1. W skardze konstytucyjnej z 9 października 2007 r. pełnomocnik skarżącego Włodzimierza Szoszuka (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie zgodności art. 98 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 2 Konstytucji.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w Nowym Mieście nad Pilicą 28 lipca 2006 r. podjęła uchwałę (nr XXXVII/234/2006) w sprawie sprzedaży nieruchomości zabytkowej. Na mocy tej uchwały nieruchomość zabudowaną pałacem przeznaczono do sprzedaży w trybie bezprzetargowym osobom uprawnionym do spadku po byłym właścicielu Gustawie B.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 września 2006 r. (nr lex-R-0911/25/06) Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność wskazanej tu uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.) nieruchomość w trybie bezprzetargowym może być zbyta na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.g.n. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości mają osoby fizyczne i prawne, którym przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy tejże ustawy lub z mocy odrębnych przepisów, jeżeli złożą one wniosek w wymaganym ustawą terminie lub są najemcami lokali mieszkalnych, a najem został nawiązany na czas nieokreślony lub też są one właścicielami zbywanej nieruchomości, pozbawionymi prawa własności tej nieruchomości przed 5 grudnia 1990 r., albo są jego spadkobiercami i złożą stosowny wniosek w zakreślonym ustawą terminie. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że żadnej z wyżej wskazanych przesłanek osoby wymienione w uzasadnieniu do uchwały, tj. Włodzimierz i Maria Sz. – zwani w uchwale Rady Miejskiej uprawnionymi do spadku po Gustawie B. – nie spełniają. W szczególności osoby te nie są spadkobiercami po byłym właścicielu wskazanej nieruchomości. Do grona spadkobierców art. 926 kodeksu cywilnego zalicza bowiem osoby powołane do spadku po byłym właścicielu z mocy testamentu lub ustawy. Państwo Sz. nabyli natomiast prawa do spadku po byłym właścicielu wskutek umów cywilnoprawnych.

Wojewoda Mazowiecki wskazał nadto, że jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n., stanowiący, iż nieruchomość może być zbywana bez przetargu, jeżeli jej zbycie następuje na zasadach określonych w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. gdy sprzedaż następuje na rzecz osób fizycznych i prawnych, które prowadzą działalność charytatywną, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną w celach niezwiązanych z działalnością zarobkową. Ani z treści uchwały, ani z uzasadnienia tej uchwały nie wynika – jak wskazał Wojewoda Mazowiecki – aby nieruchomość była sprzedawana osobom prowadzącym tego typu działalność. Wynika natomiast, że wskazana w uchwale Rady Miasta nieruchomość jest nieruchomością zabytkową, przeznaczoną do sprzedaży po zastosowaniu bonifikaty 50% wartości ustalonej przez rzeczoznawcę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) – postanowieniem z 7 lutego 2007 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 49/07) – odrzucił skargę Włodzimierza Sz. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego ze względu na brak legitymacji skargowej autora skargi. W uzasadnieniu WSA w Warszawie stwierdził, że stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawę do wniesienia skargi stanowi uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Stanowisko to zostało potwierdzone w art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, traktującym o stosownym uprawnieniu przysługującym radzie gminy. W ocenie WSA w Warszawie, obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez inne podmioty (osoby trzecie). Na poparcie swojego stanowiska WSA w Warszawie powołał szereg uprzednich orzeczeń sądów administracyjnych. Podkreślił też swoistość postępowania administracyjnosądowego jako dotyczącego oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzorującego.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), postanowieniem z 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 823/07, oddalił skargę kasacyjną skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że legitymację procesową do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy ma wyłącznie gmina bądź też związek międzygminny.

Zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania w sprawach dotyczących rozstrzygnięcia nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, jednakże zawarte w tym przepisie odesłanie ograniczone jest tylko do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru w sprawach nieuregulowanych w ustawie o samorządzie gminnym. W tej sytuacji art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Mając zaś na uwadze, że przepis ten wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez jakikolwiek podmiot inny niż gmina bądź związek międzygminny (nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to dotyka interesu faktycznego tego podmiotu), skargę kasacyjną należało oddalić.

