1. Skargą konstytucyjną z 14 lipca 2006 r. skarżąca – KGHM Polska Miedź SA zakwestionowała zgodność art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.; dalej: ustawa lub ustawa o podatkach i opłatach lokalnych) z:

– art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

– art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 217 i w związku z art. 84 Konstytucji,

– art. 20 i art. 22 w związku z art. 2 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

– art. 20 i art. 22 w związku z art. 217 i w związku z art. 84 Konstytucji.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy: „Opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące nieruchomości lub obiekty budowlane: (…) budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej”.

Zaskarżony art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowi natomiast: „Użyte w ustawie określenia oznaczają: (…) budowla – obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem”.

Problem konstytucyjny przedstawiony Trybunałowi Konstytucyjnemu rozpatrywaną skargą konstytucyjną powstał na gruncie następującego stanu faktycznego:

Decyzją z 14 lipca 2003 r. (sygn. akt F.K.-1.3110/264/03) Wójt Gminy Jerzmanowa określił skarżącej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2003 r. w wysokości 3 218 380,70 zł. Kontrola wykazała, że podatnik nie ujął w deklaracji podatkowej za 2003 r. w sprawie tegoż podatku obiektów budowlanych o wartości 105 375 028,82 zł, zaniżając tym samym podatek od nieruchomości o 2 107 500,60 zł (tj. o 2% wartości). W ocenie organu podatkowego, w kopalni środkami służącymi do prowadzenia działalności gospodarczej są m.in. wyrobiska górnicze. Dla prawidłowej realizacji czynności wynikających z charakteru działalności kopalni nieodzowne jest bowiem zbudowanie w wyrobiskach systemu urządzeń budowlano-inżynieryjnych, np. rurociągów wentylacyjnych i odwadniających, przepompowni, przenośników, stacji przeładunkowych, torowisk, linii telefonicznych i elektroenergetycznych ze stacjami transformatorowymi. W ocenie organu podatkowego, takie urządzenia stanowią obiekty budowlane, które nie będąc obiektami małej architektury, stanowią – jako budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej – przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości (art. 2 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy).

Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO w Legnicy), które decyzją z 5 listopada 2003 r. (sygn. akt SKO/PO-413/1022/313/2003) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia, czy wyrobiska górnicze i urządzenia w nich zlokalizowane są jednym z przedmiotów opodatkowania podatkiem od nieruchomości, jest problematyczna. W tym zakresie organ drugiej instancji nawiązał do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2001 r. (sygn. akt FPS 2/01, ONSA nr 1/2002, poz. 2) oraz do uchwały Sądu Najwyższego z 12 marca 2002 r. (sygn. akt III ZP 34/01, OSNP nr 23/2002, poz. 561), z których wynika, że wyrobisko górnicze nie podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, gdyż nie stanowi nieruchomości w rozumieniu art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. SKO w Legnicy wskazało również, że art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy definiuje pojęcie „budowla” jako obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej: prawo budowlane), przepisów ustawy – Prawo budowlane nie stosuje się do wyrobisk górniczych, zaś w myśl art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a szczególności przepisów prawa geologicznego i górniczego w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładu górniczego. W ocenie SKO w Legnicy, skoro do wyrobisk górniczych nie stosuje się prawa budowlanego, a wyrobisko górnicze nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu tych przepisów, to tym samym nie stanowi budowli w rozumieniu art. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i nie jest opodatkowane podatkiem od nieruchomości. Dla uzasadnienia tego stanowiska, SKO w Legnicy odwołało się ponadto do brzmienia art. 58 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, ze zm.), zgodnie z którym obiektami budowanymi zakładu górniczego są obiekty budowlane w rozumieniu prawa budowlanego w całości zlokalizowane na powierzchni ziemi, służące do bezpośredniego wydobywania kopaliny ze złoża. Skoro tak, to podziemne wyrobiska górnicze oraz wykorzystywane przez skarżącą urządzenia pomocnicze, zlokalizowane pod powierzchnią ziemi, nie stanowią obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego i – konsekwentnie – nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości.

