1. Rada Miejska Inowrocławia wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 90m ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781; dalej: ustawa zmieniająca), z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKST). Zdaniem wnioskodawcy art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zakazujący gminie przekazywania spraw pomocy socjalnej dla uczniów ośrodkom pomocy społecznej, narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gminy wynikającą z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 EKST. Zakaz ten, zdaniem wnioskodawczyni, nie służy żadnemu rzeczywistemu interesowi publicznemu, a sposób realizacji zadania własnego winien być pozostawiony kompetencji organu samorządu. Zakaz ten jest nieuzasadniony gdyż ośrodki pomocy społecznej dysponują wykwalifikowaną kadrą oraz bazą informacyjną umożliwiającą identyfikację i weryfikację potrzeb socjalnych.

Rada Miejska Inowrocławia i Rada Gminy Michałowice wystąpiły o zbadanie zgodności art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty, określającym, że na dofinansowanie świadczeń socjalnych dla uczniów gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa, z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Ponadto Rada Miejska Inowrocławia wniosła również o zbadanie zgodności tego przepisu z art. 9 ust. 2 EKST. Zdaniem wnioskodawców przepis ten narusza konstytucyjną zasadę zapewnienia odpowiedniego udziału samorządu terytorialnego w dochodach publicznych w stosunku do nałożonych nań zadań, określoną w przywołanych przepisach Konstytucji i EKST.

Ponadto Rada Gminy Michałowice wniosła o zbadanie zgodności z powyższym wzorcem konstytucyjnym, wynikającym z art. 167 Konstytucji, przepisów art. 90p ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, określających udzielanie pomocy stypendialnej uczniom jako zadanie własne gminy, oraz art. 90s ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty, określającym, że stypendia za wyniki w nauce i osiągnięcia sportowe finansowane są w ramach dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

2. Pismem z 13 lipca 2006 r. swoje stanowisko przedstawił Marszałek Sejmu wnosząc o stwierdzenie zgodności przepisów objętych wnioskami z Konstytucją i EKST.

Zdaniem Marszałka Sejmu za wyłączeniem ośrodków pomocy społecznej z załatwiania spraw w zakresie pomocy socjalnej uczniom przemawia charakter oraz cel tej pomocy jakim jest wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów, co zgodnie z art. 90d ust. 2 ustawy o systemie oświaty winno głównie występować w formie pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych i zakupu podręczników.

Zdaniem Marszałka Sejmu udzielanie pomocy stypendialnej stanowi zadanie własne gminy, co oznacza iż głównym źródłem finansowania tego zadania są środki własne gminy. Natomiast przyznanie dotacji na dofinansowanie tych zadań, w ramach dotacji celowej, oznacza, iż ustawodawca zapewnił stosowny udział gminy w dochodach publicznych.

3. Pismem z 19 stycznia 2007 r. swoje stanowisko przedstawił Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie niezgodności art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty ze wskazanymi przepisami Konstytucji i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz stwierdzenie zgodności z Konstytucją i EKSL pozostałych zaskarżonych przepisów. Uzasadniając niezgodność z Konstytucją i EKSL art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zakazującemu przekazywanie spraw pomocy stypendialnej gminnym ośrodkom pomocy społecznej, Prokurator Generalny wskazuje, że zakaz ten nie pozostaje w związku z celami ustawy o systemie oświaty, w tym m.in. z wyrównywaniem szans edukacyjnych uczniów. Zdaniem Prokuratora Generalnego istnieją wskazania, wynikające z rozpoznania potrzeb socjalnych, aby gminne ośrodki pomocy społecznej mogły wykonywać te zadania. Zakaz ten nie jest też konieczny dla ochrony interesu publicznego.

W pozostałym zakresie Prokurator Generalny nie podzielił zastrzeżeń wnioskodawców, stwierdzając, że udzielanie pomocy stypendialnej jest zadaniem własnym gminy i jego finansowanie winno być rozpatrywane nie tylko w zakresie wysokości celowej dotacji stypendialnej, ale na tle całokształtu dochodów i wydatków gminy.

