1. Rada Gminy Brzeźnica (dalej: wnioskodawca) wystąpiła do TK z wnioskiem z 5 września 2007 r. (poprzedzonym uchwałą nr VIII/71/2007 z 27 czerwca 2007 r.) o zbadanie zgodności § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185, ze zm.; dalej: kwestionowane rozporządzenie):

a) z art. 2 i art. 7 Konstytucji;

b) z art. 4 ust. 3 i art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym);

c) z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).

Wnioskodawca zarzucił kwestionowanemu przepisowi rozporządzenia w szczególności obrazę art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez to, że wprowadził on zmianę granic gminy Czernichów w powiecie krakowskim i gminy Brzeźnica w powiecie wadowickim w sposób niezapewniający zachowania materialnych kryteriów określonych w art. 4 ust. 3 przywołanej ustawy oraz przez to, że uchybił konstytucyjnej powinności działania przez organy państwa (władzy publicznej) na podstawie i w granicach prawa, wynikającej – w ocenie wnioskodawcy – z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Ponadto we wniosku podniesiony został zarzut niezgodności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 5 EKSL. Zarzut ten, w ujęciu wnioskodawcy, sprowadza się do braku, jego zdaniem, wymaganych przez wskazane tu przepisy (wzorce kontroli) konsultacji z mieszkańcami gminy Brzeźnica, z której na rzecz gminy Czernichów odłączone zostały przysiółki Sokółka i Koło. W ocenie wnioskodawcy, brak wymaganych przez prawo konsultacji doprowadził pośrednio do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, jaka wynika z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Wnioskodawca powołał się przy tym na postanowienia art. 169 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2, art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako unormowania wskazujące, że sprawa objęta wnioskiem dotyczy spraw mieszczących się w zakresie działania Rady Gminy Brzeźnica, wobec czego złożony wniosek spełnia wymogi określone w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Wnioskodawca podnosi też we wniosku, że Rada Gminy Brzeźnica uprawniona jest do wystąpienia o zbadanie konstytucyjności kwestionowanego przepisu rozporządzenia, albowiem uzasadnia to powinność dbania o jednorodność terytorialną gminy, która z kolei – w ocenie wnioskodawcy – gwarantuje zdolność wykonywania ustawowo przypisanych gminie Brzeźnica zadań publicznych.

Zaskarżony § 1 pkt 1 lit. b kwestionowanego rozporządzenia ma charakter unormowania konkretno-indywidualnego, jakkolwiek zamieszczony został w akcie mającym formalne cechy aktu normatywnego, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów. Jest to jednak regulacja jednoznacznie indywidualna i odnosząca się do konkretnego stanu faktycznego, a zatem pozbawiona typowych cech normy prawnej: abstrakcyjności i powtarzalności zastosowania.

Problem zmiany granic gmin Brzeźnica i Czernichów powstał w wyniku zainicjowania przez Radę Gminy Czernichów uchwałą nr XII/95/99 z 29 czerwca 1999 r. postępowania w sprawie włączenia do terytorium tej gminy przysiółków Koło i Sokółka jako leżących po lewej stronie koryta rzeki Wisła, tj. tej samej, po której znajduje się w całości terytorium gminy Czernichów. Inicjatywa ta nie została wówczas zakończona przyjęciem przez Radę Ministrów stosownego rozstrzygnięcia. Została jednak ponowiona uchwałą Rady Gminy Czernichów nr XXVI/250/04 z 28 czerwca 2004 r. W ocenie Rady Gminy Czernichów, korekta granicy przez odłączenie dwóch przysiółków: Koło i Sokółka z gminy Brzeźnica i przyłączenie ich do gminy Czernichów służyć miało oparciu granicy gmin o koryto Wisły, polepszeniu warunków ochrony przeciwpowodziowej terytorium gminy Czernichów oraz ułatwieniu komunikacji z przysiółkami Koło i Sokółka, leżącymi w sąsiedztwie wsi Rusocice w gminie Czernichów. Inicjatywa gminy Czernichów spotkała się ze sprzeciwem tak Rady Gminy Brzeźnica (wyrażonym uchwałą nr XV/123/2000 z 27 kwietnia 2000 r.), jak i właściwej terytorialnie Rady Powiatu Wadowickiego (zawartym w jej uchwale XX/110/2000 z 20 lipca 2000 r.).

