1. Skargą konstytucyjną z 6 września 2005 r. Andrzej Gabriel-Węglowski wniósł o stwierdzenie, że:

1) przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych) są niezgodne z art. 2, art. 60 i art. 65 ust. 1 Konstytucji;

2) art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa, ustawa) jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji;

3) art. 13 ust. 2 zdanie drugie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa oraz postępowania przed Radą (Dz. U. Nr 152, poz. 1725; dalej: rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 grudnia 2001 r., rozporządzenie) jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji;

4) art. 13 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i § 21 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 grudnia 2001 r. są niezgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona po podjęciu przez Krajową Radę Sądownictwa uchwały o nieprzedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie skarżącego na stanowisko sędziego. Zgodnie z art. 13 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa uchwała Rady nie wymaga uzasadnienia, nie przysługuje od niej odwołanie i nie doręcza się jej zainteresowanemu.

W ocenie skarżącego uchwała Krajowej Rady Sądownictwa stanowi ostateczne rozstrzygnięcie o jego prawach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zarówno prawo o ustroju sądów powszechnych, jak i ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa nie określają przesłanek, jakimi się powinna kierować Rada, dokonując oceny kandydata i podejmując decyzję o wystąpieniu z wnioskiem do Prezydenta o powołanie na stanowisko sędziego lub odstępując od złożenia wniosku o powołanie na stanowisko sędziego. Za niekonstytucyjne należy uznać pozostawienie w tym zakresie pełnej swobody decydowania Krajowej Radzie Sądownictwa.

Zdaniem skarżącego art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa nie określa kryteriów, którymi Rada ma się kierować, dokonując oceny kandydata na wyższe stanowisko sędziowskie. W demokratycznym państwie prawa nie można się godzić na przyznawanie organom władzy kompetencji władczych bez określania granic, w jakich mogą się one poruszać.

Według skarżącego art. 13 ust. 2 zdanie drugie ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 grudnia 2001 r. naruszają prawo do sądu. W sytuacji odmowy przez Radę wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o powołanie na stanowisko sędziowskie, sędzia, którego uchwała dotyczy, nie może odwołać się od niej do sądu.

W ocenie skarżącego art. 13 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i § 21 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 grudnia 2001 r. zwalniają Radę z obowiązku uzasadnienia uchwały o nieprzedstawianiu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie na urząd sędziego. W idei państwa prawnego mieści się obowiązek uzasadniania swoich decyzji przez organ władzy publicznej. Brak obowiązku uzasadnienia i doręczenia uchwały narusza ten wymóg. Pozbawienie sędziego prawa do otrzymania decyzji dotyczącej rozpatrzenia i oceny kandydatury na urząd sędziego oraz wniosku do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o powołanie sędziego jest sprzeczne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Brak wymogu uzasadnienia narusza ponadto art. 51 ust. 4 Konstytucji, nie pozwalając na realizację prawa żądania sprostowania informacji nieprawdziwych lub niepełnych, jeżeli okaże się, że informacje takie zostały zgromadzone i były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały.

Zarządzeniem sędziego z 26 października 2005 r., sygn. Ts 153/05, skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi. W piśmie z 10 listopada 2005 r. skarżący zmodyfikował treść pierwszego z wymienionych wyżej zarzutów, wnosząc o stwierdzenie, że art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Jednocześnie skarżący wycofał zarzut dotyczący art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

W ocenie skarżącego przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa ustanawiają kompetencję dla Krajowej Rady Sądownictwa do ustalenia kryteriów oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie. Pozostawienie całkowitej dowolności i uznaniowości Krajowej Radzie Sądownictwa w decydowaniu o przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej kandydatury sędziego do nominacji w obecnych warunkach prawnych prowadzi do istnienia w znacznej mierze niejasnych kryteriów oceny kandydata, a w konsekwencji łamie konstytucyjną zasadę, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

Zdaniem skarżącego z art. 51 ust. 4 Konstytucji wynika prawo każdego obywatela do kwestionowania danych przez uzyskanie możliwości zapoznania się – poza jasno określonymi ustawowo wyjątkami – z informacjami posiadanymi na jego temat przez władze publiczne i ustalenie, czy były brane pod uwagę przy podejmowaniu konkretnej decyzji. Niemożność odwołania się od negatywnej dla kandydata uchwały Rady, co zgodnie z ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa skutkuje brakiem uzasadnienia takiej decyzji, narusza konstytucyjne prawo do żądania sprostowania lub usunięcia ewentualnych niezgodnych z rzeczywistością informacji posiadanych przez Krajową Radę Sądownictwa, na podstawie których rada podejmuje uchwały.