Powyższa decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu), który wyrokiem z 9 listopada 2004 r. (sygn. akt I SA/Wr 3364/02) uchylił zaskarżoną decyzję. Definicja budowli zawarta w art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazuje, że jest nią obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, a także urządzenie budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie WSA we Wrocławiu, szerokie rozumienie terminu „budowla i urządzenie budowlane” w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych pozwoliło przyjąć, że budowlą w rozumieniu tej ustawy jest nie tylko sam obiekt, ale również wszelkiego rodzaju urządzenie towarzyszące, które umożliwia jego funkcjonalne użytkowanie. Budowlę stanowią zatem poszczególne obiekty i urządzenia wzajemnie ze sobą powiązane, służące określonej działalności. W konsekwencji, WSA we Wrocławiu stwierdził, że na potrzeby opodatkowania podatkiem od nieruchomości, wyrobisko górnicze powinno być traktowane nie jako obiekt jednorodny, ale jako budowla składająca się z poszczególnych obiektów (urządzeń) funkcjonalnie ze sobą powiązanych, tj. szybów, sztolni, linii energetycznych itp. Jak podkreślił, wskazane powyżej obiekty i urządzenia stanowią część składową wyrobiska górniczego, służącego prowadzeniu działalności gospodarczej, a więc od tych obiektów (urządzeń) powinien być naliczony podatek od nieruchomości. W ocenie sądu dla ich opodatkowania bez znaczenia jest ich umiejscowienie (pod ziemią, czy na jej powierzchni). Ani ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, ani też prawo budowlane nie uzależniają bowiem opodatkowania od usytuowania przedmiotu opodatkowania. W nawiązaniu do art. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym ustawy tej nie stosuje się do wyrobisk górniczych, WSA we Wrocławiu podkreślił, że oznacza to jedynie, iż przepisu tego nie stosuje się do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych wyrobisk górniczych. Z przepisu tego nie wynika natomiast, iżby budowle znajdujące się w wyrobisku górniczym nie były budowlami w rozumieniu prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), wyrokiem z 3 lutego 2006 r. (sygn. akt II FSK 656/05), oddalił skargę kasacyjną skarżącej. NSA podzielił stanowisko WSA we Wrocławiu zajęte w zaskarżonym wyroku, stwierdzając w szczególności, że budowle lub ich części, związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, znajdujące się w podziemnym wyrobisku górniczym, stanowią przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Uzasadniając zarzuty niezgodności zaskarżonego art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ze wskazanymi wzorcami kontroli, skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje samego ograniczenia prawa własności poprzez nałożenie obowiązku daninowego związanego z nieruchomościami wykorzystywanymi przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Uważa jednak, że ujęcie tego ograniczenia w zaskarżonych przepisach nie spełnia standardów konstytucyjnych. Zakwestionowane przepisy nie spełniają wymogu określoności. Nie pozwalają bowiem jednoznacznie ustalić zakresu regulacji (opodatkowania), nie zapewniają jednolitej wykładni, nie są zgodne z celem racjonalnego ustawodawcy. Zaskarżone przepisy są sformułowane w sposób niepozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom prawa własności. Przepisy te określają zakres opodatkowania podatkiem od nieruchomości w taki sposób, że nie jest jasne, z jakiego tytułu (w jakich okolicznościach) dany podmiot staje się podatnikiem i jest zobowiązany do zapłaty podatku pomniejszającego stan jego majątku.

Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżąca podkreśliła w szczególności, że w art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ustawodawca nie określił, do których aktów prawnych odsyła, tylko ogólnie wskazał, że chodzi o przepisy prawa budowlanego. W tym kontekście podkreśliła, że w świetle przepisów prawa budowlanego, zawartych w różnych aktach prawnych można sformułować różne definicje budowli. Nawet zaś, jeżeli przyjąć, że wskazany powyżej przepis odsyła do prawa budowlanego, to nie jest jasne, czy odesłanie to odnosi się do wszystkich przepisów tej ustawy. Skarżąca podniosła, że odesłanie pomieszczone w tym przepisie jest błędne z punktu widzenia zasad przyzwoitej legislacji. Narusza w szczególności § 22 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W nawiązaniu do orzecznictwa sądowego wskazała, że problem dotyczący rozumienia odesłania zawartego w art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy od wielu lat wywołuje daleko idące rozbieżności w orzecznictwie.