1.2. Składając skargę konstytucyjną, skarżący uznał, że art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym przez to, iż wyłącza możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez inne podmioty niż wymienione w tym unormowaniu, narusza jego konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz w związku z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Analiza treści zarzutów podniesionych w skardze konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący zakwestionował podmiotowy zakres zastosowania przepisu ustanawiającego prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Prawo to – w obowiązującym stanie prawnym – ograniczone jest tylko do gminy lub związku międzygminnego, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. W ocenie skarżącego, przyjęcie tak wąskiego zakresu podmiotowego nie wiąże się z wystąpieniem zagrożeń dla którejkolwiek z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do sądu jest natomiast – w ocenie skarżącego – bezpośrednio związane z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, która jest elementem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Zdaniem skarżącego, poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepisy naruszają również art. 32 ust. 1 Konstytucji (tj. zasadę równości), gdyż „w sposób niezgodny z Konstytucją różnicują sytuację podmiotów w zakresie ich prawa do sądu”. W ocenie skarżącego, wspólną cechą podmiotów, które zakwestionowany przepis wyklucza z kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, jest ich cecha „niebycia” gminą lub związkiem międzygminnym, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego – art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym „różnicuje sytuację tej kategorii podmiotów w zakresie dostępu do sądu wyłącznie na podstawie kryterium formalnego źródła, z jakiego wywodzą oni swoje prawa”.

W opinii skarżącego, kwestionowane przepisy są również niezgodne z art. 2 Konstytucji (tj. z zasadą demokratycznego państwa prawnego) i wynikającymi z tej zasady zasadami szczegółowymi: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz prawidłowej legislacji.

2. W piśmie z 2 kwietnia 2009 r. Marszałek Sejmu w imieniu Sejmu wniósł o stwierdzenie, że art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 31 ust. 3, z art. 32 oraz z art. 2 Konstytucji.

2.1. Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest bowiem środkiem nadzoru, a nie aktem tworzącym prawo. Rozstrzygnięcie nadzorcze ma na celu stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wydanej niezgodnie z prawem. Marszałek Sejmu nadmienił przy tym, że uchwała rady gminy może być wykonana przed stwierdzeniem jej nieważności, ale z chwilą doręczenia radzie rozstrzygnięcia nadzorczego wykonanie jej z mocy prawa – w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności – zostaje wstrzymane. Z tą chwilą wygasają również wszystkie skutki prawne wynikające z zakwestionowanej uchwały, począwszy od dnia jej uchwalenia. W ocenie Marszałka Sejmu, nie można z taką uchwałą wiązać jakichkolwiek wyprowadzanych z jej treści praw (uprawnień), względnie – obowiązków.

Marszałek Sejmu wskazał, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 lipca 2006 r. może być ewentualnie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jako inny – niż określony w art. 3 § 1-3 p.p.s.a. – akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Legitymację do wniesienia takiej skargi posiada osoba wskazana w uchwale rady jako nabywca nieruchomości. Przedmiotem skargi takiej osoby nie może być jednak rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały. Rozstrzygnięcie to jest bowiem skierowane do rady i dotyczy prawa (kompetencji) rady do podjęcia wyżej wymienionej uchwały oraz jej podstaw prawnych. W tej sytuacji, w ocenie Marszałka Sejmu, ustawodawca słusznie ograniczył prawo do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody tylko na rzecz gminy.

W ocenie Marszałka Sejmu, skoro art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie narusza prawa do sądu przysługującego skarżącemu, odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji staje się bezzasadne. W tej sytuacji również zarzut naruszenia przez art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym art. 2 Konstytucji nie może zostać uwzględniony.

2.2. Marszałek Sejmu stwierdził, że również zarzut niezgodności art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie zasługuje za uwzględnienie. Przedmiotem zarzutu jest bowiem brak prawa do wniesienia skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, a co za tym idzie, nieuzasadnione – zdaniem skarżącego – zróżnicowanie podmiotów, które mają podobne cechy. Dotyczy to podmiotów, które są organami stanowiącymi jednostek samorządu terytorialnego oraz innych osób, których interesu prawnego pośrednio dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

W ocenie Marszałka Sejmu, rada gminy i osoba, którą rada gminy powołała w swojej uchwale, należą do różnych kategorii podmiotów, zajmujących odrębną pozycję w procesie stanowienia i stosowania prawa. Prawodawca może zatem traktować je różnie. Rada gminy jest organem władzy publicznej, podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie. Osoba wskazana w uchwale jako uprawniona do nabycia nieruchomości jest adresatem rozstrzygnięć zawartych w uchwale rady gminy i zajmuje pozycję podobną do pozycji strony w postępowaniu administracyjnym. Rada gminy i osoba wymieniona w uchwale rady gminy to – w ocenie Marszałka Sejmu – dwa różne podmioty nieposiadające cech wspólnych. Nie można więc zasadnie twierdzić, że ustawodawca, przyznając w art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym prawo skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru tylko radzie gminy, której uchwała została uznana za nieważną, naruszył art. 32 ust. 1 Konstytucji. Potraktował bowiem nierówno radę i osobę, do której rada skierowała swoją uchwałę.