Wniosek Rady Gminy Czernichów o włączenie do jej terytorium, przy jednoczesnym odłączeniu od terytorium gminy Brzeźnica, przysiółka Koło we wsi Chrzęstowice oraz przysiółka Sokółka we wsi Łączany został poddany w 2003 r. konsultacjom poszczególnych piętnastu sołectw w gminie Brzeźnica. Wyniki wszystkich konsultacji przeprowadzonych na zebraniach wiejskich były niekorzystne dla wniosku. O wynikach konsultacji władze samorządowe gminy Brzeźnica poinformowały pisemnie właściwego merytorycznie podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W piśmie tym władze samorządowe gminy Brzeźnica odniosły się w pierwszej kolejności do głównego motywu wnioskowanej przez Radę Gminy Czernichów zmiany granic gmin Brzeźnica i Czernichów, tj. zaistniałej od 1895 r. zmiany koryta rzeki Wisła, wskutek której wspomniane przysiółki Koło i Sokółka znalazły się po przeciwnej stronie rzeki w stosunku do reszty terytorium gminy Brzeźnica, natomiast tożsamej z położeniem względem koryta Wisły terytorium gminy Czernichów. Z okoliczności tej Rada Gminy Czernichów wyprowadziła postulat nadania obszarowi swej gminy (oraz gminy Brzeźnica) terytorialnej jednorodności, istotnej zwłaszcza dla wykonania zadań gminy w zakresie ochrony przeciwpowodziowej.

Rada Gminy Brzeźnica podniosła w swym wniosku ponadto, że przez ponad sto lat (od zmiany koryta Wisły) gmina Czernichów nie czyniła starań o włączenie do swego terytorium przysiółków Koło i Sokółka. Swe starania podjęła dopiero wówczas, gdy gmina Brzeźnica urządziła na terenie przysiółka Sokółka żwirownię, doinwestowując ten obszar i ponosząc na ten cel znaczne koszty. Wnioskodawca stwierdził też, że po zakończeniu eksploatacji zamierzał poddać teren żwirowni rekultywacji z przeznaczeniem (w planie zagospodarowania przestrzennego gminy) na stawy rybne i kąpielisko (uchwały nr XIV/94/00 i nr XXXII/255/2002). Wskazał również, że urządzona żwirownia, będąca spółką w 100% z udziałem gminy Brzeźnica, przynosi corocznie dochód gminie Brzeźnica; wskutek zmiany granic gmin na podstawie kwestionowanego rozporządzenia dochód ze żwirowni przypadnie w udziale gminie Czernichów przejmującej teren żwirowni.

Kwestionowany przepis rozporządzenia – w ocenie wnioskodawcy – spowoduje nadto zmniejszenie dochodów gminy Brzeźnica z tytułu podatków (rolnego i od nieruchomości) od 169,52 ha gruntów oraz z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych, tj. żwirowni – Przedsiębiorstwa Eksploatacji Kruszywa Sp. z o.o. w Brzeźnicy oraz działającej na spornym terenie firmy handlowej (ubojni drobiu i hurtowni).

Rada Gminy Czernichów podniosła w uzasadnieniu swego wniosku, że zmiana granicy pomiędzy gminami Brzeźnica i Czernichów sprawi, iż granice pomiędzy tymi gminami zostaną uporządkowane i oparte na granicy naturalnej, jaką od 1895 r. stanowi aktualne koryto rzeki Wisła. Dodatkowo podniosła, że sporne przysiółki Koło i Sokółka, należące dotychczas administracyjnie do gminy Brzeźnica, geograficznie, gospodarczo i komunikacyjnie powiązane są z leżącą na tym samym (lewym) brzegu Wisły gminą Czernichów. Zmiana granicy ułatwi transport kruszywa i płodów rolnych z terytorium spornych przysiółków, który ze względów naturalnych odbywa się przy wykorzystaniu dróg na terenie gminy Czernichów. Ponadto uporządkuje i ułatwi to utrzymanie we właściwym stanie kompleksu odwodnień Rusocice-Kamień i urządzeń przeciwpowodziowych wzdłuż lewego brzegu Wisły, chroniących tereny gminy Czernichów, przy współdziałaniu z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie i Elektrownią Skawina (przy pozostawieniu w gestii władz gminy Brzeźnica ochrony przeciwpowodziowej terenów na prawym brzegu Wisły). Rada Gminy Czernichów podniosła też, że sporne przysiółki nie są zamieszkałe, co usuwa argument o ich więziach społecznych i kulturowych z gminą Brzeźnica.

