1. W złożonej 18 maja 2006 r. skardze konstytucyjnej spółka Nautilus sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zarzuciła art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362, ze zm.; dalej: ustawa o PIP z 1981 r.) niezgodność z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 177 i art. 184 Konstytucji.

1.1. Skarga została sformułowana w związku z następującym stanem faktycznym:

Nakazem z 26 czerwca 2002 r. Inspektor Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy w Poznaniu na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy o PIP z 1981 r. nałożył na skarżącą obowiązek wypłaty pracownikom zaległych świadczeń związanych ze stosunkiem pracy. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu, który decyzją z 7 sierpnia 2002 r. utrzymał w mocy nakaz z 26 czerwca 2002 r. Na powyższą decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oddalona wyrokiem z 27 stycznia 2005 r., sygn. akt 4/II SA/Po 2189/02. Ostatecznym orzeczeniem w sprawie skarżącej był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 475/05, oddalający wniesioną skargę kasacyjną.

Jednocześnie przeciwko skarżącej toczy się postępowanie przed sądami cywilnymi. Z roszczeniem o zapłatę zaległego wynagrodzenia oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wystąpił do Sądu Rejonowego w Poznaniu jeden z pracowników skarżącej, którego również dotyczył wydany 26 czerwca 2002 r. nakaz zapłaty. W sprawie tej zapadł wyrok 4 lipca 2005 r. (sygn. XP 2714/02), uchylony następnie przez Sąd Okręgowy w Poznaniu i zwrócony Sądowi Rejonowemu do ponownego rozpoznania. W chwili wnoszenia skargi konstytucyjnej sprawa była w toku.

Skarżąca podnosi w skardze konstytucyjnej naruszenie przez art. 9 pkt 2a ustawy o PIP z 1981 r., przyznający właściwym organom Państwowej Inspekcji Pracy (dalej: PIP), w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, uprawnienie do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, konstytucyjnego prawa do sądu właściwego i prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Zdaniem skarżącej, naruszenia prawa do sądu właściwego upatrywać należy w tym, że sprawa o charakterze cywilnym, jaką jest bezsprzecznie sprawa o zapłatę wynagrodzenia, rozstrzygana jest w trybie administracyjnym, w drodze wydania nakazu zapłaty przez organy władzy administracyjnej. To uprawnienie organów PIP wynika z zakwestionowanego przez skarżącą przepisu ustawy o PIP z 1981 r. Po wyczerpaniu drogi odwoławczej przed organami administracji publicznej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), właściwe do rozpoznania sprawy są sądy administracyjne. Tymczasem, jak podnosi skarżąca, skoro mamy do czynienia ze sprawą z zakresu prawa pracy, właściwe do jej rozstrzygnięcia są sądy powszechne – sądy pracy.

Jeśli zaś chodzi o prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, stanowiącego składową prawa do sądu, to jego naruszenie wynika z faktu, że wydanie przez inspektora pracy nakazu zapłaty pracownikom zaległych wynagrodzeń nie stoi na przeszkodzie dochodzeniu przez pracownika jego roszczeń w postępowaniu przed sądami powszechnymi, w drodze powództwa cywilnego. Powoduje to, zgodnie z argumentacją skarżącej, że w tym samym przedmiocie kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy zostały przyznane dwóm różnym organom sądowym, orzekającym w trybie dwóch różnych procedur, przy czym wydanie jednego rozstrzygnięcia nie stanowi formalnej przeszkody w uzyskaniu drugiego.

Skarżąca wskazuje także, że uprawnienie organów PIP do wydania pracodawcy nakazu wypłaty pracownikom świadczeń wynikających ze stosunku pracy w wysokości określonej przez inspektora pracy narusza zasadę trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji). Mamy bowiem w takiej sytuacji do czynienia z rozstrzygnięciem sprawy cywilnej, leżącej w kompetencji sądu powszechnego, przez organ administracji publicznej. Co więcej, zdaniem skarżącej, powołującej się na przepisy Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy z dnia 19 czerwca 1947 r. dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450), prawo międzynarodowe nie przewiduje wyposażania inspektorów pracy w inne środki prawne niż zalecenia i sankcje karne.