Na rozprawę w dniu 20 marca 2007 r. stawili się przedstawiciele wnioskodawców – Rady Miejskiej Inowrocławia oraz Rady Gminy Michałowice, a także Sejmu i Prokuratora Generalnego. Uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone w pismach procesowych, a nadto przedstawiciel Rady Gminy Michałowice złożył pismo rozwijające i udokumentowujące stwierdzenia zawarte we wniosku dotyczące źródeł i trybu finansowania wydatków na pomoc stypendialną. Trybunał Konstytucyjny zarządził w związku z tym piętnastominutową przerwę w celu zapoznania się z pismem oraz przekazania go pozostałym uczestnikom postępowania w celu wyrażenia stanowiska co do argumentacji w nim zawartej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Rada Miejska Inowrocławia zarzuca, że art. 90m ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty), stanowiący, że: „Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów rada gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej” narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gminy wynikającą z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL). Zdaniem wnioskodawczyni przepis ten nie służy żadnemu rzeczywistemu interesowi publicznemu, a sposób realizacji zadania własnego winien być pozostawiony kompetencji organu samorządu.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zasada samodzielności samorządu jest zasadą konstytucyjnie chronioną. Art. 16 ust. 2 Konstytucji stanowi: „Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. Gwarancje zasady samodzielności stanowi art. 165 ust. 2, który brzmi: „Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej”. Znajduje ona też potwierdzenie w art. 4 ust. 2 EKSL stanowiącym: „Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy”, w związku z czym nie wymaga on odrębnej analizy.

Trybunał Konstytucyjny w swej linii orzeczniczej wskazuje jednak, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki TK: z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31 oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17, s. 42). Nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym jak i materialnym. W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest wyłączność ustawy w zakresie wprowadzania ograniczenia. Gwarancja ta stanowi o niezależności samorządu od administracji rządowej. W aspekcie materialnym ingerencja ustawodawcy musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach, dla ochrony których ustawodawca wprowadza ograniczenie swobody działalności samorządu. Ingerencja ustawodawcy nie może też być nadmierna, tzn. nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego.

Dokonując oceny kwestionowanej regulacji, Trybunał stwierdza, że wynika ona z ustawy, spełnia więc wymogi w aspekcie formalnym. Natomiast przechodząc do oceny w aspekcie materialnym, zważyć należy, że – jak to wynika z uzasadnienia projektu ustawy i toku prac w parlamencie nad jej uchwaleniem – pomoc materialna dla uczniów ma głównie służyć wyrównywaniu szans edukacyjnych. Cel ten odpowiada bezpośrednio treści art. 70 ust. 4 Konstytucji stanowiącego, że system indywidualnej pomocy finansowej uczniom ma służyć zapewnieniu powszechnego i równego dostępu do edukacji. Pomoc stypendialna dla uczniów została określona zgodnie z normą konstytucyjną w ustawie o systemie oświaty jako środek realizacji obywatelskiego prawa do nauki. Zakres i warunki jej przyznawania ustawa wiąże więc ściśle z procesem edukacji. Rozpoznawanie potrzeb edukacyjnych jest w kompetencji władz szkolnych i oświatowych.

Pomoc stypendialną dla uczniów charakteryzują dwa aspekty – socjalny – nawiązujący do sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz – edukacyjny – nakazujący uwzględniać zakres, potrzeby i środki niezbędne dla wyrównywania szans edukacyjnych uczniów. Prokurator Generalny podniósł, że ze względu na socjalny aspekt pomocy stypendialnej wyłączenie gminnych ośrodków pomocy społecznej z zakresu jej obsługi narusza zasadę samodzielności samorządu. Ustawodawca postanowił jednak wyłączyć z realizacji tego zadania służby socjalne gminy, gdyż ustawa o pomocy społecznej, określająca zadania gminnych ośrodków pomocy społecznej w zakresie wynikającym z art. 67 i art. 71 Konstytucji, nie reguluje spraw pomocy w zakresie wyrównywania szans edukacyjnych. Ustawodawca preferuje w zakresie obsługi pomocy stypendialnej aspekt edukacyjny jako bezpośrednio wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca mógł określić udzielanie pomocy stypendialnej jako zadanie realizowane przez służby oświatowe i wyłączyć z jego realizacji służby socjalne. Ograniczenie to służy bowiem realizacji konstytucyjnego prawa do nauki. Ograniczenie to nie narusza zasady proporcjonalności w rozumieniu art. 2 Konstytucji. Nie można go uznać za nadmierne, zważywszy, że pomoc stypendialna była dotychczas realizowana przez służby oświatowe i gmina nie musi w związku z tym tworzyć nowych służb.