2. Postanowieniem z 9 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania biegu skardze konstytucyjnej Andrzeja Gabriela-Węglowskiego w zakresie art. 13 ust. 2 zdanie drugie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. W ocenie Trybunału przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia o prawach skarżącego.

3. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z 4 października 2006 r. wyraził pogląd, że § 21 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 grudnia 2001 r. jako przepis aktu wykonawczego wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 6 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 51 ust. 4 Konstytucji.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyraził pogląd, że powierzenie Krajowej Radzie Sądownictwa monopolu na wnoszenie wniosku w sprawie powoływania sędziów może być korzystne, gdyż organ ten jest powołany do ochrony niezawisłości sędziowskiej.

W ocenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wymóg jawności postępowania dotyczy przede wszystkim postępowań sądowych. Krajowa Rada Sądownictwa jest uprawniona do samodzielnego ustalania kryteriów, którymi się kieruje, podejmując uchwałę o nieprzedstawieniu Prezydentowi wniosku w sprawie powołania sędziego. Kwestionowane przez skarżącego przepisy mieszczą się całkowicie w standardach art. 2 Konstytucji.

Zdaniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej procedura powoływania sędziów jest procedurą pełną i jednolitą, nieprzewidującą żadnych unormowań odrębnych wobec szczególnej osoby lub szczególnej grupy osób ubiegającej się o stanowisko sędziowskie. W konsekwencji zaskarżony przepis rozporządzenia jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Według Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej § 21 ust. 1 rozporządzenia nie narusza elementów składających się na konstytucyjne prawo do sądu, ponieważ pełnienie określonego stanowiska nie jest prawem podmiotowym korzystającym z ochrony właściwej dla konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, ze uczestnicy postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa mogą przeglądać udostępnione akta spraw oraz sporządzać na swoje potrzeby odpisy i wyciągi z akt, z potwierdzeniem przez Biuro Rady ich zgodności z oryginałami. Faktyczne naruszenie prawa jednostki do ochrony danych osobowych w zakresie żądania sprostowania lub usunięcia nieprawdziwych informacji miałoby miejsce w wypadku istnienia regulacji ustawowej lub podustawowej dopuszczającej odmowę weryfikacji posiadanych informacji na temat osoby występującej z żądaniem sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyraził jednocześnie pogląd, że wskazane byłoby umożliwienie sędziemu poznania uzasadnienia wniosku o powołanie go na wyższe stanowisko sędziowskie.

4. Marszałek Sejmu pismem z 20 lipca 2007 r. przedstawił stanowisko Sejmu. Marszałek Sejmu wniósł o: 1) stwierdzenie zgodności art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji; 2) umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.

W ocenie Marszałka Sejmu nie ma konstytucyjnych przeszkód, aby ustawodawca powierzył Krajowej Radzie Sądownictwa podejmowanie uchwał w sprawach indywidualnych dotyczących sędziów. Zważywszy, że w praktyce Prezydent uwzględnia wnioski Rady, to Rada ma faktycznie decydujący głos w sprawie powołania konkretnej osoby na urząd sędziowski i jej awansu na kolejne stanowisko. Osoba spełniająca określone ustawowo wymagania co do objęcia stanowiska sędziego nie ma prawa podmiotowego do sprawowania tego urzędu, a w związku z tym nie ma też odpowiadającego temu prawu roszczenia. Postępowanie wyłaniające kandydatów na stanowiska sędziowskie jest postępowaniem sui generis, nie jest ani postępowaniem sądowym, ani administracyjnym.