Skarżąca podniosła, że w okresie od 1 stycznia 2003 r. do dnia sporządzenia skargi przepisy prawa budowlanego, w tym art. 3 tej ustawy, były nowelizowane siedem razy, w szczególności poprzez dodanie do wyliczenia obiektów będących budowlami wiaduktów i przepustów, a w wyliczeniu dotyczącym części budowlanych – elektrowni wiatrowych. Tryb dokonywania tych zmian budzi zastrzeżenia z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji, gdyż weszły w życie w trakcie roku podatkowego.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała, że takie określenie przedmiotu opodatkowania, które prowadzi do opodatkowania całego kompleksu urządzeń, linii technologicznych i produkcyjnych o wiele bardziej wartościowych niż ich części budowlane, jest niedopuszczalne. Podatek, który w zamyśle ustawodawcy miał objąć nieruchomości, na skutek niejasnych przepisów i rozbieżnego ich stosowania nabiera charakteru ogólnego podatku majątkowego, co narusza art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji.

Skarżąca podniosła, że skoro jednym z elementów art. 217 w związku z art. 84 Konstytucji jest nakaz precyzyjnego określenia zakresu opodatkowania, to z przepisów tych wynika wymóg określenia stawki podatkowej bezpośrednio w ustawie, a brak dostatecznej określoności przepisu w odniesieniu do tej materii stanowi naruszenie wskazanych powyżej przepisów Konstytucji.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji skarżąca wskazała, że prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej może być ograniczone tylko w ustawie spełniającej warunki określoności. Oznacza to, że zakres ograniczenia prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej musi być jednoznacznie określony w ustawie i nie może być pozostawiony określeniu przez organy stosujące prawo.

2. W piśmie z 30 października 2007 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny. Wniósł o stwierdzenie, że art. 1a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 84 i art. 217 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 84 i art. 217 Konstytucji.

Uzasadniając przedstawione stanowisko, Prokurator Generalny podniósł, że na mocy ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1683) do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych został dodany art. 1a, który zawiera tzw. słowniczek ustawowy. Znalazło się w nim w szczególności wyjaśnienie terminów: „budynek” oraz „budowla”; ustawodawca posłużył się odesłaniem do rozumienia tych pojęć w przepisach prawa budowlanego.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że z treści skargi konstytucyjnej wynika, że zasadniczy zarzut w odniesieniu do zakwestionowanego uregulowania skarżąca łączy z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, a w szczególności z nakazem określoności przepisów prawa. Głównym zarzutem odnoszącym się do zaskarżonych przepisów jest brak precyzji w określeniu przedmiotu opodatkowania, w konsekwencji czego przepisy te nie spełniają wymogu określenia przedmiotu opodatkowania w drodze ustawy oraz naruszają konstytucyjne prawo własności i prawo do swobody działalności gospodarczej.

W ocenie Prokuratora Generalnego, wbrew zarzutom skarżącej, zaskarżone przepisy są jasne, precyzyjne i poprawne, a na ich podstawie możliwe jest określenie przedmiotu opodatkowania.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niedopuszczalnej niejasności i niejednoznaczności odesłania do przepisów prawa budowlanego, Prokurator Generalny nawiązał do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2006 r. (sygn. K 47/04, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 153), w którym Trybunał w kontekście odesłania tej samej treści stwierdził, że mimo konieczności odwołania się przy rekonstruowaniu definicji do wielopoziomowych odesłań zawartych w słowniczku prawa budowlanego jest ono zgodne z art. 2 Konstytucji.