Art. 9 pkt 2a ustawy o PIP z 1981 r. narusza także art. 177 i art. 184 Konstytucji przez to, że przekazuje sądom administracyjnym kompetencję do orzekania w sprawie mającej charakter cywilny, a więc do rozstrzygnięcia której właściwe są sądy powszechne – sądy pracy. W ten sposób została naruszona konstytucyjna zasada podziału jurysdykcji między sądy powszechne i sądy administracyjne.

1.2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 3 października 2006 r. skarżąca została wezwana do dokładnego określenia, w jaki sposób zaskarżony przepis narusza wskazane w skardze konstytucyjnej prawo do sądu. W piśmie procesowym z 16 października 2006 r. pełnomocnik skarżącej, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, ponownie podniósł argument, że ustawodawca, dopuściwszy, aby na temat tej samej sprawy orzekały w drodze dwóch różnych procedur dwa różne sądy i to nie w celu kontroli poprzednio wydanego orzeczenia, ale niezależnie od siebie, narusza nałożony na niego konstytucyjny obowiązek zapewnienia obywatelowi prawa do sądu przez zapewnienie konkretnej procedury rozpatrzenia danej sprawy i rozdzielenia spraw między poszczególne rodzaje sądów w sposób umożliwiający uzyskanie jednego wiążącego rozstrzygnięcia w danej sprawie.

2. Pismem z 16 marca 2007 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że po analizie sprawy nie przystępuje do niniejszego postępowania.

3. Stanowisko Prokuratora Generalnego zostało przedstawione w piśmie z 4 lutego 2008 r. W jego ocenie zakwestionowany przepis jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie postępowanie powinno zostać, zdaniem Prokuratora, umorzone ze względu na niedopuszczalność orzekania.

3.1. W zakresie dotyczącym umorzenia postępowania, Prokurator Generalny wskazuje, że powołane przez skarżącą art. 10 ust. 1, art. 177 i art. 184 Konstytucji nie mogą być wzorcami kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Mają one charakter ustrojowy i nie są źródłem praw i wolności, których ochrony można dochodzić w trybie skargowym.

3.2. Jeśli zaś chodzi o ocenę zgodności art. 9 pkt 2a ustawy o PIP z 1981 r. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, to Prokurator zauważa, że, pomimo uchylenia 1 lipca 2007 r. całej ustawy o PIP, nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji przed wydaniem przez TK orzeczenia. Przepis ten wciąż obowiązuje z uwagi na stosowanie go przez sądy do oceny legalności decyzji wydanych przez organy PIP przed 1 lipca 2007 r.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, twierdzenie skarżącej o naruszeniu jej prawa do sądu właściwego i prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia wskutek nakazania jej przez organ pozasądowy (inspektora pracy) wypłaty należnych pracownikom wynagrodzeń i innych świadczeń związanych z pracą, które, jako sprawy z zakresu prawa pracy, winny być rozstrzygane przez sąd powszechny, jest nieuprawnione.