Zdaniem Marszałka Sejmu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że obowiązujące przepisy pozwalają na swobodne decydowanie przez Krajową Radę Sądownictwa o awansie sędziego i narusza tym samym zasadę demokratycznego państwa prawnego. Kwestionowane przez skarżącego przepisy nie przewidują jakichkolwiek odrębnych uregulowań w postępowaniu przed Radą wobec określonej kategorii osób ubiegających się o stanowisko sędziego. Każdy, kto spełnia wymogi określone w ustawie, może zgłosić swoją kandydaturę na stanowisko sędziowskie i tym samym ubiegać się o powołanie. Ostateczna decyzja o przedstawieniu wniosku Prezydentowi jest pozostawiona Krajowej Radzie Sądownictwa, co nie narusza zasady równości. Pozbawienie Rady swobody wyboru spośród zgłoszonych kandydatur sprowadziłoby jej rolę jedynie do funkcji organu stwierdzającego spełnienie przez kandydata wymogów formalnych. Art. 60 Konstytucji nie ingeruje w samą ocenę kwalifikacji danej osoby, pozostawiając swobodę wyboru podmiotom decydującym o objęciu określonej funkcji czy stanowiska.

Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że art. 12 ust. 6 i art. 13 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa zostały znowelizowane ustawą z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 484). W wyniku nowelizacji akt wykonawczy zakwestionowany przez skarżącego utracił moc obowiązującą z dniem 10 maja 2007 r. W razie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów brak jest możliwości wznowienia postępowania na żądanie skarżącego, dlatego nie zachodzi wypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

5. 22 listopada 2007 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny.

W piśmie wyrażono pogląd, że zaskarżone przepisy są zgodne ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Jednocześnie stwierdzono, że art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa nie był stosowany przez Radę w sprawie skarżącego, co uzasadnia umorzenie w tym zakresie postępowania. Zauważono bowiem, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy, które stanowiły podstawę wydania ostatecznego rozstrzygnięcia wobec skarżącego.

Uzasadniając zgodność zaskarżonych przepisów z Konstytucją, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że na jedno wolne stanowisko sędziowskie może kandydować szereg osób, z których wszystkie spełniają określone w ustawach ustrojowych kryteria i warunki do ubiegania się o stanowisko sędziowskie. Krajowa Rada Sądownictwa staje zatem wobec konieczności wyboru pomiędzy zgłoszonymi kandydatami, albowiem ilość stanowisk sędziowskich na poszczególnych szczeblach w sądach powszechnych jest ograniczona i wynika z potrzeb wymiaru sprawiedliwości oraz przyznanych sądownictwu środków z budżetu państwa. Oznacza to, że nie wszystkie osoby spełniające kryteria do zajmowania stanowiska sędziowskiego, mają gwarancję zajęcia takiego stanowiska. Podkreślono, że prawo do równego dostępu do pełnienia służby publicznej na stanowiskach sędziowskich, deklarowane jako wolność obywatelska w art. 60 Konstytucji, ma tylko takie znaczenie, że każdy, kto spełnia ustawowe kryteria, ma takie samo prawo do zgłoszenia swojej kandydatury i rozpatrzenia jej w takim samym trybie. Zaskarżone przepisy nie naruszają więc art. 32 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się do trybu i zasad rozpatrywania kandydatur na stanowiska sędziowskie, Prokurator Generalny nie podzielił zarzutu, że zaskarżone uregulowania są niezgodne z art. 2 Konstytucji. Zarzucana dowolność Rady w prezentowaniu kandydatów do objęcia stanowisk sędziowskich nie jest uzasadniona. Uchwały Rady dotyczące wyboru kandydatów zapadają w drodze demokratycznej procedury, w głosowaniu bezwzględną większością głosów członków tego organu. Jest to system kwalifikacji pozytywnej, dokonywanej większością głosów i nie budzi wątpliwości. Wszyscy kandydaci zgłaszający się do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, podlegają takiej samej drodze oceniania przez Radę, bez względu na to, czy już pełnią urząd sędziowski na innym stanowisku, czy aspirują do tego urzędu po raz pierwszy.

Na rozprawie 29 listopada 2007 r., przewodniczący składu orzekającego, stwierdzając, że nie stawił się na nią skarżący, poinformował pozostałych uczestników postępowania o tym, iż przed rozprawą skarżący nadesłał pismo, w którym podtrzymał zarzut co do niekonstytucyjności art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, i jednocześnie wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.

Wobec wniosku skarżącego o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym zarzutu niekonstytucyjności rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawiciel Prezydenta RP wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie i odstąpił od udziału w postępowaniu.

Umocowani przedstawiciele Prokuratora Generalnego i Sejmu przychylili się do wniosku skarżącego i zgodnie uznali, że postępowanie we wskazanym zakresie powinno zostać umorzone.