2.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, Marszałek Sejmu stwierdził – powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – że art. 2 Konstytucji nie może stanowić samoistnego wzorca kontroli konstytucyjności. W ocenie Marszałka Sejmu, wywodzona przez skarżącego z art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa może być powoływana tylko uzupełniająco obok innego wzorca kontrolnego posiadającego normatywną postać praw podmiotowych (lub wolności). Marszałek Sejmu wskazał nadto, że art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym jest skonstruowany zgodnie z zasadą prawidłowej legislacji i wyraża założony cel ustawodawcy.

3. W piśmie z 7 października 2009 r. Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji.

3.1. Na wstępie Prokurator Generalny – powołując się na uprzednie orzecznictwo – dokonał systematyzacji treści unormowań art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdził, że art. 98 ust. 3 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do unormowań art. 50 p.p.s.a. oraz że ograniczenie legitymacji skargowej do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika także z art. 148 p.p.s.a. Prokurator Generalny podkreślił nadto, że podmiotowy zakres (zawężony tylko do gminy lub związku międzygminnego) zastosowania normy prawnej ustanawiającej prawo do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przyjęty w art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym nie był dotychczas kwestionowany w orzecznictwie sądów oraz doktrynie prawa.

W ocenie Prokuratora Generalnego, rozpatrywana skarga konstytucyjna dotyczy kwestii pozbawienia prawa do sądu wyprowadzanego z art. 45 ust. 1 Konstytucji w jednym z podstawowych jego aspektów, a mianowicie – w zakresie prawa dostępu do sądu (prawa do uruchomienia postępowania przed sądem). Prokurator Generalny wskazał, że dla wyznaczenia zakresu normatywnego prawa do sądu kluczowe znaczenie w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej mają: pojęcie „sprawy”, której rozpatrzenie przez sąd może żądać uprawniony podmiot oraz charakter prawny nadzoru wojewody nad działalnością gmin. Powołując się na tezy orzecznictwa oraz poglądy doktryny, Prokurator Generalny doszedł do przedstawionych poniżej wniosków:

Prawo do sądu – zdaniem Prokuratora Generalnego – nie oznacza możliwości żądania od jakiegokolwiek sądu rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy mu przedłożonej. Prawo do sądu dotyczy tylko takich spraw, które mają charakter konkretny i indywidualny oraz odnoszą się bezpośrednio do sfery wolności lub praw danego podmiotu.

W skardze do NSA skarżący zażądał kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego, którego treścią było stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nowym Mieście nad Pilicą. Wskazane w skardze konstytucyjnej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego nie kształtowało bezpośrednio sfery praw skarżącego. Niezasadne jest bowiem twierdzenie skarżącego, że na podstawie zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwały Rady Miejskiej w Nowym Mieście nad Pilicą uzyskał on bezprzetargowe „prawo nabycia nieruchomości” wskazanej w tej uchwale.

Nie ma też pokrycia w obowiązujących przepisach prawnych pogląd zaprezentowany w przedłożonej skardze konstytucyjnej, że interes prawny skarżącego do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika z treści uchwały gminy, a także z art. 34 ust. 1 u.g.n. Postępowanie, w jakim zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, jest bowiem szczególnym rodzajem postępowania, w którym organ państwowy (a konkretnie: wojewoda) kontrolował działalność organu gminy jako podmiotu uprawnionego do działalności prawotwórczej. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie decydowało zatem o prawach skarżącego; dotyczyło natomiast legalności (poprawności prawnej) uchwały Rady Miejskiej.

Prokurator Generalny uznał, że postępowanie nadzorcze, którego wynik skarżący chciałby zakwestionować w drodze skargi do sądu administracyjnego, jest postępowaniem „w sprawie” administracyjnej dotyczącej uchwały rady gminny. Tylko refleksowo „sprawa” ta może być uznana za dotyczącą skarżącego. Sama zaś dopuszczalność zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody przez gminę lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, stanowi przejaw realizacji konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (statuowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji). Mając to na uwadze, Prokurator Generalny stwierdził, że ustawodawca należycie ukształtował krąg podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego za pomocą złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, w celu ochrony konstytucyjnej samodzielności gminy.