Rada Ministrów, działając na wniosek Rady Gminy Czernichów z 28 czerwca 2004 r., mimo negatywnego wyniku konsultacji w sołectwach gminy Brzeźnica oraz negatywnych opinii Rady Gminy Brzeźnica i Rady Powiatu Wadowickiego, uwzględniła wniosek Rady Gminy Czernichów. W efekcie w § 1 pkt 1 lit. b kwestionowanego rozporządzenia z 26 lipca 2005 r. wyłączyła oznaczone geodezyjnie tereny przysiółków Koło i Sokółka z gminy Brzeźnica i przyłączyła je do gminy Czernichów (sołectwo Rusocice) z jednoczesnym ustaleniem granicy między gminą Brzeźnica w powiecie wadowickim i gminą Czernichów w powiecie krakowskim środkiem koryta Wisły.

2. Pismem z 7 marca 2008 r. (RCL 1604-64/07) do wniosku Rady Gminy Brzeźnica ustosunkował się Prezes Rady Ministrów. W pierwszej kolejności Prezes Rady Ministrów odniósł się do zarzutu niezgodności § 1 pkt 1 lit. b kwestionowanego rozporządzenia z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym polegającego – według gminy Brzeźnica – na tym, że wprowadzona tym przepisem zmiana granic gmin Brzeźnica i Czernichów została dokonana „w sposób niezapewniający zachowania materialnych kryteriów” wynikających z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Prezes Rady Ministrów podkreślił, że zgodnie z przywołanym jako wzorzec kontroli art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zmiana granic gmin winna być dokonywana w sposób gwarantujący gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych.

Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, że art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter instrukcyjny. Ustala dla Rady Ministrów kryteria, którymi winna ona kierować się przy ustalaniu i zmianie granic gmin. Kryteria te nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Są postulatami, które Rada Ministrów winna uwzględniać, o ile istnieją ku temu obiektywne warunki. Ocena zaistnienia tych warunków spoczywa w gestii Rady Ministrów.

Zgodnie z wyrokiem TK z 14 grudnia 1999 r., sygn. K 10/99 (OTK ZU nr 7/1999, poz. 162), Rada Ministrów, wydając rozporządzenie w sprawie zmiany granic winna uwzględnić kryteria wymienione w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w możliwie maksymalnym stopniu.

Z kolei w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. K 1/03 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 85), Trybunał Konstytucyjny akcentował, że w wypadku dokonywanej przez Radę Ministrów zmiany granic na wniosek zainteresowanej gminy wnioskodawca winien wykazać interes lokalny w przeprowadzeniu takiej zmiany. Rada Ministrów z kolei winna mieć na względzie stabilność stosunków terytorialnych; powinna także zbadać, czy zmiana nie pozbawi gminy tracącej część swojego obszaru zdolności wykonywania zadań publicznych oraz nie doprowadzi do utraty jej tożsamości. Nadto Rada Ministrów winna zbadać, czy interes gminy wnioskującej o dokonanie zmian ma cechy lokalnego interesu publicznego. W ocenie, czy interes ten występuje w warunkach konkretnej zmiany, uwzględnione być winny racje zarówno gminy wnioskującej o dokonanie zmian, jak i gminy, której zmiany dotyczą. W szczególności zmiana nie może prowadzić do uniemożliwienia funkcjonowania drugiej z gmin lub jego drastycznego pogorszenia.

W sprawie, której dotyczy wniosek gminy Brzeźnica skierowany do Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Prezesa Rady Ministrów, za uwzględnieniem starań Rady Gminy Czernichów o zmianę granic przemawiały uwarunkowania geograficzne i przestrzenne. Sporne przysiółki Koło i Sokółka są niezamieszkałe i położone na przeciwnym brzegu Wisły w porównaniu z pozostałym obszarem gminy Brzeźnica. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, rzeka Wisła stanowi na tym odcinku naturalną granicę pomiędzy gminami Brzeźnica oraz Czernichów, oba zaś przysiółki tworzą jednorodny układ przestrzenny ze wsią Rusocice w gminie Czernichów. Pierwotnie granica pomiędzy gminami Brzeźnica i Czernichów przebiegała wzdłuż Wisły; po dokonanej pod koniec XIX w. regulacji biegu rzeki (ze zmianą jej koryta) po przeciwnej stronie nowego koryta Wisły pozostawiono m.in. przysiółki Koło i Sokółka, wchodzące w skład gminy Brzeźnica (przy oderwaniu ich od wsi macierzystych).

W ocenie Prezesa Rady Ministrów, dokonana rozporządzeniem zmiana przynależności przysiółków Koło i Sokółka nie zagraża integralności (jednorodności) terytorialnej gminy Brzeźnica, czyni natomiast bardziej jednorodnymi obszary obu gmin. Nie powoduje naruszenia więzi społecznych, gdyż oba sporne przysiółki są terenami niezamieszkałymi.