Po naradzie Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć, na rozprawie, postępowanie w zakresie określonym wnioskiem skarżącego.

Następnie sędzia sprawozdawca zreferował stan faktyczny i zarzuty skargi.

Uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska, które uprzednio zajęli na piśmie, i wnieśli o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarga konstytucyjna wskazująca jako ostateczne rozstrzygnięcie uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa jest dopuszczalna w świetle brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji. W myśl tego przepisu warunkiem wniesienia skargi konstytucyjnej jest uzyskanie rozstrzygnięcia wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej. Pojawia się w związku z tym pytanie o status Krajowej Rady Sądownictwa. Kwestia ta stanowi przedmiot sporów w doktrynie. Zdaniem niektórych autorów Krajowa Rada Sądownictwa jest niezależnym pozajudykacyjnym organem władzy sądowniczej (zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 548). Zdaniem innych – Krajowa Rada Sądownictwa nie jest organem władzy sądowniczej, ale jest to organ uplasowany pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 357-358). Również orzecznictwo bardzo różnie ujmuje pozycję i charakter Krajowej Rady Sądownictwa. Sąd Najwyższy w uchwale z 23 lipca 1992 r., sygn. III AZP 9/92 (OSNC 1994/7-8/147), określił Krajową Radę Sądownictwa jako „część struktury centralnych organów administracji wymiaru sprawiedliwości z pewnymi uprawnieniami właściwymi dla samorządu zawodowego”. Z kolei Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „Krajowa Rada Sądownictwa jest swoistym, samodzielnym, centralnym organem państwowym, którego funkcje powiązane są z władzą sądowniczą” (wyrok z 15 grudnia 1999 r., sygn. P. 6/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 164, s. 881).

Nie podlega dyskusji, że Krajowa Rada Sądownictwa nie jest sądem w rozumieniu art. 79 Konstytucji. Należy natomiast rozważyć, czy Krajowa Rada Sądownictwa stanowi organ administracji publicznej w rozumieniu wymienionego przepisu konstytucyjnego. Z jednej strony Rada nie należy do struktury administracji publicznej; przepisy jej dotyczące zostały zamieszczone w rozdziale VIII Konstytucji „Sądy i trybunały”. Co więcej, rozstrzygnięcia Krajowej Rady Sądownictwa dotyczą organów władzy sądowniczej. Z drugiej strony, w kompetencjach tego organu leży wydawanie rozstrzygnięć indywidualnych, organ ten ma kompetencje z zakresu administracji publicznej. Na gruncie wcześniejszych regulacji prawnych Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd Najwyższy przyjmowały, że rozstrzygnięcia Krajowej Rady Sądownictwa są decyzjami administracyjnymi, a sama rada – organem administrującym. Również Trybunał Konstytucyjny – na gruncie wcześniejszych regulacji – zwracał uwagę, że rozstrzygnięcia wydawane przez radę mieszczą się w pojęciu decyzji administracyjnych, a w postępowaniu przed radą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 79 Konstytucji, jako przepis ustanawiający gwarancje praw jednostki, powinien być interpretowany szeroko, tak aby zapewnić możliwie najpełniejszą ochronę tych praw. Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2003 r., sygn. SK 42/01, dopuścił skargę konstytucyjną wniesioną w sytuacji, w której Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę dotyczącą praw skarżącego, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę uchwałę (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 63). Pomimo przedstawionych wyżej wątpliwości, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie uznaje, że Krajowa Rada Sądownictwa mieści się w pojęciu organu administracji publicznej w rozumieniu art. 79 Konstytucji.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 22 listopada 2007 r. wyraził pogląd, że art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa nie był stosowany przez Krajową Radę Sądownictwa, w konsekwencji postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu. W świetle art. 79 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być przepisy, które stanowiły podstawę wydania ostatecznego rozstrzygnięcia wobec skarżącego.