W efekcie przyjęta przez ustawodawcę regulacja zapewnia sprawny i efektywny przebieg postępowania nadzorczego, w ramach którego – w opinii Prokuratora Generalnego – nadzór jest sprawowany tylko w aspekcie legalności działalności uchwałodawczej jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym chroniony jest porządek publiczny, a także prawa podmiotów wymienionych w przepisie – tj. gmin i związków międzygminnych – którym służy prawo zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Dopuszczenie szerszego kręgu podmiotów do możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego mogłoby doprowadzić do destabilizacji w działaniach gminy.

Podsumowując na tym etapie swoje rozważania, Prokurator Generalny zauważył, że niewątpliwie istnieje interes osobisty (faktyczny) skarżącego w wyeliminowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego. Nie można go jednak utożsamiać z interesem prawnym, którego ochronę gwarantuje konstytucyjne prawo do sądu.

W konkluzji swego stanowiska, Prokurator Generalny uznał, że art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3.2. W odniesieniu do wskazywanej w skardze konstytucyjnej niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 32 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził – nawiązując do pojmowania zasady równości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – że zakres zasady równości nie obejmuje osób prawnych wykonujących zadania publiczne. Nie ma podobieństw w sytuacji prawnej takich osób w porównaniu z sytuacją prawną osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego. W konsekwencji Prokurator Generalny przyjął, że gmina nie może być adresatem prawa do równego traktowania, o którym mowa w art. 32 Konstytucji. Z tego względu Prokurator Generalny uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości. Art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym jest zatem zgodny z art. 32 Konstytucji.

3.3. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie można również uznać zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przez art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym zasad: prawidłowej legislacji oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonych z art. 2 Konstytucji.

Prokurator Generalny stwierdził przy tym, że kwestionowane przepisy odpowiadają wymaganiom zasady poprawnej legislacji: zostały przez ustawodawcę sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, nie budzą wątpliwości zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie. Nie były też w istotnym zakresie nowelizowane w ciągu kilkunastu lat ich obowiązywania.

W tej sytuacji art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym nie koliduje – w ocenie Prokuratora Generalnego – z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna stanowi szczególny środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw przed ich naruszeniem przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej, wydane na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów ustawy bądź innego aktu normatywnego. Środek ten ma na celu usunięcie z systemu prawnego wszelkich unormowań pozostających w sprzeczności z regulacjami konstytucyjnymi statuującymi konkretne prawa bądź gwarantującymi wolności skarżącego. Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wskazanie przez skarżącego, które konstytucyjnie chronione prawa, wolności lub obowiązki i w jaki sposób zostały naruszone zaskarżonymi przepisami.

Jak wskazuje dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dopiero dopełnienie powyższego obowiązku legitymuje skarżącego do wszczęcia postępowania kontrolnego przed Trybunałem. Ustawowo określonym obowiązkiem skarżącego jest w związku z tym sprecyzowanie zarówno wymaganego w art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotu skargi, jak i wzorca kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Wzorzec ów wyznaczają przepisy konstytucyjne stwarzające normatywną podstawę konkretnych, podmiotowych praw (lub wolności) konstytucyjnych przysługujących skarżącemu. Należy przy tym zaznaczyć, że aby prawidłowo wskazać wzorzec, nie wystarczy samo przywołanie danego przepisu Konstytucji, elementem niezbędnym jest też wcześniej wspominane określenie sposobu jego naruszenia.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że kwestia badania dopuszczalności rozpoznania skargi konstytucyjnej trwa przez cały okres jej rozpatrywania. Na każdym etapie rozpoznania Trybunał bada, czy nie występują ujemne przesłanki wydania wyroku (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2005 r., sygn. SK 14/02, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 10; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47).

2. Skarżący zakwestionował konstytucyjność art. 98 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), zarzucając mu naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a nadto – w związku z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Zakwestionowane przepisy stanowią, że: „3. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. 3a. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady”.

Naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu – w ocenie skarżącego – polega na tym, że zaskarżone przepisy nie przewidują możliwości zainicjowania sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć nadzorczych wojewody przez każdego, kto ma w tym interes prawny. Kwestionowane przepisy ograniczają bowiem takie prawo wyłącznie do gminy oraz związku międzygminnego. Pominięcie, którego dopuścił się – zdaniem skarżącego – ustawodawca, prowadzi do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd oraz związanej z tym prawem zasady demokratycznego państwa prawnego. Ograniczenie prawa do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego – zdaniem skarżącego – nie znajduje uzasadnienia w przesłankach wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skarżący twierdzi, że jego interes prawny do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej wynika wprost z tej uchwały, jak i z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.). Na mocy uchwały Rady Miejskiej przyznano skarżącemu, jako uprawnionemu do spadku po byłym właścicielu nieruchomości, wyłączne prawo do nabycia opisanej w księdze wieczystej KW nr 50929 nieruchomości, znajdującej się w Nowym Mieście nad Pilicą.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.g.n., na który powołuje się skarżący: „W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:

1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony”.

Tymczasem wbrew twierdzeniom skarżącego Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonym do WSA rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że skarżący nie spełnił żadnej z przesłanek wskazanych w art. 34 ust. 1 u.g.n., w szczególności nie można go uznać za spadkobiercę po byłym właścicielu nieruchomości. Wojewoda wskazał, że skarżący nabył prawa do spadku po byłym właścicielu wskutek umów cywilnoprawnych, jednak nie stał się tym samym spadkobiercą po byłym właścicielu nieruchomości, któremu przysługuje (na mocy art. 34 u.g.n.) pierwszeństwo w jej nabyciu w trybie bezprzetargowym.

2.1. Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swym dotychczasowym orzecznictwie, że na treść prawa do sądu składa się w szczególności: 1) prawo do uruchomienia procedury przed niezależnym, niezawisłym i bezstronnym sądem, 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. wyroki z: 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 52; 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14; 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108), a także prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy sądowe (por. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Ocena zarzutów sformułowanych przez skarżącego prowadzi zatem do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie chodzi głównie o pozbawienie prawa do sądu w zakresie dotyczącym prawa do uruchomienia procedury przed sądem oraz prawa do odpowiednio ukształtowanej (pod względem podmiotowym) procedury sądowej.

Ewentualne ograniczenia prawa do sądu (w aspekcie istotnym w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej: prawa do uruchomienia postępowania przed sądem i odpowiednio ukształtowanej procedury postępowania sądowego) oceniać należy w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten zezwala na ograniczenia w zakresie korzystania (m.in.) z konstytucyjnego prawa do sądu tylko w formie ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób (związek funkcjonalny). Ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty prawa do sądu.

Jak konsekwentnie przyjmuje w swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, stwierdzenie, że ograniczenia mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, nakazuje rozważyć: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy regulacja ta jest niezbędna do ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona; nadto – czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12 oraz wyroki z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142 i z 24 marca 2003 r., sygn. P 14/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 22).

2.2. Dla wyznaczenia zakresu prawa do sądu w przedłożonej do rozpatrzenia skardze konstytucyjnej istotne znaczenie ma pojęcie „sprawy”, której rozpoznania przez sąd może żądać uprawniony podmiot. W wyroku z 27 maja 2008 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstytucyjna treść normatywna pojęcia prawnego „rozpatrzenie sprawy”, zamieszczonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, obejmuje rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach jakiegoś podmiotu, na podstawie norm prawnych „wynikających” z obowiązujących przepisów prawnych. Istotą „rozpatrzenia sprawy” jest prawna kwalifikacja konkretnego stanu faktycznego, zawarta w wydanej normie konkretnej i indywidualnej, skierowanej do określonego podmiotu, z której to normy wynikają określone skutki prawne, tzn. konkretne uprawnienia lub obowiązki. Z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika też, że „rozpatrzenia sprawy” w sposób sprawiedliwy i jawny oraz bez nieuzasadnionej zwłoki dokonuje niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (sygn. SK 57/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63). Przyjęcie takich założeń prowadzi do wniosku, że „sprawa” w ujęciu art. 45 ust. 1 Konstytucji to określone zadanie sądu polegające na prawnej kwalifikacji konkretnego stanu faktycznego, służącej rozstrzygnięciu o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu (adresata) – (zob. wyrok o sygn. SK 57/06).

