyjny, sprawowany przez
sąd rejonowy pozostaje w sferze powiązań proceduralnych i funkcjonalnych, regulowanych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.
W zakresie nadzoru judykacyjnego sąd rejonowy może zmieniać i uchylać czynności komornika dokonane z naruszeniem przepisów
prawa egzekucyjnego (skarga na czynności komornika, zarzuty przeciwko planowi podziału sumy uzyskanej z egzekucji, nadzór
stosowany z urzędu – art. 759 § 2, art. 960, art. 972 i art. 1035 k.p.c.).
Porównanie nadzoru judykacyjnego sądu rejonowego i administracyjnego nadzoru prezesa sądu rejonowego wskazuje, że są to różne,
co do charakteru, przedmiotu i celu, typy nadzoru. Prezes sądu rejonowego nie może wkraczać w zakres kompetencji zastrzeżonych
dla niezawisłego sądu (kompetencje sądu w zakresie nadzoru judykacyjnego nad czynnościami komornika. Słusznie podnosi się
w doktrynie, że odmienne stanowisko oznacza wyprowadzenie z treści art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach normy sprzecznej z zasadą
demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji (zob. A. Marciniak, op.cit., s. 49).
Konkludując, należy uznać, że zarzuty wniosku w rozważanym zakresie są bezpodstawne. Wniosek jest oparty na interpretacji
czysto językowej pojęcia nadzoru administracyjnego i nadzoru judykacyjnego wyinterpretowanej z jednego wyizolowanego przepisu,
któremu nadano treść pozostającą w opozycji do innych przepisów, systemowo pozostających z nim w związku. Wynik tej nieprawidłowej
interpretacji przyjęto za podstawę zarzutu o niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu, który w rzeczywistości, przy przeprowadzaniu
prawidłowej interpretacji ma treść inną, niewykazującą sprzeczności z Konstytucją.
5.4. Wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach, dokonywana w zgodzie z Konstytucją, prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia
art. 7, jak i zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, nie znajdują uzasadnienia.
Zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji), wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zostałaby
niewątpliwie naruszona wówczas, gdyby przepisy, adresowane do organu władzy publicznej, były na tyle niejednoznaczne, że pozostawiałyby
tym organom nadmierny zakres swobody i uznaniowości. „Każde naruszenie przez organ władzy państwowej obowiązujących go zakazów
i nakazów zawartych w szczegółowych unormowaniach konstytucyjnych, w szczególności podjęcie decyzji władczej z przekroczeniem
kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach, zawsze stanowi implicite także naruszenie takich ogólnych zasad konstytucyjnych, jak zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada legalizmu” (wyrok
TK z 25 maja 1998 r., sygn. U. 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47).
Badany przepis stwarza możliwość dokonania jego wykładni, prowadzącej do rezultatu zgodnego z Konstytucją. Niewątpliwie kwestionowana
regulacja nie wzbudzałaby wskazywanych we wniosku wątpliwości przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że nadzór nad komornikami nie
może wkraczać w dziedzinę podlegającą nadzorowi sądu według przepisów postępowania sądowego. Reguła ta jednak nie musi być
wyrażona expressis verbis w samym interpretowanym przepisie, ponieważ z łatwością daje się wyprowadzić na gruncie wykładni systemowej.
Nawet krytycy przyjętej regulacji nie formułują swych zarzutów tak, jak to czyni wniosek; przyznają bowiem, że na tle przepisów
ustawy o komornikach oraz w świetle przepisów kodeksu postępowania cywilnego nadzór prezesa sądu rejonowego nad działalnością
komornika nie może wkraczać w działania komornika podlegające nadzorowi sądu, czyli w czynności egzekucyjne (A. Marciniak,
op.cit., s. 50). Słusznie zwraca się uwagę, że przyznanie prezesowi sądu rejonowego nadzoru judykacyjnego nad czynnościami komornika
naruszałoby art. 7 Konstytucji, ponieważ we władczych poczynaniach organ władzy publicznej, jakim jest komornik, działa na
podstawie i w granicach prawa, a nie na podstawie polecenia organu administracji sądowej (zob. Z. Knypl, Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, Sopot 2007, s. 29). Poddanie komornika, funkcjonariusza publicznego, nadzorowi judykacyjnemu (co mogłoby wynikać z obecnego
brzmienia przepisu) organu administracji sądowej, jakim jest prezes sądu, stoi w oczywistej sprzeczności z art. 7 Konstytucji,
nakładającej na organy publiczne obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Tym samym komornik, wykonujący powierzone
mu przez ustawę funkcje władzy publicznej, nie może podlegać poleceniom organu administracji sądowej (zob.tamże). Podległość
prezesowi sądu rejonowego musiałaby się wiązać z uprawnieniami prezesa do uchylania i zmiany czynności komornika, co jest
niedopuszczalne na mocy art. 7 Konstytucji.
5.5. Badany przepis może być oceniany krytycznie, jednak nie z powodu zarzutu sformułowanego we wniosku jako podstawa zarzucanej
niekonstytucyjności. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, z literalnego brzmienia przepisu nie wynika, że nadzór prezesa sądu
rejonowego może mieć również charakter jurysdykcyjny; taki wniosek, jak wskazano wcześniej, nie znajdywałoby oparcia w obowiązującym
porządku prawnym.
Nie w każdym wypadku nieprecyzyjne brzmienie lub niejednoznaczna treść przepisu prowadzą do niekonstytucyjności i uzasadniają
konieczność wyeliminowania z systemu prawnego w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Do wyjątków należą sytuacje,
gdy dany przepis, zawierający zwrot niedookreślony będzie sam w sobie w takim stopniu wadliwy, że w żaden sposób, przy przyjęciu
różnych metod wykładni, nie daje się interpretować w sposób racjonalny i zgodny z Konstytucją. Niejasność przepisu może uzasadniać
stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da
się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy
obowiązującej przepisu z powodu jego niejasności jest więc środkiem ostatecznym, stosowanym dopiero wtedy, gdy inne metody
usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się
niewystarczające (zob. wyrok TK z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Interpretacja prawa
zasadza się na użyciu w każdym wypadku właściwych (relewantnych, odpowiednich zgodnie z zasadami sztuki prawniczej) metod
i reguł wykładni. Nie jest np. dopuszczalne aprobowanie jako wyniku wykładni, mającej uzasadniać niekonstytucyjność interpretowanego
przepisu (normy), rozumowania traktującego rozszerzająco wyjątki, wnioskowania a contrario na podstawie normy tworzącej egzemplifikację (wtedy bowiem dopuszczalne jest tylko wnioskowanie a simili), ograniczenie interpretacji do brzmienia przepisu lub jego fragmentu – po to, aby zakwestionować kontekst systemowy przepisu,
czy wreszcie – przy wyborze konkretnych metod czy narzędzi wykładni – abstrahowanie od reguły (w istocie kolizyjnej), nakazującej
w takich wypadkach dokonywanie interpretacji zgodnej z Konstytucją (zob. wyrok TK z 24 listopada 2008 r., sygn. K 66/07, OTK
ZU nr 9/A/2008, poz. 158).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wątpliwości konstytucyjne dotyczące interpretacji art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach mają
charakter pozorny i mogą być usunięte z zastosowaniem wykładni systemowej, przez odwołanie się do regulacji obowiązujących
na gruncie ustawy o komornikach oraz kodeksu postępowania cywilnego. Ten kierunek wykładni popiera także przedstawiciele doktryny.
Wobec tego, że zarzucana we wniosku niedookreśloność przepisu (co do zakresu, w jakim komornik podlega prezesowi sądu rejonowego,
przy którym działa) daje się usunąć, pozbawienie mocy obowiązującej przepisu jako niekonstytucyjnego z uwagi na niedającą
się usunąć niejednoznaczność, nie znajduje podstaw. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 3 ust. 1 ustawy o
komornikach nie może być odczytywany w taki sposób, że nadzór prezesa sądu rejonowego, przy którym działa komornik, dotyczy
nadzoru judykacyjnego i – w tej sytuacji – jest zgodny z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji.
6. Zarzut niezgodności art. 8 ust. 2, 5 i 7 ustawy o komornikach z art. 2 Konstytucji.
6.1. Artykuł 8 ustawy o komornikach, w kwestionowanym zakresie, ma aktualnie następujące brzmienie:
– art. 8 ust. 2: „W rewirze komorniczym może działać więcej niż jeden komornik”,
– art. 8 ust. 5: „Wierzyciel ma prawo wyboru komornika na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”,
– art. 8 ust. 7: „Komornik wybrany przez wierzyciela nie może odmówić przyjęcia wniosku o wszczęcie egzekucji, dokonania zabezpieczenia
lub podjęcia innych czynności wchodzących w zakres jego ustawowych zadań”.
6.1.1. Zbieżność zarzutów dotyczących art. 8 ustawy o komornikach. Zarzuty dotyczące art. 8 ust. 2, 5 i 7 zostały sformułowane
w trzech płaszczyznach.
Po pierwsze, w ocenie wnioskodawcy, dopuszczenie do działania na jednym obszarze, jakim jest obszar właściwości sądu rejonowego,
wielu komorników i prawo do wyboru komornika przez wierzyciela, godzi w zasadę ustrojową, zgodnie z którą kompetencje organów
państwa powinny zostać rozdzielone. Narusza to porządek konstytucyjny, w szczególności zasadę demokratycznego państwa prawa
wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Po drugie, wnioskodawca podnosi, że wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada poprawnej legislacji obejmuje również podstawowy
z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte (w tym wypadku efektywność
egzekucji), a regulacje przewidziane w art. 8 ust. 2, 5 i 7 ustawy o komornikach nie usprawnią egzekucji, a wręcz przeciwnie
– mogą prowadzić w indywidualnych sprawach do przewlekłości postępowań wskutek znacznej dezorganizacji funkcjonowania kancelarii
komorniczych i występowania zbiegu egzekucji. Dlatego też kwestionowana regulacja jest nieadekwatna do założonego celu, który
chciano osiągnąć za jej pomocą. Również dlatego należy uznać, że przywołana regulacja ustawy o komornikach jest niezgodna
z art. 2 Konstytucji.
Po trzecie, możliwość swobodnego wyboru komornika przez wierzyciela na terenie rewiru prowadzi do konkurencji między komornikami.
Już samo założenie, że komornik miałby prowadzić grę konkurencyjną, jest założeniem niezgodnym z zasadą demokratycznego państwa
prawa, w którym wszystkie organy powinny działać na podstawie przepisów prawa. Z tej przyczyny, zdaniem Krajowej Rady Komorniczej, art. 8 ust. 2 i 5 ustawy o komornikach jest niezgodny z zasadą poprawnej
legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
6.2. Zbieżność zarzutów dotyczących art. 8 ustawy o komornikach uzasadnia ich łączną ocenę. Wobec wskazania wnioskodawcy,
że argumentacja dotycząca art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach odnosi się także do ust. 5 i 7 powołanego przepisu, a zakwestionowane
normy składają się na nowy model funkcjonowania rewiru komorniczego, Trybunał uznał za celowe dokonanie oceny konstytucyjności
wskazanych przepisów, mając na uwadze ich wzajemne powiązanie.
6.3. Ratio legis wprowadzonych zmian. Ustawa zmieniająca z 2007 r. zmieniła dotychczasową zasadę, że w jednym rewirze działa jeden komornik.
Obecnie w jednym rewirze może działać wielu komorników, a o ich liczbie decyduje Minister Sprawiedliwości. Dopuszczenie do działania na jednym obszarze objętym właściwością sądu
rejonowego wielu komorników miało na celu poprawę sprawności i skuteczności egzekucji oraz stworzenie warunków do względnie
szybkiego zwiększenia liczby komorników sądowych. Dotychczas zwiększenie liczby komorników było możliwe tylko przez tworzenie
nowych rewirów, co, zdaniem projektodawców, jest procesem skomplikowanym i długotrwałym. W uzasadnieniu nowelizacji z 2007
r. zwrócono uwagę, że bez sprawnej egzekucji komorniczej nie może być mowy o prawidłowym funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości.
Brak skuteczności działań funkcjonariuszy publicznych przyczynia się do lekceważenia prawa, podważa zaufanie do wymiaru sprawiedliwości
i godzi w autorytet państwa. Niesprawna i nieskuteczna egzekucja utrudnia obrót, stanowiąc barierę wzrostu gospodarczego.
Proponowane rozwiązanie powinno doprowadzić do zwiększenia konkurencyjności wśród komorników i w konsekwencji spowodować wzrost
skuteczności i staranności komorników, co obecnie, przy liczbie spraw znacznie przewyższającej możliwości ich załatwienia,
nie wydaje się możliwe (zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy – druk sejmowy nr 1287/V kadencja).
6.3.1. Prawo wyboru komornika przez wierzyciela. Wraz z koncepcją zwiększenia liczby komorników projektodawcy zaproponowali
przyznanie wierzycielom prawa wyboru komornika. Pierwszym poziomem, na którym ma być realizowane prawo wyboru komornika, jest
obszar właściwości sądu rejonowego. W uzasadnieniu projektu podkreślano, że możliwość wyboru komornika przez wierzyciela gwarantuje
wierzycielowi prawo swobodnego wyboru komornika na terenie całego kraju. Wychodzi przy tym naprzeciw potrzebie rozwiązania
problemu prowadzenia przez wierzyciela w stosunku do jednego dłużnika kilku, a nawet kilkunastu postępowań egzekucyjnych,
a to tylko z tego powodu, że poszczególne składniki majątku dłużnika znajdują się na terenie całego kraju. Ponadto uznano,
że wierzyciel powinien mieć możliwość wyboru komornika na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, kierując się własnym przekonaniem
co do kwalifikacji czy też skuteczności danego komornika (zob. uzasadnienie projektu).
6.3.2. Przymus wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z prawem wyboru komornika powiązano regulację, zgodnie z którą komornik
wybrany przez wierzyciela w trybie art. 8 ust. 5 nie może odmówić wszczęcia postępowania egzekucyjnego, postępowania zabezpieczającego
lub podjęcia innych czynności wchodzących w zakres jego ustawowych zadań (art. 8 ust. 7 ustawy).
6.4. Krytyczna ocena zmian w piśmiennictwie. Krajowa Rada Komornicza zakwestionowała wskazane wyżej rozwiązania (art. 8 ust.
2, 5 i 7 ustawy o komornikach) jako niezgodne z art. 2 Konstytucji. W zasadzie wszystkie wymienione regulacje spotkały się,
ze zdecydowaną krytyką w piśmiennictwie (zob. np. Z. Knypl, Z. Marchel, op.cit., A. Marciniak, Uwagi na temat niektórych rozwiązań prawnych przyjętych w projekcie ustawy o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji
oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1287), „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” nr 3/2007, K. Lubiński, Opinia prawna o niektórych rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych
i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 415), „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” nr 4/2007). Przytaczana w powołanych opiniach argumentacja w zasadzie znajduje odzwierciedlenie
w uzasadnieniu wniosku Krajowej Rady Komorniczej.
6.4.1. W kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego nie leży rozstrzyganie, czy i w jakim zakresie ustrój i organizacja egzekucji
sądowej oraz instytucji komornika sądowego w Polsce powinny być otwarte na działania wolnego rynku, szerzej niż przed wejściem
w życie ustawy nowelizującej z 2007 r. Jest to kwestia decyzji politycznych ustawodawcy. W wyroku o sygn. P 6/04 (dotyczącym
wynagrodzeń komorników) Trybunał przypomniał, że niewątpliwie ustawodawca cieszy się względną swobodą stanowienia prawa odpowiadającego
celom politycznym i gospodarczym, a Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności przyjmowanych
przezeń rozwiązań, co wielokrotnie podkreślał, stwierdzając między innymi, że „granice (...) swobody zakreślone są (...) innymi
normami konstytucyjnymi, a w szczególności zasadami demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej” (orzeczenie
z 9 stycznia 1996 r., sygn. K. 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1). Równocześnie wskazał jednak, że „ustawodawca posiada całkowitą
swobodę w kształtowaniu treści porządku prawnego pod warunkiem, że nie narusza Konstytucji”, a „ocena celowości i trafności
rozstrzygnięć parlamentu wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego” (powołany wyżej wyrok w sprawie o sygn.
K. 5/99). Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wywiódł ponadto, że „nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności
rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę”. Punktem wyjścia jego orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy
i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją. Jeżeli jednak Konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa
zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne państwo prawne czy zaufanie obywatela do państwa, to
nakazuje to Trybunałowi Konstytucyjnemu interweniować w tych wszystkich wypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej
swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne
(m.in. wyrok z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K. 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29). Kolejne proponowane zmiany ustawy dowodzą,
że ostateczny model statusu komornika i postępowania egzekucyjnego nie został jeszcze ukształtowany (Ministerstwo Sprawiedliwości
przygotowało kolejny projekt zmian w ustawie o komornikach – druk sejmowy nr 1810/VI kadencja).
