1. Skarżący Marianna i Franciszek Makowscy w skardze konstytucyjnej z 8 lutego 2006 r., uzupełnionej pismem procesowym z 29 marca 2006 r., wnieśli o zbadanie zgodności art. 98 ust. 4 oraz art. 145 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami lub u.g.n.) w zakresie, w jakim przepisy te obowiązywały do 22 września 2004 r., z art. 2, art. 32, art. 64 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna wiąże się z następującym stanem faktycznym.

Decyzją z 30 lipca 2002 r. (nr GGPP.60110-42/99/02) Zarząd Miasta Łowicza ustalił na rzecz Gminy Miasto Łowicz od Marianny i Franciszka Makowskich opłatę adiacencką w wysokości 27 500 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej ich własność, w związku z jej podziałem. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 98 ust. 4, art. 145, art. 146 ust. 2 i 3 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Art. 98 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 lipca 2002 r., stanowił, że: „Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości (…)”. Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., do którego odsyła art. 98 ust. 4, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna.

W wypadku skarżących, projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta Łowicza z 3 marca 2000 r. Wcześniej, bo 15 lutego 2000 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 6, poz. 70), przyznająca radom gmin prawo do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej.

Już po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do skarżących, Rada Miejska podjęła, 26 kwietnia 2000 r., uchwałę przewidującą, że w Łowiczu ma obowiązywać opłata adiacencka, a wysokość stawki procentowej ma wynosić 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale (uchwała nr XX/172/2000).

Skarżący w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucili, że w dniu 30 lipca 2002 r. Zarząd Miasta Łowicza nie miał podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości (tj. 3 marca 2000 r.) nie było uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu określającej stawki procentowe opłaty adiacenckiej (uchwała taka została podjęta 26 kwietnia 2000 r.). Jak podnieśli skarżący, gdyby taka uchwała obowiązywała, nie zdecydowaliby się na podział nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, decyzją z 19 września 2002 r. (nr SKO.4008-23/02), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Miasta Łowicza, zwracając uwagę, że decydujące znaczenie ma fakt, iż w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką uchwała Rady Miejskiej już obowiązywała.

Następnie, po rozpoznaniu skargi M. i F. Makowskich, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 17 września 2004 r. (sygn. akt II SA/Łd 1639/02), uchylił decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Łowicza. Zdaniem sądu, ostateczne ustalenie i naliczenie opłaty adiacenckiej już po wejściu w życie uchwały rady „powinno być uznane za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla strony postępowania administracyjnego” (v. uzasadnienie wyroku WSA, s. 6).

Od wyroku WSA skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 października 2005 r. (sygn. akt I OSK 82/05) uchylił zaskarżony wyrok WSA i oddalił skargę. W przekonaniu NSA, fakt, że decyzja w przedmiocie samego podziału nieruchomości została wydana przed podjęciem uchwały Rady Miasta w sprawie stawki procentowej opłaty, nie wpływa w jakikolwiek sposób na ocenę legalności decyzji ustalającej opłatę adiacencką, która została wydana w toku odrębnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił przy tym od stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 23 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 897/04), w myśl którego ustalenie opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, może mieć miejsce tylko w wypadku, gdy uchwała rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej poprzedza decyzję o podziale nieruchomości.

Zdaniem skarżących, przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przyznania organom gminy uprawnienia do fakultatywnego nakładania obowiązku ponoszenia opłaty adiacenckiej, a tym samym stosowania ulg w opłacie adiacenckiej, narusza konstytucyjną gwarancję ochrony podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia, określoną w art. 217 Konstytucji, oraz gwarancję równego traktowania wszystkich przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji).

Natomiast art. 145 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uprawnia do ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od daty podziału nieruchomości, jest dyskryminujący i narusza konstytucyjną gwarancję określoną w art. 32 Konstytucji i w art. 217 Konstytucji, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), gdyż pozwala na obciążenie opłatą adiacencką także w wypadku, gdy w dniu podziału nieruchomości nie obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca stawkę procentową tej opłaty.

W piśmie z 29 marca 2006 r. skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżących, ingerencja w prawo własności nie może być oparta na przepisach ustanawiających obowiązek podatkowy w sposób niezgodny z zasadami równości i sprawiedliwości, a także z naruszeniem zakazu wstecznego działania prawa.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 29 stycznia 2007 r. zajął stanowisko, że: 1) art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym do 26 października 2002 r., jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 217 Konstytucji; 2) art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim stosuje się ten przepis do określania terminu umożliwiającego ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, w brzmieniu obowiązującym do 26 października 2002 r., jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 217 Konstytucji.