Prezes Rady Ministrów podkreślił ponadto, że przy ocenie zasadności wniosku Rady Gminy Czernichów i towarzyszącej wnioskowi dokumentacji wzięto pod uwagę okoliczność, iż tereny rolne w przysiółkach Koło i Sokółka są trudno dostępne, a gmina Brzeźnica i właściwe sołectwa nie są zainteresowane budową i modernizacją dróg dojazdowych. Połączenia komunikacyjne z przysiółkami Koło i Sokółka odbywają się drogami położonymi na terenach gminy Czernichów. Dodatkową okolicznością, którą uwzględniła Rada Ministrów w rozporządzeniu o zmianie granic, była potrzeba zapewnienia zabezpieczenia przeciwpowodziowego i melioracyjnego oraz koordynacja działań przeciwpowodziowych na lewym brzegu Wisły, tj. po stronie gminy Czernichów. Na terenie obu przysiółków, wzdłuż Wisły, umiejscowione są urządzenia przeciwpowodziowe, a na terenie przysiółka Sokółka – urządzenia melioracyjne wchodzące w skład kompleksu odwodnieniowego Rusocice-Kamień (w gminie Czernichów).

Wszystkie wskazane tu okoliczności sprawiają, że zarzut niezgodności § 1 pkt 1 lit. b kwestionowanego rozporządzenia z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest – zdaniem Prezesa Rady Ministrów – niezasadny.

W piśmie z 7 marca 2008 r. Prezes Rady Ministrów odniósł się również do zarzutu niezgodności § 1 pkt 1 lit. b kwestionowanego rozporządzenia z art. 2 Konstytucji, w tym zwłaszcza z zawartą tam zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz związanym z tą zasadą postulatem pewności prawa. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że do wydania rozporządzenia i zmiany granic gmin Brzeźnica i Czernichów doszło po przeprowadzeniu jawnej, długiej i sformalizowanej procedury, za wiedzą zainteresowanych rad gmin i powiatów oraz społeczności lokalnych, przy możliwości wypowiedzenia się w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu Rady Gminy Brzeźnica niezgodności § 1 pkt 1 lit. b kwestionowanego rozporządzenia z art. 7 Konstytucji, Prezes Rady Ministrów zaznaczył, że kwestionowany przepis i zawarte w nim regulacje dotyczące granic zostały ustanowione z zachowaniem wymogów procedury legislacyjnej, w tym zwłaszcza wymogów określonych w art. 4 i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym. W trakcie ustalania i zmiany granic zainteresowanych gmin brane były pod uwagę kryteria związane z układem osadniczo-przestrzennym i społeczno-gospodarczym, określone w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W tym kontekście Prezes Rady Ministrów uznał zawarty we wniosku Rady Gminy Brzeźnica zarzut niezgodności § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z art. 7 Konstytucji za niezasadny.

W kwestii podniesionego przez Radę Gminy Brzeźnica zarzutu niezgodności § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 5 EKSL, a w szczególności z zarzutem nieprzeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Brzeźnica, Prezes Rady Ministrów wyraził pogląd podnoszący niezasadność tak ujętego zarzutu. Przypomniał, że Rada Gminy Czernichów złożyła wniosek o zmianę granic już w 2002 r., a następnie w 2003 r. Towarzysząca wnioskowi dokumentacja przesłana przez Radę Gminy Czernichów (za pośrednictwem wojewody małopolskiego) nie spełniała wymogów formalnych, wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 9 sierpnia 2001 r.), z tego też powodu wniosek nie został wówczas rozpatrzony.

W 2004 r. Rada Gminy Czernichów ponownie podjęła działania w sprawie zmiany granic gmin Czernichów i Brzeźnica. Nowy wniosek w sprawie przystąpienia do zmiany granic terytorialnych gminy Czernichów spełnił wymogi formalne określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, przedłożona dokumentacja zawierała – zgodnie z art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym – opinie objętych zmianą rad gmin i powiatów, poprzedzone przeprowadzonymi konsultacjami. Z załączonej dokumentacji wynika, że konsultacjami objęto mieszkańców wszystkich sołectw na terenie gminy Brzeźnica; podstawą konsultacji była uchwała Rady Gminy Brzeźnica nr IV/22/2003 z 7 lutego 2003 r. Rada Powiatu Wadowickiego (w skład którego wchodzi gmina Brzeźnica) uchwałą nr XXIII/150/04 z 23 września 2004 r. zaopiniowała (negatywnie) wniosek o zmianę granic pomiędzy gminami Czernichów i Brzeźnica. Z pisma starosty wadowickiego z 4 marca 2005 r. do przewodniczącego Rady Gminy Czernichów wynika, że w związku z negatywnym wynikiem konsultacji przeprowadzonych w 2003 r. na terenie gminy Brzeźnica Zarząd Powiatu Wadowickiego uznał, iż przeprowadzenie kolejnych konsultacji z mieszkańcami gminy Brzeźnica nie miałoby uzasadnienia.