Doświadczenia innych państw członkowskich Unii Europejskiej, choć nie są bez znaczenia, to nie mogą przesądzać o trafności
przyjętych rozwiązań (zważywszy zwłaszcza na ich zróżnicowanie; zob. K. Lubiński, Opinia…, s. 10-13). Większość zarzutów sformułowanych we wniosku opiera się na przewidywanych przyszłych negatywnych skutkach obowiązywania
znowelizowanych przepisów (nakładanie się kompetencji, zbiegi egzekucji, wydłużenie postępowań egzekucyjnych, „pole do nadużyć
i korupcji”). Wniosek został złożony jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. Po blisko półtorarocznym
obowiązywaniu nowych regulacji ocena funkcjonowania kwestionowanych przepisów nie jest jednoznaczna. Krajowa Rada Komornicza
wskazuje, że w praktyce występują liczne licznych nieprawidłowości na tle art. 8 ust. 2, 5 i 7 ustawy o komornikach (zob.
pkt 3 w części II uzasadnienia). Natomiast Ministerstwo Sprawiedliwości wskazało, że ani komornicy, ani prezesi sądów nie
sygnalizowali dotychczas problemów i trudności związanych ze stosowaniem kwestionowanych regulacji (zob. pkt 4 w części II
uzasadnienia).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, abstrahując od nadesłanych informacji w kwestii funkcjonowania nowych rozwiązań, zarzuty
wnioskodawcy formułowane jako hipoteza dotycząca przyszłych skutków regulacji nie uzasadniają same w sobie stwierdzenia niekonstytucyjności
wskazanych regulacji, zwłaszcza że przyjęte w tym zakresie twierdzenia nie są przekonujące.
6.4.2. W szczególności, nie można zgodzić się z wnioskodawcą, że dopuszczenie do działania w jednym rewirze więcej niż jednego
komornika (art. 8 ust. 2 ustawy) godzi w zasadę ustrojową, zgodnie z którą kompetencje organów państwa powinny zostać rozdzielone,
przez co zostaje naruszony porządek konstytucyjny.
Po pierwsze, odejście od zasady „jeden rewir jeden komornik” nie oznacza zupełnej dowolności powoływania komorników. Zgodnie
z art. 8 ust. 3 ustawy o komornikach Minister Sprawiedliwości ocenia, czy liczba komorników działających w rewirze jest wystarczająca,
biorąc przy tym pod uwagę potrzeby prawidłowego i sprawnego wykonywania czynności, o których mowa w art. 2, wielkość wpływu
i stan zaległości spraw o egzekucję i o dokonanie zabezpieczenia, stopień opanowania wpływu w tych sprawach, liczba przedsiębiorców
mających siedzibę lub oddziały w obszarze rewiru oraz liczbę i strukturę ludności w rewirze. W razie uznania, że zachodzi
potrzeba zwiększenia liczby komorników w rewirze, Minister Sprawiedliwości, z urzędu lub na wniosek prezesa właściwego sądu
okręgowego, zarządza, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, utworzenie wolnego stanowiska komornika w tym
rewirze, po czym wszczyna postępowanie w trybie art. 11 ustawy o komornikach. W wypadku działania z urzędu Minister Sprawiedliwości
zasięga ponadto opinii prezesa właściwego sądu okręgowego. Opinię, o której wyżej mowa, rada izby komorniczej nadsyła w terminie
21 dni. Nienadesłanie opinii w tym terminie nie stanowi przeszkody do wydania zarządzenia. Są zatem przewidziane gwarancje
i instrumenty mające przeciwdziałać dowolności decyzji.
Po drugie, wnioskodawcy przyjmują, że zarówno z przepisów Konstytucji (art. 152 ust. 2, art. 176 ust. 2), jak też z ustawodawstwa
zwykłego (procedury sądowe i administracyjne) należy wyprowadzić wniosek, że jedną z zasad prawa ustrojowego jest zasada,
zgodnie z którą zakres kompetencji organów, w tym kompetencji do działania na określonym terytorium, nie może pokrywać się,
zaś właściwy do działania na danym terytorium powinien być wyłącznie jeden organ, który posiada zdolność do rozpoznania i
rozstrzygnięcia danego rodzaju sprawy. Jak trafnie podnosi wnioskodawca, zasada ta została również konsekwentnie unormowana
w przepisach regulujących postępowanie egzekucyjne. Jednakże, wyprowadzając z tych właśnie zasad zarzut niekonstytucyjności
dotyczący „nakładania się” kompetencji kilku komorników, wnioskodawca abstrahuje od okoliczności, że przepisy k.p.c. regulują
właściwość komornika, a sposób inicjowania egzekucji (działanie na wniosek wierzyciela) oraz szczególne gwarancje proceduralne
eliminują możliwość jednoczesnego uruchomienia w sposób konkurujący ze sobą – kompetencji kilku komorników.
W części trzeciej kodeksu postępowania cywilnego brak regulacji ogólnej określającej właściwość miejscową komornika. Właściwość
ta wynika z przepisów normujących poszczególne sposoby egzekucji. W wypadku egzekucji z ruchomości, egzekucji z nieruchomości,
egzekucji ze statków morskich decyduje miejsce położenia rzeczy (zob. art. 844 § 1, art. 921 § 1 i art. 1015 k.p.c.). Odnośnie
do egzekucji z wynagrodzenia za pracę, egzekucji z rachunków bankowych, egzekucji z innych wierzytelności oraz egzekucji z
innych praw majątkowych rozstrzyga co do zasady ogólna właściwość dłużnika, którą określa się według jego miejsca zamieszkania
lub pobytu dłużnika (zob. art. 880, art. 889, art. 895 i art. 910 k.p.c.). Z kolei w przypadku egzekucji obowiązku wydania
rzeczy lub statku albo opróżnienia lokalu lub pomieszczenia właściwy jest komornik miejsca położenia rzeczy (zob. art. 1041,
art. 1046 k.p.c.).
Według art. 7591 k.p.c. przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące właściwości miejscowej komorników nie uchybiają prawu wyboru komornika
określonemu w odrębnych przepisach, co dotyczy niewątpliwie prawa wyboru, o którym mowa w art. 8 ust. 5 ustawy o komornikach.
Art. 7591 k.p.c. wprowadza zatem generalną regułę, w myśl której egzekucję prowadzi komornik właściwy zgodnie z przepisami kodeksu
postępowania cywilnego. Odstępstwem od tej reguły jest przyznanie wierzycielowi prawa wyboru komornika, przez odesłanie do
przepisów odrębnych.
Przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. (tj. przed 28 grudnia 2007 r.) wierzyciel mógł dokonać wyboru komornika
w granicach właściwości sądu apelacyjnego. Obecnie służy mu prawo wyboru komornika na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyjątkiem od takiej reguły jest wyłączenie dopuszczalności wyboru komornika w sprawach o egzekucję z nieruchomości oraz w
sprawach, w których przepisy o egzekucji z nieruchomości stosuje się odpowiednio (zob. art. 8 ust. 5 ustawy o komornikach).
Dokonując wyboru komornika, wierzyciel składa wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji (wnioskiem o wykonanie zabezpieczenia
lub dokonanie innej czynności) oświadczenie na piśmie, że korzysta z prawa wyboru komornika – art. 8 ust. 6 ustawy o komornikach.
Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że wierzyciel, dokonując wyboru komornika, ponosi definitywnie określone w art. 8 ust. 11
ustawy wydatki (diety, koszty przejazdów i noclegów, koszty transportu specjalistycznego).
Jeżeli komornik wybrany przez wierzyciela decyduje się prowadzić daną sprawę, to ma obowiązek zawiadomić niezwłocznie o wszczęciu
egzekucji lub dokonaniu zabezpieczenia komorników właściwych według przepisów kodeksu postępowania cywilnego (art. 8 ust.
10 ustawy komornikach), co, jak można domniemywać, ma na celu właśnie uniknięcie możliwych konfliktów i nakładania się kompetencji.
Drugim instrumentem, który temu służy, jest regulacja przewidziana w art. 7731 k.p.c. Z prawem wyboru komornika na terenie całego kraju wiąże się – na co wskazuje wnioskodawca – niebezpieczeństwo kolizji
uprawnień egzekucyjnych kilku komorników do tego samego prawa majątkowego dłużnika. Na wypadek tego rodzaju sytuacji, art.
773 i następne k.p.c. przewidują zasady rozwiązywania tych konfliktów. Przy tym z przepisów tych wyraźnie wynika, że konflikty
te rozwiązywane są w ten sposób, iż dalsze prowadzenie egzekucji powierza się wyłącznie jednemu organowi. Celem omawianej
regulacji prawnej jest eliminacja zbiegu egzekucji sądowych i tym samym uniknięcie konkurencji czynności dokonywanych przez
poszczególnych komorników (zob. komentarz do art. 7731 k.p.c., [w:] Bodio J., Demendecki T., Jakubecki A., Marcewicz O., Telenga P., Wójcik M.P., Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa, 2008). Zgodnie z art. 7731 k.p.c., w wypadku zbiegu egzekucji do tych samych rzeczy, wierzytelności lub praw, dalszą egzekucję prowadzi komornik właściwy
według przepisów kodeksu (§ 1). Jeżeli żaden z komorników nie jest właściwy według przepisów niniejszego kodeksu lub właściwych
jest kilku komorników, komornik, który później wszczął egzekucję, niezwłocznie przekazuje sprawę komornikowi, który pierwszy
wszczął egzekucję, o czym zawiadamia wierzyciela (§ 2).
6.4.3. Reasumując, zarzuty dotyczące naruszenia ładu i porządku konstytucyjnego przez wprowadzenie możliwości wyboru komornika
przez wierzyciela nie zasługują na uwzględnienie. Ustawodawca, przyjmując kwestionowane przez Krajową Radę Komorniczą regulacje,
jednocześnie przewidział instrumenty i procedury mające zapobiegać występowaniu ewentualnych kolizji (obowiązki wierzyciela
co do wskazania komornika lub oświadczenia o skorzystaniu z prawa wyboru) lub rozwiązywać te, które powstaną (zbieg egzekucji).
Należy przy tym mieć na względzie, że wolność wyboru i wykonywania zawodu komornika nie może być rozumiana jako wolność wykonywania,
w zależności od swego uznania, określonych czynności zawodowych. To ustawodawca określa, na czym polega wykonywanie zawodu
komornika i jakie są jego kompetencje, a ponieważ komornik jest funkcjonariuszem publicznym i organem państwa, prowadzącym
egzekucję wykonalnych wyroków sądowych, nie może tu być mowy o swobodzie czynności zawodowych, tak jak w wypadku np. adwokata,
który może odmówić „przyjęcia sprawy” od klienta (zob. wyrok o sygn. K 5/02).
Trybunał Konstytucyjny nie znalazł też podstaw do stwierdzenia, że kwestionowany art. 8 ust. 2 i 5 ustawy o komornikach nie
odpowiada dyrektywie przyzwoitej legislacji, gdyż nie pozwoli na osiągnięcie zakładanych celów (art. 2 Konstytucji). Celem
tym jest szybkość i skuteczność postępowania. Niewątpliwie o skuteczności egzekucji decyduje to, czy dłużnik posiada majątek,
który może stanowić jej przedmiot. Jednakże nie można twierdzić, że możliwość wyboru komornika i niemożność odmowy podjęcia
czynności przy jednocześnie zwiększonej liczbie kancelarii komorniczych (jak wynika z informacji w pierwszym półroczu 2008
r. powstało ich 100 – zob. „Rzeczpospolita” nr 284 z 5 grudnia 2008 r.) powoduje zmniejszenie efektywności egzekucji. Jednoznaczne
stwierdzenie (po upływie zaledwie ponad roku od wejścia w życie kwestionowanych przepisów), że przewidziane rozwiązania nie
służą realizacji zakładanego celu, a wręcz przeszkadzają w jego realizacji, nie znajduje uzasadnienia w świetle informacji
płynących z innych źródeł niż twierdzenia wniosku. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 8 ust. 2 i 5 ustawy
o komornikach jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Nie przekonuje również argument o iluzoryczności nadzoru nad czynnościami komornika. Nowa regulacja w niczym nie ogranicza
stosowania przewidzianych przepisami środków kontroli i nadzoru.
6.4.4. W ocenie Trybunału nie ma również podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 8 ust. 2 i 5 ustawy o komornikach z art.
2 Konstytucji z tego względu, że, jak twierdzi wnioskodawca, stwarza on warunki do konkurencji między komornikami.
Zdaniem wnioskodawcy, analiza obowiązujących w Polsce rozwiązań normatywnych wskazuje, że tylko wtedy podmioty publiczne działają
w oparciu o zasady konkurencji, gdy należą do tzw. sfery administracji świadczącej. Natomiast żaden organ państwa, który stosuje
przymus publiczny – a takim organem jest komornik – nie konkuruje z innym organem. Samo założenie, że komornik miałby prowadzić
grę konkurencyjną, jest niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawa, w którym wszystkie organy powinny działać na podstawie
przepisów prawa.
Przede wszystkim należy podkreślić, że już ustawa nowelizująca z 2001 r. wprowadziła istotne zmiany dotyczące statusu komornika,
zmierzające do dalszego poszerzenia zakresu jego samodzielności. Nastąpiło definitywne odejście od pracowniczego charakteru
zawodu komornika. Wprowadzono rozwiązanie, zgodnie z którym komornik, pozostając funkcjonariuszem publicznym działającym przy
sądzie rejonowym i powiązanym z nim licznymi więzami, nie jest pracownikiem sądu, lecz na własny rachunek wykonuje czynności
wchodzące w zakres ustawowych zadań komornika. Wskutek wprowadzenia tych zmian państwo zostało zwolnione od obowiązku finansowania
egzekucji. Zmiany te ukształtowały specyficzny charakter zawodu komornika. Pozostając bowiem organem władzy publicznej, komornik
zyskał status, który zbliżył wykonywany przez niego zawód do statusu wolnego zawodu.
Należy stwierdzić, że dopuszczenie do działania w jednym rewirze wielu komorników, jak i możliwość wyboru komornika, nie oznacza
przyzwolenia ustawodawcy na niczym nieograniczoną konkurencję komorników (zob. Z. Knypl, Z. Marchel, op.cit., s. 74).
Dokonując wyboru modelu organizacji egzekucji, ustawodawca wskazywał, że urynkowienie egzekucji (na wzór notariuszy), wiązałoby
się z perspektywą znacznego zwiększenia liczby komorników i perspektywą wprowadzenia zasad konkurencji, ale rodziłoby niebezpieczeństwo
pogorszenia sprawności i skuteczności w zakresie tych rodzajów egzekucji, które są niezwykle ważne ze społecznego punktu widzenia,
uchodzą jednak za mało atrakcyjne, takich jak egzekucja alimentów, należności sądowych czy też pracowniczych. Dlatego też
zdecydowano się na przyjęcie modelu „pośredniego”, polegającego na gruntownej zmianie obecnie obowiązującej ustawy o komornikach
sądowych i egzekucji, z zastosowaniem szeregu rozwiązań charakterystycznych dla dwóch pozostałych modeli, zwłaszcza modelu
polegającego na komercjalizacji działalności egzekucyjnej.
Projektodawca w istocie posłużył się argumentem, że proponowane rozwiązanie powinno doprowadzić do zwiększenia konkurencyjności
wśród komorników i w konsekwencji wymusić wzrost skuteczności i staranności komorników, ale nie może tu być mowy o takiej
, jaka jest właściwa życiu gospodarczemu.
Komornik, będąc funkcjonariuszem publicznym, działa na podstawie i w granicach prawa na podstawie art. 7 Konstytucji. Do wspomnianej
zasady nawiązuje wprost art. 16 ust. 1 ustawy o komornikach, zgodnie z którym komornik jest obowiązany postępować zgodnie
z przepisami prawa, a także zgodnie złożonym ślubowaniem i zasadami etyki zawodowej. W świetle tych zasad (zob. uchwała Krajowej
Rady Komorniczej z 18 listopada 1998 r. – Kodeks etyki zawodowej komornika; dalej: Kodeks etyki), komornika obowiązuje zakaz
korzystania z reklamy w jakiejkolwiek formie (§ 16 ust. 1). Jednocześnie Kodeks etyki w § 16 ust. 2 wskazuje, jakie działania
komornika są przejawem nieuczciwej konkurencji (czyli de facto nie wyklucza się konkurencji). Za takie działanie uznano m. in.: a) korzystanie z usług pośredników, którzy zawodowo bądź
w innej formie zjednują dla komornika wierzycieli, b) narzucanie komukolwiek swoich czynności poprzez proponowanie rażąco
niższych bądź nieadekwatnych opłat, z jednoczesnym odsyłaniem wierzycieli do innych komorników w sprawach pracochłonnych i
mało dochodowych, c) dokonywanie czynności, do których wcześniej przystąpił inny komornik, bez wzajemnego porozumienia w tej
mierze, d) pozyskiwanie klienteli w sposób niezgodny z zasadami lojalności wobec innych komorników, e) monopolizowanie korzystnych
czynności na danym terenie przy pomocy przedstawicieli organów administracji i podmiotów gospodarczych, f) umieszczenie reklam
w prasie lub innych środkach masowego przekazu, g) redagowanie relacji prasowej z przeprowadzonych czynności, h) inspirowanie
przez komornika audycji w środkach masowego przekazu lub komentowanie w nich prowadzonej czynności, i) reklamowanie swej działalności
zawodowej w czasie występowania w środkach masowego przekazu, j) przejmowanie aplikantów, asesorów i pracowników innego komornika
bez wzajemnego porozumienia.