Jak słusznie zauważa Prokurator Generalny, art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa nie stanowi podstawy ustalania kryteriów oceny kandydatów przez Krajową Radę Sądownictwa, lecz dotyczy ustalenia kryteriów oceny dokonywanej wstępnie przez prezesów sądów. Pojęcie podstawy rozstrzygnięcia obejmuje jednak nie tylko przepisy materialnoprawne, ale także przepisy proceduralne i ustrojowe. Opinia prezesa sądu okręgowego lub apelacyjnego o kandydacie jest przedstawiana zgromadzeniu ogólnemu sędziów danego sądu. Opinia ta może mieć istotne znaczenie dla oceny kandydata przez zgromadzenie ogólne, a następnie w dalszym postępowaniu – przed Krajową Radą Sądownictwa. W praktyce znaczenie tej opinii jest tym większe, że ustawa nie określa kryteriów oceny kandydatów na sędziów w toku dalszego postępowania. Przepisy stanowiące podstawę wydania opinii mającej znaczenie dla podejmowania innego rozstrzygnięcia stanowią element regulacji procedury wydawania tego rozstrzygnięcia i są jednym z elementów jego podstawy prawnej. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, że art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa nie stanowił podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia wobec skarżącego.

3. Przedstawione zarzuty dotyczą procedury obsady stanowisk sędziowskich w sądach powszechnych. Należy w związku z tym zwięźle przypomnieć regulacje ustawowe dotyczące tej procedury. Zagadnienie powoływania sędziów sądów powszechnych zostało uregulowane w szczególności w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych) oraz w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa. W myśl przepisów prawa o ustroju sądów powszechnych o każdym wolnym stanowisku sędziowskim Minister Sprawiedliwości niezwłocznie obwieszcza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Każdy, kto spełnia warunki objęcia stanowiska sędziego sądu powszechnego, może zgłosić swoją kandydaturę na jedno wolne stanowisko sędziowskie w ciągu miesiąca od obwieszczenia. Kandydaturę zgłasza się prezesowi sądu okręgowego – gdy zgłoszenie dotyczy stanowiska sędziego sądu rejonowego albo sędziego sądu okręgowego, a prezesowi sądu apelacyjnego – gdy zgłoszenie dotyczy stanowiska sędziego sądu apelacyjnego. Prezes sądu, po stwierdzeniu spełniania warunków przez kandydata, przedstawia jego kandydaturę właściwemu kolegium sądu, wraz z oceną jego kwalifikacji, oraz określa termin zgromadzenia ogólnego sędziów, na którym będzie prezentowana kandydatura, wraz z opinią kolegium o kandydacie. Zgromadzenie ogólne sędziów ocenia zgłoszonych kandydatów w drodze głosowania i przekazuje prezesowi właściwego sądu wszystkie zgłoszone kandydatury, ze wskazaniem liczby uzyskanych głosów. Prezes właściwego sądu przekazuje Krajowej Radzie Sądownictwa, za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości, ocenione kandydatury. Ponadto kandydata na każde wolne stanowisko sędziowskie może zgłosić Radzie Minister Sprawiedliwości.

Bez względu na to, czy dany kandydat zgłosił się sam, czy też został zgłoszony przez Ministra Sprawiedliwości, organ ten zasięga od Komendanta Głównego Policji (dawniej: organu policji) informacji o kandydatach na stanowiska sędziowskie, a następnie przedstawia kandydatury Krajowej Radzie Sądownictwa, wyrażając o każdym z kandydatów opinię wraz z uzasadnieniem oraz przekazując informację uzyskaną od Komendanta Głównego Policji.

Dalsze postępowanie reguluje ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa rozpatruje i ocenia kandydatury na stanowiska sędziów sądów powszechnych, a następnie podejmuje uchwałę w sprawie przedstawienia bądź nieprzedstawienia Prezydentowi RP wniosku o powołanie danej osoby na stanowisko sędziowskie. W myśl art. 179 Konstytucji Prezydent powołuje sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa i nie może powołać osoby nieobjętej wnioskiem tego organu.

4. Zarzut postawiony przez skarżącego dotyczy art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.) Skarżący kwestionuje powierzenie Krajowej Radzie Sądownictwa kompetencji do ustalania kryteriów oceny kandydatów na sędziów.

W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, Rada wykonuje zadania określone w ustawach, a w szczególności rozpatruje i ocenia kandydatury do pełnienia urzędu sędziowskiego na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz na stanowiska sędziowskie w sądach powszechnych, wojewódzkich sądach administracyjnych i w sądach wojskowych. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Rada ustala kryteria oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie, przeprowadzanej przez prezesów sądów okręgowych i apelacyjnych.

