1. W dniu 31 stycznia 2007 r. Rada Gminy Białe Błota wniosła o zbadanie zgodności:

1) art. 4 ust. 1-3, art. 4a ust. 1-3 i art. 4b ust. 1-4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 3 ust. 1-3, art. 3a ust. 1-3 i art. 3b ust. 1-4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym) z art. 163 i art. 165 Konstytucji, art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL) oraz preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości,

2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic powiatów oraz ustalania i zmiany nazw powiatów i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 944, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 16, art. 92, art. 163 i art. 165 Konstytucji, art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości.

W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że nie ma silniejszego interesu prawnego dla korporacji terytorialnej, która jest publicznoprawnym związkiem osób, aniżeli ochrona jej czynników składowych, tak w aspekcie terytorialnym, jak i osobowym. Tymczasem – zdaniem wnioskodawcy – w obecnym stanie prawnym procedura zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego prowadzi do zupełnej dowolności Rady Ministrów w dokonywaniu zmian podziału administracyjnego kraju. Wnioskodawca zauważył, że jednostki samorządowe nie mają obecnie możliwości zweryfikowania poprawności procesu zmiany granic ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym. Zawarte w zaskarżonych przepisach ustawy o samorządzie gminnym upoważnienia do wydawania przez Radę Ministrów w tym zakresie rozporządzeń nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Stanowi to naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ zawarte w zaskarżonych przepisach delegacje ustawowe mają czysto blankietowy charakter. W ten sposób, zdaniem wnioskodawcy, unormowania ustawowe dają Radzie Ministrów podstawę do dowolnego zmieniania granic jednostek samorządowych i dzielenia mieszkańców. Umożliwia to niszczenie wspólnoty samorządowej poprzez pozbawianie jej najczęściej najatrakcyjniejszych majątkowo terenów, co negatywnie wpływa na zdolność wykonywania przez wspólnotę zadań publicznych. Oznacza to, że zarówno zaskarżone rozporządzenia, jak i przepisy ustawowe nie spełniają standardów określonych w Konstytucji i EKSL, a tym samym są niezgodne ze wskazanymi przepisami ustawy zasadniczej i unormowaniami międzynarodowymi.

2. Pismem z 12 listopada 2007 r. stanowisko przedstawił Prezes Rady Ministrów, który wniósł o stwierdzenie zgodności badanych przepisów z Konstytucją i EKSL.

W uzasadnieniu stanowiska Prezes Rady Ministrów podkreślił, że nie można się zgodzić z poglądem wnioskodawcy, iż na żadnym z etapów postępowania w sprawie zmiany granic zainteresowana jednostka samorządu terytorialnego nie ma możliwości przedstawienia swoich argumentów i racji przeciwko dokonywanym zmianom terytorialnym. Zgodnie z zakwestionowanymi ustawowymi upoważnieniami, wydanie rozporządzenia zmieniającego granice danej jednostki samorządowej musi być poprzedzone uzyskaniem opinii właściwych rad gmin (powiatów), których te zmiany dotyczą. Oznacza to, że zainteresowanym gminom ustawodawca zapewnił możliwość wypowiedzenie się czy istnieją więzi społeczne i gospodarcze oraz czy planowane zmiany w podziale terytorialnym zakłócają zdolność wykonywania przez te jednostki zadań publicznych. Przyznane Radzie Ministrów kompetencje w zakresie dokonywania zmian pozwalają zaś rozwiązywać lokalne konflikty między poszczególnymi jednostkami samorządowymi. Zaskarżone regulacje stwarzają więc optymalne rozwiązanie problemu zmiany granic, co również – zdaniem uczestnika postępowania – potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Prezes Rady Ministrów nie podzielił również zarzutu naruszenia sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zwrócił uwagę, że samodzielność ta nie jest wartością bezwzględną i może podlegać ograniczeniom zwłaszcza wówczas, gdy nie dochodzi do naruszenia określonych uprawnień i kompetencji samorządu terytorialnego.

3. Pismem z 8 stycznia 2008 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny, który nie podzielił zarzutów wnioskodawcy i wniósł o stwierdzenie, że zaskarżone przepisy ustawowe i wykonawcze są zgodne i nie są niezgodne z powołanymi we wniosku wzorcami konstytucyjnymi i międzynarodowymi.