Z całokształtu przedstawionych uregulowań można wnioskować, że aktywne działanie komornika w celu pozyskania względów wierzycieli
i skłonienia ich, aby to właśnie u niego składali wnioski o wszczęcie egzekucji, a nie u innego komornika, jest niezgodne
z prawem. Treść kodeksu etyki zawodowej wskazuje, że w wypadku komorników nie można mówić o konkurencji w sensie ekonomicznym,
a więc że jest to proces, w którym podmioty rynkowe współzawodniczą ze sobą w zawieraniu transakcji rynkowych poprzez przedstawianie
korzystniejszej od innych podmiotów oferty rynkowej celem realizacji swoich interesów. Istnieją zatem wystarczające systemowe
instrumenty gwarancyjne ograniczające negatywne zjawiska związane z konkurowaniem komorników, zwłaszcza że w świetle uzyskanych
informacji o sytuacji faktycznej brak jest podstaw do uznania tych instrumentów za nieproporcjonalne.
6.4.5. Oceniając zarzuty naruszenia poprawnej legislacji, formułowane w odniesieniu do obowiązku przyjęcia sprawy do realizacji
czynności egzekucyjnych (innych czynności komorniczych), Trybunał Konstytucyjny podzielił co do zasady zastrzeżenia wniosku.
Komornik wybrany przez wierzyciela (podobnie jak komornik właściwy z mocy ustawy) nie może odmówić przyjęcia wniosku o wszczęcie
egzekucji lub dokonanie zabezpieczenia, z tym że komornik „z wyboru” odmawia jednak wszczęcia egzekucji, dokonania zabezpieczenia
lub podjęcia innych czynności wchodzących w zakres jego ustawowych zadań, jeżeli w zakresie prowadzonych przez niego egzekucji
zaległość przekracza sześć miesięcy (zob. art. 8 ust. 8 ustawy o komornikach). W tym ostatnim wypadku komornik wydaje postanowienie
o odmowie wszczęcia egzekucji, dokonania zabezpieczenia lub podjęcia innych czynności; postanowienie to doręcza tylko wierzycielowi
(art. 8 ust. 9 ustawy o komornikach). Zaległość tę oblicza się, dzieląc liczbę spraw niezałatwionych w poprzednim półroczu
przez średni miesięczny wpływ spraw w poprzednim półroczu, wyłączając sprawy o egzekucję świadczeń powtarzających się. Nie
można zatem stwierdzić, że zawsze, nawet jeśli to negatywnie rzutuje na szybkość egzekucji, komornik nie ma możliwości odmowy
jej wszczęcia.
Jednakże z punktu widzenia komornika, pominięcie przez ustawodawcę jakichkolwiek gwarancji umożliwiających wyważenie kolidujących
ze sobą interesów wierzyciela uprawnionego do dokonania wyboru i zobligowanego do przyjęcia tego wyboru komornika – charakteryzuje
się nadmiernym (nieproporcjonalnym) rygoryzmem. Prowadzenie czynności egzekucyjnych w dowolnym (nieraz odległym od rewiru)
miejscu kraju – jest kosztowne i czasochłonne. Czasochłonność tego rodzaju postępowań nie zawsze znajduje ekwiwalent w kosztach
postępowania, ponoszonych przez wierzyciela. Zdaniem Trybunału, zachowanie rozsądnej miary swobody wyboru komornika przez
wierzyciela gwarantuje także sytuacja, gdy obligatoryjność przyjęcia wniosku wiąże tylko w granicach właściwości sądu apelacyjnego.
Komornik mógłby zatem odmówić przyjęcia wniosku, gdyby dotyczyć to miało czynności prowadzonych poza tymi granicami. Tego
rodzaju rozwiązanie należy uznać za bardziej racjonalnie wyważające interesy komornika i wierzyciela. Osiągnięcie zamierzonego
efektu kontrolowanego przepisu (ułatwienie sytuacji wierzycielom i stworzenie im możliwości wyboru, a co za tym idzie usprawnienie
postępowania egzekucyjnego) niekoniecznie bowiem wymaga pozbawienia komornika jakiejkolwiek możliwości sprzeciwu wobec wyboru
wierzyciela. Ta ostatnia sytuacja nie odpowiada zasadzie proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), która – zgodnie z
dotychczasowym stanowiskiem Trybunału (zob. wyrok z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26) – odnosi
się także do nadmiernie intensywnej ingerencji ustawodawczej, nakładającej obowiązki na adresata tej ingerencji. W czasie
rozprawy przedstawiciel Sejmu, informując o zaawansowanych pracach parlamentarnych nad nowelizacją ustawy o komornikach, zadeklarował
gotowość uwzględnienia w tych pracach wniosków wynikających z niniejszego orzeczenia Trybunału. Krytyka pominięcia ustawodawczego
(brak gwarancji zabezpieczenia interesu komornika przy zachowaniu wyboru wierzyciela) może być legislacyjnie rozwiązana w
różny sposób, niekoniecznie przez przyznanie komornikowi zarzutu miejscowego ograniczenia działania do terenu apelacji. Ustawodawca
zachowuje tu bowiem swobodę regulacyjną, ale pod warunkiem wszakże, że stworzony przez niego mechanizm umożliwi proporcjonalne
wyważenie interesów komornika i wierzyciela.
6.5. Reasumując, Trybunał Konstytucyjny nie podzielił argumentacji wnioskodawcy w kwestii naruszenia zasady demokratycznego
państwa prawnego (ani w aspekcie zasady „ładu i porządku konstytucyjnego”, ani zasady poprawnej legislacji) przez art. 8 ust.
2 i 5 ustawy o komornikach.
Natomiast uznał, że doszło do naruszenia zasady poprawnej legislacji przez nieproporcjonalne ujęcie obowiązku komornika w
zakresie przyjęcia wyboru dokonanego przez wierzyciela, co oznacza naruszenie przez art. 8 ust. 7 ustawy o komornikach art.
2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
7. Zarzut niezgodności art. 29 ust. 3 oraz art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach z art. 2 Konstytucji.
7.1. Treść obowiązku zatrudnienia aplikanta i asesora. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o komornikach, aplikanta komorniczego
zatrudnia komornik. Wpis na listę aplikantów następuje na podstawie uchwały rady izby komorniczej. W uchwale tej rada izby
komorniczej obowiązana jest wskazać komornika, w którego kancelarii aplikant komorniczy jest albo zostanie zatrudniony.
Artykuł 29 ust. 3 ustawy o komornikach, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej z 2007 r., przewiduje,
że: „Komornik ma obowiązek zatrudnić w okresie 3 lat co najmniej jednego aplikanta komorniczego”. Należy w tym miejscu zaznaczyć,
że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy prezes sądu apelacyjnego może zwolnić komornika z obowiązku, o którym mowa w ust. 3, po
zasięgnięciu opinii prezesa właściwego sądu rejonowego i rady właściwej izby komorniczej.
Analogiczna regulacja, w odniesieniu do obowiązku zatrudnienia asesora komorniczego, została wprowadzona w art. 32 ust. 6
zdanie pierwsze ustawy o komornikach (na mocy art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej z 2007 r.), z tym że komornik ma obowiązek
zatrudnić co najmniej jednego asesora komorniczego w okresie 2 lat. „Prezes sądu apelacyjnego może zwolnić komornika z tego
obowiązku, po zasięgnięciu opinii prezesa właściwego sądu rejonowego i rady właściwej izby komorniczej” (zdanie drugie w art.
32 ust. 6).
Wnioskodawca, na poparcie zarzutu niezgodności powołanych przepisów z art. 2 Konstytucji przedstawia tożsamą argumentację.
Stwierdza, że ustawodawca, nakładając na komornika sądowego określony obowiązek prawny, nie wziął pod uwagę, że możliwość
wykonania tego obowiązku jest uzależniona od czynników, na które komornik nie ma wpływu. To zaś pozostaje w sprzeczności z
zasadą przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji). Zważywszy na analogię kwestionowanych uregulowań i przedstawionej argumentacji,
Trybunał przystąpił do oceny art. 29 ust. 3 oraz art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach, uwzględniając jednak
specyfikę powoływania aplikantów oraz asesorów komorniczych.
7.2. Obowiązek zatrudnienia aplikantów – art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach. Wnioskodawca podkreśla, że w obowiązującym stanie
prawnym komornik nie ma żadnego wpływu na to, czy zdoła wykonać nałożony na niego obowiązek, czy też nie. Możliwość wykonania
obowiązku zatrudnienia będzie zależała od tego, czy w danym okresie zostanie przyjęta na aplikację komorniczą odpowiednia
liczba aplikantów. Poza tym możliwość wykonania obowiązku unormowanego w art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach uzależniona jest
od tego, czy do kancelarii określonego komornika zostanie skierowany aplikant w celu odbycia aplikacji, a w myśl art. 29 ust.
6 zdanie drugie ustawy o komornikach, uprawnienie do skierowania aplikanta do konkretnej kancelarii przysługuje radzie izby
komorniczej, na której terenie będzie odbywana aplikacja. Sam komornik nie ma natomiast żadnego roszczenia do izby komorniczej,
by właśnie do jego kancelarii skierowano aplikanta. Ponadto wnioskodawca podkreśla, że obowiązek zatrudnienia aplikanta komorniczego
jest obowiązkiem prawnym, który dla komornika sądowego może stanowić istotne obciążenie, w tym również natury finansowej.
W szczególności komornik, zatrudniając aplikanta, będzie musiał ponieść koszty wynagrodzenia, ubezpieczeń, koszty wyposażenia
stanowiska pracy itd. W wypadku małych kancelarii komorniczych, których dochody są niewielkie, może to być bardzo poważny
ciężar.
7.2.1. Przewidziany w art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach obowiązek zatrudnienia aplikanta nie ma charakteru bezwzględnego.
Na mocy art. 29 ust. 4 ustawy o komornikach prezes sądu apelacyjnego może zwolnić komornika z obowiązku, o którym mowa w ust.
3, po zasięgnięciu opinii prezesa sądu rejonowego i rady właściwej izby komorniczej. Podobna regulacja obowiązywała przed
nowelizacją ustawy o komornikach, z tym że komornik miał obowiązek zatrudnić co najmniej jednego aplikanta komorniczego w
okresie 5 lat (zob. art. 29 ust. 3 i 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 28 grudnia 2007 r.).
W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że wypełnienie przewidzianego w art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach obowiązku zatrudnienia
aplikanta może być niemożliwe z różnych przyczyn niezależnych od komornika (np. z powodu braku aplikantów lub odpowiedniej
uchwały rady komorniczej czy braku możliwości finansowych wypełnienia przez komornika zobowiązań pracodawcy wynikających ze
stosunku pracy). W takich wypadkach komornik powinien również wystąpić do prezesa sądu apelacyjnego w trybie art. 29 ust.
4 ustawy o zwolnienie go z ustawowego obowiązku zatrudnienia aplikanta z powodu przyczyn niezależnych od komornika (zob. A.
Marciniak, Ustawa…, s. 126).
Wnioskodawca podnosi jednak, że uprawnienie prezesa sądu apelacyjnego unormowane zostało jako uprawnienie dyskrecjonalne,
które nie podlega żadnej kontroli; komornik nie ma również wpływu na to, czy z obowiązku takiego zostanie zwolniony. Tym samym,
mimo że komornik nie wykona, nie ze swojej winy, ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku zatrudnienia aplikanta sądowego,
będzie należało obiektywnie stwierdzić, że naruszył on przepis ustawy. Trudno się zgodzić z taką konkluzją wnioskodawcy. Postawienie
zarzutu naruszenia ustawy, wobec niezawinionego działania lub zaniechania komornika, byłoby bowiem sprzeczne z art. 71 ustawy
o komornikach, który jednoznacznie wskazuje, że odpowiedzialność dyscyplinarna komornika oparta jest na zasadzie winy, co
przeczy tezie, na której się wspiera rozumowanie wniosku, jakoby komornik miał być poddany sankcjom (odpowiedzialność dyscyplinarna),
znajdując się w sytuacji niezawinionej niemożności wykonania ustawowego obowiązku.
Krytycznie należy się odnieść także do argumentu, który sprowadza się do hipotezy, że prezes sądu apelacyjnego będzie korzystał
ze swej dyskrecjonalnej kompetencji w celu szykany (skoro wie, że komornik nie może zatrudnić aplikanta z racji jego braku).
Toteż Trybunał nie znalazł podstaw do uznania, że wprowadzenie obowiązku zatrudnienia aplikanta (przy jednoczesnym zagwarantowaniu
możliwości zwolnienia komornika z tego obowiązku, przy spełnieniu minimalnych aktów staranności) stanowi naruszenie art. 2
Konstytucji.
Jak wyjaśniło Ministerstwo Sprawiedliwości w piśmie z 11 lutego 2009 r., ustawodawca w jedyny możliwy sposób uregulował drogę
dochodzenia do zawodu komornika osób, które spełniają warunki formalne art. 10 pkt 1-7 ustawy o komornikach (odnośnie do aplikantów
komorniczych) i art. 10 pkt 1-9 ustawy (odnośnie do asesorów komorniczych). Brak regulacji, która w ocenie Krajowej Rady Komorniczej
jest niekonstytucyjna, powodowałby brak ograniczeń dla interesu korporacyjnego (w tym wypadku kolidującego z interesem państwa
i społeczeństwa), wyrażającego się w dążeniu do ograniczenia dostępu do zawodu komornika. Analizowany mechanizm (obowiązek
kształcenia młodej kadry) jest mechanizmem gwarancyjnym. Aplikacja i asesura komornicza mogą być odbywane jedynie w kancelarii
komornika i ewentualny sprzeciw członków tej grupy zawodowej mógłby faktycznie decydować o zamknięciu drogi do zawodu. Ministerstwo
Sprawiedliwości podkreśla, że obowiązki nałożone na komorników przepisami art. 29 ust. 3 i 4 oraz 32 ust. 6 ustawy są wyrazem
zaufania ustawodawcy do wysokich kwalifikacji posiadanych i wymaganych od komorników. Odpowiadają również postulatowi wpływu
korporacji na właściwe kształcenie i dobór jej członków. Przepisy te nie mają charakteru bezwzględnego i nie zakładają automatyzmu.
Prezes właściwego sądu apelacyjnego może bowiem zwolnić komornika z obowiązku zatrudnienia aplikanta czy asesora po zasięgnięciu
opinii prezesa sądu rejonowego i rady właściwej izby komorniczej. Mogą więc zostać uwzględnione ewentualne zastrzeżenia zarówno
komornika, do którego miałby zostać skierowany aplikant czy asesor, jak i samorządu komorniczego, któremu znane są zarówno
właściwości kandydata do zawodu, jak i względy, które mogą przemawiać za zwolnieniem komornika od obowiązku zatrudnienia aplikanta
czy asesora. Decyzja prezesa będzie podejmowana po konsultacjach w opisanym wyżej trybie, z uwzględnieniem interesu wymiaru
sprawiedliwości i służby komorniczej, której specyfika zbliża ją do statusu wolnego zawodu.
7.2.2. Odrębnego rozpatrzenia wymaga zarzut niedookreśloności obowiązku. Art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych nakłada
na komornika sądowego obowiązek zatrudnienia w okresie 3 lat „co najmniej” jednego aplikanta komorniczego. To znaczy, że ustawodawca
unormował jedynie dolną granicę zakresu obowiązku spoczywającego na komorniku sądowym. Natomiast nie unormował górnego zakresu
obowiązku. Zdaniem wnioskodawcy, skoro art. 29 ust. 3 ustawy nakłada na komornika obowiązek zatrudnienia „co najmniej” określonej
w tym przepisie liczby aplikantów, zaś art. 29 ust. 5 przyznaje innym podmiotom uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia
„wskazanego” aplikanta, kształtując to uprawnienie w oderwaniu od treści obowiązku spoczywającego na komorniku, to możliwe
staje się wielokrotne zobowiązywanie komornika do zatrudnienia określonych osób w trzyletnim okresie. W efekcie „górna granica”
obowiązku prawnego, który może w praktyce spocząć na komorniku, jest niedookreślona. Taki sposób ukształtowania obowiązku
prawnego nałożonego na komornika, zdaniem wnioskodawcy, godzi w zasadę przyzwoitej legislacji. Wnioskodawca zakłada zatem,
że uprawnienie prezesa sądu apelacyjnego (rady właściwej izby komorniczej) do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego
aplikanta jest niezależne od obowiązku przewidzianego w art. 29 ust. 3 ustawy; w konsekwencji liczba aplikantów, których komornik
byłby obowiązany zatrudnić, byłaby nielimitowana. Taką interpretację przyjmuje wnioskodawca i na tej podstawie formułuje zarzut
niekonstytucyjności.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek ujęty w art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach zostanie spełniony, jeżeli komornik
zatrudni w ciągu 3 lat jednego aplikanta i w takiej sytuacji uprawnienie prezesa sądu apelacyjnego lub rady komorniczej (sformułowane
w art. 29 ust. 5 ustawy o komornikach) – byłoby (przez trzy lata) bezskuteczne. Wielokrotne zobowiązywanie komornika do zatrudnienia
aplikantów w trzyletnim okresie byłoby w świetle takiego rozumienia regulacji art. 29 ust. 3 i 5 ustawy o komornikach niedopuszczalne,
natomiast sam komornik może wyrazić wolę zatrudnienia większej liczby aplikantów, przy czym jednak obowiązek przewidziany
w art. 29 ust. 3 ustawy zostaje spełniony po zatrudnieniu co najmniej jednego aplikanta.