Prokurator Generalny uzasadnia swoje stanowisko tym, że prawa majątkowe pracowników podlegają ochronie nie tylko na gruncie art. 64 Konstytucji, ale przede wszystkim na podstawie jej art. 24, ustanawiającego zasadę ochrony pracy i obowiązek państwa nadzorowania warunków jej wykonywania. Nie ulega wątpliwości, że w zakresie tej ochrony są również wynagrodzenie i inne świadczenia należne pracownikowi w zamian za wykonywaną pracę. Realizacją konstytucyjnego obowiązku państwa jest m.in. funkcjonowanie PIP – ustawowego organu podporządkowanemu Sejmowi, którego głównym zadaniem jest kontrola przestrzegania przez pracodawców przepisów prawa pracy pod groźbą zastosowania określonych sankcji w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie. Jedną z tych sankcji jest nakaz zapłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia lub innego świadczenia związanego z pracą. Nakaz zapłaty (jak inne instrumenty będące w dyspozycji inspektorów pracy) jest decyzją wydawaną po przeprowadzonej kontroli u danego pracodawcy. Kontrola ma na celu ustalenie stanu faktycznego przestrzegania przez pracodawcę przepisów prawa pracy i udokumentowanie dokonanych ustaleń, co do których pracodawca może zgłaszać zastrzeżenia. Prokurator Generalny zauważa, że w niniejszej sprawie skarżąca nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń co do ustaleń inspektora pracy i zaakceptowała protokół pokontrolny. Przepisy ustawy o PIP z 1981 r., odsyłające w sprawach w niej nieuregulowanych do kodeksu postępowania administracyjnego, gwarantują możliwość odwołania się pracodawcy od decyzji inspektora pracy, a w dalszej kolejności także dochodzenia swoich racji w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedstawiony stan prawny dowodzi, zdaniem Prokuratora, że nakaz zapłaty jest adresowany wyłącznie do pracodawcy i nie może być traktowany jako orzeczenie rozstrzygające spór między nim a pracownikiem. Stronami postępowania dotyczącego nakazania wypłacenia pracownikowi wynagrodzenia są inspektor pracy i pracodawca, do którego skierowany jest nakaz. Pracownik, choć jest zainteresowany wynikiem postępowania, nie jest jego stroną. Celem nakazu jest usunięcie nieprawidłowości w przestrzeganiu przepisów prawa pracy przez skłonienie pracodawcy do wypełnienia ciążącego na nim obowiązku wypłaty wynagrodzenia pracownikowi, wówczas gdy ten obowiązek jest wymagalny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy przedstawicieli doktryny prawnej, Prokurator argumentuje, że nakaz nie może być wydany w sytuacji wystąpienia sporu między pracownikiem i pracodawcą o roszczenie ze stosunku pracy, bo obowiązek pracodawcy nie jest jeszcze wówczas wymagalny. W świetle przedstawionych argumentów zarzuty skarżącej są niezasadne. Jej prawo do sądu właściwego i prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia nie jest w żaden sposób naruszane, bo, jako pracodawca, jest w „sporze” z inspektorem pracy, a legalność wydanej przez niego decyzji może kwestionować w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Powyższe w pełni realizuje konstytucyjne prawo do sądu, którego treść, z powołaniem orzecznictwa TK, przytacza Prokurator Generalny w uzasadnieniu swego stanowiska.

W konkluzji Prokurator wskazuje, że w systemie prawnym funkcjonuje wiele przepisów umożliwiających skarżącej ochronę jej praw w sytuacji, gdyby w jej sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia (sądu administracyjnego i sądu powszechnego z roszczenia pracownika) dotyczące zapłaty świadczeń objętych nakazem zapłaty. Problem jednak na razie jest nieaktualny, bo nie zapadł jeszcze prawomocny wyrok sądu pracy w sprawie wniesionej przez jednego z pracowników skarżącej.

4. W piśmie z 8 lutego 2008 r. stanowisko w sprawie przedstawił, w imieniu Sejmu, Marszałek Sejmu. Marszałek wniósł o stwierdzenie zgodności art. 9 pkt 2a ustawy o PIP z 1981 r. z powołanymi w skardze wzorcami kontroli.

Marszałek w pierwszej kolejności zaznaczył, że zakwestionowany przepis utracił moc obowiązującą wskutek wejścia w życie 1 lipca 2007 r. ustawy o PIP z 2007 r. Nie stanowi to, zdaniem Marszałka, podstawy do umorzenia postępowania, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, bo zachodzi przesłanka z art. 39 ust. 3 tej ustawy, tj. wydanie orzeczenia jest niezbędne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności skarżącej.