Prokurator Generalny podkreślił, że argumentacja przedstawiona w skardze konstytucyjnej nie dostarcza dowodów na to, że regulacja przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, obowiązująca od 1 stycznia 2003 r. uzyskiwała w orzecznictwie sądowym rozbieżne znaczenie. Wskazane przez skarżącą rozbieżności istniały w dawnym stanie prawny. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne dotyczące pojęcia „budowla”, którym posługuje się art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy, mogą być wyjaśnione w trybie interpretacji przepisów przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zarzutów objętych skargą konstytucyjną KGHM Polska Miedź SA Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy skarżąca jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia ze skargą konstytucyjną.

W ramach wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, przeprowadzonej na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) legitymacja skarżącej do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie została zakwestionowana. Pozytywny wynik wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej nie przesądza jednak o późniejszym merytorycznym badaniu zarzutów objętych skargą. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania zobligowany jest bowiem do kontroli, czy nie zachodzi negatywna przesłanka procesowa wyłączająca dopuszczalność merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 15/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 169; z 5 grudnia 2001 r., sygn. K 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; z 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; z 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64 oraz z 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168).

W badanej sprawie Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne zbadanie, czy skarga konstytucyjna wniesiona przez KGHM Polska Miedź SA spełnia warunki formalne wskazane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w ustawie o TK na etapie postępowania, które, co do zasady, służy merytorycznemu rozpoznaniu zarzutów wskazanych w skardze konstytucyjnej. Chodzi tu w szczególności o wątpliwość, czy postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez podmiot posiadający legitymację do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Należy tu podkreślić, że legitymacja skarżącej do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie skargi konstytucyjnej została zakwestionowana w innej sprawie, zawisłej przed Trybunałem. W postanowieniu z 20 grudnia 2007 r. (sygn. SK 67/05) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że KGHM Polska Miedź SA nie jest podmiotem legitymowanym do występowania ze skargą, a w konsekwencji, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK umorzył postępowanie wszczęte z jej inicjatywy.

Wzorce kontroli konstytucyjnej w sprawie, którą Trybunał Konstytucyjny zakończył postanowieniem z 20 grudnia 2007 r. o umorzeniu postępowania ze względu na brak legitymacji skarżącej do wystąpienia ze skargą konstytucyjną, były tożsame z tymi, które skarżąca wskazała w niniejszej sprawie.

Ustalenia wymaga, czy argumenty, które zaważyły na wskazanej powyżej decyzji procesowej, są przekładalne na grunt badanej sprawy.

2. Art. 79 ust. 1 Konstytucji, określając podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie skargi konstytucyjnej, posługuje się wyrażeniem „każdy”. Prima facie wyraz „każdy”, użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji, może sugerować, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi konstytucyjnej jest nieograniczony. Zauważyć jednak należy, że art. 79 ust. 1 Konstytucji pomieszczony jest w rozdziale drugim Konstytucji, odnoszącym się do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, w podrozdziale regulującym środki ochrony tych wolności i praw. To usytuowanie ma istotne znaczenie dla wykładni wyrazu „każdy”, użytego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Termin ten należy rozpatrywać w kontekście praw i wolności konstytucyjnych, przed których naruszeniem ma właśnie chronić złożenie skargi konstytucyjnej (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60).

Skarga konstytucyjna jest przede wszystkim środkiem ochrony praw i wolności osób fizycznych. Może przysługiwać również osobie prawnej, z tym że legitymacja tych podmiotów do wniesienia skargi jest przedmiotowo ograniczona i nie obejmuje konstytucyjnych praw i wolności ściśle związanych z osobami fizycznymi (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66 i z 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05 oraz wyroki: z 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24 i z 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96. Zob. również P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., wyd. 1, Warszawa 2000, s. 103; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 9, Warszawa 2005, s. 390; A. Łabno, Skarga konstytucyjna w Konstytucji III RP, [w:] B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności w Konstytucji, Warszawa 2001, s. 765).

Trybunał Konstytucyjny wskazywał już w swoim orzecznictwie, że zdolność skargowa podmiotu innego niż osoba fizyczna jest warunkowana zależnością „między charakterem podmiotu i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje”. Dla dopuszczalności skargi istotne znaczenie mają zatem rozpatrywane łącznie: charakter naruszonego przepisu Konstytucji oraz charakter prawny skarżącego (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25; z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05 oraz z 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05).