Mając na uwadze zasady prawidłowego prowadzenia interpretacji tekstu oraz czysto hipotetyczne (niepotwierdzone przez praktykę)
obawy wnioskodawcy co do nadania kontrolowanemu przepisowi trwałego znaczenia wypaczającego sens ukształtowania obowiązku
kształcenia młodej kadry przez wskazanie jego minimalnego zakresu, należy uznać, że wnioskodawca nie wykazał istnienia zarzucanej
niekonstytucyjności, wyrażającej się w niejasności normy, przekraczającej granicę konstytucyjności.
7.3. Obowiązek zatrudnienia asesorów – art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach. Asesora komorniczego powołuje
prezes właściwego sądu apelacyjnego na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej
(art. 32 ust. 3 ustawy o komornikach). Właściwa rada izby komorniczej przedstawia opinię, o której mowa w ust. 3, w terminie
21 dni od dnia otrzymania wniosku. W opinii tej wskazuje komornika, który zatrudni asesora komorniczego (art. 32 ust. 4 ustawy).
Zgodnie z kwestionowanym art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2007
r., na komornika został nałożony obowiązek zatrudnienia w okresie 2 lat co najmniej jednego asesora komorniczego. Przed nowelizacją
art. 32 ust. 3 ustawy przewidywał, że rada izby komorniczej w uzasadnionych przypadkach może zobowiązać komornika do zatrudnienia
asesora komorniczego w jego kancelarii.
Konstrukcja obowiązku określonego w art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach jest bardzo zbliżona do konstrukcji
obowiązku zatrudniania przez komornika aplikantów, unormowanego w art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach. To samo dotyczy możliwości
zwolnienia komornika z tego obowiązku (por. art. 29 ust. 4 i art. 32 ust. 6 zdanie drugie ustawy). Toteż wobec art. 32 ust.
6 zdanie pierwsze ustawy wnioskodawca wysuwa zarzuty identyczne jak wobec art. 29 ust. 3 ustawy. Aktualność zachowują również
argumenty uzasadniające zarzut niedookreśloności obowiązku prawnego nałożonego na komornika sądowego na mocy art. 29 ust.
3 ustawy.
7.3.1. Uwzględniając różnice podmiotowe, należy stwierdzić, że zarzuty wobec art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze nie zasługują
na uwzględnienie, podobnie jak zarzuty dotyczące art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny uznał,
że art. 29 ust. 3 i art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach są zgodne z art. 2 Konstytucji.
8. Zarzut niezgodności art. 29 ust. 5 oraz art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach w zakresie, w jakim przyznają prezesowi sądu
apelacyjnego uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta (asesora) komorniczego, z art. 2 i
art. 17 ust. 1 Konstytucji.
8.1. Dodany do art. 29 ustawy o komornikach (na mocy art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej z 2007 r.) ustęp 5 przewiduje, że prezes sądu apelacyjnego może zobowiązać komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego.
Uprawnienie takie przysługuje również radzie izby komorniczej. Analogiczna regulacja, w odniesieniu do asesora komorniczego
została pomieszczona w art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach. Krajowa Rada Komornicza nie kwestionuje uprawnień rady izby komorniczej
w tym zakresie.
Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowane przepisy w zakresie, w jakim przyznają prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienie do zobowiązania
komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta lub asesora komorniczego, są niezgodne z art. 2 Konstytucji (sposób ukształtowania
obowiązków prawnych nałożonych na komornika godzi w zasadę przyzwoitej legislacji) oraz z art. 17 ust. 1 Konstytucji (wybór
dokonany przez prezesa sądu apelacyjnego może być wyborem, który będzie stał na przeszkodzie realizacji przez samorząd komorniczy
obowiązku pieczy). Podobne stanowisko zajął Sejm.
8.2. Uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego, jak wskazuje wnioskodawca, pozostaje
w ścisłym związku z zasadami odbywania aplikacji komorniczych. Z przepisu art. 29k pkt 1 oraz z art. 30 ustawy o komornikach
wynika, że aplikacja komornicza prowadzona jest w formie zajęć seminaryjnych oraz praktyk. Te ostatnie zaś odbywają się w
kancelarii komorniczej, w której jest zatrudniony aplikant. Aby zapewnić aplikantowi komorniczemu możliwość odbywania praktyk,
na komorników nałożono obowiązek ich zatrudniania. Kompetencja do zobowiązania komornika do zatrudnienia konkretnego aplikanta
(zakwestionowane w zakresie dotyczącym prezesa sądu), w ocenie wnioskodawcy, ma zapewnić wymuszenie tego obowiązku.
8.2.1. Wnioskodawca wskazuje, że obowiązek zorganizowania i prowadzenia aplikacji ciąży na samorządzie komorniczym, co wynika
wprost z art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy o komornikach (w istocie powołany przepis przewiduje, że do zakresu działania rady izby
komorniczej należy „organizowanie szkolenia aplikantów komorniczych”). W zasadzie jednak to Minister Sprawiedliwości określa,
w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej, organizację i przebieg aplikacji komorniczej, mając
na względzie konieczność zapewnienia odpowiednio wysokiego poziomu szkolenia aplikantów oraz właściwego przygotowania do zawodu
komornika (art. 31i pkt 4 ustawy o komornikach). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2007
r. w sprawie organizacji i przebiegu aplikacji komorniczej (Dz. U. Nr 244, poz. 1804, ze zm.) program aplikacji komorniczej
obejmuje zajęcia seminaryjne oraz praktyki. Aplikant odbywa praktykę u komornika wskazanego przez radę izby komorniczej, a
warunki odbywania praktyki przez aplikanta określa umowa o pracę zawarta z komornikiem. Komornik, u którego aplikant odbywa
praktykę, zapoznaje go z całokształtem czynności należących do zakresu obowiązków komornika i współdziała w tym zakresie z
osobami prowadzącymi zajęcia seminaryjne, a co 12 miesięcy wydaje opinię o aplikancie i niezwłocznie przekazuje ją właściwej
radzie izby komorniczej. Opinię tę dołącza się do akt osobowych aplikanta, prowadzonych przez radę izby komorniczej.
Rada izby komorniczej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia wykładowców, przy czym rozporządzenie
wskazuje, że program aplikacji komorniczej w części obejmującej zajęcia seminaryjne winien uwzględnić zagadnienia wchodzące
w zakres obowiązków komornika (w § 4 rozporządzenia podano zasadniczy zakres zagadnień).
Należy zgodzić się z wnioskodawcą, że zastrzeżenie dla samorządu komorniczego organizacji i prowadzenia aplikacji komorniczej
pozostaje w ścisłym związku z ciążącym na nim konstytucyjnym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu
komornika sądowego. W ramach tej pieczy rady izb komorniczych, stosownie do treści art. 29 ust. 6 ustawy o komornikach, podejmują
uchwały o dokonaniu wpisu na listę aplikantów komorniczych oraz o wskazaniu komornika, w którego kancelarii aplikant komorniczy
jest albo zostanie zatrudniony.
Jak podnosi Krajowa Rada Komornicza, prawo do wskazania w uchwale kancelarii, w której będzie zatrudniony aplikant, a więc
w której będzie odbywał praktyczną część szkolenia, ma niewątpliwie istotne znaczenie z punktu widzenia zapewnienia aplikantom
odpowiednio wysokiego poziomu kształcenia, gdyż nie wszyscy komornicy są w stanie zapewnić odpowiednią jakość kształcenia
ze względu na zróżnicowane predyspozycje indywidualne do przekazywania wiedzy praktycznej. Zatem już na etapie doboru kancelarii
komorniczych, w których będzie odbywało się kształcenie praktyczne aplikantów, rada izby komorniczej powinna realizować wynikającą
z art. 17 ust. 1 Konstytucji zasadę odpowiedniego sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego.
Zasada ta powinna również stanowić jedno z kryteriów doboru komorników prowadzących szkolenie praktyczne. Natomiast uchwały
naruszające tę zasadę podlegają kontroli sądowej, unormowanej w art. 68 ustawy o komornikach.
8.2.2. Uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia konkretnego aplikanta przyznano również prezesom sądów apelacyjnych.
Uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia konkretnego aplikanta pozwala prezesowi sądu apelacyjnego na skonkretyzowanie
obowiązku prawnego ciążącego na komorniku z mocy prawa. Sposób skonstruowania tego uprawnienia narusza, zdaniem wnioskodawcy,
zarówno art. 2, jak i art. 17 ust. 1 Konstytucji. W wypadku gdy konkretyzacji tej dokonuje prezes sądu apelacyjnego, nie wiążą
go dyrektywy, którymi związana jest rada izby komorniczej. W odróżnieniu od rady izby komorniczej, prezes sądu apelacyjnego
posiada zatem dyskrecjonalne prawo do wyboru komornika, na którego zostanie nałożony obowiązek zatrudnienia konkretnego aplikanta.
Taki sposób skonstruowania uprawnienia do władczego kształtowania sytuacji prawnej komornika sądowego, bez wskazania choćby
ogólnych dyrektyw, którymi powinien kierować się prezes sądu apelacyjnego, nie spełnia – w ocenie wnioskodawcy – wymogu przyzwoitej
legislacji (art. 2 Konstytucji).
8.2.3. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy stwierdzić, że dyrektywa organizacji i przebiegu aplikacji komorniczej,
z uwzględnieniem konieczności zapewnienia odpowiednio wysokiego poziomu szkolenia aplikantów oraz właściwego przygotowania
do zawodu komornika (art. 31i pkt 4 ustawy o komornikach) wiąże także prezesa sądu apelacyjnego, który jako organ władzy publicznej
działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). W zasadzie to rady izb komorniczych są zobowiązane, stosownie
do treści art. 29 ust. 6 ustawy o komornikach, do podejmowania uchwał o dokonaniu wpisu na listę aplikantów komorniczych oraz
do wskazania komornika, w którego kancelarii aplikant komorniczy jest albo zostanie zatrudniony. Chronologicznie rzecz biorąc, decyzja rady powinna
zapadać wcześniej niż ewentualna decyzja wydana w trybie art. 29 ust. 5 ustawy o komornikach. Przepis art. 29 ust. 5 ustawy
o komornikach jest prostą konsekwencją art. 29 ust. 3 ustawy (przewidującego obowiązek zatrudnienia aplikanta raz na trzy
lata) i zapewnia możliwość realizacji zawartego w nich obowiązku. Skoro aplikacji komorniczej nie można odbywać poza kancelarią
komorniczą, ustawodawca zmuszony był określić zasady przyjęcia do kancelarii i stosunek prawny łączący komornika z aplikantem,
którego skierowano do dalszego zdobywania kwalifikacji niezbędnych do powołania w przyszłości na urząd komornika. Brzmienie
art. 29 ust. 5 ustawy: „Prezes właściwego sądu apelacyjnego albo rada właściwej izby komorniczej może zobowiązać komornika
do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego” wskazuje na równorzędność podmiotów uprawnionych do podjęcia decyzji o
skierowaniu aplikanta czy asesora do konkretnego komornika. Zakres pieczy samorządu komorniczego nad należytym wykonywaniem
zawodu nie został przez to ograniczony, ponieważ aktywność samorządu w zakresie podjęcia stosownej decyzji personalnej zawsze
uchroni samorząd przed możliwością substytucyjnego wyręczenia przez prezesa sądu apelacyjnego. Jak podnosi w swoim piśmie
Ministerstwo Sprawiedliwości regulacja alternatywna, przewidująca kompetencję prezesów sądów, dotyczy sytuacji wyjątkowej,
kiedy konkretny aplikant nie może znaleźć „patrona”, bo nie ma chętnych komorników do „zagospodarowania aplikanta”, zaś rada
komornicza nie wydaje stosownej uchwały (bezczynność).
8.2.4. Trybunał wskazywał w swoim dotychczasowym orzecznictwie, że piecza samorządów prawniczych nad należytym wykonywaniem
zawodów zaufania publicznego powinna być sprawowana „w granicach interesu publicznego i jego ochrony”. Interes ten i jego
ochrona nie mogą być, w ocenie Trybunału, utożsamiane – co należy jednoznacznie stwierdzić – z interesem danej korporacji
zawodowej (zob. wyrok z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9 i z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07, OTK
ZU nr 2/A/2008, poz. 28). Uwaga ta zachowuje aktualność również w odniesieniu do zawodu komornika. Trybunał Konstytucyjny
podkreśla, że „od decyzji ustawodawcy zależy nadto wyposażenie wykreowanych samorządów zawodowych w konstytucyjną gestię sprawowania
pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Trybunał Konstytucyjny nie decyduje o rodzajach, zasięgu i zasadach wykonywania
prawniczych zawodów zaufania publicznego jako zawodów reglamentowanych. Decyzje w tym zakresie podjął – ustanawiając poszczególne
ustawy o prawniczych zawodach zaufania publicznego – ustawodawca (Sejm i Senat). W zakresie, w którym regulacje te nie pozostają
w kolizji z unormowaniami konstytucyjnymi, Trybunał Konstytucyjny musi je w pełni respektować wraz z przypisanym im domniemaniem
ich konstytucyjności” (wyrok z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45 oraz w sprawie o sygn. K 4/07).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca w niniejszej sprawie nie przytoczył przekonujących argumentów uzasadniających
tezę, że art. 29 ust. 5 ustawy o komornikach istotnie ogranicza (czy wręcz uniemożliwia) sprawowanie przez samorząd komorniczy
konstytucyjnej pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika. Tylko takie argumenty czyniłyby zasadnym zarzut naruszenia
przez powołane przepisy art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
W kontekście art. 17 ust. 1 Konstytucji uzasadnione jest zagwarantowanie organom samorządu komorniczego odpowiedniego wpływu
na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na zakres merytoryczny egzaminu komorniczego, ale badana regulacja nie ogranicza
w niczym roli i zadań przypisanych samorządowi komorniczemu w tym zakresie. Przyjęta konstrukcja realizacji obowiązku zatrudniania
aplikantów dotyczy sytuacji wyjątkowych, gdy wykazana w odpowiednim czasie aktywność samorządu wykluczy aktywność prezesa
sądu, i nie wpłynie ograniczająco na realizację pieczy przez samorząd komorniczy.
Z natury rzeczy wyjątek regulowany przez art. 29 ust. 5 („zagospodarowanie” aplikantów bez przydziału), w razie nieaktywności
samorządu, ma charakter sytuacyjny, dotycząc skonkretyzowanego (z imienia i nazwiska) aplikanta. Dlatego też, w ocenie Trybunału
Konstytucyjnego, art. 29 ust. 5 ustawy o komornikach, w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienie
do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego, nie przekracza granic swobody regulacyjnej, wyznaczonej
przez art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji, jeśli chodzi o wkroczenie w zakres działania samorządu komorniczego, i w konsekwencji
pozostaje w zgodzie z wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.
8.3. Ocena art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach. Zarzuty Krajowej Rady Komorniczej, takie jak wobec art. 29 ust. 5 ustawy o
komornikach, zostały wysunięte również wobec regulacji przewidzianej w art. 32 ust. 7 ustawy, w brzmieniu nadanym przez art.
1 pkt 29 ustawy zmieniającej z 2007 r. Przepis został zakwestionowany w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego
uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego asesora komorniczego. W piśmiennictwie podnosi się, że „taki
przepis może prowadzić do faworyzowania niektórych asesorów z naruszeniem zasady równego traktowania (art. 32 Konstytucji).
Nie wszystkie miejscowości są jednakowo atrakcyjne” (Z. Knypl, Z. Marchel, op.cit., s. 132). Krajowa Rada Komornicza wysuwa natomiast zarzuty takie same jak wobec art. 29 ust. 5 ustawy, twierdząc, że przyznanie
prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienia przewidzianego w art. 32 ust. 7 ustawy (bez wskazania choćby ogólnych dyrektyw, którymi
powinien kierować się prezes sądu apelacyjnego), spowodowało odebranie samorządowi komorniczemu wpływu na sprawowanie pieczy
nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego.