Uzasadniając stanowisko, Marszałek Sejmu argumentował, że art. 9 pkt 2a nie przenosi rozstrzygania spraw o wynagrodzenie za pracę lub z tytułu innych związanych z nią świadczeń z właściwości sądów powszechnych (pracy i ubezpieczeń społecznych) do kompetencji PIP. Przepis ten ustanawia jedynie uprawnienie inspektorów PIP, po przeprowadzeniu kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, do wydania decyzji administracyjnej nakazującej zapłatę należnego pracownikowi wynagrodzenia. Nieuzasadniony jest zatem, w ocenie Marszałka, zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Konstytucji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa do sądu właściwego, Marszałek wskazuje, że prawa wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji nie można utożsamiać z prawem do sądu powszechnego. Sądy powszechne nie stanowią bowiem jedynej kategorii sądów. Sąd właściwy, zdaniem Marszałka, to sąd wskazany w ustawowych przepisach regulujących właściwość organów i sądów. W tym kontekście dla postępowania w sprawach wydania nakazu zapłaty przez inspektora pracy sądem właściwym jest sąd administracyjny powołany do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Powyższe, w ocenie Marszałka, świadczy także o zgodności tego przepisu z art. 177 i art. 184 Konstytucji. Zgodnie z art. 177 możliwe jest ustawowe powierzenie rozpatrywania niektórych spraw innym sądom. Sprawy związane z wydaniem nakazu zapłaty – wynikające z decyzji organu państwowego (PIP) skierowanej do pracodawcy – jako sprawy z zakresu wykonywania administracji publicznej – zgodnie z art. 184 Konstytucji, podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W wyniku wstępnego rozpoznania w trybie art. 49 w związku z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) sędzia Trybunału Konstytucyjnego nadał skardze spółki Nautilus sp. z o.o. (dalej: skarżąca) bieg. Należy jednak podkreślić, że skład rozpoznający sprawę merytorycznie nie jest związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym rozpoznanie wstępne. Kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, konieczne jest zatem na każdym etapie postępowania. Trybunał w niniejszym składzie kontynuuje ustabilizowaną w tym zakresie linię orzeczniczą (zob. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 28 maja 2002 r., sygn. K 7/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 39; 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6; 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124; 30 maja 2007 r., sygn. SK 3/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 62).

2. Wobec powyższego konieczne w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wskazane przez skarżącą przedmiot i wzorce kontroli spełniają wymogi konieczne do ich merytorycznego rozpatrzenia przez TK.

2.1. W pierwszej kolejności Trybunał stwierdza, że zakwestionowany w niniejszej sprawie przepis – art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362, ze zm.; dalej: ustawa o PIP z 1981 r.) – utracił moc obowiązującą, tak jak i cały akt prawny, w którym się on znajdował, 1 lipca 2007 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589; dalej: ustawa o PIP z 2007 r.), która uchyliła ustawę o PIP z 1981 r. Utrata mocy obowiązującej przepisu będącego przedmiotem skargi konstytucyjnej przed wydaniem orzeczenia przez TK stanowi obligatoryjną przyczynę umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Od zasady, że kontroli zgodności z Konstytucją podlegają akty aktualnie obowiązujące i wyznaczające adresatom norm w nich zawartych określone reguły postępowania, przepisy prawa przewidują jednak pewne wyjątki. TK może dokonać kontroli, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności (przesłanka z art. 39 ust. 3 ustawy o TK), a ewentualna eliminacja zakwestionowanego przepisu stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji (por. m.in. postanowienia TK: z 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86 oraz z 23 października 2006 r., sygn. SK 64/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 138).

TK stwierdza, że w niniejszej sprawie zachodzą wskazane wyżej przesłanki umożliwiające dokonanie przez Trybunał kontroli zakwestionowanej regulacji pomimo utraty przez nią mocy obowiązującej.