Niezależnie od charakteru podmiotu wnoszącego skargę, samodzielną jej podstawę mogą stanowić jedynie takie przepisy, z których treści można wyprowadzić publiczne prawo podmiotowe. Ponadto, również niezależnie od charakteru powoływanego w skardze prawa lub wolności, skarżącym nie może być podmiot realizujący funkcję władzy publicznej (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298; z 6 lutego 2001 r., sygn. Ts 188/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 74; z 6 lutego 2001 r., sygn. Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 oraz z 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05. Zob. także. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 213, a także Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 53; B. Banaszak, Skarga konstytucyjna i jej znaczenie w zakresie ochrony praw podstawowych, [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997, s. 178 – dopuszczający złożenie skargi konstytucyjnej przez podmioty publiczne tylko w wypadku, gdy poruszają się na gruncie prawa prywatnego).

Wolności i prawa konstytucyjne mają na celu ochronę jednostki przed nadmierną ingerencją ze strony organów władzy publicznej. Pełnią funkcję ochronną, zapobiegając nadmiernej ingerencji organów władzy publicznej w sytuację jednostki. Podmiotem uprawnionym jest jednostka, a podmiotem zobowiązanym – władza publiczna (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05).

Istotą skargi konstytucyjnej jest ochrona przed nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją państwa w konstytucyjne prawa i wolności, których katalog został skonstruowany jako zespół obowiązków władzy publicznej, znajdujący odzwierciedlenie w zespole uprawnień osób fizycznych lub osób prawnych niebędących elementem szeroko rozumianej władzy publicznej.

Podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych. Nie są bowiem adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Konstrukcja konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego beneficjentem miałby być podmiot władzy publicznej, prowadziłaby do utożsamienia podmiotów ingerujących w prawa i wolności z ich nosicielami (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 6 lutego 2001 r., sygn. Ts 148/00 oraz z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05). Koncepcja dopuszczająca możliwość skutecznego wniesienia skargi konstytucyjnej przez podmiot prawa publicznego, wbrew art. 79 ust. 1 Konstytucji, przekształcałaby skargę konstytucyjną w instrument rozstrzygania sporów między poszczególnymi ogniwami władzy publicznej (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 2002 r., sygn. Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 104 i z 17 marca 2003 r., sygn. Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 105).

3. Wypowiadając się w kwestii kryteriów decydujących, z perspektywy art. 79 ust. 1 Konstytucji, o prywatnoprawnym bądź publicznoprawnym statusie danego podmiotu, Trybunał Konstytucyjny wskazał już w swoim orzecznictwie, że wobec zmieniającego się obszaru aktywności państwa, w szczególności powstawania nowych form, w ramach których państwo prowadzi działalność gospodarczą, o zdolności skargowej nie może decydować kryterium czysto formalne, tj. umiejscowienie danego podmiotu w określonym systemie organów władzy publicznej, ale kryterium materialne, tj. posiadanie przez skarżące podmioty pewnych cech koniecznych wynikających z wykładni literalnej i funkcjonalnej tekstu Konstytucji (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że oprócz organów państwa, legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej pozbawione są jednostki samorządu terytorialnego, mające „całkowicie odmienny charakter niż osoby prawne tworzone przez osoby fizyczne w ramach korzystania z gwarantowanej konstytucyjnie wolności” (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01; z 11 grudnia 2002 r., sygn. Ts 116/02, z 17 marca 2003 r., z 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04, z 3 października 2005 r., sygn. Ts 148/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 70 oraz z 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powyższa reguła znajduje również zastosowanie w odniesieniu do publicznych podmiotów gospodarczych, gdyż „z użycia w art. 20 i art. 22 Konstytucji zwrotu «wolność działalności gospodarczej» wynika, że chodzi o działalność jednostek (osób fizycznych) oraz instytucji «niepaństwowych» (… niepublicznych), które mają prawo samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym (…). Chodzi tu więc o osoby fizyczne i inne podmioty, które korzystają z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 maja 2001 r., sygn. K. 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82 oraz por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05).