Należy zwrócić uwagę, że Konstytucja stanowi w art. 60, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Trybunał Konstytucyjny przypominał znaczenie tego przepisu w wielu orzeczeniach. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten gwarantuje każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej, nie gwarantuje natomiast przyjęcia do tej służby. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. W tym kontekście podstawowym celem art. 60 Konstytucji jest zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Analizowany przepis z jednej strony wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, a z drugiej strony nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych stanowić może istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach (por. w szczególności wyroki: z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, z 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163, z 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16). Art. 60 Konstytucji stanowi źródło precyzyjnie określonych konstytucyjnych praw podmiotowych, które muszą być przestrzegane przez organy władzy publicznej.

Zdaniem Trybunału regułą powinien być dostęp do stanowisk w służbie publicznej w drodze konkursu przeprowadzanego na podstawie jasnych określonych w ustawie kryteriów. Takie rozwiązanie odpowiada nie tylko wymogom sprawiedliwości, wykluczając arbitralność rozstrzygnięć, ale ponadto służy realizacji dobra wspólnego, umożliwiając nabór najlepszych kandydatów na poszczególne stanowiska w służbie publicznej. Ustawodawca powinien dążyć do coraz szerszego wprowadzania procedury konkursowej przy obsadzaniu stanowisk w służbie publicznej.

Nie podlega dyskusji, że prawo dostępu do służby publicznej obejmuje także stanowiska sędziowskie. Szczególna ranga oraz rola sądów w zakresie realizacji konstytucyjnych wolności i praw wymaga, aby przedstawione wyżej zasady konstytucyjne były respektowane w sposób szczególnie skrupulatny przy obsadzaniu stanowisk sędziowskich. Biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziów, należy wykluczyć wszelką arbitralność i dowolność w tym zakresie.

Art. 60 Konstytucji nie gwarantuje prawa do awansu osobom przyjętym do służby publicznej. Z drugiej jednak strony ubieganie się o przeniesienie na wyższe stanowisko zbiega się z reguły z kandydowaniem na to stanowisko nie tylko osób, które już zostały przyjęte do służby publicznej, ale także osób, które ubiegają się o dane stanowisko, nie należąc jeszcze do służby publicznej. Z tego względu konstytucyjne prawo dostępu do służby publicznej musi zostać odniesione do poszczególnych rodzajów stanowisk w obrębie służby publicznej. Rozważane prawo obejmuje nie tylko ogólne prawo do ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej w ogóle, ale także prawo do ubiegania się o określone stanowisko w obrębie tej służby, a przedstawione wyżej gwarancje dotyczące dostępu do służby publicznej muszą odnosić się do procedur obsadzania poszczególnych rodzajów stanowisk w służbie publicznej. Gwarancje te zapewniają jednakową ochronę kandydatów już zatrudnionych w służbie publicznej i kandydatów spoza tej służby. Nie podlega dyskusji, że zaskarżone regulacje dotyczące powoływania i awansowania sędziów dotykają prawa dostępu do służby publicznej.

Kryteria oceny kandydatów na sędziów stanowią materię o szczególnym znaczeniu z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej. Z tego względu podstawowe kryteria selekcji kandydatów powinny być określone w samej ustawie. Ustawodawca powinien przy tym preferować konkursowe procedury naboru do służby publicznej oparte na obiektywnych kryteriach zdefiniowanych przez ustawę.

Obowiązująca ustawa – prawo o ustroju sądów powszechnych określa ogólne warunki, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o stanowiska sędziowskie. Sędziowie sądów powszechnych są powoływani na stanowiska: sędziego sądu rejonowego, sędziego sądu okręgowego i sędziego sądu apelacyjnego.

Ustawa określa ogólne warunki, jakie muszą spełniać osoby powoływane na wymienione stanowiska, nie określa natomiast zasad selekcji kandydatów w sytuacji, w której o dane stanowiska ubiegają się dwie osoby lub więcej osób, które spełniają warunki ustawowe. Tymczasem sprawa ta ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, zwłaszcza że w procedurze powoływania sędziów występują trafnie wskazane w piśmie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej elementy kooptacji. Prawo o ustroju sądów powszechnych przewiduje ocenę kandydatów na stanowisko sędziego, a jednocześnie nie określa bliżej kryteriów tej oceny, co budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia art. 60 Konstytucji.

Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa leży rozpatrywanie i ocena kandydatur do pełnienia urzędu sędziowskiego. Powierzenie takiego uprawnienia Krajowej Radzie Sądownictwa nie może budzić wątpliwości z punktu widzenia Konstytucji. W myśl art. 179 Konstytucji, sędziowie są powoływani przez Prezydenta, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Jest zatem oczywiste, że przedstawienie stosownego wniosku musi zostać poprzedzone rozpatrzeniem i oceną kandydatury. Z tego względu nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa z Konstytucją.

Zasadnicze wątpliwości budzi natomiast treść art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, na podstawie którego w kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa leży ustalanie kryteriów oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie. Jak wspomniano wyżej, ani prawo o ustroju sądów powszechnych, ani ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa nie określają żadnych zasad selekcji kandydatów. Ustawodawca zaniechał uregulowania tego zagadnienia, a w konsekwencji kryteria ustalane przez Krajową Radę Sądownictwa stanowią jedyną podstawę selekcji kandydatów. Taka regulacja narusza konstytucyjny wymóg, aby sprawy o istotnym znaczeniu dla realizacji wolności i praw konstytucyjnych były regulowane tylko w ustawie. Jednocześnie ustawa nie precyzuje formy realizacji tego uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa. Z ustawy można jednak wyciągnąć wniosek, że badany przepis nakłada na Krajową Radę Sądownictwa obowiązek podjęcia odrębnej uchwały o charakterze generalnym i abstrakcyjnym określającej kryteria oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie stosowane w procedurze obsadzania tych stanowisk. Ustawa nie przewiduje natomiast ustalania kryteriów ad hoc bez ich ujęcia w odrębnym akcie normatywnym. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwały dotyczące kryteriów oceny kandydatów na sędziów (zob.: uchwała nr 7/2007 Krajowej Rady Sądownictwa z 11 stycznia 2007 r. w sprawie kryteriów oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie, przeprowadzanej przez prezesów sądów okręgowych i apelacyjnych; stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa z 12 stycznia 2005 r. w sprawie zasad dokonywania ocen kandydatów na stanowiska sędziowskie w wojewódzkich sądach administracyjnych). Obowiązujące przepisy nie przewidują jednak obowiązku publikacji uchwał normatywnych Krajowej Rady Sądownictwa w organie publikacyjnym, jakkolwiek są one udostępniane w praktyce zainteresowanym m.in. za pośrednictwem Internetu.

W świetle przedstawionych argumentów art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa narusza prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, powierzając temu organowi uprawnienie do normowania spraw o podstawowym znaczeniu z punktu widzenia wymienionego prawa konstytucyjnego.

5. Skarżący wskazał jako jedną z podstaw kontroli art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa – art. 2 Konstytucji, zarzucając naruszenie zasady państwa prawnego. Z zasady tej skarżący nie wyprowadził jednak żadnych treści normatywnych, które wykraczałyby poza treść art. 60 Konstytucji. A zatem wnioskodawca wskazuje jako wzorzec kontroli normę konstytucyjną wyrażoną w szczegółowym przepisie, a jednocześnie wyprowadza tę samą normę z ogólnej zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. W takich wypadkach Trybunał Konstytucyjny uznawał za zbędne powoływanie jako podstawy kontroli tego ostatniego przepisu w sentencji wyroku (por. np. wyrok z 2 kwietnia 2003 r., sygn. K 13/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 28, s. 400). Wobec stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa z art. 60 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny uznał za zbędne szersze rozważenie kwestii zgodności wymienionego przepisu ustawy z art. 2 Konstytucji, a także powoływanie art. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli.

6. W ocenie skarżącego zaskarżone przepisy naruszają konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny przypomina, że – zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału – zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości wymaga rozważenia trzech kwestii. Po pierwsze, należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna.