2.2. Odnośnie do powołanych przez skarżącą wzorców kontroli, TK przypomina, że w postępowaniu skargowym jako wzorce kontroli mogą służyć tylko te spośród norm konstytucyjnych, które ustanawiają określone prawa i wolności obywatela. Zasada ta wynika wprost z art. 79 ust. 1 Konstytucji, ograniczającego zakres kontroli konstytucyjnej inicjowanej skargą do sytuacji, gdy naruszone zostały wolności lub prawa określone w Konstytucji. W świetle tego unormowania jest oczywiste, że wzorcem kontroli konstytucyjnej w niniejszej sprawie na pewno nie mogą być art. 10 ust. 1, art. 177 i art. 184 Konstytucji. Przepisy te regulują bowiem ogólne zasady funkcjonowania państwa (art. 10 ust. 1 Konstytucji ustanawiający zasadę trójpodziału władz) i kompetencje jego organów (generalną kompetencję sądów powszechnych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości – art. 177 oraz kompetencję sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej – art. 184 Konstytucji) i nie można ich uznać za źródła praw czy wolności obywatelskich.

W konsekwencji postępowanie w zakresie badania zgodności kwestionowanego przepisu z art. 10 ust. 1, art. 177 i art. 184 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

3. Zasadnicze zarzuty sformułowane w skardze dotyczą naruszenia prawa skarżącej do sądu właściwego i prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie. Analiza stanu faktycznego stanowiącego tło skargi pozwala Trybunałowi uznać, że w zakresie dotyczącym naruszenia przez art. 9 pkt 2a ustawy o PIP z 1981 r. prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyjnej. Jeżeli bowiem w sprawie występuje brak naruszenia praw skarżącego lub nie potrafi on uprawdopodobnić przed TK takiego naruszenia, merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej jest niedopuszczalne. Prawidłowe rozumienie wymogu uprawdopodobnienia naruszenia praw skarżącego zdeterminowane jest też przez zasadę subsydiarności skargi konstytucyjnej. W myśl tej zasady skarga konstytucyjna jest dopuszczalna, o ile skarżący nie może uzyskać ochrony swych praw za pomocą innych przysługujących mu środków. Z powyższego wynika nie tylko to, że skarżący powinien uprawdopodobnić naruszenie swoich praw konstytucyjnych, ale również, że naruszenie to powinno istnieć w chwili rozpatrywania przez TK skargi. Innymi słowy, naruszenie w chwili wnoszenia skargi musi być aktualne i realne. Art. 79 Konstytucji przyznaje bowiem prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej „każdemu, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Redakcja przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że Konstytucja przyznaje to prawo tylko temu, kogo prawa „zostały naruszone”, czyli zdarzenie (naruszenie) to musi rzeczywiście nastąpić. W szczególności zaś nie chodzi o zagrożenie potencjalne, czyli o to, że prawa skarżącego mogą być naruszone w przyszłości (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 271 i n.).

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej skargi, TK zauważa, że skarżąca, formułując zarzut naruszenia prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia przez to, że „strona ani nikt inny nie jest uprawniony, aby stwierdzić, które z tych orzeczeń [wyrok NSA utrzymujący w mocy nakaz zapłaty czy wyrok sądu pracy z powództwa pracownika o zapłatę wynagrodzenia] jest wiążące”, nie znalazła się jeszcze w sytuacji, którą opisuje w uzasadnieniu skargi. Jak sama bowiem podnosi, postępowanie przed sądem pracy zainicjowane przez jednego z jej pracowników, którego również dotyczył nakaz zapłaty wydany przez inspektora pracy, w chwili wniesienia skargi, było w toku. Skoro w sprawie tej nie zapadło jeszcze ostateczne rozstrzygnięcie, stawiane przez skarżącą pytania dotyczące mocy wiążącej i relacji orzeczenia NSA do orzeczenia sądu pracy mają charakter hipotetyczny. Nie można wobec tego mówić o aktualnym i rzeczywistym naruszeniu jej praw. Poza tym, jak trafnie podnosi w stanowisku Prokurator Generalny, w polskim prawie istnieją instytucje umożliwiające ochronę przed sytuacjami jak powyższa. Przykładowo wskazać można art. 365 § 1 k.p.c., stanowiący, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji przewidziany jest również w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), którego przepisy stosuje się odpowiednio w sprawach nieuregulowanych w ustawie o PIP z 1981 r. (art. 10 ustawy o PIP z 1981 r.). Na marginesie TK zauważa zaś, że w sprawie odwołania od nakazu zapłaty, w której skarżąca była stroną, zapadło ostateczne rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 475/05), zatem w pełni zrealizowała ona swoje prawo wywiedzione z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

4. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia, z punktu widzenia dopuszczalności merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, jest istota zarzutu sformułowanego przez skarżącą pod adresem art. 9 pkt 2a ustawy o PIP z 1981 r. Analiza skargi konstytucyjnej nasuwa bowiem wątpliwość, czy naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do sądu właściwego można dopatrzyć się w treści zakwestionowanego przepisu, czy też mamy do czynienia z niedopuszczalną, z punktu widzenia przesłanek skargi konstytucyjnej wskazanych w art. 79 Konstytucji i art. 46-48 ustawy o TK, skargą na stosowanie prawa przez organy publiczne. TK przypomina bowiem, że przyjęty przez polskiego ustrojodawcę model skargi konstytucyjnej polega na tym, że naruszenie praw jednostki musi wynikać bezpośrednio z ustawy (lub innego aktu normatywnego), a nie być dopiero rezultatem orzeczenia sądu lub decyzji organu administracji (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 164).

4.1. Ocena charakteru zarzutu naruszenia prawa skarżącej do sądu właściwego musi być poprzedzona rozważaniami teoretycznymi dotyczącymi istoty nakazu zapłaty i postępowania związanego z jego wydaniem. Dokonana analiza umożliwi bowiem stwierdzenie, czy źródłem naruszenia prawa skarżącej jest rzeczywiście zakwestionowany przepis.

Wypada zauważyć, że zastrzeżenia co do istoty tej instytucji pojawiły się już w trakcie prac legislacyjnych nad zmianą ustawy o PIP, która miała na celu m.in. rozszerzenie uprawnień inspektorów pracy o możliwość wydawania nakazów zapłaty wynagrodzenia lub innego świadczenia należnego pracownikowi (zob. poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o PIP oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, druk sejmowy nr 1293; wpłynął 18 lutego 1999 r.; zob. także Biuletyn nr 3771 z posiedzenia Komisji Polityki Społecznej z 31 stycznia 2001 r., Sprawozdanie Stenograficzne z posiedzenia Sejmu z 14 marca 2001 r.). Kontrowersje związane z tą instytucją zgłaszali również niektórzy przedstawiciele doktryny prawnej (zob. J. Skoczyński, Kontrowersje dotyczące zmian wprowadzonych w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne”, nr 10/2001). Główny zarzut dotyczył tego, że stosowanie nakazu w sprawach dotyczących wynagrodzenia oznacza ingerencję za pomocą instrumentu publicznoprawnego w sferę spraw prywatnoprawnych, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych.

4.2. Analiza aktualnego stanu prawnego, orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów większości przedstawicieli doktryny prawnej uzasadnia jednak odrzucenie powyższej argumentacji.