Sprzężenie art. 22 z art. 20 Konstytucji, w którym materialną podstawą wolności działalności gospodarczej jest szeroko pojęta własność prywatna, świadczy o tym, iż konstytucyjną ochroną nie jest objęta działalność prowadzona przez państwo, a także instytucje publiczne wykorzystujące mienie Skarbu Państwa oraz inne państwowe osoby prawne (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 22 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, t. II, s. 9).

W postanowieniu z 20 grudnia 2007 r. (sygn. SK 67/05) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z charakteru wskazanych powyżej przepisów wynika, że nie mają one zastosowania do działań państwa w zakresie podejmowanej działalności gospodarczej. Państwo w takim wypadku dysponuje znaczną swobodą tworzenia, likwidacji i kształtowania podmiotów, przy pomocy których uczestniczy w obrocie gospodarczym (przykładowo: przedsiębiorstw państwowych, zakładów, spółek kapitałowych).

Z tego, że Konstytucja nie posługuje się w żadnym miejscu ani pojęciem przedsiębiorcy publicznego, ani publicznego podmiotu gospodarczego, nie wynika, iż milczy ona na temat pośredniej i bezpośredniej działalności gospodarczej państwa.

W powołanym powyżej postanowieniu z 20 grudnia 2007 r. (sygn. SK 67/05), umarzającym postępowanie zainicjowane przez KGHM Polska Miedź SA w innej sprawie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasadnicze znaczenie w rozważanej tu kwestii ma zasada wolności działalności gospodarczej. Można bowiem przyjąć, że art. 20 Konstytucji, preferując własność prywatną, stanowi zarazem – z uwagi na rynkowy charakter gospodarki – swoistą barierę, chroniącą przed nadmiernym poszerzaniem aktywności państwa w gospodarce. Analiza art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji skłania do przyjęcia tezy, że podstawą wolnorynkowego ustroju gospodarczego państwa jest własność prywatna.

W ślad za tym, w powołanym powyżej postanowieniu z 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „formuły wolnościowej nie można używać w odniesieniu do państwa i innych instytucji publicznych, których bezpośredni udział lub pośredni wpływ na gospodarkę nie jest wykluczony, ale których działalność podlegać musi innemu reżimowi pod względem konstytucyjnym niż działalność podmiotów prywatnych” (por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 maja 2001 r., sygn. K. 19/00). Zasadniczym elementem różniącym pozycję podmiotów prywatnych od „państwa i innych instytucji publicznych” jest materialna podstawa prowadzonej działalności gospodarczej, a przyjęcie kryterium majątkowego, jako podstawy odróżnienia publicznych podmiotów gospodarczych, których działalność oparta jest na własności publicznej, od prywatnych podmiotów gospodarczych, których działalność oparta jest na własności prywatnej, jest w pełni zasadne. Publicznym podmiotem gospodarczym jest niewątpliwie podmiot prowadzący działalność gospodarczą całkowicie opartą na majątku publicznym, w szczególności zaś jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo państwowe, jednostka samorządu terytorialnego.

W postanowieniu z 20 grudnia 2007 r. (sygn. SK 67/05), umarzającym, ze względu na brak legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej, postępowanie w innej sprawie zainicjowanej przez KGHM Polska Miedź SA, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że omówione kryterium majątkowe uzupełnia kryterium funkcjonalne, zakładające określanie publicznego charakteru statusu podmiotu przez pryzmat analizy rzeczywistego (pośredniego lub bezpośredniego) wpływu organów państwa na jego działalność.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że do niedawna metoda ta wynikała z ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404). Zgodnie z obowiązującym do 20 kwietnia 2007 r. art. 2 pkt 14 tej ustawy, przedsiębiorcą publicznym był każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, na który organ władzy publicznej miał decydujący wpływ, a w szczególności przedsiębiorstwo państwowe, jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, jednoosobowa spółka jednostki samorządu terytorialnego, a także spółka akcyjna albo z ograniczoną odpowiedzialnością, w stosunku do których między innymi Skarb Państwa był podmiotem o uprawnieniach takich, jak przedsiębiorcy dominujący w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W aktualnym stanie prawnym metoda ta wynika z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (Dz. U. Nr 191, poz. 1411, ze zm.), który stanowi, że przedsiębiorcą publicznym jest każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, bez względu na sposób działania oraz formę organizacyjno-prawną, w szczególności spółka handlowa, przedsiębiorstwo państwowe, na których działalność organ publiczny wywiera decydujący wpływ, niezależnie od wpływu wywieranego na niego przez inne podmioty.