Przede wszystkim Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że zakwestionowane w skardze przepisy zastosowano w postępowaniu sądowym w brzmieniu obowiązującym do 26 października 2002 r.

Prokurator Generalny, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, podniósł, że zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, aby osoba występująca z wnioskiem o podział nieruchomości mogła na podstawie obowiązujących przepisów przewidzieć wszystkie skutki wynikające z podziału, w tym przede wszystkim to, że zdarzenie, jakim jest podział, spowoduje, iż stanie się adresatem decyzji ustalającej opłatę na rzecz gminy.

W ocenie Prokuratora Generalnego, badane przepisy nie spełniają tych warunków. Art. 98 ust. 4 u.g.n. nie określa jednoznacznie, kogo obciąża obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Ponadto nie jest jasne, z jakim zdarzeniem ustawodawca wiąże ten obowiązek (brak definicji pojęcia „podział nieruchomości”). Ustalenie zakresu przedmiotowego omawianej opłaty dodatkowo utrudnia zastosowana przez ustawodawcę technika legislacyjna. Nieprecyzyjny jest również mechanizm powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału. Poza tym w przepisach ustawy nie określono jednoznacznie przesłanek przesądzających o powstaniu obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, a granice uznania administracyjnego nie zostały przez ustawę określone.

Wskazane wyżej niejasności, a także dwuznaczność zakwestionowanych przepisów spowodować mogły, zdaniem Prokuratora Generalnego, że skarżący nie byli w stanie przewidzieć, czy będą zobowiązani do wniesienia opłaty adiacenckiej.

Nawiązując do zarzutu niekonstytucyjności art. 145 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim znajduje on odpowiednio zastosowanie do określenia terminu umożliwiającego wymierzenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, Prokurator Generalny stwierdził, że wątpliwości skarżących w odniesieniu do tego przepisu są uzasadnione. Przepis art. 145 ust. 2 ustawy określa trzyletni termin umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej. Regulacja ta dotyczy zatem zupełnie innej sytuacji prawnej. Trudno jest tym samym „odpowiednio” ustalić początek biegu terminu trzyletniego wymiaru opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości, tym bardziej w kontekście wątpliwości co do definicji podziału nieruchomości.

W świetle przedstawionych argumentów Prokurator Generalny uznał, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 2 Konstytucji.

Podobną ocenę Prokurator Generalny wyraził w kwestii zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 217 Konstytucji.

Na wstępie rozważań Prokurator Generalny przyjął, że opłata adiacencka jest daniną publiczną. Przepis art. 98 ust. 4 u.g.n. uprawnia zarząd gminy do fakultatywnego ustalania opłaty adiacenckiej. Jeżeli na terenie danej gminy wymieniony organ wykonawczy gminy zdecyduje się na wymierzanie opłat adiacenckich z tytułu wszystkich podziałów nieruchomości (co dopuszcza sformułowanie „zarząd gminy może”), czyli bez względu na to, czy do zwiększenia wzrostu wartości nieruchomości przyczynił się organ władzy publicznej, to wówczas opłata adiacencka w istocie stanie się daniną publiczną o charakterze podatkowym.

W opinii Prokuratora Generalnego, omawiana opłata adiacencka przez to, że jest daniną publiczną, wymaga regulacji odpowiadającej wszystkim wymaganiom przewidzianym w art. 217 Konstytucji. Tymczasem regulacja dotycząca tej daniny nie spełnia nawet podstawowych wymagań konstytucyjnych. Zaskarżone przepisy ustawy nie pozwalają jednoznacznie ustalić nawet podmiotu i przedmiotu opłaty adiacenckiej. Trafnie zatem skarżący zarzucają, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 217 Konstytucji.

W kontekście przedstawionego wyżej charakteru prawnego opłaty adiacenckiej uprawniony jest, zdaniem Prokuratora Generalnego, pogląd, że rozwiązanie przyjęte w zaskarżonych przepisach, dopuszczające w zasadzie pełną uznaniowość przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, niewątpliwie prowadzi do faktycznego zróżnicowania sytuacji prawnej potencjalnych adresatów dokonujących podziałów nieruchomości, w zakresie możliwości zachowania korzyści majątkowych wynikających ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek tych podziałów. Zgodzić się zatem należy, że zakwestionowane przepisy naruszają także art. 32 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarżący wnieśli o zbadanie zgodności art. 98 ust. 4 oraz art. 145 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami lub u.g.n.) w zakresie, w jakim przepisy te obowiązywały do 22 września 2004 r., z art. 2, art. 32, art. 64 ust.1 i art. 217 Konstytucji.