Na terenie powiatu krakowskiego przeprowadzono konsultacje na podstawie uchwały Rady Powiatu w Krakowie nr XX/161/04 z 25 sierpnia 2004 r. i uchwały Rady Gminy Czernichów nr XXVI/251/04 z 28 czerwca 2004 r. Konsultacjami tymi objęto mieszkańców sołectwa Rusocice, do którego proponowano włączyć wnioskowane przysiółki Koło i Sokółka.

Rada Gminy Czernichów w uchwale nr XXVI/250/04 z 28 czerwca 2004 r. w sprawie przystąpienia do zmiany granic terytorialnych gminy Czernichów zobowiązała wójta tej gminy do skompletowania dokumentów w terminie do 31 stycznia 2005 r., w tym – do niezwłocznego wystąpienia do Rady Gminy Brzeźnica o wydanie opinii w sprawie wniosku, poprzedzonej przeprowadzeniem konsultacji, a także wystąpienia do Rady Powiatu Krakowskiego i Rady Powiatu Wadowickiego o wydanie opinii w sprawie wniosku.

Pismem z 9 lipca 2004 r. zastępca wójta gminy Czernichów wystąpił do wójta gminy Brzeźnica z prośbą o wystąpienie do Rady Gminy Brzeźnica z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych oraz wydania opinii o proponowanej zmianie granic, przesyłając zarazem odpowiednią uchwałę Rady Gminy Czernichów. Odrębnym pismem poinformował Przewodniczącego Rady Gminy Brzeźnica o podjętej przez Radę Gminy Czernichów inicjatywie zmiany granic, przekazując w załączeniu stosowaną uchwałę Rady Gminy Czernichów z 28 czerwca 2004 r. oraz wystąpienie skierowane do Rady Gminy Czernichów.

W odpowiedzi na te wystąpienia wójt gminy Brzeźnica poinformował pismem z 29 września 2004 r. zastępcę wójta gminy Czernichów, że konsultacje w sprawie zmiany granic gmin zostały przeprowadzone w lutym i marcu 2003 r. W związku z tym podkreślił, że „nie wystąpiły żadne przesłanki faktyczne ani prawne, które przemawiałyby za tym, aby wystąpić do Rady Gminy Brzeźnica z inicjatywą przeprowadzenia ponownych konsultacji z mieszkańcami w sprawie propozycji zmiany granic gminy”. Ponadto w piśmie skierowanym 10 maja 2005 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wójt gminy Brzeźnica poinformował, że „przeprowadzone na terenie całej gminy konsultacje dały jednoznaczne stanowisko społeczności miejscowej, która jednogłośnie, nie tylko w zainteresowanych wsiach, ale we wszystkich 15 sołectwach, wypowiedziała się przeciwko jakimkolwiek zmianom”.

Prezes Rady Ministrów potwierdził, że w związku z tymi okolicznościami Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, analizując w 2005 r. wniosek w sprawie zmiany granic gmin Czernichów i Brzeźnica, wziął pod uwagę wyniki konsultacji przeprowadzonych z mieszkańcami gminy Brzeźnica w 2003 r.

W ocenie Prezesa Rady Ministrów, w zaistniałej sytuacji nie można zgodzić się z zarzutem stawianym przez Radę Gminy Brzeźnica, że Rada Ministrów wydała zaskarżone rozporządzenie pomimo braku wymaganych w art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym konsultacji z mieszkańcami gminy Brzeźnica.

Prezes Rady Ministrów przypomniał w tym kontekście, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wydanie (przez Radę Ministrów) rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin na wniosek rady gminy wymaga opinii rad objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy skutkującej wzruszeniem granic powiatów – opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw. W interpretacji Prezesa Rady Ministrów, w świetle art. 4b ust. 2 w związku z art. 4a ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym konsultacje społeczne mogą być ograniczone do mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętej zmianą. Zainteresowane rady gmin posiadają nie tylko zapewnione prawo wyrażania opinii na podstawie art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącej element postępowania w sprawie zmiany granic, lecz także prawo ukształtowania zakresu konsultacji. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie zmiany granic gmin Rada Ministrów uwzględnia zarówno argumenty zawarte we wniosku rady gminy inicjującej zmiany, jak i argumenty zawarte w wymaganych opiniach.