Po drugie, należy rozważyć, czy prawodawca różnicuje podmioty mające wspólną cechę istotną. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Po trzecie, należy rozważyć, czy ustanowione zróżnicowanie podmiotów podobnych jest dopuszczalne. Odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych nie musi bowiem oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Odstępstwo takie jest dozwolone, jeżeli zostały spełnione następujące warunki: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Zdaniem skarżącego zaskarżone przepisy prowadzą do stosowania niejasnych zasad awansu zawodowego sędziów, a w konsekwencji do nierówności obywateli wykonujących ten zawód wobec prawa. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z punktu widzenia ogólnego prawa dostępu do służby publicznej oraz podstawowych wymogów praworządności procedury naboru do tej służby, wspólną cechą istotną jest sam fakt ubiegania się o przyjęcie do tej służby. Cecha ta uzasadnia jednakowe traktowanie w zakresie podstawowych wymogów praworządności procedury naboru do służby publicznej. Jednocześnie specyfika poszczególnych działów oraz stanowisk w służbie publicznej może wymagać wprowadzenia szczególnych rozwiązań prawodawczych w zakresie szczegółowych zasad dostępu do tej służby, a jednocześnie skonkretyzowania ogólnych standardów konstytucyjnych w odniesieniu do tych wypadków. Z punktu widzenia szczegółowych standardów naboru dotyczących poszczególnych działów służby publicznej lub poszczególnych stanowisk istotny jest wówczas fakt ubiegania się o dostęp do określonego działu służby publicznej lub określonego stanowiska.

Zarzuty przedstawione przez skarżącego dotyczą naruszenia zasady równości w obrębie kandydatów na stanowiska sędziowskie. Należy w związku z tym zauważyć, że zaskarżone przepisy, powierzające Krajowej Radzie Sądownictwa kompetencje w zakresie rozpatrywania i oceny kandydatur na stanowiska sędziowskie oraz ustalania kryteriów oceny kandydatur, w żaden sposób nie różnicują kandydatów na te stanowiska, nie przewidują ani nie dopuszczają takich zróżnicowań, ani nie prowadzą same przez się do zróżnicowania wymienionych kandydatów. W świetle konstytucyjnej zasady równości upoważnienie ustawowe należy rozumieć jako upoważnienie do ustalenia jednakowych zasad oceny dla wszystkich kandydatów. Z tego względu nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

7. Zasadniczym celem kontroli konstytucyjności prawa jest ochrona Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonych przepisów powinno zawsze prowadzić do zapewnienia lepszej realizacji norm konstytucyjnych, nie może natomiast w żadnym wypadku prowadzić do powstania skutków, które powodują poważniejsze naruszenie norm konstytucyjnych niż samo naruszenie Konstytucji poprzez uchwalenie badanych przepisów. Z tego względu, badając konstytucyjność prawa, Trybunał Konstytucyjny rozważa konsekwencje wydawanych przez siebie rozstrzygnięć.

Należy ponadto podkreślić, że konsekwencje naruszenia Konstytucji przy stanowieniu prawa zależą m.in. od charakteru i wagi naruszenia prawa. Zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu przez organy stosujące prawo nie musi prowadzić do wadliwości wszystkich aktów indywidualnych wydanych na podstawie tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie stwierdzona niekonstytucyjność dotyka prawa obywatela do dostępu do służby publicznej. Nie doszło wszakże do powołania na stanowiska sędziowskie osób, które nie spełniałyby wymogów ustawowych. Osoby powołane na stanowiska sędziowskie mają wszystkie wymagane przez prawo kwalifikacje do zajmowania tych stanowisk. W tym kontekście stwierdzenie niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy nie uzasadnia kwestionowania legalności aktów powołania sędziów wydanych po przeprowadzeniu postępowania przy zastosowaniu kryteriów oceny określonych na podstawie wymienionego przepisu. Za przedstawioną tutaj oceną skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przemawia również konieczność zapewnienia stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych, a także zasada zaufania jednostki do państwa i prawa, nakazująca ochronę sytuacji prawnych osób powołanych na stanowiska sędziowskie na podstawie dotychczasowych przepisów.

W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Celem wzruszenia aktów indywidualnych lub wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji, w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność określonego przepisu, jest przede wszystkim realizacja Konstytucji poprzez przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Wzruszenie aktów indywidualnych lub wznowienie postępowania nie jest dopuszczalne, jeżeli prowadziłoby do powstania skutków niezgodnych z Konstytucją. Z tych względów nie ma konstytucyjnych podstaw do wznawiania postępowań prowadzonych w celu obsadzenia stanowisk sędziowskich. Osoby, których kandydatury zostały odrzucone przy zastosowaniu kryteriów oceny określonych na podstawie zakwestionowanego przepisu ustawowego, będą miały możliwość ponownego ubiegania się o wolne stanowiska sędziowskie na zasadach określonych w przepisach, które powinny zostać ustanowione po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.