8.3.1. Poza sformułowaniem ogólnego zarzutu wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób badany przepis istotnie ogranicza (czy
wręcz uniemożliwia) sprawowanie przez samorząd komorniczy pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika. Tymczasem w wypadku asesora
„piecza” odbywa się za pomocą instrumentów bliższych treści pieczy sprawowanej nad należytym wykonywaniem zawodu komornika.
Jest to zatem inny zakres pieczy niż „piecza”, którą sprawuje samorząd wobec aplikantów (por. pkt 8.2 w części IV uzasadnienia).
Asesor komorniczy może być zastępcą komornika i w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 2 ustawy o komornikach,
asesorowi komorniczemu pełniącemu funkcję zastępcy komornika przysługują prawa i obowiązki komornika (art. 26 ust. 2 i 3 ustawy).
Komornik może zlecić asesorowi komorniczemu przeprowadzenie egzekucji w sprawach o świadczenie pieniężne oraz w sprawach o
zabezpieczenie roszczenia pieniężnego, z wyłączeniem egzekucji z nieruchomości (art. 33 ust. 1 ustawy o komornikach). Komornik
może zlecić asesorowi komorniczemu także dokonanie określonych czynności w innych sprawach (z wyłączeniami, o których mowa
w art. 33 ust. 2 ustawy).
8.3.2. Jak zwraca się uwagę w piśmiennictwie, wykorzystanie uprawnienia przewidzianego w art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach
może być powodowane w szczególności koniecznością poprawy działalności komornika pod względem szybkości, sprawności i rzetelności
postępowania. Uchybienia w tym zakresie są powodowane często nadmiernym obciążeniem komornika. Do stwierdzenia takich nieprawidłowości
dochodzi zazwyczaj w zakresie nadzoru administracyjnego (co uzasadnia kompetencję prezesa sądu) lub samorządowego (co uzasadnia
kompetencję rady w zakresie aktualizacji obowiązku zatrudnienia) nad komornikiem (art. 3 ust. 2 oraz art. 65 ust. 3 ustawy).
Zatrudnienie asesora w takich wypadkach może przyczynić się do poprawy działalności komornika, gdyż asesor komorniczy ma szerokie
uprawnienia do zastępowania komornika w jego działalności (zob. A. Marciniak, Ustawa… , s. 146).
8.3.3. Asesora komorniczego powołuje prezes właściwego sądu apelacyjnego na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu
opinii rady właściwej izby komorniczej (art. 32 ust. 3 ustawy). W opinii, o której mowa, rada izby wskazuje komornika, który
zatrudni asesora komorniczego. Zasadniczym celem omawianej regulacji było wyegzekwowanie obowiązku zatrudnienia przez komornika
co najmniej jednego asesora w okresie 2 lat. Jednakże w ocenie Trybunału, realizacja tego obowiązku nie musi wiązać się z
obowiązkiem zatrudnienia przez komornika asesora wskazanego przez prezesa sądu apelacyjnego. Trybunał zgodził się z wnioskodawcą,
że przyznanie prezesowi sądu apelacyjnego omawianego uprawnienia (bez wskazania choćby ogólnych dyrektyw, którymi powinien
kierować się prezes sądu apelacyjnego) spowodowało, z racji odmiennego statusu asesora (w porównaniu z aplikantem), odebranie
samorządowi komorniczemu wpływu na sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego, co narusza art.
2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach, w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego
uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego asesora komorniczego, jest niezgodny z art. 2 oraz 17 ust.
1 Konstytucji.
9. Zwolnienie Skarbu Państwa z obowiązku wnoszenia zaliczek na wydatki (art. 40 ust. 2 ustawy) bądź opłat egzekucyjnych (art.
45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach) w sprawach niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – ratio legis i skutki majątkowe dla komornika.
9.1. Powołane przepisy określają sytuacje, w których wierzyciel – Skarb Państwa (w tym sąd i prokurator) – nie ma obowiązku
uiszczania (w przeciwieństwie do innych wierzycieli) bądź to zaliczek na wydatki gotówkowe bądź opłat egzekucyjnych w sprawach
o egzekucję lub o zabezpieczenie. Owe zwolnienia przysługują Skarbowi Państwa jedynie w sprawach niezwiązanych z prowadzeniem
działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu projektu podnoszono, że obowiązek wnoszenia zaliczek na pokrycie wydatków gotówkowych w sprawach niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (to samo dotyczy opłat) stanowi, przy powszechnie znanych
trudnościach budżetowych, istotną przeszkodę w realizacji konkretnych zadań nałożonych na jednostki Skarbu Państwa. Poza tym
komornikowi sądowemu jako funkcjonariuszowi publicznemu państwo przekazało część swoich kompetencji w zakresie egzekucji należności.
Posiada on wyłączność w tym zakresie i należy oczekiwać, że w zamian za to Skarb Państwa będzie korzystać z pewnych przywilejów
(por. uzasadnienie projektu, druk sejmowy nr 1287/V kadencja). Proponowane rozwiązania były krytykowane już na etapie prac
legislacyjnych (zob. sprawozdanie stenograficzne z 38. posiedzenia Sejmu w dniu 29 marca 2007 r.). W opinii z 12 kwietnia
2007 r. Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z koalicyjnym programem rządowym „Solidarne Państwo”
odniosła się do wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawy o komornikach dotyczących uprzywilejowanej pozycji Skarbu
Państwa (tj. do przepisów nowelizujących art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 3 i art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach). Komisja zapoznała
się też ze zleconymi w tej sprawie opiniami prawnymi, jednakże nie podzieliła zgłaszanych wątpliwości natury konstytucyjnej.
Podkreślano, że działania podejmowane przez Skarb Państwa w sprawach niezwiązanych z prowadzeniem działalności mieszczą się
w sferze działalności gospodarczej o charakterze publicznoprawnym, co uzasadnia odmienne traktowanie Skarbu Państwa. Poza
tym odwołano się do wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w kwestii „ogólnego bilansowania się działalności komornika” (wyrok
w sprawie o sygn. K 5/02).
Z uwagi na istotę zarzutu (uprzywilejowanie Skarbu Państwa przy jednoczesnym obciążeniu finansowym komorników) oraz przedstawioną
argumentację możliwa jest wspólna ocena trzech kwestionowanych regulacji z punktu widzenia wskazanych wzorców konstytucyjnych,
jednakże w toku badania należy mieć na względzie różny zakres przedmiotowy powołanych regulacji. Art. 40 ust. 2 ustawy dotyczy
zwolnienia Skarbu Państwa z obowiązku uiszczania zaliczek na wydatki gotówkowe poniesione w sprawach o egzekucję i o zabezpieczenie.
Dwa pozostałe przepisy dotyczą opłat egzekucyjnych, z tym że art. 45 ust. 2 ustawy dotyczy zwolnienia Skarbu Państwa z obowiązku
uiszczania opłaty za dokonanie zabezpieczenia roszczenia pieniężnego, a art. 49a ust. 3 ustawy – zwolnienia z opłaty za wszczęcie
egzekucji świadczeń niepieniężnych i dokonanie zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych. Odpowiednie przepisy znajdują zatem zastosowanie w zależności od tego, jakie czynności podejmuje komornik: zabezpieczenie
czy egzekucja, a także w zależności od charakteru roszczeń: pieniężne czy niepieniężne.
Na marginesie należy wspomnieć, że koszty egzekucji świadczeń pieniężnych reguluje niekwestionowany przez Krajową Radę Komorniczą
art. 49 ustawy o komornikach.
9.1.1. Jak podnosi wnioskodawca, w pewnych sytuacjach możliwe jest nie tylko tymczasowe, ale i definitywne poniesienie kosztów
egzekucji (zabezpieczenia) przez komornika, dlatego też przed dokonaniem oceny konstytucyjności kwestionowanych przepisów
należy ustalić, jaki w istocie skutek majątkowy (dla komornika) wywiera zwolnienie Skarbu Państwa z obowiązku uiszczania zaliczek
na wydatki gotówkowe czy też opłat egzekucyjnych. Ma to istotne znaczenia dla oceny konstytucyjności kwestionowanych przepisów.
W wyroku z 3 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarzut naruszenia przewidzianej w art. 64
ust. 2 Konstytucji ochrony praw majątkowych mógłby być uzasadniony w sytuacji, gdyby założeniem ustawodawcy – założeniem normatywnym,
a nie wynikającym tylko z sytuacji faktycznej – była konieczność ponoszenia kosztów działalności egzekucyjnej z własnego majątku
komornika, i to majątku, który nie pochodzi z opłat egzekucyjnych w innych sprawach. Należy podkreślić, iż nie chodzi tu o
sferę faktów, tzn. ustalenie, że w wypadku określonych kancelarii komorniczych tak jest, ale o sferę norm, tzn. założenie
ustawodawcy, że tak ma być (OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 98).
9.2. Pierwszy z zakwestionowanych przepisów – art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach pomieszczony został w rozdziale 6 ustawy,
zatytułowanym „Wydatki w toku egzekucji”. W świetle postawionych zarzutów niezbędne jest przedstawienie zaskarżonego przepisu
w jego otoczeniu normatywnym.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, komornikowi należy się zwrot wydatków gotówkowych poniesionych w toku egzekucji tylko w zakresie
określonym ustawą. Zalicza się do nich: 1) należności biegłych; 2) koszty ogłoszeń w pismach; 3) koszty transportu specjalistycznego,
przejazdu poza miejscowość, która jest siedzibą komornika, przechowywania i ubezpieczania zajętych ruchomości; 4) należności
osób powołanych, na podstawie odrębnych przepisów, do udziału w czynnościach; 5) koszty działania komornika, o których mowa
w art. 8 ust. 11, poza terenem rewiru komorniczego; 6) koszty doręczenia środków pieniężnych przez pocztę lub przelewem bankowym;
7) koszty uzyskiwania informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub dokonania zabezpieczenia; 8) koszty
doręczenia korespondencji, z wyjątkiem kosztów doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu egzekucji bądź postępowania zabezpieczającego
(art. 39 ust. 2 ustawy). „Na pokrycie wydatków, o których mowa w art. 39, komornik może żądać zaliczki od strony lub innego
uczestnika postępowania, który wniósł o dokonanie czynności, uzależniając czynność od jej uiszczenia” (art. 40 ust. 1 ustawy
o komornikach).
Zakwestionowany art. 40 ust. 2 ustawy stanowi, że: „W sprawach o egzekucję i o zabezpieczenie, niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wszczętych na wniosek Skarbu
Państwa, w tym na polecenie sądu lub prokuratora, komornik obowiązany jest prowadzić postępowanie bez wzywania wierzyciela
do uiszczenia zaliczki, o której mowa w ust. 1”. Należy podkreślić, że przepis zwalnia Skarb Państwa z uiszczania zaliczki
na wydatki gotówkowe, nie z wydatków gotówkowych w ogóle.
Art. 40 ust. 3 ustawy o komornikach przewiduje, że: „Sąd rejonowy, przy którym działa komornik, przekazuje komornikowi sumy
niezbędne na pokrycie wydatków w sprawach innych osób zwolnionych od kosztów sądowych”. Chodzi tu niewątpliwie o „inne osoby”
niż wymieniony w art. 40 ust. 2 ustawy Skarb Państwa. Do kręgu „innych osób” będą zatem należeć osoby zwolnione od kosztów
sądowych na podstawie ustawy lub postanowienia sądu, z wyłączeniem Skarbu Państwa (zob. A. Marciniak, Ustawa…, s. 177).
9.2.1. Zdaniem wnioskodawcy, zwolnienie Skarbu Państwa – na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy – od ciężaru wnoszenia zaliczki
na pokrycie wydatków oznacza, że wydatki te będzie ponosić, tymczasowo (do czasu wyegzekwowania ich od dłużnika) albo też
definitywnie, komornik. W rezultacie ryzyko prowadzenia egzekucji wymienionych należności Skarbu Państwa w zakresie wydatków
egzekucyjnych spoczywać będzie na komorniku sądowym, z pominięciem wierzyciela.
Prima facie powyższej tezie zdaje się przeczyć regulacja przewidziana w art. 42 ust. 2 ustawy o komornikach: „W przypadku gdy postępowanie
egzekucyjne lub dokonanie zabezpieczenia okaże się w całości lub w części bezskuteczne, wydatki poniesione przez komornika,
które nie zostały pokryte z wyegzekwowanej części świadczenia, obciążają wierzyciela. Dotyczy to również wydatków poniesionych
przez komornika w sprawach wskazanych w art. 40 ust. 2. Przepis art. 49 ust. 3 stosuje się odpowiednio”.
Na mocy cytowanego art. 42 ust. 2 ustawy, wydatki poniesione przez komornika obciążają więc wierzyciela, jeżeli nie zostaną
pokryte z wyegzekwowanej od dłużnika części świadczenia. Zawarte w tym przepisie odesłanie do art. 49 ust. 3 ustawy o komornikach
uprawnia komornika do wydania postanowienia, w którym wzywa wierzyciela do uiszczenia należności. Postanowienie po uprawomocnieniu
się podlega wykonaniu w drodze egzekucji bez zaopatrywania w klauzulę wykonalności.
Analizowana regulacja, przesuwając w czasie obowiązek pokrywania wydatków, w tym też obowiązek pokrywania ich przez Skarb
Państwa, uwzględnia stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z 6 września 2001 r. (sygn. akt III CZP 39/01) i oznacza
iluzoryczność uprzywilejowania Skarbu Państwa w odniesieniu do obowiązku wnoszenia zaliczki na wydatki (zob. M. Brulińska,
[w:] Wybrane zagadnienia egzekucji sądowej, pod. red. J. Gołaczyńskiego, Warszawa 2008, s. 66). W powołanej uchwale Sąd Najwyższy stwierdził, że w razie bezskutecznej
egzekucji wydatki gotówkowe poniesione przez komornika ponad pobraną zaliczkę obciążają wierzyciela. De lege lata zastosowanie, w drodze analogii, unormowania zawartego w ustawie o kosztach sądowych pozwoli zrealizować komornikowi, przysługujące
mu uprawnienie do zwrotu wydatków gotówkowych w wypadku bezskutecznej egzekucji. Korzystne dla praktyki byłoby jednak wyraźne
uregulowanie tej kwestii w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji (OSNC nr 4/2002, poz. 45). Jednocześnie w odniesieniu
do wydatków jako elementu kosztów postępowania o dokonanie zabezpieczenia art. 49 ust. 3 ustawy o komornikach, przewidujący
nie tylko ustalenie przez komornika ich wysokości, ale także obciążenie nimi wierzyciela, pozostaje w sprzeczności z art.
745 k.p.c., zgodnie z którym o kosztach postępowania zabezpieczającego orzeka sąd (por. M. Brulińska, op.cit.).
Powyższa interpretacja, chociaż wskazująca na niespójność regulacji przewidzianej w ustawie o komornikach z art. 745 k.p.c.,
zdaje się zakładać, że ponoszenie przez komornika wydatków gotówkowych – z uwagi na zwolnienie Skarbu Państwa – ma jedynie
charakter tymczasowy.
Wnioskodawca wskazuje, że art. 42 ust. 2 ustawy o komornikach zawiera inną treść. Przepis mówi, że poniesione przez komornika
wydatki obciążają wierzyciela „w przypadku gdy postępowanie egzekucyjne lub dokonanie zabezpieczenia okaże się w całości lub
w części bezskuteczne”. Dotyczy to wydatków, „które nie zostały pokryte z wyegzekwowanej części świadczenia”.
W konsekwencji, zdaniem wnioskodawcy, komornik odzyska wyłożoną kwotę wydatków gotówkowych, gdy będzie prowadzona egzekucja
świadczenia pieniężnego, zaś wyegzekwowane świadczenie będzie niższe, niż kwota wydatku gotówkowego. Zatem komornik nie odzyska
wydatku gotówkowego, gdy zostanie on poniesiony:
1) w postępowaniu zabezpieczającym wykonanie obowiązków niepieniężnych,
2) w postępowaniu zabezpieczającym wykonanie obowiązków pieniężnych, jeśli nie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne,
3) w egzekucji świadczeń niepieniężnych.
W tych wszystkich wypadkach „komornik, który poniesie wydatki gotówkowe za Skarb Państwa zwolniony od uiszczenia zaliczki
na wydatki gotówkowe, będzie zobowiązany do definitywnego poniesienia ich ciężaru” (uzasadnienie wniosku s. 39-40).
Za takim twierdzeniem przemawia, w ocenie wnioskodawcy, to, że komornik nie może decydować o kosztach postępowania zabezpieczającego,
toteż dopuszczalność stosowania regulacji wynikającej z art. 42 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy o komornikach, wobec
jej sprzeczności z art. 745 k.p.c., budzi wątpliwości KRK.
W piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że art. 42 ust. 2 ustawy o komornikach odnosi się w ten sam sposób do postępowania
egzekucyjnego i postępowania zabezpieczającego; tymczasem w postępowaniu zabezpieczającym komornik nie egzekwuje żadnych kwot,
tylko je zabezpiecza, nie ma więc możliwości pokrycia jakichkolwiek wydatków z „wyegzekwowanej części świadczenia”. Ponadto
komornik nie może w postępowaniu o dokonanie zabezpieczenia stosować odpowiednio art. 49 ust. 3, gdyż nie ma prawa decydować
o kosztach postępowania zabezpieczającego (w tym o wydatkach w tym postępowaniu) – zgodnie z art. 745 k.p.c. o kosztach postępowania
zabezpieczającego rozstrzyga sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie, a kosztach postępowania zabezpieczającego
później powstałych, rozstrzyga na wniosek strony sąd, który udzielił zabezpieczenia. Prowadzi to do wniosku, że w zakresie
postępowania zabezpieczającego art. 42 ust. 2 jest sprzeczny z art. 745 k.p.c. i w praktyce nie będzie mógł być stosowany
(tak: komentarz do art. 42 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, [w:] M. Bieżuński, P. Bieżuński, op.cit., podobnie Z. Knypl, Z. Marchel, op.cit., s. 168).
9.2.2. Reasumując, regulacja przewidziana w art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach może rzeczywiście spowodować, w określonych
sytuacjach, że to komornik poniesie ostatecznie (za Skarb Państwa) wydatki gotówkowe, o których mowa w art. 39 ustawy o komornikach.
9.3. Drugi zakwestionowany przepis – art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach pomieszczony został w rozdziale 7 ustawy zatytułowanym
„Opłaty egzekucyjne”. Zgodnie z art. 43 ustawy o komornikach, za prowadzenie egzekucji i inne czynności wymienione w ustawie
komornik pobiera opłaty egzekucyjne. Przez prowadzenie egzekucji należy rozumieć również zabezpieczenie roszczeń, gdyż zgodnie
z art. 743 k.p.c. do wykonania zabezpieczeń podlegających wykonaniu w drodze egzekucji stosuje się odpowiednio przepisy postępowaniu
egzekucyjnym (zob. A. Marciniak, Ustawa…, s.183).
Art. 45 ust. 1 ustawy o komornikach stanowi: „Za dokonanie zabezpieczenia roszczenia pieniężnego komornikowi przysługuje opłata
w wysokości 2% wartości roszczenia, które podlega zabezpieczeniu, nie mniejsza jednak niż 3% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego
i nie wyższa niż pięciokrotność tego wynagrodzenia. Opłatę tę uiszcza wierzyciel, składając wniosek o dokonanie zabezpieczenia, a jeżeli nie uiści jej wraz w wnioskiem, komornik wzywa wierzyciela do jej uiszczenia
w terminie 7 dni. Do czasu uiszczenia opłaty komornik nie dokonuje zabezpieczenia”.
Kwestionowany ustęp 2 tego artykułu przewiduje: „W sprawach o zabezpieczenie roszczeń, niezwiązanych z prowadzeniem działalności
gospodarczej wszczętych na wniosek Skarbu Państwa, w tym na polecenie sądu lub prokuratora, wierzyciele nie mają obowiązku
uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 1”. U podstaw tego rozwiązania legły te same argumenty, które zostały przytoczone
na uzasadnienie propozycji zwolnienia Skarbu Państwa od obowiązku uiszczania zaliczek na pokrycie wydatków egzekucyjnych (zob.
pkt 9.1 w części IV uzasadnienia).
9.3.1. Wnioskodawca dowodzi (podobnie jak w odniesieniu do art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach), że na etapie postępowania
zabezpieczającego nie jest możliwa realizacja zasady, że ewentualny przyszły dłużnik miałby ponosić odpowiedzialność za te
koszty. Zatem, jeśli Skarb Państwa, zwolniony na mocy art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach od obowiązku uiszczenia opłaty,
nie uiści jej, komornik również nie będzie miał żadnych prawnych możliwości dochodzenia jej, czy to od Skarbu Państwa, czy
też od innego podmiotu. To znaczy, że we wszystkich sprawach cywilnych, w których dokonywane będzie zabezpieczenie na rzecz
Skarbu Państwa, komornik nie otrzyma żadnego wynagrodzenia za dokonane czynności, lecz również nie uzyska zwrotu wydatków
poniesionych w związku z dokonywanym zabezpieczeniem (ta ostatnia kwestia była rozważana w pkt. 9.2.). Przepisy ustawy o komornikach
nie przewidują również żadnych regulacji, na podstawie których komornik mógłby uzyskać opłatę z tytułu dokonania zabezpieczenia
majątkowego na poczet grzywien i kar pieniężnych. Zatem również tego rodzaju zabezpieczenia będą dokonywane bez wynagrodzenia
i na koszt komornika.
9.3.2. W doktrynie prawnej badany przepis bywa interpretowany zazwyczaj krytycznie, w zasadzie z argumentacją podobną do tej,
jaką przytacza wnioskodawca. Na tym tle wyróżnia się pogląd A. Marciniaka, który stwierdza, że „regulacja zawarta w art. 45
ust. 2 ustawy o komornikach wydaje się zupełnie zbędna (to samo dotyczy regulacji art. 49a ust. 3)”. Według autora, ustawowe
zwolnienie Skarbu Państwa od obowiązku uiszczania opłat na podstawie art. 94 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych
w zw. z art. 771 k.p.c. dotyczy również wniosków o dokonanie zabezpieczenia roszczeń bez względu na to, czy są to roszczenia
związane czy też niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przepisy te wyczerpują czy też pochłaniają art. 45
ust. 2 – lex consumens derogat legi consumptae (zob. A. Marciniak, Ustawa.., s.189).
Ten pogląd budzi wątpliwości. Co prawda Sąd Najwyższy w uchwale z 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt III CZP 22/05 (OSNC nr 3/2006,
poz. 47), stwierdził, że zwolnienie od kosztów sądowych, które przysługiwało stronie w postępowaniu rozpoznawczym, rozciąga
się na postępowanie egzekucyjne bez względu na to, czy organem egzekucyjnym jest sąd, czy komornik, jednakże z zastrzeżeniem
szczególnych uregulowań ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, modyfikujących reguły funkcjonowania instytucji zwolnienia
od kosztów w ramach egzekucji komorniczej. Takie stanowisko wydaje się słuszne, zważywszy, że ratio legis regulacji zawartej w art. 94 ustawy o kosztach sądowych nie było „stworzenie preferencji dla Skarbu Państwa”, ale dążenie
do tego, aby nie przenosić środków pieniężnych między częściami budżetu państwa, którego dochód stanowią opłaty sądowe i z
którego byłyby pokrywane opłaty, gdyby Skarb Państwa nie był z nich zwolniony (zob. K. Gonera, Komentarz do ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, Warszawa 2006, s. 293 i n.). Tymczasem opłaty egzekucyjne wpływają na konto komornika i mają znaczenie przy ustalaniu jego
dochodu.
Z tych względów, nawet w zmienionym stanie prawnym po nowelizacji z 2007 r., pogląd o zbędności uregulowania zawartego w art.
45 ust. 2 ustawy trudno zaakceptować. Jego obowiązywanie powoduje, że wobec zwolnienia wierzyciela (Skarbu Państwa) z obowiązku
uiszczenia opłaty stosunkowej za zabezpieczenie roszczenia pieniężnego, koszty działalności egzekucyjnej komornika, pokrywane
z opłat, ponosi komornik. Brak tu regulacji analogicznej do tej, która przewiduje, że w wypadku bezskutecznej egzekucji lub
zabezpieczenia wydatki obciążają wierzyciela. Należy zatem zgodzić się z wnioskodawcą, że w wypadku gdy komornik nie otrzyma
opłaty od wierzyciela wraz z wnioskiem o dokonanie zabezpieczenia, nie ma żadnej prawnej możliwości jej uzyskania. Za dokonanie
zabezpieczenia na rzecz Skarbu Państwa komornik nie otrzyma zapłaty (zob. Z. Knypl, Z. Marchel, op.cit., s. 179). Na podstawie art. 770 w związku z art. 743 k.p.c. komornik może tylko ustalić koszty wykonania zabezpieczenia. Ostatecznie
o kosztach postępowania zabezpieczającego orzeka sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie (art. 745 k.p.c.). Koszty
postępowania zabezpieczającego, stanowiące składnik kosztów postępowania cywilnego, mogą być dochodzone wyłącznie przez stronę
(dłużnika lub wierzyciela), na rzecz której zostały zasądzone.
9.4. Ostatni przepis, który ze względu na swoją treść wykazuje podobieństwo do wcześniejszych uregulowań, to art. 49a ust.
3 ustawy o komornikach, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 46 ustawy zmieniającej z 2007 r., dotyczący również zwolnienia
Skarbu Państwa z uiszczania opłaty egzekucyjnej.
Zgodnie z art. 49a ust. 1 ustawy o komornikach wszczęcie egzekucji świadczeń niepieniężnych i dokonanie zabezpieczenia roszczeń
niepieniężnych uzależnione jest od uiszczenia przez wierzyciela opłaty stałej. Nieuiszczenie opłaty, o której mowa w ust.
1, w terminie 7 dni od otrzymania przez wierzyciela wezwania do zapłaty powoduje zwrot wniosku lub odmowę dokonania czynności
(ust. 2). Zakwestionowany ustęp 3 przewiduje, że: „W sprawach o egzekucję świadczeń niepieniężnych i o dokonanie zabezpieczenia
roszczeń niepieniężnych, niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, wszczętych na wniosek Skarbu Państwa, w tym
na polecenie sądu lub prokuratora, wierzyciele nie mają obowiązku uiszczania opłaty, o której mowa w ust. 1 i 2”.
9.4.1. W art. 49a ustawy o komornikach uregulowano zasady uiszczania opłat w sprawach o egzekucję świadczeń niepieniężnych
i o dokonanie zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych. Skutki zwolnienia Skarbu Państwa z obowiązku uiszczenia opłaty w sprawie
o zabezpieczenie roszczeń niepieniężnych są identyczne jak w wypadku zwolnienia Skarbu Państwa z obowiązku uiszczania opłat
w sprawach o zabezpieczenie roszczeń pieniężnych (art. 45 ust. 2 ustawy; zob. pkt 9.3.2 w części IV uzasadnienia).
Tylko wierzyciel będzie mógł odzyskać kwotę wskazanej opłaty po uzyskaniu w trybie art. 745 § 1 k.p.c. orzeczenia sądu rozstrzygającego
o kosztach tego postępowania. Opłatę należy traktować jako element kosztów postępowania, w którym został wydany tytuł zabezpieczający,
a w konsekwencji o zasadzie zwrotu tych kosztów między stronami rozstrzygają przepisy art. 98 – 110 k.p.c., regulujące zwrot
kosztów procesu. W świetle tych przepisów decydujące znaczenie dla orzekania o zwrocie kosztów procesu ma ostateczny wynik
sprawy (art. 98 § 1 k.p.c.). Z powyższej analizy wynika, że koszty postępowania zabezpieczającego, jako element kosztów postępowania
cywilnego, mogą być dochodzone wyłącznie przez stronę, na rzecz której koszty te zostały zasądzone. Tym samym w obowiązującym
stanie prawnym, komornik który nie otrzyma opłaty z tytułu dokonania zabezpieczenia od podmiotu, na rzecz którego zabezpieczenie
jest dokonywane, nie będzie miał żadnej prawnej możliwości jej zwrotu.
9.4.2. Podobnie jest w wypadku opłat z tytułu egzekucji świadczeń niepieniężnych. Zgodnie z art. 49a ust. 1 ustawy o komornikach,
wierzyciel uiszcza kwotę tej opłaty w momencie złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji. Następnie, po zakończeniu postępowania,
komornik wydaje postanowienie na podstawie art. 770 k.p.c., w którym ustala koszty postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art.
7701 k.p.c., postanowienie to stanowi dla wierzyciela podstawę do wyegzekwowania ustalonych kosztów.
Artykuł 770 zdanie pierwsze k.p.c. stanowi, że dłużnik powinien zwrócić wierzycielowi koszty niezbędne do celowego przeprowadzenia
egzekucji. Wynika stąd, że przepis ten normuje wyłącznie zasady ustalania kosztów, do których rozliczenia między sobą zobowiązane
są strony postępowania egzekucyjnego. Zatem w postanowieniu, o którym mowa w art. 770 k.p.c. mogą zostać ustalone wyłącznie
koszty należne wierzycielowi, co wyraźnie wynika z treści zdania pierwszego tego artykułu. Nie mogą być ustalone koszty, których
nie poniósł wierzyciel. Komornik wydający to postanowienie nie może również ustalić w nim kosztów, od których był zwolniony
wierzyciel.
Z powyższej analizy wynika, że koszty zabezpieczenia świadczeń niepieniężnych, jak też egzekucji tych świadczeń, mogą być
dochodzone wyłącznie przez stronę, na rzecz której koszty te zostały odpowiednio ustalone przez komornika w wydanym przez
niego postanowieniu oraz zasądzone w prawomocnym wyroku sądu. Tym samym w obowiązującym stanie prawnym, komornik, który nie
otrzyma opłaty z tytułu dokonania egzekucji świadczenia niepieniężnego, nie będzie miał żadnej prawnej możliwości uzyskania
zwrotu kosztów. Zatem jeśli Skarb Państwa, zwolniony na mocy znowelizowanego art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach od obowiązku
uiszczenia opłaty, nie uiści jej, komornik również nie będzie miał żadnych prawnych możliwości dochodzenia jej czy to od Skarbu
Państwa, czy też od innego podmiotu. To znaczy, że we wszystkich sprawach cywilnych, w których dokonywane będzie zabezpieczenie
świadczeń niepieniężnych oraz będzie prowadzona egzekucja świadczeń niepieniężnych na rzecz Skarbu Państwa, komornik nie otrzyma
żadnego wynagrodzenia za dokonane czynności.
9.5. Reasumując, po analizie zakwestionowanych przepisów (art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 oraz art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach)
należy stwierdzić, że niewątpliwie skutkiem wprowadzenia zwolnień Skarbu Państwa z obowiązku pokrywania kosztów postępowania
zabezpieczającego lub egzekucyjnego będzie obciążenie komornika takimi kosztami w konkretnej sprawie. Dotyczy to w szczególności
spraw o zabezpieczenie roszczenia pieniężnego (art. 45 ust. 2 ustawy – chyba że Skarb Państwa złoży wniosek o wyegzekwowanie
świadczenia uprzednio zabezpieczonego), spraw o egzekucję świadczeń niepieniężnych i o dokonanie zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych
(art. 49a ustawy o komornikach), a także (w sytuacji gdy Skarb Państwa nie uiszcza zaliczki na wydatki gotówkowe – art. 40
ust. 2 ustawy) spraw o zabezpieczenie obowiązków niepieniężnych, spraw o zabezpieczenie obowiązku pieniężnych, jeżeli Skarb
Państwa nie złoży wniosku o egzekucję, w egzekucji świadczeń niepieniężnych.
9.6. Analiza zakwestionowanych art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach wykazuje dalekie podobieństwo
przyjętych rozwiązań, zarówno co do ratio legis jak i skutków, które wywołują. Z tego względu uzasadnione jest rozważenie zarzutów natury konstytucyjnej łącznie w odniesieniu
do wszystkich trzech przepisów. Wnioskodawca wskazuje na naruszenie przez zakwestionowane przepisy: zasady demokratycznego
państwa prawnego (niemożność osiągnięcia celów ustawy – art. 2 Konstytucji), zasady sprawiedliwości społecznej i zasady równości
– art. 32 ust. 1 Konstytucji (z jednej strony uprzywilejowanie Skarbu Państwa wobec innych wierzycieli, z drugiej – dyskryminacja
komorników na skutek obciążenia daniną publiczną), zasady równej ochrony praw majątkowych – art. 64 ust. 2 Konstytucji (przepisy
ustawy o komornikach nie stwarzają w praktyce żadnych mechanizmów ochrony majątku komornika w sytuacji, gdy prowadzi on egzekucję
na rzecz Skarbu Państwa).
10. Zarzut niezgodności art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
10.1. Zdaniem wnioskodawcy, skutkiem zwolnienia Skarbu Państwa od obowiązku uiszczania zaliczek na wydatki gotówkowe, a także
opłat, jest transfer określonej wartości majątku, z majątku prywatnego komornika do majątku Skarbu Państwa jako podmiotu prawa
prywatnego. Przepisy te powodują zatem nieuzasadnione żadnymi względami wzbogacenie Skarbu Państwa kosztem prywatnego majątku
komornika. Tym samym komornik zostaje pozbawiony czasowo lub definitywnie, i to bez szczególnego uzasadnienia ekonomicznego
oraz bez jakiejkolwiek kompensaty ekonomicznej, części swego majątku. Przerzucenie na komornika obowiązku sfinansowania wydatku,
który w innym wypadku ponosi wierzyciel, wnioskodawca postrzega jako ciężar publiczny, który obciąża majątek komornika.
10.2. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozważenia zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji, należy określić znaczenie
opłat egzekucyjnych i zaliczek na wydatki gotówkowe w kontekście statusu komornika.