Przepisy będące przedmiotem skargi konstytucyjnej rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu podlegały już ocenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 19/06. W wyroku z 2 kwietnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że:

„Art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 129, poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070, Nr 130, poz. 1112, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1682 i Nr 240, poz. 2058, z 2003 r. Nr 1, poz. 15, Nr 80, poz. 717, 720 i 721, Nr 96, poz. 874, Nr 124, poz. 1152, Nr 162, poz. 1568, Nr 203, poz. 1966 i Nr 217, poz. 2124 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 39, Nr 19, poz. 177, Nr 91, poz. 870 i Nr 92, poz. 880), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.:

a) jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji,

b) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa”.

Wyrok jest ostateczny. Sentencja wyroku została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 18 kwietnia 2007 r., Nr 69, poz. 468.

2. Argumenty przedstawione w ustnym uzasadnieniu powołanego wyroku dowodzą, że Trybunał Konstytucyjny odniósł się szczegółowo do zarzutów, które co do istoty zostały podniesione także w skardze konstytucyjnej, będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu.

Z punktu widzenia skarżących najistotniejsze znaczenie ma fakt, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zaskarżonych przepisów z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem Trybunału, oceniane przepisy stwarzały stan niepewności co do obowiązku daninowego – co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. Na założony przez ustawodawcę szeroki zakres swobody decyzyjnej organów gminy nałożyły się bowiem wątpliwości interpretacyjne wynikające z niejasności przepisów prawnych, które doprowadziły do rozbieżności w orzecznictwie.

Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ustnym powołanego wyroku z 2 kwietnia 2007 r., art. 98 ust. 4 u.g.n. powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

3. Ocena kwestionowanych przepisów przyjęta w sprawie o sygn. SK 19/06 nie pozostaje bez znaczenia dla postępowania wszczętego na podstawie skargi Marianny i Franciszka Makowskich, gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 kwietnia 2007 r. odniósł się do zarzutów, które co do istoty zostały podniesione także przez skarżących.

Należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zbędność orzekania zachodzi, gdy zaskarżony przepis prawny był już przedmiotem kontroli, pod kątem jego zgodności z Konstytucją, w innej sprawie (zob. np. postanowienie TK z 4 maja 2006 r., sygn. SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 60 oraz powołane tam orzeczenia).

Zważywszy, że art. 98 ust. 4 oraz art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegały już ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 84 i art. 217 Konstytucji, postępowanie w sprawie badania zgodności zakwestionowanych przepisów ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi należało umorzyć ze względu na zbędność orzekania.

Wynik kontroli konstytucyjnej, aczkolwiek wszczętej na skutek indywidualnej skargi, wywołuje skutek generalny i abstrakcyjny; korzystają na tym wszystkie podmioty, których prawa były naruszone przepisem uznanym za niekonstytucyjny. Dotyczy to oczywiście także osób, które wniosły własne skargi konstytucyjne i zakwestionowały ten sam przepis. Płynie stąd niepodważalny wniosek, że sam fakt wcześniejszego wydania orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu powoduje przewidzianą w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK zbędność powtórnego orzekania w dotyczących go sprawach (zob. postanowienie TK z 7 czerwca 2005 r., sygn. SK 38/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 71, podobnie postanowienie TK z 20 czerwca 2005 r., sygn. SK 47/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 73).

4. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Unormowane w art. 190 ust. 4 Konstytucji prawo do uzyskania wznowienia postępowania, jeśli rozstrzygnięcie oparto na przepisie, co do którego w formalny sposób stwierdzono niekonstytucyjność, zapewnia, aby ostateczny skutek wymierzenia sprawiedliwości był zgodny z Konstytucją, poprzez zastosowanie mechanizmu ukształtowanego w tym przepisie oraz w ustawach zwykłych, określających procedury: karną, cywilną, administracyjną.

Na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), a także na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie wskazanej przesłanki można wystąpić w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r. stwierdzający m.in. niezgodność art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r., wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. z dniem 18 kwietnia 2007 r.

Mając na względzie, że pełną ochronę (także w sensie restytucyjnym) interesów skarżących stwarza mechanizm określony w art. 190 ust. 4 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny nie wydał postanowienia tymczasowego o wstrzymaniu wykonania decyzji Zarządu Miasta Łowicza z 30 lipca 2002 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. SK 19/06, skarżący mogą wystąpić ze stosownym wnioskiem o wznowienie postępowania.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.