Prezes Rady Ministrów podkreślił zarazem, że „wyniki konsultacji przeprowadzonych przez zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego mają charakter opiniodawczy, a więc nie są czynnikiem wiążącym dla rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów w przedmiocie wniosku dotyczącego zmiany granic, choć niewątpliwie stanowią jedno z istotnych kryteriów, jakie jest brane pod uwagę przy rozpatrywaniu spraw w omawianym zakresie”.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 7 kwietnia 2009 r. zajął stanowisko, że § 1 pkt 1 lit. b kwestionowanego rozporządzenia jest zgodny zarówno ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami konstytucyjnymi, jak i art. 4 ust. 3 i art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 5 EKSL.

Prokurator wskazał, że kwestionowane rozporządzenie stanowi praktyczne odzwierciedlenie funkcjonowania mechanizmów zmian przeprowadzanych na podstawie ustaw samorządowych i zawartych w nich procedur, a także tego, iż zmiany granic kwestionowane są zazwyczaj przez jednostki, które tracą część swojego dotychczasowego obszaru na rzecz jednostek sąsiednich.

W ocenie Prokuratora Generalnego, Rada Ministrów, wydając rozporządzenie z 26 lipca 2005 r., działała na podstawie upoważnienia ustawowego, a więc na podstawie i w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawa. Procedura określająca zasady i tryb postępowania w sprawach o zmianę granic gminy, obejmująca wystąpienie do zainteresowanych rad gmin i powiatu o wyrażenie opinii w przedmiocie zmiany granic, została, jego zdaniem, zachowana. W opinii Prokuratora, Rada Ministrów postąpiła nie tylko legalnie (a więc zgodnie z art. 7 Konstytucji), lecz także racjonalnie, albowiem podjęła decyzję uwzględniającą przebieg naturalnej, stworzonej przez przyrodę granicy pomiędzy gminami Czernichów i Brzeźnica, dotyczącą obszarów niezamieszkanych, przez co nie doszło do naruszenia więzów społecznych, przecinającą konflikt lokalny, który mógł przeciągać się w czasie. Uwzględniono też merytoryczne argumenty, przemawiające za przyłączeniem dwóch obszarów terytorialnie i infrastrukturalnie połączonych w znacznie większym stopniu z gminą będącą beneficjentem tych zmian niż z gminą, w skład której obszary te wchodziły dotychczas. Prokurator podkreślił, że w materiałach załączonych do wniosku Rady Gminy Brzeźnica wskazuje się głównie uwarunkowania historyczne, które jednakże, na skutek okoliczności niezależnych od działalności ludzkiej, straciły swą aktualność.

W konsekwencji, w ocenie Prokuratora Generalnego, nie można mówić o naruszeniu przez Radę Ministrów zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji w tej jej części, która obejmuje zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prokurator uznał, że nie sposób dostrzec w przyjętych rozwiązaniach naruszenia zasady pewności prawa, skoro, jak wynika z dokumentacji przedstawionej wraz z wnioskiem Rady Gminy Brzeźnica, o projektowanych zmianach podziału terytorialnego zainteresowane rady gmin, a także ich mieszkańcy mieli wiedzę oraz możliwość wypowiedzenia się w tym zakresie.

Prokurator podkreślił, że kwestionowana regulacja została podjęta w sposób zapewniający obu graniczącym ze sobą gminom terytorium możliwie jednorodne ze względu na położenie geograficzne, a w szczególności ze względu na przebieg naturalnej granicy stworzonej siłami przyrody, kształtując jednorodny układ osadniczy i przestrzenny. Zmiana nastąpiła zatem z zachowaniem wymogów wynikających z treści normatywnej art. 4b ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym pozostaje w zgodzie z art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (wskazanym jako wzorzec kontroli zgodności z ustawą aktu wykonawczego), a także z art. 4 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem Prokuratora Generalnego, kryteria wskazane w tym przepisie nie zostały szczegółowo zdefiniowane w przepisach prawa i mają wyraźnie instrukcyjny charakter, a ocena, czy zachodzą obiektywne warunki do ustalania i zmiany granic jednostek samorządowych, pozostaje w gestii Rady Ministrów.