2.3. Już w okresie obowiązywania „małej konstytucji” z 1992 r. Trybunał Konstytucyjny potwierdził konstytucyjność instytucji nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Nadzór ten został uznany za „jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa” (uchwała z 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 46). Pogląd ten zyskał aprobatę również na gruncie Konstytucji z 1997 r. (zob. m.in. wyrok z 7 grudnia 2005 r., sygn. Kp 3/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 131).

W wyroku z 9 grudnia 2003 r. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do statusu prawnego samorządu terytorialnego oraz istoty nadzoru administracji rządowej nad tym samorządem. Powołując się na poglądy doktryny prawa, Trybunał przyjął wówczas, że „samorząd terytorialny to pozostający pod nadzorem państwa, wyodrębniony w ramach jego struktury, legalny związek społeczności lokalnej, powołany do samodzielnego wykonywania zadań administracji państwowej w granicach wyznaczonych prawem, wyposażony w dostateczne środki materialne i kompetencje władcze konieczne do realizacji postawionych zadań”. „Nadzór” określony został jako układ wzajemnych zależności pomiędzy różnymi organami sprawującymi administrację publiczną (wyrok z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100).

Podmiotami (instytucjami) uczestniczącymi w stosunkach nadzoru są z jednej strony organy administracji rządowej wyposażone w kompetencje do ingerencji w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego w określonych sytuacjach i formach, określane jako organy nadzoru (organy nadzorujące), z drugiej strony – organy jednostek samorządu terytorialnego, które są zobowiązane podporządkować się tej ingerencji, określane jako organy nadzorowane (nadzór weryfikacyjny) – (zob. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, wydanie 3, Warszawa 2007, s. 624). W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym ani osoba fizyczna, ani osoba prawna – poza właściwą gminą (związkiem międzygminnym) – nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody (ibidem, s. 667).

2.4. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 5 września 2006 r., na mocy którego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta w sprawie sprzedaży nieruchomości zabytkowej, nie kształtowało – samo w sobie – określonych w Konstytucji praw (bądź wolności) lub obowiązków skarżącego. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego była jedynie weryfikacja legalności (ocena poprawności prawnej) uchwały Rady Miasta w Nowym Mieście nad Pilicą. Uchwała ta – wbrew dalej idącym twierdzeniom skarżącego – nie przyznawała prawa do nabycia nieruchomości opisanej w uchwale na rzecz skarżącego; potwierdzała jedynie prawo pierwszeństwa nabycia nieruchomości przysługujące uprawnionym do spadku po byłym właścicielu, wynikające z obowiązującej regulacji ustawowej (art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Nadto należy wspomnieć, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała, w której rada gminy wyraziła zgodę na sprzedaż określonej, prawnie wyodrębnionej nieruchomości, cechuje etap przygotowawczy działań służących zbyciu nieruchomości. Poprzedza czynności cywilnoprawne, ale czynnością rozporządzającą nieruchomością sama w sobie nie jest (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 510/07, Lex nr 438967).

2.5. Postępowanie nadzorcze, którego akt końcowy chciałby zakwestionować skarżący w drodze skargi do sądu administracyjnego, jest postępowaniem w sprawie dotyczącej gminy. Skarżący jako osoba fizyczna nie jest podmiotem uczestniczącym w postępowaniu nadzorczym. Tym samym postępowanie nadzorcze nie może być uznane za postępowanie „w sprawie skarżącego”. Z tego powodu skarżącemu nie przysługuje prawo żądania „rozpatrzenia sprawy”, o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Stosunek nadzorczy zachodzi bowiem pomiędzy organem nadzorczym, którym jest terytorialnie właściwy wojewoda (organ rządowej administracji publicznej), a radą gminy jako organem nadzorowanym (w aspekcie legalności podejmowanych uchwał). Skarżący jako osoba fizyczna nie może uczestniczyć w ukształtowanej przez ustawę relacji pomiędzy organem nadzoru nad samorządem terytorialnym, tj. wojewodą, a organem nadzorowanym, tj. radą gminy. Nie może być bezpośrednio objęty czynnością nadzorczą (rozstrzygnięciem nadzorczym). Nie jest zatem uprawniony do poddania czynności nadzorczej (aktu nadzoru) kontroli bezstronnego i niezawisłego sądu (w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w określonym trybie, np. bezprzetargowym, dotyczy „sprawy” z zakresu administracji publicznej i odnosi się do interesu prawnego osoby (osób) wskazanej w tej uchwale. Uchwała taka może zostać zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym unormowaniem „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”.