Ewolucję zasad wynagradzania komorników przedstawił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04. Ustawą
o komornikach w roku 1997 wprowadzono system wynagradzania komorników, obejmujący zasadnicze wynagrodzenie miesięczne (art.
61 ust. 1 w ówczesnym brzmieniu), w wysokości kwoty bazowej ustalanej corocznie w ustawie budżetowej, i wynagrodzenie prowizyjne
(art. 61 ust. 2 i art. 62 ust. 1 i 2 w ówczesnym brzmieniu), pobierane przez komornika ze ściągniętych w danym miesiącu opłat
egzekucyjnych (pomniejszonych o kwoty wymienione w art. 62 ust. 1 in fine). Przy egzekucji świadczeń pieniężnych obowiązywała opłata stosunkowa, wynosząca 21% wartości egzekwowanego świadczenia,
jednak nie mniej niż 1/10 i nie więcej niż trzydziestokrotność prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w państwowej
sferze budżetowej (art. 49 w brzmieniu pierwotnym). Warunkiem wszczęcia egzekucji świadczeń pieniężnych było przy tym uiszczenie
przez wierzyciela części opłaty stosunkowej w wysokości 7% wartości egzekwowanego roszczenia (nie więcej jednak niż 1/3 całej
opłaty), a obowiązek ten dotyczył wszystkich wierzycieli, w tym Skarbu Państwa oraz gmin. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem
art. 45 ust. 4 ustawy o komornikach, nieuiszczenie opłaty w terminie powodowało zwrot wniosku lub polecenia. Tym samym przed
wejściem w życie noweli z 2001 r. wierzyciel ponosił istotne konsekwencje finansowe przedsiębranych działań i znaczną część
ryzyka bezskuteczności egzekucji.
Ustawa nowelizująca z 2001 r. w sposób zasadniczy zmieniła zarówno pozycję komorników jak i system kosztów egzekucji. Ustawodawca
odszedł od pracowniczego charakteru stosunku łączącego komornika z prezesem sądu rejonowego i nadał komornikom status zbliżony
do tzw. przedstawicieli wolnych zawodów, nie pozbawiając ich jednak przymiotów funkcjonariuszy publicznych. W dodanym art.
3a ustawy o komornikach przesądził jednak, że komornik – mimo iż nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu Prawa działalności gospodarczej
– wykonuje czynności egzekucyjne na własny rachunek. Takie unormowanie umożliwiło uwzględnienie potrzeb obrotu prawnego przy
tworzeniu nowych kancelarii komorniczych, bez względu na możliwości finansowe państwa, miało też doprowadzić do zwiększenia
konkurencyjności i – co za tym idzie – efektywności egzekucji sądowej. Wprowadzona przez ustawodawcę formuła „wykonywania
czynności na własny rachunek” musi być rozumiana jako wyraz swoistej „prywatyzacji” zawodu komornika, dotyczącej finansowania
jego działalności i – co za tym idzie – jego wynagradzania.
Modyfikacja statusu komorników pociągnęła za sobą rezygnację z wynagrodzenia zasadniczego, ponadto zaś zmniejszenie wysokości
opłaty stosunkowej do 15% wartości egzekwowanego świadczenia. Zasadą stał się też brak obowiązku uiszczania części opłaty
stosunkowej przez wierzyciela, a całość tej opłaty komornik pobierał za dokonaną egzekucję od dłużnika. Z dyskusji nad projektem
noweli z 2001 r. wynika, że intencją projektodawców zmian było zwiększenie zainteresowania komorników skutecznością i efektywnością
egzekucji poprzez uzależnienie uzyskiwanych dochodów od wartości realnie wyegzekwowanych świadczeń (zob. OTK ZU nr 5/A/2005,
poz. 50).
10.2.1. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów zwrot wydatków gotówkowych stanowi, oprócz opłat egzekucyjnych, źródło
finansowania działalności egzekucyjnej komornika. Nie należy przy tym mylić kosztów działalności egzekucyjnej komornika (art.
34 ustawy) z kosztami egzekucji, o których mowa w art. 770 k.p.c. Koszty działalności egzekucyjnej, skatalogowane w art. 34
ustawy, stanowią koszty własne całej działalności egzekucyjnej komornika, mają znaczenie dla określenia jego dochodu, natomiast
nie dotyczą stron postępowania egzekucyjnego ani nie są powiązane z konkretną sprawą egzekucyjną (zob. komentarz do art. 34
ustawy o komornikach, [w:] M. Bieżuński, P. Bieżuński, op.cit.). Koszty działalności egzekucyjnej komornika obejmują: 1) koszty osobowe i rzeczowe ponoszone w związku z prowadzoną działalnością
egzekucyjną; 2) koszty ochrony zajętego mienia i niezbędnej ochrony osobistej oraz ubezpieczenia mienia kancelarii i własnego
ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej; 3) koszty przejazdów w miejscowości będącej siedzibą komornika, korespondencji,
obrotu pieniężnego, przewozu drobnych ruchomości niewymagających transportu specjalistycznego; 4) obowiązkowe opłaty na samorząd
komorniczy ponoszone zgodnie z przepisami ustawy; 5) inne koszty niezbędne do wykonywania czynności egzekucyjnych oraz czynności
przewidziane przepisami ustawy, jeżeli nie są pokrywane w trybie określonym w art. 39 ustawy. Koszty, o których mowa w art.
34, komornik pokrywa z uzyskanych opłat egzekucyjnych (art. 35 ustawy o komornikach).
Zgodnie z art. 63 ust. 4 ustawy o komornikach dochodem komornika są pobrane i ściągnięte w danym miesiącu opłaty egzekucyjne
oraz zwrot wydatków gotówkowych za przejazdy, określone w art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy, pomniejszone o koszty działalności
egzekucyjnej komornika (ewentualnie o sumy przekazane zastępcy komornika). Nadwyżka opłat nad kosztami stanowi dochód komornika,
a więc staje się jego własnością, wyodrębnioną i podlegającą opodatkowaniu. Zgodnie z art. 28 ustawy o komornikach, do komornika
stosuje się między innymi przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U z 2000 r.
Nr 14, poz. 176, ze zm.), dotyczące osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Komornik nie jest przy tym przedsiębiorcą
w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze zm.).
Reasumując, opłaty i zaliczki uzyskiwane przez komornika w ostatecznym rozrachunku stanowią element dochodu komornika (quasi-wynagrodzenie),
które podlega ochronie na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji.
10.3. Konstytucja w art. 64 ust. 2 ustanowiła zasadę równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. „Przepis
ten nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać
ochronie prawnej. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur
udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji,
które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać” (wyrok TK z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K.
36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40). Obecna regulacja konstytucyjna nie pozostawia więc żadnych wątpliwości co do zakresu ochrony
udzielanej prawom majątkowym innym niż własność w znaczeniu technicznoprawnym (cywilistycznym). Gwarancja równej ochrony praw
majątkowych nie może być utożsamiana z identycznością intensywności ochrony udzielanej poszczególnym kategoriom praw majątkowych,
jest bowiem oczywiste, że jest ona determinowana treścią i konstrukcyjnym ujęciem tych praw. Równość może być zatem odnoszona
jedynie do praw majątkowych należących do tej samej kategorii (zob. wyrok TK z 2 czerwca 1999 r., sygn. K. 34/98, OTK ZU nr
5/1999, poz. 94). „Wynagrodzenie” komornika nie może być traktowane jako prawo „gorszej kategorii” i korzysta z konstytucyjnej
ochrony przewidzianej w art. 64 ust. 2 Konstytucji.
10.4. Problem „wynagradzania” komorników rozważał Trybunał Konstytucyjny między innymi w sprawie o sygn. K 5/02 (zob. wyrok
z 3 grudnia 2003 r.), wszczętej na podstawie wniosku Rady Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Komorników
Sądowych.
Jeden z zarzutów dotyczył „konieczności ponoszenia przez komorników kosztów egzekucji bez zwrotu poniesionych wydatków”. Trybunał,
ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji, stwierdził przede wszystkim, że zarzuty wskazane we wniosku
mogą być rozpatrywane z punktu widzenia art. 64 ust. 2 Konstytucji. Trybunał stwierdził wówczas, że prawa majątkowe komornika,
związane z prowadzoną przez niego działalnością, mają podstawę ustawową. Ustawa konstruuje te prawa i naruszenie Konstytucji
miałoby miejsce tylko wtedy, gdyby cała ta konstrukcja (a nie tylko jej wybrane i traktowane odrębnie elementy) była sprzeczna
z Konstytucją.
Na tle obowiązującego wtedy stanu prawnego, jednakże nie bez znaczenia dla niniejszego postępowania, Trybunał Konstytucyjny
wywiódł, że z art. 35 ustawy o komornikach sądowych wynika, iż komornik otrzymane we wszystkich prowadzonych przez siebie
postępowaniach opłaty egzekucyjne przeznaczać ma na pokrycie ogólnych kosztów działalności egzekucyjnej (ten przepis nadal
obowiązuje w tym samym brzmieniu). Jednocześnie zwraca uwagę, że opłata egzekucyjna ustalona jest normatywnie w sposób niezwiązany
z kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. Inaczej mówiąc – ustawa nie zakłada, że każde postępowanie egzekucyjne
ma przynosić komornikowi „dochód”, ani nawet że każde postępowanie egzekucyjne będzie się „bilansować”, tj. komornik otrzyma
dokładnie tyle, ile wynosiły jego wydatki w tym postępowaniu. Nie jest więc również wykluczone obciążenie komornika pewnymi
kosztami. Skoro zgodnie z konstrukcją opłaty jako „ryczałtowego” zwrotu kosztów i wynagrodzenia komornika jest dopuszczalne,
aby komornik otrzymał kwotę wyższą niż jego wydatki, to możliwa jest również sytuacja odwrotna, polegająca na braku należytego
zwrotu kosztów.
Zarzut naruszenia ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji) mógłby być więc uzasadniony w sytuacji, gdyby założeniem
ustawodawcy – założeniem normatywnym, a nie wynikającym tylko z sytuacji faktycznej – była konieczność ponoszenia kosztów
działalności egzekucyjnej z własnego majątku komornika, i to majątku, który nie pochodzi z opłat egzekucyjnych w innych sprawach.
Trybunał podkreślił przy tym, że nie chodzi tu o sferę faktów (tzn. ustalenie, że w określonych kancelariach komorniczych
tak jest), ale o sferę norm (tzn. założenie ustawodawcy, że tak ma być). O sprzeczności z Konstytucją można by więc mówić
dopiero wtedy, gdyby wykazano, że przy określonych średnich kosztach postępowania egzekucyjnego i określonym statystycznie
poziomie ściągalności opłat egzekucyjnych prognoza ustawodawcy co do wpływów komorników okazała się oczywiście błędna i prowadzi
do tego, że wykonywanie tego zawodu na ustawowych warunkach jest z założenia deficytowe, a zatem „nieopłacalne” (zob. OTK
ZU nr 9/A/2003, poz. 98).
10.4.1. Krajowa Rada Komornicza podnosi, że aktualnie wysokość pobieranych przez komornika opłat jest ściśle powiązana z rzeczywistym
nakładem jego pracy w danym postępowaniu egzekucyjnym; art. 49 ust. 1 ustawy o komornikach, normujący opłaty egzekucyjne,
dopasowuje wysokość opłaty do wysokości nakładów rzeczowych i nakładów w sprawach danego typu. W uzasadnieniu projektu ustawy
zaznaczono, że „proponowana zmiana przepisów art. 49 ma na celu (...) powiązanie wysokości pobieranej przez komornika opłaty
z rzeczywistym nakładem jego pracy w danym postępowaniu egzekucyjnym” (zob. druk sejmowy 1287/V kadencja, s. 35 uzasadnienia).
Wynika stąd – stwierdzają wnioskodawcy, że w obecnej konstrukcji opłaty nie uwzględnia się możliwości pokrywania kosztów jednej
egzekucji wpływami z innych egzekucji. W świetle nowych uregulowań, z pobranej przez komornika opłaty w danej sprawie, po
pokryciu przez niego kosztów działalności egzekucyjnej, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o komornikach, pozostaje jedynie
kwota stanowiąca wynagrodzenie komornika. Zatem znowelizowane przepisy ustawy, normujące wysokość opłat, zostały skonstruowane
w taki sposób, że wyłączają możliwość kumulowania przez komorników kwot, które nie stanowiłyby ekwiwalentu za wykonaną przez
nich pracę. Zwalniając Skarb Państwa z opłat i nie przewidując żadnych źródeł ich finansowania, ustawodawca założył, że będą
one obciążały czasowo lub definitywnie majątek komornika.
Wydaje się jednak, że na tle aktualnie obowiązujących przepisów nie jest tak, jak twierdzą wnioskodawcy, że każde postępowanie
egzekucyjne „bilansuje się”, tj. komornik otrzyma dokładnie tyle, ile wynosiły koszty danego postępowania egzekucyjnego. Powołany
przez wnioskodawcę art. 49 ust. 1 ustawy o komornikach przewiduje, że w sprawach o egzekucję świadczeń pieniężnych komornik
pobiera od dłużnika opłatę stosunkową w wysokości 15% wartości wyegzekwowanego świadczenia, jednak nie niższą niż 1/10 i nie
wyższą niż trzydziestokrotna wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Jednakże w wypadku wyegzekwowania świadczenia
wskutek skierowania egzekucji do wierzytelności z rachunku bankowego lub wynagrodzenia za pracę komornik pobiera od dłużnika
opłatę stosunkową w wysokości 8% wartości wyegzekwowanego świadczenia, jednak nie niższą niż 1/10 i nie wyższą niż dziesięciokrotna
wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. W obu wypadkach komornik ściąga opłatę od dłużnika proporcjonalnie do wysokości
wyegzekwowanych kwot.
W sprawach o egzekucję świadczeń pieniężnych w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela oraz na podstawie
art. 823 k.p.c. komornik pobiera od dłużnika opłatę stosunkową w wysokości 5% wartości świadczenia pozostałego do wyegzekwowania,
jednak nie niższej niż 1/10 i nie wyższej niż dziesięciokrotna wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Jednak w
razie umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela zgłoszony przed doręczeniem dłużnikowi zawiadomienia o wszczęciu
egzekucji, komornik pobiera od dłużnika opłatę stosunkową w wysokości 1/10 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego (art. 49
ust. 2 ustawy).
Jak widać, art. 49 ustawy o komornikach przewiduje zróżnicowanie opłaty stosunkowej w zależności od sposobu egzekucji, ale
zasadą jest opłata w wysokości 15 % wartości wyegzekwowanego świadczenia. Nie można zatem twierdzić, że „opłatę ustala się
w wysokości odpowiedniej do poniesionych przez komornika wydatków i nakładu jego pracy” w konkretnej sprawie. Taka formuła,
zresztą krytykowana (jako niedookreślona), była wpisana w treść art. 49 ust. 1 zdanie drugie ustawy o komornikach przed jego
nowelizacją w 2007 r. (przepis był oceniany w wyroku z 8 maja 2006 r., sygn. P 18/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 53 – TK stwierdził
jego zgodność z art. 2 Konstytucji). W piśmiennictwie również wyrażany jest pogląd, że wyrok w sprawie o sygn. K 5/02, w którym
stwierdzono, że „opłata egzekucyjna ustalana jest normatywnie w sposób niezwiązany z kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego”
zachował aktualność, podobnie jak uchwały Sądu Najwyższego z 18 lipca 2000 r. (sygn. akt III CZP 23/00, OSP nr 3/2002, poz.
36) i z 22 października 2002 r. (sygn. akt III CZP 65/02, OSNC nr 7-8/2003, poz. 100), w których stwierdzono, że opłata egzekucyjna
jest daniną publicznoprawną określoną w ustawie o komornikach sądowych co do wysokości, trybu uiszczania i rozliczania, niezależną
od rzeczywistego nakładu pracy komornika lub jego woli (zob. A. Marciniak, Ustawa …, s. 187). W tym miejscu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażany jest także pogląd, że interpretacja
przepisów ustawy o komornikach nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, że opłata egzekucyjna jest „daniną publiczną”,
a to dlatego, że oderwanie wysokości opłat należnych komornikowi od rezultatów egzekucji nie tylko nie ma wyraźnych podstaw
w wykładni wspomnianych przepisów, ale prowadzi również do wniosków trudnych do akceptacji (zob. uchwała SN z 16 grudnia 2005
r., sygn. akt III CZP 115/05, OSNC nr 12/2006, poz. 196). Jak wskazano wyżej, w aktualnym stanie prawnym, występują dwa rodzaje
opłat egzekucyjnych: opłaty stosunkowe (obliczane od wartości wyegzekwowanej lub zabezpieczonej należności pieniężnej) i opłaty
stałe – ryczałtowe pobierane w związku z egzekucją świadczeń niepieniężnych i innymi czynnościami komornika). To znaczy, że
komornikowi przypada dochód albo obciąża go strata, nie można więc oczekiwać wyeliminowania ryzyka związanego z istoty rzeczy
z każdą działalnością na własny rachunek.