Nakaz zapłaty wynagrodzenia lub innego świadczenia związanego z pracą należnego pracownikowi jest, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP z 1981 r., decyzją. Inspektor pracy wydaje nakaz zapłaty w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli po przeprowadzeniu postępowania, które szczegółowo uregulowane jest w art. 19a-19i ustawy o PIP z 1981 r. Istotą nakazu zapłaty jest skłonienie pracodawcy do wypełnienia ciążącego na nim względem pracownika obowiązku wypłaty wynagrodzenia lub innego świadczenia związanego z pracą, wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów z zakresu prawa pracy, na straży których stoi właśnie PIP (art. 1 ustawy o PIP z 1981 r.). PIP jest bowiem jedynym państwowym organem nadzorczo-kontrolnym ustalającym fakt i zakres naruszenia przepisów prawa pracy dotyczących nie tylko zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, ale także takich kwestii jak forma i treść umów o pracę, rozwiązywanie stosunku pracy czy wynagrodzenie i inne świadczenia związane ze stosunkiem pracy. Uprawnienia PIP mają charakter powszechny, obejmują bowiem wszystkich pracodawców (zob. M. Flasiński, Kontrola i nadzór Państwowej Inspekcji Pracy – granice uprawnień, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” nr 10/1997). Zarzuty skarżącej, że inspektor, wydając nakaz zapłaty, ingeruje w stosunki cywilnoprawne między stronami, wkraczając tym samym w materię zastrzeżoną dla sądu powszechnego, są zatem nieuprawnione, gdyż wynikają z błędnego pojmowania funkcji nakazu zapłaty. Nakaz jest decyzją administracyjną, której adresatem jest zobowiązany do wykonania określonego w nim obowiązku pracodawca. Powstaje w ten sposób stosunek administracyjny między organami PIP a kontrolowanym pracodawcą. Pracownik, którego należność została określona nakazem, nie jest stroną tego postępowania, którego celem jest wyłącznie ogólna kontrola przestrzegania w zakładzie pracy przepisów prawa pracy, a nie rozstrzyganie indywidualnych roszczeń pracowników (zob. wyrok WSA w Opolu z 22 marca 2007 r., sygn. akt II SA/OP 23/07, niepubl.). Od decyzji wydanej przez inspektora pracy w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do okręgowego inspektora pracy jako organu administracji publicznej wyższego stopnia (por. art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 10 ustawy o PIP z 1981 r.). Skarżąca skorzystała zarówno z tej możliwości, jak i z prawa wniesienia w tym przedmiocie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do NSA. Jej sprawa została zatem rozpatrzona i ostatecznie rozstrzygnięta przez właściwy sąd.

4.3. Zdaniem TK, kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy właściwe organy PIP w każdej sytuacji mogą korzystać z uprawnienia do wydawania nakazów zapłaty. Teoretycznie należy rozpatrzyć dwie okoliczności.

Przedmiotem nakazu zapłaty jest wynagrodzenie (lub inne świadczenie) należne pracownikowi. Możliwa jest więc sytuacja, w której między pracownikiem a pracodawcą istnieje spór co do zasadności, wysokości, okresu czy tytułu wypłaty wynagrodzenia. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że art. 9 pkt 2a ustawy o PIP z 1981 r. nie stanowi przepisu szczególnego (o którym mowa w art. 2 § 3 k.p.c.), na podstawie którego wyłączona zostaje kompetencja sądów powszechnych do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy. Znaczy to, że jedynie sądy powszechne są uprawnione do rozstrzygania ewentualnych roszczeń z tego zakresu, w tym sporów między pracownikiem a pracodawcą o wypłatę wynagrodzenia. Wynika to z art. 2 w związku z art. 1 k.p.c. Postępowanie przed sądem pracy i postępowanie związane z wydaniem przez inspektora pracy nakazu płatniczego to dwa odrębne postępowania, których funkcja i istota jest zupełnie inna. Zauważył to również NSA w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie skarżącej, wskazując na brak „sprzeczności pomiędzy przepisami wskazanymi w skardze, gdyż inna jest rola właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy, która została określona w art. 9 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z 6 marca 1981 r., a inna właściwych sądów pracy, orzekających na podstawie przepisów kodeksu pracy” (uzasadnienie wyroku NSA z 13 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 475/05, s. 3). Jak już zostało powiedziane, nakaz zapłaty ma jedynie na celu wymuszenie spełnienia ciążącego na pracodawcy obowiązku. Inspektor pracy nie ma natomiast prawa rozstrzygać o zasadności wzajemnych roszczeń między pracownikiem a pracodawcą. Władny do rozstrzygnięcia tego sporu jest wyłącznie sąd powszechny, przed którym obie strony (pracodawca i pracownik), na zasadzie równości broni, mogą dochodzić swych roszczeń. Wydanie w takiej sytuacji nakazu zapłaty przez inspektora pracy byłoby pozbawionym podstawy prawnej wkraczaniem administracji publicznej w zakres kompetencji zastrzeżony przez ustawodawcę na rzecz sądów powszechnych – sądów pracy.