Prokurator podkreślił bowiem, że ratio legis przepisów składających się na mechanizm zmian terytorialnych, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozwala na konkluzję, iż ustawodawca wskazał Radę Ministrów jako arbitra rozstrzygającego, w przypadku rozporządzenia ustalającego o granicach gmin na wniosek jednej z tych gmin, rozbieżne zazwyczaj dążenia społeczności lokalnych. Wyjaśnienia Prezesa Rady Ministrów dotyczące trybu postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanego przepisu, w ocenie Prokuratora Generalnego, wskazują jednoznacznie na niezasadność zarzutów proceduralnych sformułowanych we wniosku Rady Gminy Brzeźnica.

Zdaniem Prokuratora, należy zatem uznać, że kwestionowany przepis rozporządzenia nie narusza zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 ustawy zasadniczej) – w ujęciu obejmującym także zasadę ochrony zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady praworządności w działaniach władzy publicznej (art. 7 Konstytucji).

Przechodząc do oceny zakwestionowanego rozporządzenia w kontekście wzorca zawartego w art. 5 EKSL, Prokurator stwierdził, że przepis ten formułuje generalny wymóg ukształtowania regulacji prawa wewnętrznego w taki sposób, aby decyzje określające granice wspólnot samorządowych podejmowane były w sposób uwzględniający ich wolę, a nie przez arbitralne decyzje organów centralnych.

Prokurator wskazał też, że zarzut naruszenia standardów określonych w art. 5 EKSL jest w znaczącej części zbieżny z tymi, które zostały skierowane do zaskarżonego przepisu w zakresie jego niezgodności z art. 2 Konstytucji. Nowym aspektem – w tym kontekście – jest kwestia nieprzydania owym konsultacjom dostatecznego znaczenia prawnego w świetle wymagań art. 5 EKSL, który zabrania nadawania konsultacjom wyłącznie formalnego charakteru. W ocenie Prokuratora, zarzuty Rady Gminy Brzeźnica sformułowane w tym zakresie odnoszą się „do błędu w ocenie czy też nieuwzględnienia wyniku konsultacji, a więc dotyczą zagadnienia z pogranicza stosowania prawa”.

Prokurator stwierdził, że ustawodawca zrealizował zasadę wynikającą z art. 5 EKSL, ustanawiając w przepisach rangi ustawowej (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) obowiązek konsultowania zmian granic gmin. Przewidziany w ustawie o samorządzie gminnym mechanizm zmian statusu, terytorium i granic gmin stwarza jednostkom samorządu terytorialnego możliwość wypowiedzenia się, czy istnieją więzi społeczne, czy funkcjonują więzi gospodarcze oraz czy planowane zmiany w podziale terytorialnym nie zakłócają zdolności zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych. Argumenty za i przeciw zawarte w takiej opinii mają taki sam ciężar gatunkowy dla kierującego się zasadą państwa prawa organu (Rady Ministrów) rozstrzygającego określoną zmianę granic, jak argumenty zamieszczone w uzasadnieniu tej zmiany przez stronę wnioskującą.

Prokurator uznał zatem, że procedura wprowadzania zmian uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym i przepisach wykonawczych do tej ustawy, obejmująca m.in. obowiązek przeprowadzenia konsultacji, spełnia standardy przewidziane w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Na poparcie swego stanowiska przywołał również orzecznictwo TK dotyczące tej materii, tj. wyroki TK: z 18 lipca 2006 r., sygn. U 5/04 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80), z 4 listopada 2003 r., sygn. K 1/03 oraz z 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01 (OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23).

W ocenie Prokuratora, ustawodawca nałożył na Radę Ministrów obowiązek zapoznania się z wynikami konsultacji, mających jednak – w przypadku tej instytucji, z istoty jej natury prawnej – charakter opiniodawczy i niewiążący. Prokurator podkreślił, że już samo przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed dokonaniem zmian granic (fakt rzeczywistego skonsultowania tej propozycji, a nie jego forma i wynik) przesądza o spełnieniu wymagania z art. 5 EKSL, niezależnie od tego, czy wynik konsultacji zostanie uwzględniony przy ustalaniu nowych granic.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem wniosku Rady Gminy Brzeźnica z 27 czerwca 2007 r. jest ocena zgodności § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185, ze zm.; dalej: kwestionowane rozporządzenie) z: a) art. 2 i art. 7 Konstytucji, b) art. 4 ust. 3 i art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), oraz c) art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.). Przepis objęty wnioskowaną przez Radę Gminy Brzeźnica kontrolą konstytucyjności wprowadził zmianę granic pomiędzy gminami Brzeźnica w powiecie wadowickim i Czernichów w powiecie krakowskim przez odłączenie określonych geodezyjnie obszarów sołectwa (wsi) Chrząstowice, stanowiących przysiółek Koło oraz obszarów sołectwa (wsi) Łączany, stanowiących przysiółek Sokółka z równoczesnym przyłączeniem obu przysiółków do wsi Rusocice w gminie Czernichów. Ustalona § 1 pkt 1 lit. b kwestionowanego rozporządzenia granica przebiega środkiem koryta rzeki Wisła.