10.4.2. W wyroku o sygn. K 5/02 Trybunał podkreślił, że z zasady państwa prawnego trudno wyprowadzić szczegółowe założenia
dotyczące finansowania postępowania egzekucyjnego. Generalnie stwierdzić można, że „w ostatecznym rozrachunku” koszty tego
postępowania powinny obciążać dłużnika, podobnie jak koszty postępowania sądowego obciążają zasadniczo stronę przegrywającą.
Przy takim założeniu ustawodawca powinien wziąć pod uwagę sytuację, gdy dłużnik nie ma środków pozwalających mu na pokrycie
tych kosztów oraz opłaty na rzecz komornika. Oczywiste jest bowiem, że w praktyce może wystąpić sytuacja, gdy – zanim okaże
się, iż prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest niecelowe z uwagi na oczywistą bezskuteczność – konieczne będzie poczynienie
określonych czynności egzekucyjnych. Powstaje pytanie, czy z art. 2 Konstytucji można wyprowadzić wskazówkę co do tego, kto
powinien te koszty ponosić. Wydaje się, że z zasady proporcjonalności można wyprowadzić wniosek, że koszty egzekucji nie powinny
w tej sytuacji obciążać wyłącznie komornika. Wprowadzenie zasady, że komornik może zrealizować swoje roszczenia o opłatę egzekucyjną
(obejmującą w części poniesione przez niego koszty) tylko i wyłącznie od dłużnika, jest – w sytuacji braku majątku podlegającego
egzekucji – nadmiernie rygorystyczne w stosunku do celu, jakim jest zapewnienie skuteczności egzekucji. Zgodne z doświadczeniem
życiowym jest założenie, że jeśli komornik uzyskuje pewną kwotę na początku postępowania egzekucyjnego, to może nie być dostatecznie
umotywowany do aktywnego prowadzenia egzekucji i do czasochłonnego poszukiwania majątku dłużnika. Takiej sytuacji ustawodawca
starał się przeciwstawić. Niemniej nie można przecież wykluczyć sytuacji, gdy bezskuteczna egzekucja nie wynika z „niedociągnięć”
komornika, ale z rzeczywistego – a nie tylko pozornego – braku majątku dłużnika. Przyznanie wierzycielowi prawa domagania
się od komornika podejmowania różnego rodzaju działań bez żadnej „odpowiedzialności” finansowej wydaje się istotnie nieproporcjonalnym
wzmocnieniem pozycji wierzyciela w porównaniu z pozycją komornika. Zasada sprawnej egzekucji nie jest tu dostatecznym uzasadnieniem. Wydaje się, że nadmiernym obciążeniem komornika jest traktowanie
jego obowiązków wyłącznie w kategoriach „zobowiązania rezultatu”, pomijając zupełnie staranność działania, które z przyczyn
niezależnych od komornika okazało się jednak nieskuteczne.
10.4.3. Powyższe ustalenia, sformułowane w kontekście bezskutecznej egzekucji, nie mogą pozostać bez znaczenia dla oceny badanej
regulacji. W niniejszej sprawie wnioskodawca podnosi kwestię zwolnienia Skarbu Państwa z obowiązku wnoszenia opłat i zaliczek
na wydatki gotówkowe, a w konsekwencji tymczasowego lub definitywnego obciążenia tymi kosztami komornika, co rzutuje na wysokość
osiąganego dochodu, stanowiącego swoiste wynagrodzenie komornika. I nie chodzi w niniejszej sprawie o konsekwencje bezskutecznej
egzekucji. Wątek bezskutecznych egzekucji podnoszono tylko w kontekście tymczasowego ponoszenia kosztów przez komornika, które
– w razie bezskutecznej egzekucji – obciążają komornika definitywnie. Wnioskodawca nie kwestionuje w swoim wniosku nałożenia
na komorników ryzyka bezskutecznych egzekucji, ale nie zgadza się na dodatkowe obciążenie kosztami, które inni wierzyciele
(poza Skarbem Państwa) obowiązani są ponosić. Co istotne, koszty te ponosi ostatecznie komornik także w związku z podjęciem
skutecznych działań (skuteczne zabezpieczenie lub skuteczna egzekucja świadczeń niepieniężnych).
10.5. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowane przepisy naruszają art. 64 ust. 2 Konstytucji, przez to, że skutkiem zwolnienia
Skarbu Państwa z obowiązku uiszczania zaliczek na wydatki (opłat) jest „transfer określonej wartości majątku z majątku prywatnego
komornika do majątku Skarbu Państwa jako podmiotu prawa prywatnego”, a przepisy nie stwarzają żadnych mechanizmów ochrony
majątku komornika w sytuacji, gdy prowadzi egzekucję czy dokonuje zabezpieczenia na rzecz Skarbu Państwa.
Analiza art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach dowiodła, że istnieją sytuacje, w których komornik
poniesie ostatecznie koszty zabezpieczenia roszczeń pieniężnych (jeśli Skarb Państwa nie będzie wszczynał egzekucji uprzednio
zabezpieczonego świadczenia), a także zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych i egzekucji świadczeń niepieniężnych. Tu nie
chodzi więc o ryzyko, jakie wiąże się z bezskuteczną egzekucją, ale o świadome obciążenie komornika pewnymi kosztami (bo „chodzi
o realizację zadań państwa”, bo „komornik jest funkcjonariuszem publicznym”; „a jeżeli chodzi o obawy o koszt utrzymania,
to komornik jest w tym przypadku organem państwa i nie chodzi o to, żeby był z tego nie wiadomo jak ogromny zysk” – zob. wypowiedź
posła sprawozdawcy w trakcie 38. posiedzenia Sejmu w dniu 29 marca 2007 r., s. 133 sprawozdania stenograficznego). Problem
łączy się więc, na co zwraca też uwagę wnioskodawca, z brakiem odróżnienia statusu komornika jako organu państwa (organu egzekucji
sądowej) od osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu.
10.5.1. Analiza problemu prowadzi do wniosku, że prawodawca przyjął w kwestionowanych przepisach konstrukcję ograniczającą
ochronę praw majątkowych komorników z powodu „powszechnie znanych trudnościach budżetowych”, a te stanowią „istotną przeszkodę
w realizacji konkretnych zadań nałożonych na jednostki Skarbu Państwa”. Poza tym komornikowi sądowemu jako funkcjonariuszowi
publicznemu państwo przekazało część swoich kompetencji w zakresie egzekucji należności. Ma on wyłączność w tym zakresie i
należy oczekiwać, że w zamian za to Skarb Państwa będzie korzystać z pewnych przywilejów.
„Zróżnicowanie ochrony praw majątkowych, stanowiąc wyłom od zasady wyrażonej w art. 64 ust. 2, a tym samym również w art.
32, powinno być z całą pewnością skonfrontowane z kryteriami przyjętymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten wskazuje
zarówno na sposób rozumienia przesłanki konieczności (a tym samym i proporcjonalności) ograniczenia określonego prawa, jak
i na inne wartości konstytucyjne, które mogą przeważyć na rzecz utrzymywania takiego ograniczenia, w tym wypadku więc uzasadnić
odstąpienie od zasady równej ochrony praw majątkowych” (wyroku TK z 2 czerwca 1999 r., sygn. K. 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz.
94, a także wyrok z 26 listopada 2007 r., sygn. P 24/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 126). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego
nie ma uzasadnionych przesłanek ograniczenia praw majątkowych komorników wskutek wprowadzenia regulacji przewidzianych w art.
40 ust. 2, art. 45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach.
10.5.2. Krajowa Rada Komornicza podkreśla, że Skarb Państwa jest swoistą osobą prawną, która nie posiada własnych organów,
zaś w obrocie prawnym uczestniczy poprzez organy państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
Zatem przewidziane zwolnienia dotyczą tysięcy państwowych jednostek, zakładów budżetowych oraz państwowych jednostek organizacyjnych,
nieposiadających osobowości prawnej. Zakres jednostek zwolnionych od ponoszenia wydatków w nikłym jedynie stopniu ogranicza
ten fragment przepisów, który stanowi, że zwolnienie dotyczy spraw niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej,
gdyż zasadniczo wskazane jednostki nie prowadzą działalności gospodarczej, lecz realizują zadania państwa. Natomiast działalność
gospodarcza przede wszystkim jest prowadzona przez państwo w formach organizacyjno-prawnych, którym przepisy przyznają osobowość
prawną. Skala zwolnień przewidzianych w zaskarżonych przepisach musi zatem mieć wpływ na dochód uzyskiwany przez komorników.
W wyroku z 22 maja 2008 r. (sygn. 33977/06, Meidanis przeciwko Grecji) Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdza, że osoby
prawne prawa publicznego mogą, w ramach wykonywanych zadań, korzystać z przywilejów umożliwiających skuteczne wykonywanie
swoich zadań publicznoprawnych. Niemniej sama przynależność do struktur państwa nie uzasadnia we wszystkich okolicznościach
korzystania z przywilejów państwowych. Korzystanie ze wspomnianych przywilejów musi być konieczne do prawidłowego wykonywania
zadań publicznych. Interesu majątkowego osoby prawnej prawa publicznego nie można utożsamiać z interesem publicznym.
Gdyby nawet przyjąć, że Skarb Państwa, w tym sąd i prokurator, występując – na podstawie kwestionowanych przepisów (art. 40
ust. 2, art. 45 ust. 2, art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach) – w sprawach o egzekucję czy zabezpieczenie, realizuje tu swoje
zadania ze sfery władztwa publicznego (chroniąc interes majątkowy państwa), to powstaje wątpliwość, czy źródło powstania tych
należności i tryb ich ustalenia (w postępowaniu karnym, cywilnym) uzasadnia odstępstwo od zasady równej ochrony praw majątkowych,
a zatem czy majątek Skarbu Państwa („z uwagi na złą sytuacje budżetową”) może podlegać szerszej ochronie aniżeli majątek komornika.
Sama tylko cecha, jaką jest wykonywanie funkcji komornika i jego status publicznoprawny, nie jest cechą, która pozwalałaby
na uznanie, że tylko komornicy powinni ponosić ciężar zaliczek na wydatki gotówkowe (opłat), które powinien uiścić Skarb Państwa.
Ponadto obciążenia komornika kosztami, ze względu na jego status publicznoprawny, stanowi przejaw nieodróżniania pozycji prawnej
komornika jako organu państwa (organu egzekucji sądowej) od osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby,
tzw. piastuna organu. Status komornika jest szczególny. Komornik jest monokratycznym organem, wyposażonym przez państwo w
określone władcze kompetencje zarówno wobec osób (art. 761 i 764 k.p.c.), jak i wobec innych instytucji publicznych (art.
761 i 765 k.p.c.), ale zadania określone w ustawie wykonuje na własny rachunek (art. 3a ustawy o komornikach).
Na marginesie tylko należy wspomnieć, że odrębnym zagadnieniem, które budzi wątpliwości (ale pozostaje poza przedmiotem badania
w trybie kontroli abstrakcyjnej prowadzonej na podstawie niniejszego wniosku Krajowej Rady Komorniczej, z uwagi na zakres
zdolności wnioskowej – por. pkt 2.2. i 2.3 w IV części uzasadnienia), jest uprzywilejowanie Skarbu Państwa (jako wierzyciela),
w zakresie wnoszenia opłat i zaliczek na wydatki gotówkowe, względem innych wierzycieli. Warto przypomnieć, że w powołanym
wyżej wyroku o sygn. P 24/06 Trybunał Konstytucyjny, oceniając przepis przyznający pierwszeństwo zaspokojenia hipotek Skarbu
Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu zabezpieczającym zobowiązania podatkowe, wyraził pogląd, że „konstytucyjnie
uzasadnione jest wprowadzenie przez ustawodawcę na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego instrumentów
prawnych ułatwiających zabezpieczenie i egzekucję należności publicznoprawnych”. Jednocześnie TK stwierdził, że „tego rodzaju
uprzywilejowanie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, chroniąc interes fiskalny państwa, narusza jednocześnie
interesy innych wierzycieli, pozbawiając ich zaspokojenia należności zabezpieczonych wcześniej wpisaną hipoteką”. Trybunał
Konstytucyjny podkreślił, że granice władczego wpływania państwa na sytuację podmiotów podlegających jego władztwu kształtuje
Konstytucja. Przepisy konstytucyjne limitują również interwencję państwa w stosunki pomiędzy uczestnikami obrotu prawnego.
Gwarancją zachowania proporcjonalności w ograniczaniu praw w celu realizacji interesu publicznego jest za każdym razem właściwe
zrównoważenie interesu prywatnego i publicznego (por. m.in. wyroki TK: z 13 lutego 2001 r., sygn. K. 19/99, OTK ZU nr 2/2001,
poz. 30, z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96, z 8 października 2007 r., sygn. K 20/07, OTK
ZU nr 9/A/2007, poz. 102). Reasumując swoje rozważania w sprawie o sygn. P 24/06, Trybunał stwierdził, że uprzywilejowanie
Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do innych wierzycieli nie mieści się w konstytucyjnych granicach
dopuszczających ograniczenie zasady równości, a ściśle – zasady równej ochrony praw majątkowych, ustanowionej w art. 64 ust.
2 Konstytucji.
10.6. Z punktu widzenia generalnie sformułowanej zasady proporcjonalności ograniczeń praw i wolności, zawartej w art. 31 ust.
3 Konstytucji, należy stwierdzić, że omawiane uprzywilejowanie, jakkolwiek służy realizacji obowiązku Państwa w zakresie egzekwowania
należności publicznoprawnych, nie spełnia zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji – przesłanki konieczności. Ustanawiając dane
ograniczenie prawa czy wolności, ustawodawca zobowiązany jest za każdym razem badać, czy za pomocą danego ograniczenia uda
się osiągnąć zamierzone skutki, czy dane unormowanie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, któremu ma służyć, i
czy efekty owego ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężaru nałożonego na obywatela (por. m.in. wyrok TK z
29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124 i powołany wyżej wyrok o sygn. K 20/07).
Analiza problemu dowodzi, że uprzywilejowanie ustanowione w kwestionowanych przepisach, po pierwsze, nie jest konieczne z
punktu widzenia ochrony interesu państwa; brak zwolnienia nie zamyka Skarbowi Państwa możliwości występowania o dokonanie
zabezpieczenia czy egzekucję świadczeń. Zwolnienie z wnoszenia zaliczek na wydatki (czy też opłat) stanowi swoiste udogodnienie
dla Skarbu Państwa, przy jednoczesnym przerzuceniu ciężaru ich ponoszenia na majątek komornika. Co więcej, zdaniem wnioskodawcy,
kwestionowane przepisy ustawy o komornikach stwarzają niebezpieczeństwo dla realizacji założeń ustawy. Przewidziane zwolnienie
Skarbu Państwa od ciężaru wnoszenia zaliczki na pokrycie wydatków (czy opłat) oznacza, że ryzyko dokonania zabezpieczenia
czy prowadzenia egzekucji wymienionych należności Skarbu Państwa spoczywać będzie na komorniku sądowym, z pominięciem wierzyciela.
Spowoduje to dużą ostrożność w podejmowaniu czynności egzekucyjnych powodujących wydatki, a w skrajnych wypadkach, przy braku
środków na ich pokrycie, do zaniechania czynności powodujących wydatki, co będzie rzutować negatywnie na szybkość, skuteczność
i efektywność egzekucji należności sądowych, a więc cel ustawy zmieniającej z 2007 r. nie zostanie osiągnięty.
Po drugie, jest to ograniczenie nadmierne; oprócz ryzyka bezskutecznej egzekucji, komornik jako osoba fizyczna (piastun organu
egzekucyjnego) został obciążony dodatkowym ciężarem o charakterze publicznoprawnym; w świetle regulacji obowiązujących od
1 stycznia 2002 r. komornicy nie otrzymują wynagrodzenia, ich dochód stanowi nadwyżka opłat nad kosztami działalności egzekucyjnej.
Reasumując, istnieją podstawy do stwierdzenia niezgodności art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 z art. 64 ust.
2 Konstytucji.
11. Zarzut niezgodności art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach z art. 2 Konstytucji i art.
32 ust. 1 Konstytucji.
Wobec stwierdzenia niezgodności wskazanych przepisów z art. 64 ust. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny odstąpił od badania
ich zgodności z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasad poprawnej legislacji) oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji w powiązaniu
z art. 2 Konstytucji (zasada sprawiedliwości społecznej). Należy zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny – stwierdziwszy niezgodność
zaskarżonego przepisu z jednym ze wskazanych przez wnioskodawcę przepisów Konstytucji – nie oceniał zgodności tego przepisu
z pozostałymi wskazanymi wzorcami. Do pozbawienia przepisu mocy obowiązującej, co stanowi zasadniczy cel wnioskodawcy, wystarcza
stwierdzenie jego niezgodności z jednym tylko przepisem Konstytucji (zob. np. wyroki TK z: 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02,
OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 38, 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149, 27 lutego 2007 r., sygn. P
22/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 12).
12. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.