Z tych względów Trybunał stwierdza, że art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest zgodny z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 EKSL.

2. Rada Gminy Michałowice wnosi o zbadanie zgodności art. 90p ust. 1 i 2 oraz art. 90s ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty określających, iż udzielanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, oraz art. 90p ust. 2 pkt 1 określającego, że udzielanie stypendiów motywacyjnych jest zadaniem własnym jednostek samorządu prowadzących szkoły, z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Wnioskodawca nie argumentuje swego stanowiska w tej sprawie.

Pomoc stypendialna dla uczniów szkół, dla których organem prowadzącym jest gmina, była jej zadaniem własnym również przed zakwestionowaną we wniosku nowelizacją ustawy o systemie oświaty w zakresie pomocy stypendialnej. Nowelizacja nie ustanowiła nowego zadania własnego gminy, jedynie doprecyzowała warunki udzielania pomocy stypendialnej, przewidując jej dofinansowanie dotacją celową z budżetu państwa.

Obie rady wystąpiły też z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowiącego, że: „Na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa”, z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji gwarantującym gminom zapewnienie odpowiedniego udziału w dochodach stosownie do nałożonych nań zadań. Wnioskodawczynie przypominają, że art. 167 Konstytucji stanowi w ustępie 1: „Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań”, a w ustępie 4: „Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych”. Rada Miasta Inowrocławia przywołuje również art. 9 ust. 2 EKSL, który stanowi: „Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez prawo”. Wzorzec ten pokrywa się z wzorcem wynikającym z art. 167 Konstytucji, nie wymaga więc odrębnej analizy.

Rada Miejska Inowrocławia podnosi niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 167 Konstytucji „w zakresie, w jakim nie przewiduje finansowania kosztów obsługi pomocy materialnej dla uczniów z dotacji celowej budżetu państwa”, a Rada Gminy Michałowice wysuwa zarzut, że na finansowanie pomocy materialnej dla uczniów gmina otrzymuje dotację celową, która nie pokrywa w pełni wykonania finansowego tego zadania, i – tym samym – uniemożliwia jego realizację. Wskazuje, że art. 90s ust. 1-3 określający, iż wypłacanie stypendiów motywacyjnych następuje z dochodów gminy, również narusza konstytucyjną zasadę zapewnienia odpowiednich środków do nakładanych zadań wynikającą z art. 167 Konstytucji.

Oceniając zgodność kwestionowanych przepisów ustawy z konstytucyjną zasadą zapewnienia odpowiednich środków w stosunku do nakładanych zadań, Trybunał wziął pod uwagę, że zadania oświatowe, w tym pomoc stypendialna dla uczniów, są zadaniami własnymi samorządu. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w dochodach własnych, w subwencji oświatowej i dotacjach na cele oświatowe. Przepisy prawa nie ograniczają możliwości jednostek samorządu do przeznaczania na zadania oświatowe również innych dochodów poza subwencją oświatową i dotacjami na cele oświatowe. Gwarancje państwa w ramach przekazywanych środków budżetowych dotyczą tylko „środków niezbędnych” i nie ograniczają samorządu w jego samodzielnych decyzjach w zakresie wydatkowania środków na realizację zadań oświatowych. Wielokrotnie analizowana przez Trybunał Konstytucyjny, wyprowadzana z art. 167 ust. 1 Konstytucji, zasada samodzielności finansowej i odpowiedniości udziału w dochodach publicznych jednostek samorządu w zakresie finansowania zadań własnych wymaga „by odpowiedniość udziału odnosiła się nie tylko do odpowiedniej wydajności finansowej źródła, z którego dochody płyną, ale także do odpowiedniości form prawnych, jakie te dochody przybierają w nawiązaniu do charakteru zadań powierzonych temu samorządowi. Z istoty bowiem zadania własnego wynika, iż jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny, tzn. organy samorządu muszą mieć zagwarantowane prawo decydowania w jakiejś mierze o zakresie i sposobie realizacji zadania ustawowo zdefiniowanego, lub co najmniej o sposobie jego realizacji i finansowaniu” (por. wyrok TK z 28 czerwca 2001 r., sygn. U 8/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 123). Pogląd wnioskodawczyń, że dotacja celowa na pomoc stypendialną dla uczniów miałaby być jedynym, tzn. wyłącznym źródłem finansowania zadań pomocy stypendialnej, nie jest trafna. Nie jest on zgodny z zasadami finansowania samorządów przyjętymi w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Zgodnie z tymi zasadami gwarancje wynikające z art. 167 ust. 1 Konstytucji zostają zachowane, jeżeli całość dochodów jednostki samorządu terytorialnego odpowiada wielkością nałożonym na samorządy zadaniom.