Z dołączonych akt sprawy wynika także, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego zostało – na podstawie kwestionowanego art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Radę Miasta w Nowym Mieście nad Pilicą (por. s. 3 uzasadnienia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 823/07). Postępowanie sądowoadministracyjne przed WSA objąć może badanie statusu prawnego skarżącego, jaki wynika z umownego nabycia praw od spadkobierców byłych właścicieli obiektu zabytkowego, którego dotyczyła istotna tu uchwała Rady Miasta. Ocena tego statusu, zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wymagać będzie zbadania dokumentów dotyczących kwestii następstwa prawnego w stosunku do spadkobierców byłych właścicieli wspomnianego obiektu oraz konsekwencji ustaleń w tej kwestii dla uchwały Rady Miasta. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stosowne rozstrzygnięcia WSA objęte są kontrolą instancyjną NSA.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zgodnie z poglądami doktryny (zob. np. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, komentarz do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Kraków 2006) oraz orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04, Lex nr 175364) art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest traktowany jako lex specialis w stosunku do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym: „§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. § 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi”. Art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jako taki wyłącza zatem możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 50 p.p.s.a. w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów dotyczących działalności organów gminy.

2.6. W świetle poczynionych ustaleń Trybunał Konstytucyjny uznał za niemieszczący się w ramach art. 79 ust. 1 Konstytucji i nieodpowiadający konstytucyjnym wymogom zarzut naruszenia przez art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym unormowań art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 w związku z 31 ust. 3 Konstytucji.

3. Skarżący zarzucił akcesoryjnie, że poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji), albowiem „w sposób niezgodny z Konstytucją RP różnicuje sytuację podmiotów w zakresie ich prawa do sądu”. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi została odniesiona jedynie do unormowania ujętego w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zasada równości była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 11 lipca 2000 r., sygn. K 30/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 145 czy też z 18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy („kategorii”). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. wyrok z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, również objęty argumentacją zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w rozpatrywanej sprawie. Niemożliwym pozostaje zrównanie sytuacji prawnej skarżącego z sytuacją prawną gminy. Skarżący nie jest bowiem – w żadnym aspekcie – adresatem prawa do równego traktowania w ramach stosunku nadzorczego pomiędzy wojewodą a radą gminy, o którym mowa w art. 32 Konstytucji (por. wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12). Stosunek nadzorczy jest relacją pomiędzy organem administracji rządowej, wyposażonym w ustawową kompetencję weryfikacji legalności (zgodności z prawem) uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, tj. wojewodą a organami nadzorowanymi, tj. radami gmin. Skarżący – jako osoba fizyczna – pozostaje poza ramami tak ukształtowanego ustawowego stosunku nadzoru. Status skarżącego nie może być zatem zasadnie porównywany ze statusem rady gminy.

4. Skarżący kwestionuje nadto konstytucyjność wskazanych w petitum skargi unormowań, zarzucając im naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikających z niej zasad szczegółowych: poprawnej legislacji oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, zasada demokratycznego państwa prawnego gwarantuje określony standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw oraz ogólny standard korzystania z nich przez podmioty tychże praw lub wolności. Nie statuuje jednak konkretnej konstytucyjnej wolności czy prawa. W konsekwencji, może ona stanowić wzorzec kontroli tylko w razie wskazania przez skarżącego, jaka jego wolność lub prawo, wynikające z innych przepisów, są uregulowane wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a zwłaszcza – niezgodnie z wynikającymi z tej zasady, wskazanymi przez skarżącego zasadami szczegółowymi.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż w skardze inicjującej niniejsze postępowanie (której zakresem przedmiotowym Trybunał pozostaje związany) zabrakło takiego wskazania. Wywiedzione zaś przez skarżącego zasady szczegółowe: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz prawidłowej legislacji mają – przede wszystkim – charakter ustrojowy. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie można opierać zarzutów skargi konstytucyjnej tylko na ujętym generalnie i nie dość sprecyzowanym zarzucie naruszenia art. 2 Konstytucji, bez skonkretyzowania zaistniałych i wskazanych przez skarżącego naruszeń praw lub wolności konstytucyjnych (zob. wyrok z 18 maja 2004 r., sygn. SK 38/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 45).

Dokonana przez Trybunał Konstytucyjny analiza nie pozwala na uznanie art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym za naruszający zasady szczegółowe wyprowadzane przez skarżącego z art. 2 Konstytucji (tj. z zasady demokratycznego państwa prawnego).

Zważywszy na powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.