Ustosunkowując się do zarzutu blankietowości zakwestionowanych upoważnień ustawowych, Prokurator Generalny podkreślił, że ustawowe kryteria zmiany granic poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego nie zostały szczegółowo zdefiniowane i mają charakter instrukcyjny. Unormowania te stanowią m.in., że zmiana granic gmin i powiatów winna być dokonywana w sposób zapewniający jednostkom samorządowym możliwie jednorodne terytorium ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. Zdaniem Prokuratora prowadzi to do wniosku, że ustawodawca ocenę tego, czy zachodzą obiektywne warunki do ustalania i zmiany granic jednostek samorządowych, pozostawił w gestii Rady Ministrów. Ustawowe kryteria mają więc charakter wytycznych, którymi powinien się kierować organ upoważniony do wydania rozporządzenia. Zdaniem Prokuratora Rada Ministrów wydając zakwestionowane we wniosku rozporządzenia działała ściśle na podstawie tak rozumianego upoważnienia ustawowego, a zatem na podstawie i w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawa (art. 7 Konstytucji). Tym samym w sprawie nie można mówić o naruszeniu powołanych we wniosku wzorców konstytucyjnych, w tym zwłaszcza z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Nie jest również zasadny, jego zdaniem, zarzut naruszenia przez badane regulacje art. 3 i art. 11 EKSL. W wypadku pierwszego wzorca kontroli nie można bowiem mówić o naruszeniu przez ustawodawcę sądowej ochrony samodzielności gminy. Również drugi powołany wzorzec EKSL nie został naruszony, albowiem nie wyłącza on kierowania i zarządzania przez jednostki samorządowe sprawami publicznymi na własną odpowiedzialność i w interesie reprezentowanych mieszkańców. Odnosząc się do pierwszego problemu Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że etap dokonywania zmian granic jednostek samorządowych nie może podlegać sądowej kontroli, gdyż w takim postępowaniu nie dochodzi do naruszenia prawem przyznanych danej jednostce uprawnień i kompetencji. Natomiast po wydaniu w tej sprawie rozporządzenia, jego zgodność może być poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast fakt, że mechanizm zmiany granic gmin (powiatów) opiera się na spójnym układzie regulacji ustawowych i podustawowych, powoduje, iż badane regulacje nie naruszają standardów wynikających z art. 3 EKSL.

4. Pismem z 4 marca 2008 r. stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu, który wniósł o stwierdzenie, że zaskarżone przepisy ustawowe są zgodne ze wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli.

Marszałek stwierdził, że wskazywane przez Radę Gminy Białe Błota zarzuty dowolności oraz łatwości w dokonywaniu zmian w podziale terytorialnym kraju nie są uzasadnione, albowiem kwestionowane przepisy ustawowe przewidują cały tryb postępowania w takich sprawach i wymagania, po spełnieniu których Rada Ministrów może wydać rozporządzenie w sprawie zmian granic zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. Nietrafny jest również zarzut, zgodnie z którym w toku zmian granic poświęca się spójność danej wspólnoty samorządowej oraz prawo obywatela do przynależności do danej wspólnoty. W piśmie podkreślono, że zdaniem Sejmu utworzona wspólnota samorządowa nie może być wartością absolutną i może podlegać zmianom dokonywanym przez Radę Ministrów. Marszałek ustosunkował się do zarzutu braku wystarczającej ochrony sądowej procesu zmiany granic terytorialnych jednostek samorządowych. Uznał, że wymóg tej ochrony został spełniony, albowiem zainteresowane samorządy – po wydaniu przez Radę Ministrów odpowiednich rozporządzeń – mogą zbadać ich zgodność z przepisami ustaw, na mocy których zostały one wydane. Mogą również wnieść o zbadanie zgodności ustawowych upoważnień z Konstytucją. W podsumowaniu Marszałek Sejmu uznał, że poddane kontroli ustawowe regulacje nie budzą wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją oraz EKSL.

5. Pismem z 22 kwietnia 2009 r. pełnomocnik Rady Gminy Białe Błota wniósł o umorzenie postępowania. W piśmie tym podniósł, że rozpoznawana sprawa jest tożsama przedmiotowo z rozstrzygniętą już przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 8 kwietnia 2009 r., sprawą o sygn. K 37/06, albowiem dotyczy tej samej materii i tych samych wzorców konstytucyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do wycofania wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (tak: postanowienie TK z 31 marca 2009 r., sygn. K 48/07 i powołane w nim orzeczenia). Wniosek wycofany przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega zatem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji oznacza konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Kierując się powyższymi ustaleniami, należy stwierdzić, że wnioskodawca skutecznie cofnął wniosek, zatem postępowanie podlega umorzeniu w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.