W postanowieniu z 20 grudnia 2007 r. (sygn. SK 67/05) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że aktualnie obowiązująca regulacja stanowi wdrożenie dyrektywy Komisji UE nr 80/723/EWG z dnia 25 czerwca 1980 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między Państwami Członkowskimi i przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 195 z 29.07.1980, s. 35, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 8, t. 1, s. 23, ze zm.), stanowiącej w art. 2 ust. 1 lit. b, że przedsiębiorstwem publicznym jest każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapitałowego, lub zasad, które nim rządzą. Dyrektywa ta została uchylona z dniem 20 grudnia 2006 r. mocą art. 10 dyrektywy Komisji nr 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz. U. UE L 318 z 17.11.2006, s. 17). Ta nowa dyrektywa, powtarzając niemal dosłownie wcześniejszą definicję przedsiębiorstwa publicznego, uściśla jednak dodatkowo kryteria, wskazując – w art. 2 lit. b – że dominujący wpływ ze strony władz publicznych zakłada się, gdy władze te, pośrednio lub bezpośrednio posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa lub kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwa, lub mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa.

Wspólnym elementem przytoczonych powyżej definicji jest istnienie bezpośredniego lub pośredniego wpływu organów władzy publicznej, który przesądza o publicznym charakterze podmiotu gospodarczego.

4. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego w badanej sprawie, należy stwierdzić, co następuje:

Stwierdzając brak legitymacji skarżącej do skutecznego zainicjowania postępowania w trybie skargi konstytucyjnej, w postanowieniu z 20 grudnia 2007 r. (sygn. SK 67/05), Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że dzieje przedsiębiorstwa państwowego zajmującego się wydobyciem i przetwórstwem miedzi sięgają początku lat pięćdziesiątych, a ostateczna nazwa – Kombinat Górniczo-Hutniczy Miedzi – została mu nadana zarządzeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego, w grudniu 1968 r. Przedsiębiorstwo to zostało skomercjalizowane – przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, KGHM Polska Miedź SA – i wpisane do rejestru handlowego 12 września 1991 r. Od 10 lipca 1997 r. akcje spółki są notowane na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie oraz na London Stock Exchange.

Stwierdzając brak legitymacji skarżącej w sprawie zakończonej powołanym powyżej postanowieniem o umorzeniu zainicjowanego przez nią postępowania, Trybunał Konstytucyjny wyeksponował w szczególności to kryterium decydujące o publicznoprawnym (w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji) statusie KGHM Polska Miedź SA, które wiąże się z tym, że przez nieomal cały okres czasu objęty skargami (rok 1996 i miesiące styczeń – lipiec roku 1997), skarżąca spółka była państwową osobą prawną, a organizacyjno-prawna forma prowadzenia działalności gospodarczej (spółka kapitałowa) nie pozbawiała jej tego statusu. Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednocześnie, że ta okoliczność, iż z końcem pierwszej dekady lipca 1997 r. akcje KGHM Polska Miedź SA zostały wprowadzone do obrotu w drodze oferty publicznej (w ramach której Skarb Państwa z 200 mln akcji, o wartości 10 zł każda, zbył niemal 65,8 mln akcji), niczego w tej mierze nie zmienia i pozostaje bez znaczenia dla werdyktu, ze względu na brzmienie art. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 154, poz. 792, ze zm.), zgodnie z którym: „W przypadku zbycia akcji [...] na zasadach i w trybie przepisów o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, obowiązek [dokonywania wpłat z zysku] ustaje z końcem miesiąca, w którym dokonano zbycia akcji [...]”.