Dlatego też nakaz zapłaty może być wydany wyłącznie wówczas – i to jest druga z możliwych sytuacji – gdy obowiązek pracodawcy wypłaty wynagrodzenia jest bezsporny i wymagalny w momencie przeprowadzania kontroli. Wynika to zresztą z wykładni językowej art. 9 pkt 2a ustawy o PIP z 1981 r., w którym mowa o uprawnieniu inspektora pracy do nakazania wypłaty wynagrodzenia „należnego”. Przykładowo, jest to zatem sytuacja, w której nie ma sporu między pracownikiem a pracodawcą, wynagrodzenie jest obliczone i zatwierdzone przez pracodawcę i zaksięgowane w dokumentach przedstawionych w toku kontroli inspektorowi pracy, której wynik jest następnie zatwierdzony przez pracodawcę czy też wymagalność obowiązku stwierdzona jest prawomocnym wyrokiem sądu. W takich wypadkach nakaz zapłaty jest niczym innym jak urzędowym stwierdzeniem istnienia zobowiązania po stronie pracodawcy z jednoczesnym nakazaniem mu w trybie administracyjnoprawnym wypłaty zaległego wynagrodzenia. Na marginesie Trybunał zauważa, że, jak wynika z akt niniejszej sprawy, protokół z kontroli zawierający ustalenia inspektora pracy został przez przedstawiciela pracodawcy podpisany bez zastrzeżeń (zob. uzasadnienie decyzji Inspektora Pracy w Poznaniu z 26 czerwca 2002 r., sygn. 12088/K35/Np01/2002).

Przedstawione wyżej rozważania na temat istoty nakazu zapłaty potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2204/2004, Lex 164747, wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/2005, Lex 275465), piśmiennictwo prawnicze (T. Niedziński, Nakaz płatniczy inspektora pracy – artykuł dyskusyjny, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” nr 8/2002), a także stanowisko Komisji Prawnej Głównego Inspektora Pracy (Biuletyn Urzędowy PIP nr 3/2001, poz. 36).

5. Reasumując dotychczasowe wnioski, TK stwierdza, że zarzut naruszenia przez art. 9 pkt 2a ustawy o PIP z 1981 r. prawa do sądu właściwego dotyczy praktyki stosowania prawa przez organy władzy publicznej. Tymczasem przedmiotem skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych praw i wolności może być jedynie zarzut niekonstytucyjności konkretnej regulacji, z której zastosowaniem wiąże się naruszenie tychże praw. Nie oceniając, czy w sprawie skarżącej inspektor pracy powinien był wydać nakaz zapłaty w stosunku do tego pracownika skarżącej, który wcześniej wytoczył przeciwko niej sprawę przed sądem pracy w przedmiocie tożsamym z przedmiotem nakazu, Trybunał podkreśla jeszcze raz, że w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić ochrony praw konstytucyjnych, których naruszenie jest wynikiem niekonstytucyjnej treści zaskarżonej regulacji, nie zaś efektem jej niewłaściwego zastosowania przez orzekające w sprawie organy (zob. także wyrok z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100; postanowienia z: 11 lipca 2000 r., sygn. Ts 20/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 212; 13 września 2005 r., sygn. Ts 75/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 98; 22 września 2005 r., sygn. Ts 49/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 30). Analiza istoty nakazu zapłaty, poparta orzecznictwem sądów administracyjnych, potwierdza tylko, że wyrażone w skardze zarzuty dotyczą zasadniczo płaszczyzny stosowania prawa. Skarga konstytucyjna nie jest jednak skargą na stosowanie prawa, a TK nie jest kolejnym w toku instancji organem legitymowanym do badania prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Konstatacja ta uzasadnia umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności wydania wyroku na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.