Rozporządzenia Rady Ministrów dotyczące zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego (w danym wypadku gmin) mają szczególny charakter. Celem wydania i funkcją tego typu rozporządzeń nie jest ustanowienie – w ich przepisach – norm generalnych i abstrakcyjnych, stanowiących normy prawne wielokrotnego zastosowania. Zawierają one postanowienia odnoszące się do konkretnych sytuacji. Przez ich wydanie dokonuje się czynności konwencjonalnej, której skutkiem jest jednostkowa zmiana granic terytorialnych jednostek samorządowych (por. S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle Konstytucji i praktyki, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 87 i n.). Zarazem rozporządzenia te wywierają określone skutki dla podmiotów (osób) związanych z obszarami, do których odnosi się dokonywana przez ich wydanie zmiana granic (np. w sferze przynależności ewidencyjnej, oznaczeń geodezyjnych, powinności w sferze opłat podatkowych czy innych danin publicznych, treści dokumentów tożsamości). W tym zakresie przepisy istotnych tu rozporządzeń Rady Ministrów mieszczą pierwiastki o charakterze normatywnym, zwłaszcza z punktu widzenia ich roli i znaczenia dla konkretyzacji unormowań ustawowych.

Podejmowane przez Radę Ministrów – w prawnej formie rozporządzeń o charakterze tożsamym z rozporządzeniem kwestionowanym przez Radę Gminy Brzeźnica – decyzje o zmianach granic samorządowych jednostek terytorialnych są przejawem (formą) realizacji polityki rządu w sferze terytorialnej (administracyjnej) organizacji państwa, która winna być realizowana przy udziale organów samorządu terytorialnego i po konsultacji z zainteresowanymi społecznościami lokalnymi. Częstotliwość ścierania się interesów i zapatrywań w kwestiach konkretnego przebiegu granic jednostek samorządowych skłoniła ustawodawcę do ulokowania kompetencji decyzyjnych w gestii organu relatywnie oddalonego od potencjalnych uczestników konfliktu i zdolnego do podjęcia rozstrzygnięć (decyzji) nacechowanych neutralnością i spojrzeniem z szerszej perspektywy ogólniejszego interesu publicznego (interesu państwa).

Ocena poprawności (trafności) konkretnych decyzji o zmianie granic samorządowych jednostek terytorialnych (gmin) wymaga – przede wszystkim – uwzględnienia okoliczności faktycznych. Ocena zgodności dokonywana z punktu widzenia hierarchicznej struktury systemu norm, w tym zgodności z unormowaniami konstytucyjnymi oraz zawartymi w ratyfikowanych umowach międzynarodowych, w niewielkim zakresie – poza oceną trybu dokonania zmian – dotyczyć może treści konkretnych postanowień o zmianie granic, zawartych w kwestionowanym rozporządzeniu (oraz w innych rozporządzeniach tego samego typu). Z tej perspektywy – podobnie jak w wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2009 r., sygn. K 37/06 (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47) – konieczne staje się umorzenie postępowania w sprawie oceny zgodności § 1 pkt 1 lit. b kwestionowanego rozporządzenia na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Równocześnie analiza treści wniosku Rady Gminy Brzeźnica, stanowiska Prezesa Rady Ministrów w rozpatrywanej sprawie, stanowiska Prokuratora Generalnego, jak też analiza przywołanych wzorców kontroli konstytucyjności (zarówno unormowań prawa krajowego, jak i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego) prowadzi do stwierdzenia dysharmonii między współobowiązującymi regulacjami prawnymi dotyczącymi trybu dokonywania zmiany granic samorządowych jednostek terytorialnych. Konstatacja ta skłoniła Trybunał Konstytucyjny – także w nawiązaniu do spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu wyroku TK z 8 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. K 37/06 – do skierowania postanowienia sygnalizacyjnego pod adresem Sejmu RP i Rady Ministrów.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.