Także przed nowelizacją wypłata stypendiów socjalnych i motywacyjnych należała do zadań własnych gminy. Środki na ich wypłatę znajdowały się wówczas w budżetach szkół. W pracach legislacyjnych nad nowelizacją w Sejmie wskazano, że przed wejściem w życie nowelizacji przepisów stypendialnych, gminy w 2003 r. obejmowały pomocą stypendialną ok. 77 tys. uczniów, przeznaczając na ten cel około 10 mln zł. W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 2004 r., w sprawie o sygn. K 50/02 (OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32, s. 443), ustawodawca, dla urealnienia pomocy stypendialnej, wprowadził dotację na jej dofinansowanie, będącą nowym i dodatkowym dochodem gminy uzupełniającym jej środki na realizacje tego zadania. Środki przeznaczane w budżecie państwa na dofinansowanie pomocy stypendialnej dla uczniów rosły w kolejnych latach budżetowych odpowiednio z około 258 mln w 2005 r., do 583 mln w 2006 r. i 693 mln przewidywanych w projekcie budżetu na 2007 r. W konsekwencji dotacje celowe stanowią istotne i rosnące źródło wsparcia realizacji zadania własnego gminy. Pomoc stypendialna jako zadanie własne gminy i koszty jej obsługi nie mogą jednak być ograniczane, tak jak sugerują wnioskodawcy, tylko do wysokości dotacji celowej.

Z zaskarżonych art. 90r ust. 1 i art. 90s ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty nie wynika, że kwota dotacji nie może uwzględniać środków na pokrycie kosztów uruchamiania działalności stypendialnej. Przepisy te w ogólny tylko sposób formułują gwarancję uzyskania dotacji jako udziału gmin w dochodach publicznych. O sposobie ustalania wysokości dotacji celowej rozstrzyga, zgodnie z ustawą, rozporządzenie ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania wydane na podstawie art. 90r ust. 3 ustawy, a w stosunku do szkół niepublicznych wydane na podstawie art. 90 ust. 4f ustawy. Nie zostały one jednak objęte zakresem zaskarżenia we wniosku przez wnioskodawców.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego podmiot, który zarzuca naruszenie zasady samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie jej zadań własnych przez niedostateczne wyposażenie w środki finansowe, powinien wykazać, że stosowanie kwestionowanych przez niego przepisów prowadzi do sytuacji, w której całokształt źródeł dochodów jednostki samorządu terytorialnego nie zapewnia tej jednostce udziału w dochodach publicznych „odpowiednio do przypadających jej zadań”. Wnioskodawcy powinni byli wykazać dla obalenia domniemania konstytucyjności zakwestionowanych przez nie przepisów prawnych, że udział gmin w dochodach publicznych, przewidziany w obowiązujących przepisach prawa, w tym w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z odpowiednimi przepisami ustawy o systemie oświaty, jest „nieodpowiedni” do przypadających im zadań. Wnioskodawcy nie przedstawili rozmiarów swych obowiązków w zakresie finansowania pomocy stypendialnej w relacji do całości dochodów ich gmin, z czego Trybunał mógłby wnioskować, że realizacja zadań w zakresie tej pomocy wykracza, w sposób istotny, poza ich możliwości finansowe. Nie powołali też właściwych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ani też przepisów art. 90r ust. 3 i art. 90 ust. 4f ustawy o systemie oświaty, jako przedmiotu kontroli konstytucyjności prawnie określonej wysokości wydatków oświatowych gmin na finansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.