Dla ustalenia, że skarżąca – KGHM Polska Miedź SA nie jest legitymowana do wystąpienia ze skargą konstytucyjną także w niniejszej sprawie, dotyczącej zaszłości z roku 2003, rozstrzygające znaczenie ma dalszy fragment uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r.

Uzasadniając brak legitymacji KGHM Polska Miedź SA do wniesienia skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że również obecnie, mimo wprowadzenia akcji do obrotu giełdowego, państwo posiada znaczący wpływ na działania skarżącej spółki. Według stanu na 30 czerwca 2007 r., dostępnego na stronie internetowej Ministerstwa Skarbu Państwa, Skarb Państwa nadal posiada bowiem 41,7950% akcji spółki. Ponadto państwo dysponuje szerokimi uprawnieniami szczególnymi, wynikającymi z zaliczenia KGHM Polska Miedź SA do spółek o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego (pkt 13 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2007 r. w sprawie listy spółek o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego; Dz. U. Nr 178, poz. 1251, w związku z art. 8 pkt 8 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego; Dz. U. Nr 132, poz. 1108, ze zm.).

5. Uwzględniając specyfikę stanu faktycznego, na gruncie którego sformułowane zostały zarzuty konstytucyjne objęte badaną skargą konstytucyjną, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że również tutaj zachowują aktualność ustalenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 20 grudnia 2007 r. (sygn. SK 67/05) o umorzeniu postępowania w sprawie zainicjowanej przez KGHM Polska Miedź SA ze względu na brak legitymacji skarżącej.

Niezależnie od charakteru powoływanych w skardze praw lub wolności, podmiotem inicjującym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może być publiczny podmiot gospodarczy. Istotą skargi konstytucyjnej jest bowiem ochrona przed nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją państwa w konstytucyjne prawa i wolności. Konstrukcja konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego beneficjentem miałby być podmiot władzy publicznej, prowadziłaby do utożsamienia podmiotów ingerujących w prawa i wolności z ich nosicielami.

W sprawie zakończonej postanowieniem z 20 grudnia 2007 r. (sygn. SK 67/05) brak legitymacji KGHM Polska Miedź SA Trybunał Konstytucyjny powiązał w pierwszej kolejności ze specyfiką formy organizacyjnej skarżącej, która w okresie, którego dotyczą zarzuty objęte skargą konstytucyjną, była jednoosobową spółką Skarbu Państwa. W wypadku tego rodzaju podmiotów rozstrzygające znaczenie dla badania legitymacji do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym miała materialna podstawa działalności gospodarczej prowadzonej przez jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. W tym zakresie Trybunał stwierdził, że w roku 1996 i pierwszej połowie roku 1997 państwo – ówcześnie jedyny właściciel KGHM – pozbawiło ją (a więc – w pewnym sensie – samo siebie) części zysku, którą to część, na podstawie ustawy o wpłatach z zysku, samo zainkasowało.

Jak już wskazano, dla ustalenia, że skarżąca – KGHM Polska Miedź SA nie jest legitymowana do wystąpienia ze skargą konstytucyjną także w niniejszej sprawie, dotyczącej zaszłości z roku 2003, rozstrzygające znaczenie ma ten fragment uzasadnienia postanowienia z 20 grudnia 2007 r., w którym Trybunał Konstytucyjny nawiązał do procentowej części kapitału spółki skumulowanego w gestii Skarbu Państwa. Jak już wskazano, według stanu na 30 czerwca 2007 r., dostępnego na stronie internetowej Ministerstwa Skarbu Państwa, Skarb Państwa posiada 41,7950% akcji spółki.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do skargi KGHM w zakresie, w jakim kwestionowane przepisy miałyby godzić we wskazane przepisy Konstytucji, ziściła się przesłanka niedopuszczalności wydania orzeczenia, skutkująca koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.